RELAZIONI AL PARLAMENTO

  Mercoledì 16 luglio 2014. — Presidenza del presidente Elio VITO.

  La seduta comincia alle 14.15.

Documento Programmatico Pluriennale per la Difesa per il triennio 2014-2016.
(Esame ai sensi dell'articolo 124 del Regolamento e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del documento in oggetto.

  Gian Piero SCANU (PD), relatore, osserva, preliminarmente, che il Documento previsionale programmatico per la Difesa, per il triennio 2014-2016, costituisce un atto di estremo rilievo per la Commissione, in quanto l'attività parlamentare di indirizzo e di controllo che produce afferisce alla difesa e alla sicurezza e presuppone, per essere correttamente esercitata, che il Parlamento disponga di una serie di dati, elementi e informazioni che attengono alla pianificazione, all'ammodernamento e all'operatività complessiva dello strumento militare.
  Fa, quindi, presente che, anche per tali considerazioni, la legge n. 244 del 2012, approvata sul finire della scorsa legislatura a larghissima maggioranza, nel prevedere un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti ed una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per quanto attiene all'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni militari, ha contestualmente previsto la presentazione, da parte del Governo, entro il 30 aprile di ogni anno, di un apposito Documento programmatico pluriennale volto ad accrescere il livello di trasparenza dei dati relativi alla difesa e alle risorse ad essa destinate.
  Nello specifico, il Documento, che fornisce una lettura di sintesi e, al contempo, una visione strategica e di prospettiva nel contemperamento delle diverse esigenze in campo, definisce gli aspetti strategici, politico-militari ed operativi, mettendo in luce le priorità stabilite per il personale, le esigenze di operatività delle singole Forze armate e, in particolare, i programmi di investimento, nonché le previsioni di spesa di tutto il Dicastero.
  Rileva, peraltro, che tale Documento costituisce uno strumento relativamente nuovo nell'ambito delle diverse relazioni che il Governo presenta al Parlamento sui temi della difesa, con particolare riferimento alla Nota aggiuntiva allo stato di previsione del Ministero della difesa, alla Relazione annuale al Parlamento sullo Pag. 34stato di avanzamento del processo di ristrutturazione, alla Relazione annuale sullo stato di attuazione dei programmi e, infine, alla Relazione annuale sullo stato della spesa, di cui al comma 68 dell'articolo 3 dalla legge n. 244 del 2007.
  Segnala, inoltre, che, rispetto alla relazione presentata lo scorso anno, il Documento di cui oggi la Commissione inizia l'esame presenta profili di maggiore completezza informativa, in linea con quanto era stato a suo tempo richiesto. Particolarmente importante e significativa è la novità rappresentata dal fatto che il Ministro della difesa, senatrice Pinotti, abbia voluto personalmente illustrare il Documento in esame alle Commissioni congiunte di Camera e Senato, svolgendo un'apposita audizione che ha consentito al Governo di illustrare le linee generali e di integrare le informazioni in esso contenute con più recenti dati riguardanti profili di estremo interesse del Documento stesso riguardanti, in particolare, importanti informazioni sullo stato di attuazione del programma di acquisizione dei velivoli F-35 e sul programma di parziale rinnovamento dei mezzi della Marina militare.
  Considera, altresì, importante, che il Ministro della difesa abbia voluto motivare il ritardo, rispetto alla previsione normativa, nella presentazione del Documento in esame, evidenziando la necessità di fornire al Parlamento un quadro generale dei programmi pluriennali della Difesa, che tenesse conto delle misure di riduzione di spesa disposte dall'articolo 8, comma 11, del decreto-legge n. 66 del 2014. Tale disposizione, infatti, ha previsto che, per l'anno 2014, i programmi di investimento pluriennale per la Difesa nazionale vengano rideterminati in maniera tale da conseguire riduzioni di spesa – in termini di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni – pari a 400 milioni di euro per l'anno 2014.
  Di tali rideterminazioni, dà conto un addendum allegato al Documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2014-2016. Al riguardo, ritiene che sarebbe importante che la Commissione conoscesse nel dettaglio le singole variazioni, anche con riferimento agli stanziamenti previsti nell'anno 2013.
  Ciò premesso in via generale, osserva che il Documento al nostro esame potrà essere in futuro ulteriormente migliorato nella sua formulazione complessiva ed auspica la più ampia partecipazione al dibattito in Commissione, in modo da poter dare un contributo significativo alla definizione dei successivi documenti programmatici.
  Venendo ora al merito del provvedimento, la prima considerazione da fare attiene alla natura del Documento in esame.
  Come espressamente enunciato nelle premesse, esso si presenta, come un «documento di transizione», in vista della prossima pubblicazione, prevista entro il corrente anno, di un «libro bianco per la sicurezza internazionale e la difesa», da sottoporre ad un approfondito dibattito parlamentare, dalla cui approvazione risulteranno definite le linee del nuovo quadro strategico di riferimento per lo strumento militare, gli obiettivi che il Paese intende perseguire, le modalità e gli strumenti da utilizzare per la protezione e la tutela dei cittadini, del territorio, degli interessi vitali e strategici del Paese.
  Come esplicitato nelle premesse al Documento programmatico pluriennale, «Le risultanze di tale lavoro dovrebbero trovare naturale finalizzazione nelle indicazioni e nelle scelte che saranno presenti nel Documento programmatico pluriennale del prossimo anno».
  In merito a questa osservazione di carattere preliminare, ricorda come la Commissione abbia da tempo, ed in diverse occasioni, manifestato al Governo il proprio orientamento convintamente favorevole all'elaborazione di un nuovo libro bianco della Difesa, anche per poter avviare una riflessione profonda sulla sostenibilità di talune scelte già annunciate.
  La Commissione, infatti, ha più volte espresso l'avviso che qualsiasi decisione in tema di pianificazione dello strumento militare, inclusa l'attività di ammodernamento delle dotazioni, si debba basare Pag. 35sull'apprezzamento dello scenario strategico, ossia, del livello e della natura dei rischi e delle minacce che si intendono fronteggiare, sulla considerazione degli impegni internazionali assunti dall'Italia e, non ultimo, sul livello delle risorse disponibili.
  Ferme restando, pertanto, le prerogative del Governo in merito alla elaborazione del Libro bianco e quelle del Parlamento a proposito della relativa approvazione, ribadisce l'importanza di avviare fin da ora, anche attraverso l'apposito Comitato in corso di costituzione dagli uffici di presidenza delle Commissioni esteri e difesa della Camera, la costruzione di una sempre maggiore collaborazione interistituzionale fondata sul dialogo, sulla trasparenza e sulla responsabilità.
  Passa, quindi, ad illustrare i contenuti del Documento evidenziando che sono inquadrati in una visione di politica estera che registra la perdurante instabilità dello scenario internazionale e geostrategico e, in particolare, del quadrante mediterraneo e mediorientale.
  Il Documento programmatico pluriennale pone bene in evidenza come numerosi focolai di tensione e di crisi interne a singoli Stati siano potenzialmente in grado di destabilizzare intere regioni, e contribuiscano a delineare un quadro della sicurezza quanto mai complicato e imprevedibile. In tale situazione, a fronte di significativi incrementi di spese militari in alcuni Paesi, si assiste ad una generalizzata riduzione degli investimenti nella Difesa nel mondo occidentale.
  A fronte di tale contesto geopolitico, il Documento pone in rilievo i vantaggi che un rafforzamento della Politica di sicurezza e difesa comune dell'UE, nell'ambito della più generale Politica estera e di sicurezza comune, potrebbe comportare al sistema della Difesa in termini operativi, capacitivi ed economici.
  A livello nazionale, invece, il Documento in esame considera essenziale poter disporre di uno strumento militare bilanciato e flessibile per rispondere con tempestività a crisi di carattere e dimensione non prevedibili, in grado, cioè, di perseguire il raggiungimento dei compiti e delle missioni assegnati, sostenibile nel tempo e compatibile con le risorse disponibili, interoperabile, integrabile e coerente con i trend evolutivi dei principali alleati e operativamente efficace, con capacità operative proiettabili e sostenibili anche a grande distanza, caratterizzate da elevata agilità e da spiccato contenuto tecnologico.
  In relazione a tale descrizione osserva che, in linea con la natura di documento di transizione che lo stesso Ministro della difesa ha voluto sottolineare, appare necessario rinviare la discussione sulle caratteristiche fondamentali dello strumento nazionale alla definitiva approvazione del Libro bianco. È in quella sede, infatti, che dovrà essere definito il nuovo quadro strategico di riferimento per lo strumento militare e le sue caratteristiche fondamentali. Ogni considerazione su tali elementi potrebbe risultare prematura e inappropriata. Qualsiasi scelta in materia di difesa non può prescindere dal precetto di cui all'articolo 11 della Costituzione, che ripudia la guerra quale strumento di risoluzione dei conflitti, che vanno affrontati con gli strumenti complessi, della cooperazione, della diplomazia, della politica estera e del rispetto dei trattati internazionali, attraverso la reciprocità dei controlli.
  Il Documento, inoltre, esamina gli impegni assunti dal nostro Paese in sede ONU, NATO e di Unione europea, dedicando a ciascuna missione multinazionale in corso una scheda riepilogativa che riporta, oltre a dati di carattere generale sulla missione, anche specifici dettagli riguardanti sia il personale militare italiano impegnato nella missione, sia le motivazioni che hanno determinato l'avvio della missione ed i suoi eventuali sviluppi.
  Per quanto concerne le principali voci di spesa che compongono la Funzione Difesa – con particolare riferimento alle spese per l'esercizio, l'investimento ed il personale – il Documento Programmatico Pluriennale sottolinea come negli ultimi sei anni la Difesa abbia visto diminuire le consistenze iniziali del bilancio dei settori dell'investimento e dell'esercizio di complessivi Pag. 361.732,7 milioni di euro, pari a -27,51 per cento delle disponibilità del 2008.
  In particolare, i consumi intermedi avrebbero registrato una riduzione in termini finanziari di 1.440,3 milioni di euro, pari a un decremento del 63,59 per cento, passando infatti, dai 2.265 milioni di euro del 2008 agli attuali 824,7 milioni di euro.
  Pur non contestando la correttezza della base di calcolo invocata per misurare statisticamente le principali voci di spesa, segnala che, da una valutazione più generale che parta dall'anno 2004 e che consideri anche le risorse allocate nel bilancio del Ministero dello sviluppo economico, esisterebbero le condizioni oggettive per ritenere che gli stanziamenti complessivi per la Funzione Difesa si collochino nella media degli stanziamenti previsti nell'arco dell'ultimo decennio. Al riguardo, rammenta che nel 2004 lo stanziamento per la Difesa è stato di 14.148 milioni di euro, nel 2015 di 13.638 milioni, nel 2006 di 12106 milioni e, nel 2007, di 14,448 milioni.
  Segnala poi un'apposita sezione del Documento programmatico pluriennale dedicata alla Funzione Sicurezza del territorio che attiene alle esigenze finanziarie dell'Arma dei carabinieri. Al riguardo, lo stanziamento previsionale per il 2014 ammonta a circa 5.687,4 milioni di euro, con un decremento di circa 72,2 milioni (-1,3 per cento) rispetto al precedente bilancio approvato dal Parlamento.
  L'ultima parte del Documento contiene, invece, previsioni di spesa relative al personale in «ausiliaria».
  Ciò premesso in via generale sottopone all'attenzione della Commissione e del Governo alcune riflessioni.
  La prima attiene alle informazioni concernenti il programma di rinnovamento della Marina militare. Al riguardo, nel corso della citata audizione del Ministro della difesa sul documento in esame, è stata anticipata la necessità di procedere all'acquisizione di 6 pattugliatori polivalenti d'altura, di 1 unità d'altura di supporto logistico, di 1 unità anfibia multiruolo e di 2 unità navali polifunzionali ad altissima velocità.
  Peraltro, in tale occasione è stato comunicato che il piano in esame sarà completato da un programma di «Supporto Logistico Integrato» e che la prevista durata complessiva del programma è di 19 anni, dal 2014 al 2032, includendo anche la fase del sostegno logistico. Il costo complessivo stimato del programma ammonta a 5.800 milioni di euro, inclusi gli eventuali oneri di ammortamento per capitale e interessi.
  Considerato che il finanziamento del programma in esame sembrerebbe fondarsi sui contributi ventennali, di cui ai commi 37 e 38 dell'articolo 1 della legge di stabilità per il 2014, osserva al riguardo che dovrà conseguentemente essere acquisito il previo parere parlamentare secondo la nuova procedura prevista dall'articolo 536, comma 3, lettera b), del Codice dell'ordinamento militare.
  L'espressione del parere parlamentare nel caso di utilizzo dei richiamati contributi è peraltro previsto dall'articolo 1, comma 39, della richiamata legge di stabilità per il 2014.
  È, pertanto, necessario che il Governo sottoponga al parere parlamentare anche i programmi finanziati con risorse del Ministero dello sviluppo economico al fine di garantire un adeguato controllo delle Camere sul corretto ed efficiente utilizzo delle risorse destinate al finanziamento dei programmi di armamento, in considerazione del carattere di investimento strategico che tali programmi rivestono per la difesa nazionale e per lo sviluppo tecnologico e produttivo del nostro Paese.
  Tale necessità è stata peraltro ribadita anche nei documenti conclusivi delle indagini conoscitive sui sistemi d'arma approvati dalla Commissione difesa della Camera in questa e nella precedente legislatura.
  La seconda riflessione attiene allo stato di attuazione del programma comunemente denominato «Forza NEC», citato dal Documento nell'ambito dei sistemi che possono determinare «concrete capacità operative e tecnologiche» e rispetto ai quali deve essere orientata la ricerca scientifica e tecnologica.Pag. 37
  Innanzitutto, segnala come nel corso dell'indagine conoscitiva sui sistemi d'arma siano state, da più parti rilevate delle criticità in merito a questo programma, derivanti essenzialmente dal fatto che, allo stato, analoghi programmi sono in corso di esecuzione in altri Paesi europei e non sembrerebbero comunicare fra di loro.
  Al riguardo, quindi, appare importante conoscere la posizione del Governo in merito a tale programma, considerato che il tema dell'integrazione europea dei sistemi d'arma costituirà sicuramente oggetto di riflessione nel corso del corrente semestre europeo.
  Inoltre, ritiene che la stessa attenzione che il Governo ha inteso riservare alle decisioni parlamentari riguardanti il programma F35 debba essere riservata anche al programma Forza NEC, evitando di procedere ad ulteriori fasi del programma senza un preventivo confronto parlamentare, da condurre contestualmente all'avvio di un serio e costruttivo dialogo con gli alleati europei, in considerazione dei rilevanti oneri finanziari che il programma comporta.
  La terza riflessione concerne i Nuclei militari di protezione, la prosecuzione della cui attività è assicurata dal Documento in esame per l'anno in corso. Al riguardo, il Documento non fornisce elementi di informazione in merito ad iniziative volte a modificare la convenzione stipulata tra il Ministero della difesa e CONFITARMA, nella parte in cui definisce la catena di comando all'interno dei mercantili che devono ospitare i richiamati Nuclei. Si tratta di un profilo importante sul quale occorre intervenire con efficacia.
  L'ultima riflessione attiene ad una modifica normativa intervenuta successivamente alla presentazione del Documento e all'impatto che questa determinerà nell'organizzazione interna della Difesa.
  Si riferisce, in particolare, alla norma del decreto-legge n. 90 del 2014, in corso di conversione alla Camera, che esclude, a partire dal 2016, la possibilità di richiamare in servizio il personale militare collocato in ausiliaria. Al riguardo, osserva, che il Documento programmatico pluriennale contempla espressamente la possibilità, seppur in maniera limitata, di richiami in servizio di ufficiali, sottufficiali, graduati di truppa e volontari di truppa a tempo determinato, ritenendo, quindi, ancora utile, per il 2016 il ricorso a questo istituto.
  Risulta necessario, pertanto, seguire con attenzione l’iter del provvedimento nella sua fase di conversione in legge al fine di capire come questa norma impatterà sull'organizzazione interna della Difesa, che vede un forte esubero di personale militare e civile, conseguente ad una revisione interna avviata da tempo e per effetto della quale la Difesa passerà a regime dai 190.000 militari effettivi a 150.000, con un decremento di circa 40.000 militari, riducendo parallelamente i ruoli del personale civile di 10.000 posizioni organiche, trovandosi quindi nella condizione di dover collocare in altre posizioni gli esuberi generati dal programma di riduzione.
  Conclude, quindi, svolgendo una considerazione in merito ai dati riportati nel Documento programmatico pluriennale riguardanti il contributo che nel corso degli ultimi anni è stato dato dalla Difesa, segnalando come il Documento sottolinei lo sforzo offerto dal Dicastero della difesa nel corso di questi anni, di gran lunga superiore a quello compiuto da qualsiasi altro dicastero. Eventuali ulteriori sforzi richiesti all'Amministrazione della difesa potrebbero compromettere l'operatività e l'efficacia dello strumento militare con ricadute sul personale militare, già interessato sia dal blocco delle retribuzioni in corso da diversi anni, sia dalle misure di revisione in senso riduttivo dello strumento militare, i cui effetti sono destinati a prodursi nel corso dei prossimi anni.
  Appare, pertanto, indispensabile, poter disporre, per il futuro di un flusso di risorse congruo, certo e costante nel tempo, al fine di garantire una pianificazione sostenibile in un adeguato orizzonte temporale, con particolare riguardo a quelle poste finanziarie che, essendo Pag. 38direttamente correlate all'operatività dello strumento militare, conferiscono peculiare specificità al bilancio del Dicastero.
  Considera, inoltre, necessario individuare, da subito, misure volte ad eliminare il blocco degli effetti economici delle promozioni, delle diverse condizioni di impiego o di funzione e della acquisizione di competenze nello sviluppo di carriera che hanno determinato disparità di trattamento tra il personale promosso in epoca antecedente al blocco e personale che – promosso durante il blocco – si è visto attribuire responsabilità connesse con il nuovo grado, non vedendo riconosciuto il relativo trattamento economico.
  Alla luce di quanto evidenziato, auspica che sul Documento in esame si possa svolgere un ampio e approfondito dibattito, anche in vista della presentazione di una relazione che includa le diverse posizioni portate dai gruppi e che possa introdurre spunti di riflessione intorno ai quali questa Commissione non mancherà di svolgere approfondimenti ed avanzare proposte.

  Elio VITO, presidente, ringrazia il relatore per l'ampia ed esaustiva illustrazione del Documento e per aver ipotizzato un metodo di svolgimento dei lavori che ritiene assolutamente condivisibile.
  Intervenendo sui lavori della Commissione, rammenta, quindi, gli importanti appuntamenti della Commissione previsti nella giornata di domani, con particolare riferimento all'audizione informale di rappresentanti del COCER-Interforze nell'ambito della questione relativa ai due fucilieri di Marina, appartenenti al Reggimento «Brigata San Marco», Massimiliano Latorre e Salvatore Girone, e all'audizione di rappresentanti della European Organisation of Military Associations (EUROMIL), nell'ambito dell'esame delle proposte di legge in materia di rappresentanza militare.
  Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 14.45.