SEDE REFERENTE

  Mercoledì 17 luglio 2013. — Presidenza del presidente Francesco Paolo SISTO. — Interviene il Ministro per le riforme costituzionali, Gaetano Quagliariello.

  La seduta comincia alle 14.25.

Istituzione del Comitato parlamentare per le riforme costituzionali ed elettorali.
C. 1359 Cost. Governo, approvato dal Senato.
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Francesco Paolo SISTO, presidente e relatore, avverte che è stata avanzata la richiesta che la pubblicità dei lavori sia assicurata anche mediante l'impianto audiovisivo a circuito chiuso. Non essendovi obiezioni, ne dispone l'attivazione.
  Ricorda che il disegno di legge costituzionale di cui la Commissione avvia oggi l'esame è stato approvato dal Senato, con alcune modificazioni, l'11 luglio 2013.
  Fa presente che il testo delinea una procedura speciale per la revisione costituzionale, derogatoria del procedimento di revisione costituzionale previsto dall'articolo 138 della Costituzione. Ricorda che un precedente parzialmente conforme si rinviene nella legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1 e nella legge costituzionale Pag. 626 agosto 1993, n. 1, in buona parte imperniate sull'istituzione di un comitato parlamentare di progetti di legge di revisione costituzionale.
  Ricorda che la Costituzione italiana ha natura rigida, in quanto modificabile solo con una procedura aggravata rispetto al procedimento ordinario di approvazione delle leggi. La procedura aggravata è stabilita dall'articolo 138 della Costituzione che stabilisce specifici meccanismi di aggravamento, come la doppia delibera di ciascuna Camera sul medesimo testo, intervallo temporale non inferiore a tre mesi tra ciascuna delibera, adozione con maggioranze qualificate, sottoposizione a referendum popolare nel caso l'adozione non avvenga a maggioranza di due terzi, ma ad essa è sottratta la forma repubblicana per espressa previsione dell'articolo 139 della Costituzione; alla stessa procedura sono sottratti, implicitamente, i principi supremi dell'ordinamento, ritenuti immodificabili dalla giurisprudenza costituzionale.
  Il principio dell'aggravamento delle procedure di revisione deve quindi costituire la lente di ingrandimento attraverso la quale vagliare il testo che la Commissione si accinge ad esaminare.
  Fa presente che l'articolo 1 del disegno di legge istituisce un comitato di natura esclusivamente parlamentare, a composizione bicamerale, per l'esame in sede referente (articolo 2, comma 4) dei progetti di legge assegnati – o riassegnati, se già assegnati alle Commissioni permanenti – dalle Presidenze delle Camere. Il Comitato costituisce una sorta di «guida» dell'attività parlamentare di riforma, perché è chiamato a svolgere l'attività in sede referente e interviene anche nelle fasi successive dell'esame parlamentare con adempimenti specificati nel testo. Tanto ne è rilevante l'attività che è chiamato a svolgere che il titolo del provvedimento non richiama l'intera procedura di revisione ma solo il comitato parlamentare.
  Rileva che il testo non definisce in termini espliciti il rapporto tra la procedura prevista dall'articolo 138 della Costituzione e quella introdotta. Questo rapporto non può certo essere affidato al mero criterio temporale della successione delle norme nel tempo, visto il valore di garanzia che l'articolo 138 della Costituzione riveste. Ebbene, il provvedimento fa conseguire l'inapplicabilità di tale garanzia alla prescrizione contenuta nell'articolo 2, comma 3, richiamata poi dall'articolo 6 che dispone proprio in tema di applicabilità. Questa prescrizione vincola i Presidenti delle Camere ad assegnare, o riassegnare, al comitato i progetti di legge presentati alle Camere dall'inizio della XVII legislatura fino alla data di conclusione dei suoi lavori nonché quelli elaborati dallo stesso Comitato.
  Quindi l'elemento procedurale-organizzativo dell'assegnazione presidenziale di testi al Comitato e della conclusione dei lavori del Comitato stesso costituisce lo spartiacque tra la procedura speciale e quella dell'articolo 138 della Costituzione. Ritiene che occorra riflettere su questo punto per valutare se questo criterio sia sufficiente per «inattivare» l'articolo 138 della Costituzione.
  Tanto più che il termine finale costituito dalla conclusione dei lavori potrebbe non avere un significato univoco, perché altre disposizioni del testo si riferiscono a fasi finali di attività utilizzando formulazioni diverse: l'articolo 4, comma 1, anch'esso modificato dal Senato, prevede l'organizzazione dei lavori parlamentari in modo da consentirne la conclusione entro 18 mesi dall'entrata in vigore della legge istitutiva del comitato; l'articolo 4, comma 2, modificato dal Senato, prevede che il comitato parlamentare trasmette ai presidenti delle Camere i progetti di legge esaminati entro sei mesi dalla prima seduta; l'articolo 7 prevede la cessazione delle funzioni del Comitato con la pubblicazione delle riforme.
  Poiché il testo non esclude l'ipotesi di deliberazione delle Assemblee di rinvio al Comitato, in analogia al rinvio in Commissione, in tal caso i lavori dello stesso Comitato potrebbero protrarsi oltre il previsto termine semestrale.
  Venendo alla composizione del Comitato, ricorda che essa è paritetica – venti Pag. 63senatori e venti deputati – nominati dai Presidenti delle Camere, tra i membri delle due Commissioni Affari costituzionali e ne fanno parte di diritto i Presidenti delle Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato.
  Il Senato ha modificato il comma 1, esplicitando che i due Presidenti, ai quali spetta congiuntamente la presidenza del comitato, si aggiungono al numero complessivo di membri che risulta così pari a quarantadue.
  La nomina dei componenti del nuovo organo è effettuata dai Presidenti delle Camere, che dovranno tenere conto non solo della designazione dei gruppi parlamentari, ma anche: della complessiva consistenza numerica dei Gruppi, assicurando comunque la presenza di almeno un rappresentante per ciascun Gruppo; del numero dei voti conseguiti dalle liste e dalle coalizioni di liste ad essi riconducibili; dell'esigenza di assicurare la presenza di un rappresentante delle minoranze linguistiche riconosciute, eletto in una delle circoscrizioni comprese in Regioni il cui statuto speciale prevede una particolare tutela di tali minoranze linguistiche.
  Quest'ultima specificazione, per i rappresentanti di minoranze linguistiche, che debba trattarsi di lingue riconosciute e che l'elezione sia avvenuta in regione speciale il cui statuto tuteli le minoranze linguistiche, è stata introdotta al Senato e appare mutuata dalla legislazione elettorale ed in particolare dalla legge per le elezioni politiche.
  Invita la Commissione a valutare con attenzione il criterio del numero dei voti conseguiti dalle liste e dalle coalizioni di liste ad essi riconducibili perché non è di facile interpretazione ai fini della composizione del Comitato.
  Ricorda che il Senato ha anche ridotto da quindici a cinque il numero di giorni, decorrenti dall'entrata in vigore della legge, entro i quali i gruppi parlamentari devono procedere alla designazione. Decorso tale termine, i Presidenti delle Camere, d'intesa tra loro, provvedono alla nomina dei componenti del Comitato sulla base dei criteri esposti.
  Il Senato ha, altresì, abbreviato da trenta a dieci giorni, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge, il termine previsto dal comma 3, entro il quale ha luogo la prima seduta del Comitato.
  Anche il comma 4 è stato modificato dal Senato. Esso prevede che, nella prima seduta, il Comitato elegge due vicepresidenti, dei quali un senatore e un deputato, con voto segreto e limitato ad uno, e due segretari, un senatore e un deputato, con voto segreto e limitato a uno. La modifica riguarda la diminuzione del numero dei segretari dai quattro previsti dal disegno di legge a due e, conseguentemente, la limitazione del voto ad un membro anziché due.
  Il Senato ha anche modificato il secondo periodo di tale comma prevedendo che sono – anziché risultano – eletti coloro che ottengono il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, risulta eletto il più anziano per età.
  Il comma 5 è stato introdotto dall'Assemblea del Senato: esso prevede che l'Ufficio di Presidenza del Comitato è composto dai Presidenti, dai vicepresidenti e dai segretari, e integrato, in sede di programmazione dei lavori, dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari. Si ricorda che il Regolamento della Camera – che si applica ai lavori del comitato ai sensi dell'articolo 2, comma 4 – prevede comunque tale integrazione all'articolo 25.
  È stato inoltre introdotto il comma 7 che esclude sostituzioni dei membri del Comitato anche solo per una seduta. Il testo non affronta invece in modo esplicito l'ipotesi di un eventuale cambio del gruppo di appartenenza da parte di un componente, né quello di dimissioni dei componenti.
  Evidenzia che in questo caso non è chiaro quali possano essere gli effetti di una conclusione dei lavori nell'ipotesi di un'impossibilità di funzionamento del Comitato stesso: ammesso che tale ipotesi consenta la prosecuzione della legislatura, dovrebbe valutarsi se torni pienamente applicabile la procedura di revisione prevista dall'articolo 138 della Costituzione.Pag. 64
  Resta ferma al comma 8 la previsione originariamente contenuta nel comma 5 che stabilisce che, nelle sedute delle rispettive Assemblee, i componenti del Comitato assenti, in quanto impegnati nei lavori del Comitato medesimo, non sono computati ai fini del numero legale.
  L'articolo 2, comma 1, stabilisce le competenze del Comitato che sono circoscritte all'esame dei progetti di legge di revisione costituzionale relativi agli articoli di cui ai Titoli I, II, III e V della Parte seconda della Costituzione, nonché, in materia elettorale, esclusivamente dei conseguenti progetti di legge ordinaria relativi ai sistemi elettorali delle due Camere.
  I titoli della Parte II richiamati disciplinano, rispettivamente, il Parlamento, il Presidente della Repubblica, il Governo e le Regioni, le Province e i Comuni. Restano esclusi il titolo IV, dedicato alla magistratura, ed il titolo VI, dedicato alle garanzie, nel quale è collocato il procedimento di revisione costituzionale ex articolo 138, che è, e resta, il procedimento di revisione costituzionale a regime. Come già rilevato, non viene inoltre toccata la Parte I della Costituzione, relativa ai diritti e ai doveri dei cittadini.
  Rileva che, a seguito di una modifica apportata dal Senato, il testo specifica che sono di competenza del Comitato anche le modificazioni di altre disposizioni costituzionali o di legge costituzionale, purché strettamente connesse (comma 2). Il testo originario presentato dal Governo esplicitava l'afferenza dei progetti di revisione costituzionale alle materie della «forma di Stato», della «forma di governo» e del «bicameralismo», ma questa precisazione è stata soppressa nel corso dell'esame presso il Senato.
  Per ciò che attiene alla materia elettorale, rispetto al testo originario del Governo, che richiamava i «coerenti progetti di legge ordinaria di riforma dei sistemi elettorali», il Senato ha approvato una formulazione più stringente, volta a sottolineare il nesso di consequenzialità tra la revisione costituzionale e la riforma elettorale, limitando altresì la competenza del Comitato alle leggi elettorali delle due Camere. Laddove tale consequenzialità non sussista la competenza resta affidata alle Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato, secondo l'ordinaria procedura.
  Non si può non notare che il presupposto della consequenzialità implica una valutazione sostanziale, ma il testo non contiene criteri per determinarne i confini; in questa valutazione saranno coinvolti il Comitato e le Presidenze delle Camere alle quali spetta procedere ad assegnazione o riassegnazione dei progetti di legge in materia elettorale.
  Va notato che il Senato ha modificato anche il titolo del provvedimento, che, a differenza del testo presentato dal Governo, evidenzia la competenza del Comitato anche per le riforme elettorali; da intendersi, ovviamente, come quelle delimitate al comma 1.
  Il vaglio circa la pertinenza di un progetto di legge alla competenza del Comitato è affidato dal comma 3 ai Presidenti delle Camere, cui spetta l'assegnazione o la riassegnazione dei progetti di legge costituzionale sulle materie di cui al comma 1, presentati dall'inizio della corrente legislatura e fino alla conclusione dei lavori del Comitato, nonché – sulla base di una modifica del Senato – l'assegnazione dei progetti di legge elettorale di cui al comma 1.
  Ai sensi del comma 4, all'esame in sede referente dei progetti di legge assegnati al Comitato, si applicano, oltre alle norme della legge costituzionale in esame, le disposizioni del regolamento della Camera.
  Il Comitato può adottare, a maggioranza assoluta dei componenti, ulteriori norme per il proprio funzionamento ed i propri lavori. Una modifica apportata dal Senato rispetto al testo originario governativo, ha specificato che resta comunque salva l'applicabilità del regolamento della Camera; tale modifica sembra finalizzata ad attribuire alle norme di auto-organizzazione approvate dal Comitato un funzione meramente integrativa rispetto alle previsioni regolamentari.
  Si tratta di una facoltà analoga a quella prevista nella legge costituzionale istitutiva Pag. 65della Commissione bicamerale per le riforme, di cui alla legge n. 1 del 1997, che se ne avvalse per regolare alcuni aspetti del procedimento.
  Non sono in ogni caso ammesse questioni pregiudiziali e sospensive nonché proposte di non passare all'esame degli articoli.
  Su questo punto rileva che questa inammissibilità è stabilita nell'articolo 2, riguardante i lavori del Comitato, e non sembra quindi riferibile alla fase dei lavori di Assemblea, disciplinata dal successivo articolo 3. Fra l'altro il regolamento della Camera prevede la votazione di questioni pregiudiziali o sospensive non nel corso dell'esame in sede referente, ma solo nella fase di Assemblea; inoltre, lo stesso regolamento non contempla proposte di non passaggio all'esame degli articoli.
  I Presidenti del Comitato (e non il Comitato, come prevedeva il testo originario governativo, modificato sul punto dal Senato) nominano uno o due relatori, in tal caso, un senatore e un deputato; è comunque ammessa la presentazione di relazioni di minoranza. Il Comitato assegna un termine per la presentazione delle relazioni ed un termine entro il quale pervenire alla votazione di conclusione dell'esame (comma 5).
  Dopo la conclusione dell'esame preliminare, ai sensi del comma 6 il Comitato trasmette ai Presidenti delle Camere i testi dei progetti di legge, ovvero i testi unificati, adottati come base per il seguito dell'esame.
  Ciascun senatore o deputato, nonché il Governo, possono presentare alle Presidenze delle Camere emendamenti su ciascuno dei testi adottati, entro i termini fissati d'intesa tra gli stessi Presidenti delle Camere. Sugli emendamenti si pronuncia il Comitato (comma 7).
  Il testo in esame prevede un termine unitario per i parlamentari ed il Governo e non riconosce un autonomo potere emendativo al relatore o ai relatori (che potranno dunque presentare emendamenti come tutti gli altri parlamentari).
  Non è invece disciplinata la presentazione dei subemendamenti, alla quale sembrerebbe dunque applicabile la disciplina ordinaria.
  Il comma 8 prevede che, per rispettare i termini di conclusione dei lavori, la Presidenza del Comitato ripartisce, se necessario, il tempo disponibile secondo le norme del regolamento della Camera sull'organizzazione dei lavori e delle sedute dell'Assemblea.
  Per effetto di tale comma potrà dunque essere applicata la disciplina del contingentamento dei tempi prevista dall'articolo 24 del regolamento della Camera, il quale peraltro consente il contingentamento della fase di votazione per i progetti di legge costituzionale solo in caso di unanimità dei Gruppi o in caso di mancata conclusione dell'esame nel primo calendario in cui il progetto è iscritto.
  Il comma 9, introdotto dal Senato, prevede che le disposizioni di cui ai commi 4, 5, 6, 7 e 8 si applicano anche ai progetti e ai testi di legge ordinaria di cui al comma 1, ossia ai progetti di legge in materia elettorale. Ai sensi del comma 10, anch'esso introdotto dal Senato, il Comitato dispone, anche nell'ambito delle norme di auto-organizzazione da esso eventualmente adottate, la consultazione delle autonomie territoriali, a fini di coinvolgimento nel processo di riforma.
  Si può rilevare che alcuni aspetti non sono oggetto di disciplina specifica, come quelli della pubblicità dei lavori del Comitato, che dunque dovrebbe avvenire secondo le forme ordinarie previste dal regolamento della Camera per l'esame in sede referente, ossia la resocontazione sommaria e l'eventuale trasmissione attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
  Ricorda peraltro che per i lavori della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali istituita nella XIII legislatura (cosiddetta ’Commissione D'Alema’) fu disposta la resocontazione stenografica pur in assenza di specifica disposizione della legge istitutiva.
  Altri aspetti che non risultano normati sono l'esame in sede consultiva presso le Pag. 66altre Commissioni parlamentari dei progetti di legge assegnati al Comitato: questo esame sembra quindi escluso, data la peculiarità del Comitato, e, di fatto, la questione di un'eventuale fase consultiva potrebbe porsi relativamente all'esame dei progetti di legge ordinaria in materia elettorale, per i quali potrebbe profilarsi una competenza delle Commissioni bilancio per gli aspetti di carattere finanziario. La competenza consultiva della Commissione bilancio potrebbe non essere esclusa nella fase di Assemblea, in cui si applica la disciplina ordinaria, perlomeno con riferimento all'esame degli emendamenti.
  Non è inoltre disciplinato l'esame in sede referente in seconda deliberazione dei progetti di legge costituzionali assegnati al Comitato, il quale sembrerebbe comunque competente per tale esame, cessando esso dalle sue funzioni, a norma dell'articolo 7, solo con la pubblicazione delle leggi costituzionali.
  L'articolo 3 disciplina i lavori delle Assemblee di Camera e Senato sui progetti di legge esaminati in sede referente dal Comitato.
  In base al comma 1, i Presidenti delle Camere adottano le opportune intese per l'iscrizione del progetto o dei progetti di legge costituzionale e dei progetti di legge ordinaria in materia elettorale all'ordine del giorno delle Assemblee e stabiliscono la data entro la quale ciascuna Camera procede alla loro votazione finale, nel rispetto dei termini fissati dal successivo articolo 4.
  Il comma 2 prevede che, davanti alle Assemblee di ciascuna Camera, il Comitato è rappresentato da un sottocomitato formato dai Presidenti, dai relatori e da senatori e deputati in rappresentanza di tutti i Gruppi.
  Rileva che non sono precisati il numero dei componenti del sottocomitato, né le modalità per la formazione dello stesso, né viene specificato se possano essere istituiti distinti sottocomitati per l'esame di ciascun progetto di legge esaminato dal Comitato.
  Nel corso dei lavori del Senato, il Ministro per le riforme istituzionali ha escluso che le due Camere, terminato l'esame in sede referente presso il Comitato, possano lavorare contemporaneamente su distinti progetti di riforma definiti dall'organo bicamerale.
  Ai sensi del comma 3, per l'esame davanti alle Assemblee, si osservano le norme dei rispettivi regolamenti.
  Le votazioni avvengono a scrutinio palese. Tale disposizione rileva in particolare per l'esame dei progetti di legge elettorale presso la Camera, in quanto per essi il regolamento della Camera prevede la possibilità di chiedere lo scrutinio segreto (articolo 49).
  Per l'esame degli emendamenti, si applica un diverso regime per gli emendamenti presentati dai singoli parlamentari e per quelli presentati dal Comitato o dal Governo.
  Ai componenti dell'Assemblea si applica in primo luogo un limite contenutistico, che non vige per il Comitato ed il Governo. Essi possono presentare solo gli emendamenti respinti dal Comitato in sede referente; emendamenti nuovi possono invece essere presentati solo in diretta correlazione con le parti modificate dal Comitato rispetto al testo adottato come base ovvero rispetto al testo trasmesso dall'altra Camera (specificazione quest'ultima introdotta dal Senato al fine di considerare l'esame da parte della seconda Camera).
  Molto diversi sono anche i termini di presentazione: gli emendamenti dei parlamentari possono essere presentati fino a cinque giorni prima la data fissata per l'inizio della discussione generale, mentre gli emendamenti ed i subemendamenti di Comitato e Governo possono essere presentati fino a 72 ore prima (48 ore nel testo originario del Governo) l'inizio della seduta in cui è prevista la votazione degli articoli o emendamenti cui si riferiscono.
  Ricorda che l'articolo 86, comma 5, del Regolamento della Camera prevede che la Commissione e il Governo possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che sia iniziata la votazione dell'articolo o dell'emendamento cui si riferiscono, purché nell'ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli Pag. 67emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione. Inoltre, trenta deputati o uno o più presidenti di Gruppi che risultino di almeno pari consistenza numerica possono presentare subemendamenti a ciascuno di tali emendamenti e articoli aggiuntivi anche nel corso della seduta, nel termine stabilito dal Presidente. Ciascun relatore di minoranza può presentare, entro il medesimo termine, un solo subemendamento riferito a ciascun emendamento o articolo aggiuntivo presentato dalla Commissione o dal Governo.
  L'ultimo periodo del comma 3 prevede che agli emendamenti del Comitato e del Governo, che sono immediatamente stampati e distribuiti, possono essere presentati subemendamenti da parte di un Presidente di gruppo o di almeno venti deputati o dieci senatori fino al giorno precedente l'inizio della seduta in cui è prevista la presentazione di emendamenti.
  L'articolo 4 definisce i tempi per la conclusione dell'esame dei progetti di legge assegnati al Comitato. In particolare, per i progetti di legge costituzionale, i lavori parlamentari sono organizzati in modo tale da consentire la conclusione entro 18 mesi dall'entrata in vigore della legge costituzionale in esame. Nel corso dell'esame al Senato, il verbo ’consentire’ ha sostituito il verbo ’assicurare’ utilizzato nel disegno di legge governativo, al fine di chiarire la natura ordinatoria del termine medesimo (comma 1).
  Il Comitato, entro sei mesi (’quattro mesi’ testo originario del Governo) dalla data della sua prima seduta, trasmette ai Presidenti delle Camere i progetti di legge costituzionale esaminati (’approvati’ secondo il testo originario del Governo) in sede referente, corredati di relazioni illustrative e di eventuali relazioni di minoranza.
  Il comma 2 dispone che ciascun progetto di legge è omogeneo e autonomo dal punto di vista del contenuto e coerente dal punto di vista sistematico. Tale previsione sembra dunque indicare l'approvazione di distinti progetti di legge costituzionale, ciascuno autonomo e compiuto, nell'intento di assicurare l'univocità delle eventuali successive deliberazioni referendarie.
  Nel corso dell'esame presso il Senato è stata soppressa la disposizione che introduceva l'obbligo per il Comitato, in caso di mancata approvazione dei progetti di legge costituzionale nel termine previsto, di trasmettere comunque un progetto di legge fra quelli assegnati, nel testo eventualmente emendato. Il venir meno dell'obbligo di trasmissione sembra sottolineare anche qui il carattere ordinatorio del termine.
  Il comma 3, non modificato dal Senato, stabilisce un termine di tre mesi, per l'Assemblea della Camera che procede per prima all'iscrizione del progetto di legge costituzionale all'ordine del giorno, per la conclusione dell'esame. Il termine decorre dalla data della trasmissione da parte del Comitato. La Camera che procederà successivamente all'esame dovrà anch'essa concludere entro tre mesi. Solo per il primo esame di ciascun testo da parte delle due Camere è stabilito il termine di tre mesi, perché per le successive letture i termini sono fissati d'intesa dai Presidenti delle Camere.
  La necessità di due successive deliberazioni da parte di ciascuna Camera sul medesimo testo del progetto o dei progetti di legge costituzionale è sancita dal comma 4, che prescrive che tra tali delibere vi sia un intervallo non minore di quarantacinque giorni e che i progetti di legge sono approvati a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
  Sembra, a suo avviso, che questa disposizione, sulla necessità delle due deliberazioni, da un punto di vista logico-giuridico, avrebbe dovuto precedere, nella successione dei commi, la previsione del comma 3 dei tempi assegnati alla prima fase di esame.
  Quindi, il quorum previsto per la seconda votazione è uguale a quello stabilito dall'articolo 138 della Costituzione, mentre l'intervallo non minore di tre mesi previsto dallo stesso articolo è ridotto a non meno di 45 giorni.Pag. 68
  Per i progetti di legge ordinaria, in materia elettorale, esaminati in sede referente e trasmessi dal Comitato ai Presidenti delle Camere, questi ultimi stabiliranno, d'intesa tra loro, i termini di conclusione dell'esame; ciò con il vincolo stabilito dal comma 5 costituito dalla «coerenza con i termini di esame dei progetti di legge costituzionale».
  L'articolo 5 prevede l'ipotesi di richiesta di referendum confermativo, da parte di soggetti qualificati, anche nel caso in cui il testo sia approvato, in entrambe le Camere, con la maggioranza dei due terzi.
  Già nel corso dei lavori presso il Senato è stato evidenziato che tale previsione introduce un'innovazione rafforzativa dello spirito dell'ordinario procedimento di revisione costituzionale. Infatti, l'articolo in esame riproduce sostanzialmente tale meccanismo, con la importante deroga della sottoposizione della legge o delle leggi costituzionali a referendum in ogni caso, anche qualora siano state approvate con una maggioranza superiore ai due terzi.
  Ricorda che le identiche mozioni approvate alla Camera (1-00056) e al Senato (1-00047) il 29 maggio scorso prevedevano la possibilità, fermi restando i quorum deliberativi di cui all'articolo 138 della Costituzione, di sottoporre a referendum confermativo la legge ovvero le leggi di revisione costituzionale approvate dal Parlamento.
  Considerato che la sottoponibilità a referendum non è esclusa dall'approvazione delle riforme con maggioranze più ampie di quella assoluta, il riferimento ai due terzi non sembra avere specifica funzione se non quella di riprodurre un'indicazione proveniente dalle suddette mozioni.
  Le disposizioni sul referendum meritano una riflessione che tenga conto della funzione di questo istituto nell'articolo 138 della Costituzione. Nell'economia dell'articolo esso è un meccanismo, eventuale e facoltativo, di aggravamento al quale è attribuita una funzione oppositiva, non confermativa: perciò esso è previsto solo per i casi in cui la scelta di revisione costituzionale non abbia una condivisione così ampia da arrivare ai due terzi della rappresentanza parlamentare e a questa rappresentanza spetta tale scelta.
  Rileva che questa funzione del referendum è chiaramente evidenziata dalla Corte costituzionale (sentenza n. 496/2000) che afferma che «nel nostro sistema le scelte fondamentali della comunità nazionale, che ineriscono al patto costituzionale, sono riservate alla rappresentanza politica, sulle cui determinazioni il popolo non può intervenire se non nelle forme tipiche previste dall'articolo 138 della Costituzione» . Ancora, la giurisprudenza costituzionale individua, nel referendum popolare dell'articolo 138, l'obiettivo di «impedire che l'intervento popolare sia svincolato dal procedimento parlamentare al quale soltanto può conseguire»: perciò sono previsti limiti temporali rigorosi per l'esercizio del potere di iniziativa e l'esclusione del referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti, conferma che «la revisione costituzionale è appunto, in primo luogo, potere delle Camere».
  L'articolo 6, che riproduce sostanzialmente l'articolo 5 della legge costituzionale n. 1 del 1997, istitutiva della cosiddetta Commissione D'Alema, delimita l'ambito di applicazione del procedimento costituzionale derogatorio delineato dal disegno di legge in esame.
  In particolare, il comma 1, ne prevede l'applicazione a tre tipologie di progetti di legge: ai progetti di legge costituzionale assegnati (o riassegnati) al Comitato relativi agli articoli di cui ai titoli I, II, III e V della Parte seconda della Costituzione, presentati dall'inizio della legislatura e fino alla data di conclusione dei suoi lavori; ai progetti di legge ordinaria in materia elettorale concernenti i sistemi di elezione delle due Camere e conseguenti ai progetti di cui sopra; alle modificazioni esaminate o elaborate dal Comitato, in relazione ai progetti di legge costituzionale relativi agli articoli di cui ai titoli I, II, III e V della Parte seconda della Costituzione, strettamente connesse ad altre disposizioni della Costituzione o di legge costituzionale.Pag. 69
  Il comma 2 contiene una norma di chiusura che prevede che la speciale procedura di revisione costituzionale non potrà applicarsi alle leggi costituzionali o ordinarie approvate secondo la stessa procedura: le successive modificazioni che il Parlamento intenda deliberare dovranno avvenire secondo la procedura ordinaria di cui all'articolo 138 della Costituzione.
  L'articolo 7 disciplina la cessazione delle funzioni del Comitato prevedendo due cause di cessazione: la prima individuata con la pubblicazione della legge o delle leggi costituzionali e di quelle ordinarie approvate ai sensi della presente legge; la seconda causa di cessazione coincide con lo scioglimento di una o di entrambe le Camere, ovviamente senza avere approvato alcuna legge (o non tutte quelle all'esame) da parte del Comitato.
  Rileva che per la prima causa non è esplicitato, nel caso di legge costituzionale, di quale pubblicazione si tratta: se ci si riferisce alla prima pubblicazione notiziale o alla definitiva seguente alla promulgazione. Inoltre, non vengono regolamentate altre possibili cause di cessazione, quale, ad esempio, la impossibilità di funzionare a causa delle dimissioni della maggioranza dei suoi membri.
  L'articolo 8 pone le spese per il funzionamento del Comitato a carico, in parti eguali, del bilancio interno del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati e l'articolo 9 prevede l'entrata in vigore del provvedimento il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione.
  In conclusione, non può non evidenziare il senso di responsabilità che accompagna tutti nel tentativo di migliorare l'assetto istituzionale dello Stato, ferma restando l'esigenza di privilegiare la rapidità dei tempi di esame, che è una delle finalità del provvedimento, senza nulla togliere alla discussione ed all'approfondimento del testo.

  Federica DIENI (M5S) esprime molte perplessità, a nome del suo gruppo, rispetto al disegno di legge costituzionale in esame. In primo luogo, ritiene i tempi non adeguati ad un provvedimento di rango costituzionale; in secondo luogo, stigmatizza le modalità seguite, ricordando quanto sancito dall'articolo 138 della Costituzione. Rileva come sarebbe più opportuno prevedere il requisito dei due terzi anziché della maggioranza.
  Riguardo alla previsione del referendum, ricorda come già la Costituzione ne preveda l'applicazione quando il progetto di legge non viene approvato con la maggioranza dei due terzi. Ritiene quindi sia una previsione che non introduce nulla di nuovo e, comunque, non sufficiente. Rileva inoltre che le persone potranno essere influenzate dalla maggioranza di governo nell'esito del voto.
  Preannuncia, inoltre, che vi sono ulteriori aspetti su cui il suo gruppo non concorda e che saranno evidenziati nel prosieguo della discussione, a partire dall'esigenza di garantire la rappresentatività di tutti i gruppi nel Comitato.

Sull'ordine dei lavori.

  Gianclaudio BRESSA (PD), intervenendo sull'ordine dei lavori, chiede quando si proseguirà nella discussione sulle linee generali del provvedimento.

  Francesco Paolo SISTO, presidente e relatore, ricorda che nell'ambito dell'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, si è convenuto di proseguire la discussione della giornata di domani e di fissare a martedì 23 luglio, alle ore 12, il termine per la presentazione di emendamenti, da esaminare nelle sedute di mercoledì 24 e giovedì 25 luglio.

  Riccardo FRACCARO (M5S) rappresenta l'esigenza di disporre di maggiore tempo per la discussione generale, considerato che le Commissioni riunite I e V sono impegnate di giorno e di notte nell'esame degli emendamenti presentati al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 69 del 2013.

Pag. 70

  Francesco Paolo SISTO, presidente e relatore, preso atto di quanto evidenziato, propone di dedicare anche la seduta prevista per la mattina di martedì 23 luglio alla discussione sulle linee generali, fissando alle ore 16 della medesima giornata il termine per la presentazione di emendamenti.

  La Commissione concorda.

  Il Ministro Gaetano QUAGLIARIELLO intende evidenziare preliminarmente due aspetti: in primo luogo, prende atto dell'intervento della collega Dieni, in cui è stata manifestata la contrarietà a procedere con queste modalità, considerato che il suo gruppo ha votato contro la mozione in cui si chiede al Governo di procedere all'istituzione di un Comitato per le riforme e ad intervenire sulla procedura di modifica costituzionale.
  Rileva come il Governo abbia pedissequamente seguito, nel suo lavoro, quanto chiesto dal Parlamento nella mozione approvata. È stata un'azione volta a garantire la centralità del Parlamento che, in un primo momento, non era del tutto scontata. Com’è noto, vi era stata anche l'ipotesi di istituire una Convenzione composta da parlamentari e da non parlamentari, con potere redigente, a cui sarebbe seguita l'approvazione del testo in una sola lettura a camere riunite. Il Governo ha abbandonato questa strada, percorrendone un'altra, più aderente al dettato dell'articolo 138 della Costituzione, che aggrava anche le garanzie previste da tale disposizione.
  Comprende dunque e rispetta i rilievi posti dalla collega Dieni; chiede invece a chi ha votato la mozione di riconoscere l'aderenza del testo a tale atto di indirizzo.
  Fa presente che il testo è stato modificato dal Senato su alcuni punti sui quali il Governo ritiene corretto che sia il Parlamento ad intervenire, in ossequio alla centralità dello stesso.
  Ringrazia quindi il presidente Sisto per la relazione svolta e ritiene che nel testo vi siano tutti i riferimenti – a partire dal richiamo al regolamento della Camera – che consentiranno una «navigazione» certa, anche senza la previsione di talune specificazioni che non si è ritenuto di introdurre per assicurare quanto più possibile flessibilità.
  Il Governo è certo che occorra contemperare l'etica della convinzione con l'etica della responsabilità, fondamentale per chi è in maggioranza così come per chi siede oggi all'opposizione e si propone come Governo in attesa.
  Concorda infine anch'egli sull'ampliamento dei tempi della discussione generale fino alla giornata di martedì prossimo.

  Fabiana DADONE (M5S) ricorda che, come si insegna a tutti gli studenti di giurisprudenza, la Costituzione italiana è rigida, e dovrebbe porsi – ai sensi dell'articolo 138 della Costituzione – al di sopra di tutte le leggi. Ritiene dunque che una modifica di tale previsione costituzionale non dovrebbe essere fatta quando la stessa è in vigore.
  Ricorda come i padri costituenti avessero certamente ponderato l'intervallo di tre mesi stabilito dall'articolo 138 della Costituzione che invece viene derogato in questa sede: ritiene che tale aspetto vada attentamente valutato. Rileva altresì come una deroga una tantum all'articolo 138 della Costituzione sia illegittima ed inopportuna.

  Il Ministro Gaetano QUAGLIARIELLO ricorda come non sia la prima volta che si prevedono discipline derogatorie dell'articolo 138 della Costituzione e sottolinea come, in alcuni casi, si sia proceduto – anche sulla base di autorevoli proposte – a deroghe più incisive rispetto a quelle contenute nel disegno di legge in esame.
  Sul referendum il Governo si è limitato a prevedere quanto stabilito nella mozione approvata; rileva inoltre che la facoltà di promuovere il referendum, anche qualora il progetto di legge sia approvato con la maggioranza dei due terzi, costituisce un elemento di garanzia per le opposizioni tanto più in un frangente il cui la maggioranza di governo è molto ampia.
  Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

Pag. 71

Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore.
Testo base C. 1154 Governo, C. 15 d'iniziativa popolare, C. 186 Pisicchio, C. 199 Di Lello, C. 255 Formisano, C. 664 Lombardi, C. 681 Grassi, C. 733 Boccadutri, C. 961 Nardella, C. 1161 Rampelli, C. 1325 Gitti e petizione n. 43.
(Seguito dell'esame e rinvio – Abbinamento della proposta di legge n. 1325 Gitti).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato, da ultimo, nella seduta dell'11 luglio 2013.

  Francesco Paolo SISTO, presidente, avverte che è stata avanzata la richiesta che la pubblicità dei lavori sia assicurata anche mediante l'impianto audiovisivo a circuito chiuso. Non essendovi obiezioni, ne dispone l'attivazione.
  Comunica che è stata assegnata alla I Commissione la proposta di legge n. 1325 a prima firma del deputato Gitti, recante disposizioni per l'attuazione dell'articolo 49 della Costituzione in materia di democrazia interna dei partiti e movimenti politici e di disciplina delle forme di finanziamento della politica. Delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle norme riguardanti la disciplina dei partiti e movimenti politici, dell'attività politica e delle campagne elettorali. Poiché la suddetta proposta di legge verte sulla stessa materia delle proposte di legge già all'ordine del giorno, avverte che ne è stato disposto l'abbinamento, ai sensi dell'articolo 77, comma 1, del regolamento.
  Avverte inoltre che sono stati presentati emendamenti ed articoli aggiuntivi (vedi allegato 1) al disegno di legge C. 1154 del Governo, adottato dalla Commissione come testo base. Sulle proposte emendative presentate la presidenza si riserva di effettuare la valutazione di ammissibilità.

  Francesco Paolo SISTO, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 15.15.

COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Mercoledì 17 luglio 2013. — Presidenza del presidente Alessandro NACCARATO.

  La seduta comincia alle 15.20.

DL 63/2013: Disposizioni urgenti per il recepimento della direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonché altre disposizioni in materia di coesione sociale.
C. 1310 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla Commissioni riunite VI e X).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Andrea MAZZIOTTI DI CELSO (SCpI), relatore, illustra il provvedimento in esame, volto, in primo luogo (articoli da 1 a 13-bis) a recepire la direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia.
  Ricorda che il ricorso alla decretazione d'urgenza per il recepimento di una direttiva europea trova il suo fondamento nella legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea che, all'articolo 37, precisa che il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei può proporre al Consiglio dei Ministri l'adozione dei provvedimenti, anche urgenti, diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari a fronte di atti normativi dell'Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea ovvero dell'avvio di procedure d'infrazione nei confronti dell'Italia che comportano obblighi statali di Pag. 72adeguamento, qualora il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della legge europea relativa all'anno di riferimento.
  Ricorda che la direttiva 2010/31/UE doveva essere recepita nel diritto nazionale entro il 9 luglio 2012. Il 24 gennaio 2013 la Commissione europea, nell'ambito della procedura di infrazione n. 2012/0368, avviata dalla stessa Commissione in data 24 settembre 2012, in relazione al mancato recepimento da parte dell'Italia di tale direttiva, ha inviato un parere motivato all'Italia richiedendo un'implementazione delle misure sull'efficienza energetica in edilizia.
  Rileva che il decreto-legge in oggetto interviene novellando in modo significativo il decreto legislativo n. 192 del 2005 recante attuazione della precedente direttiva 2002/91/UE in materia di rendimento energetico degli edifici (che la direttiva 2010/31 rifonde e abroga). In particolare il decreto legge in titolo, il cui testo ha subito una serie di modifiche nel corso dell'esame presso il Senato, interviene: sulle definizioni (articolo 2); sulla metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche negli edifici (articolo 4); sulla disciplina degli edifici ad energia quasi zero (cioè ad altissima prestazione energetica secondo quanto previsto dalla direttiva), prevedendo che dal 1^o gennaio 2021 tutti gli edifici di nuova costruzione siano edifici ad energia quasi zero (articolo 5), con un anticipo a partire dal 31 dicembre 2018 per alcune tipologie di edifici: nuova costruzione; proprietà di pubbliche amministrazioni; occupati da pubbliche amministrazioni compresi gli edifici scolastici; sulla fase di progettazione delle costruzioni e delle ristrutturazioni degli edifici (articolo 7) tramite l'integrazione del contenuto dei documenti progettuali e la previsione di una valutazione preliminare della possibilità di inserimento di sistemi ad alta efficienza; sulle funzioni delle Regioni, delle province autonome e degli enti locali (articolo 8) introducendosi altresì alcune disposizioni di semplificazione burocratica, sui controlli e di collaborazione tra le varie amministrazioni coinvolte; in materia di norme transitorie, con particolare riferimento all'individuazione della normativa tecnica per le metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche degli edifici, che si applica in attesa dell'attuazione con i decreti ministeriali delle specifiche disposizioni della direttiva 2010/31/UE (articolo 9); sull'impianto sanzionatorio in materia di certificazione energetica degli edifici (articolo 12); sull'attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione europea, da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza secondo quanto previsto dall'articolo 117, comma quinto della Costituzione (articolo 13-bis inserito nel corso dell'esame in Senato); con la specificazione delle abrogazioni conseguenti le novelle apportate alla disciplina vigente (articolo 18).
  Ulteriori disposizioni riguardano: l'introduzione di una banca dati nazionale in cui far confluire i flussi di dati relativi ai soggetti beneficiari di incentivi o sostegni finanziari per attività connesse ai settori dell'efficienza energetica e della produzione di energia da fonti rinnovabili (articolo 15-bis introdotto dal Senato) la modifica dei requisiti per la qualifica professionale degli installatori degli impianti a fonti rinnovabili (articolo 17) introducendosi anche la prestazione lavorativa svolta alle dirette dipendenze di una impresa abilitata; la previsione che gli impianti termici, installati dopo la data del 31 agosto 2013, devono essere collegati ad appositi camini, canne fumarie o sistemi di evacuazione dei prodotti di combustione (articolo 17-bis introdotto dal Senato).
  Accanto alle norme sulla prestazione energetica nell'edilizia, il decreto-legge reca la proroga delle detrazioni fiscali per gli interventi di riqualificazione energetica e di ristrutturazione degli edifici.
  In particolare, l'articolo 14 al comma 1 prevede che la vigente detrazione d'imposta (pari al 55 per cento) per le spese documentate relative ad interventi di riqualificazione energetica di edifici si applichi nella misura del 65 per cento alle Pag. 73spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del provvedimento) fino al 31 dicembre 2013; con riferimento agli interventi relativi a parti comuni degli edifici condominiali, il comma 2 stabilisce che la detrazione del 65 per cento si applichi alle spese sostenute dall'entrata in vigore del provvedimento sino al 30 giugno 2014; il comma 3 prevede infine che le suddette detrazioni vadano ripartite in dieci quote annuali di pari importo.
  Nel corso dell'esame al Senato sono state eliminate le norme volte ad escludere alcune tipologie di spesa dalle detrazioni: per gli interventi di sostituzione di impianti di riscaldamento con pompe di calore ad alta efficienza ed impianti geotermici a bassa entalpia; per la sostituzione di scaldacqua tradizionali con scaldacqua a pompa di calore dedicati alla produzione di acqua calda sanitaria. Pertanto la detrazione del 65 per cento può essere utilizzata anche per gli interventi sopra indicati.
  L'articolo 15 – le cui disposizioni non sembrano presentare un contenuto innovativo dell'ordinamento – prevede che in attesa della definizione di misure ed incentivi selettivi di carattere strutturale – finalizzati a favorire la realizzazione di interventi per il miglioramento, l'adeguamento antisismico (quest'ultimo inserito nel corso dell'esame al Senato) e la messa in sicurezza degli edifici esistenti, nonché per l'incremento del loro rendimento energetico – si applicano le disposizioni recate dal precedente articolo 14 (riguardanti gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici) e dal successivo articolo 16 (riguardanti gli interventi di ristrutturazione edilizia).
  L'articolo 16, al comma 1, proroga dal 30 giugno 2013 al 31 dicembre 2013 il termine di scadenza dell'innalzamento della percentuale di detrazione IRPEF dal 36 al 50 per cento e del limite dell'ammontare complessivo da 48.000 a 96.000 euro in relazione alle spese di ristrutturazione edilizia.
  Il comma 2, modificato dal Senato, introduce una detrazione del 50 per cento per le ulteriori spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del decreto-legge) per l'acquisto di mobili e di grandi elettrodomestici di classe non inferiore alla A+, (per i forni la classe A), finalizzati all'arredo dell'immobile oggetto di ristrutturazione, per un importo massimo complessivo non superiore a 10.000 euro, da ripartire in dieci quote annuali.
  Rileva che il decreto-legge in esame incide su una pluralità di temi inerenti l'efficienza energetica, lo sviluppo e la qualificazione dei servizi energetici, l'incolumità e la sicurezza pubblica e la tutela dell'ambiente, e presenta evidenti caratteristiche di non frazionabilità nella sua trattazione.
  Fa presente che il contenuto del provvedimento è riconducibile nel suo complesso alle materie tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale (articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost.), ed energia, di competenza concorrente tra Stato e regioni per i profili di rilievo nazionale (articolo 117, terzo comma, della Costituzione).
  Vengono altresì in rilievo, per i profili di carattere fiscale, la materia sistema tributario e contabile dello Stato, di competenza esclusiva statale (articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost.), e, per le disposizioni nel settore dell'edilizia, la materia governo del territorio (articolo 117, terzo comma, Cost.).
  Ricorda poi che il decreto legislativo n. 192 del 2005, su cui interviene il decreto-legge in esame, contempla una clausola di cedevolezza, parzialmente modificata dal provvedimento in esame: le norme del decreto sono destinate ad entrare in vigore solo nell'eventualità che alcune regioni non adottino proprie discipline attuative della direttiva e a produrre effetti solo per le regioni che, appunto, non abbiano adottato le necessarie leggi. La norma in oggetto persegue la duplice finalità di rispettare, da un lato, il riparto di competenze legislative delineato dal nuovo articolo 117 Cost. nonché le competenze in materia di attuazione degli atti comunitari attribuite alle regioni dal quinto comma dell'articolo 117 medesimo; dall'altro, di garantire allo Stato – attraverso Pag. 74l'esercizio del potere sostitutivo previsto espressamente dal medesimo quinto comma – uno strumento per evitare l'insorgere di una responsabilità nei confronti dell'Unione europea a seguito dell'eventuale mancata attuazione delle direttive da parte delle regioni e conseguentemente del verificarsi di ritardi tali da esporre l'Italia a procedure di infrazione. Infine, l'articolo 9 del medesimo decreto legislativo n. 192 del 2005 rimette l'attuazione della normativa alle regioni e alle province autonome.
  L'articolo 21 sul finanziamento degli ammortizzatori sociali è invece ascrivibile alla materia previdenza sociale, di competenza esclusiva dello Stato, mentre l'articolo 22, sugli oneri finanziari del trattato di amicizia con la Libia, afferisce alla materia politica estera e rapporti internazionali dello Stato, anch'essa di competenza esclusiva statale.
  Formula, in conclusione, una proposta di parere favorevole (vedi allegato 2).

  Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

  La seduta termina alle 15.30.

Pag. 75