CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 29 giugno 2016
664.
XVII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Bilancio, tesoro e programmazione (V)
ALLEGATO

ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. Atto n. 297.

PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE

  «La V Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
   esaminato lo schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (atto n. 297),
   premesso che:
    la legge n. 124 del 2015, recante deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, costituisce il fulcro della complessiva azione riformatrice della pubblica amministrazione, nell'ambito della quale la qualità della regolazione rappresenta uno strumento fondamentale per assicurare la competitività del Paese, l'effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, l'efficienza delle pubbliche amministrazioni e la stabilità dei conti pubblici;
    in particolare, l'articolo 18 della citata legge ha delegato il Governo a procedere alla revisione della disciplina in materia di partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni, al fine di assicurare prioritariamente la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa e conseguentemente la tutela e la promozione della concorrenza;
    nel corso dell'ultimo decennio la disciplina in materia di partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni è divenuta infatti sempre più complessa, in tal modo facilitando la costituzione di società o il mantenimento di partecipazioni societarie scarsamente produttive o comunque non sempre necessarie al perseguimento dei fini istituzionali delle amministrazioni stesse ovvero favorendo il prodursi di situazioni di inefficienza gestionale;
    in questo quadro, il presente provvedimento intende realizzare, mediante un complessivo riordino normativo, un disegno coerente e di lungo periodo in materia di partecipazioni pubbliche al fine di garantire una efficiente allocazione delle risorse, migliorare i servizi erogati a cittadini e imprese e favorire una maggiore trasparenza della pubblica amministrazione;
    tali obiettivi sono perseguiti non solo mediante la previsione di condizioni e limiti più stringenti per la costituzione, l'acquisizione o il mantenimento delle partecipazioni pubbliche, ma anche attraverso meccanismi di verifica e monitoraggio periodico dell'assetto complessivo delle società partecipate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, nonché attraverso la predisposizione di piani di riassetto per la razionalizzazione, fusione o soppressione delle società stesse;
   considerato che:
    ai fini dell'esame del presente provvedimento questa Commissione congiuntamente alla Commissione affari costituzionali del Senato ha svolto un'intensa attività conoscitiva nel corso della quale sono stati auditi numerosi soggetti nonché il Ministro dell'economia e delle finanze e la Ministra della funzione pubblica;
    nel corso della citata attività conoscitiva sono emersi alcuni profili problematici che richiedono o potrebbero richiedere Pag. 134modifiche al testo del provvedimento in oggetto, di cui si dà conto, rispettivamente, nelle condizioni e nelle osservazioni di seguito riportate;
  esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti condizioni:
   1) con riferimento alla previsione di cui all'articolo 1, comma 6, si preveda che l'esclusione totale o parziale dall'applicazione delle disposizioni del presente decreto sia determinata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti sul relativo schema di decreto, che ne illustri le ragioni;
   2) all'articolo 2, comma 1, lettera h), si precisi che nella definizione di «servizi di interesse generale» è ricompresa anche quella di «servizi di interesse economico generale» di cui alla successiva lettera i) del medesimo comma 1, inclusi quelli sottoposti a regolazione indipendente, in coerenza con la disciplina comunitaria in materia, in modo da ricomprendere anche la produzione di servizi di interesse economico generale tra le finalità perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione delle partecipazioni pubbliche di cui all'articolo 4, comma 2, lettera a);
   3) ai fini della definizione di servizi di interesse generale di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), le previsioni del decreto siano coerenti con quelle del decreto legislativo, in corso di emanazione, recante testo unico in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale, anche con riferimento alla realizzazione e alla gestione di reti e impianti funzionali alla prestazione dei servizi stessi;
   4) sia riformulata la disposizione di cui all'articolo 2, comma 1, lettera o), o quella transitoria di cui all'articolo 27, comma 4, al fine di includervi le società che abbiano avviato processi di emissione di strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, diversi dalle azioni, alla data del 30 giugno 2016 e di fare salvi gli atti volti alla quotazione o all'emissione dei suddetti strumenti, già posti in essere alla data di entrata in vigore del decreto, anche in deroga alle disposizioni di cui all'articolo 7;
   5) all'articolo 3, sia precisato che tra i tipi di società in cui è ammessa la partecipazione pubblica sono incluse anche le società consortili;
   6) all'articolo 4, comma 2, si precisi che le società a partecipazione pubbliche devono svolgere in modo esclusivo non necessariamente solo una delle attività ivi elencate, ma possono svolgerne anche più di una;
   7) all'articolo 4, comma 2, lettere b) ed e), il riferimento agli articoli 172 e 3, comma 25, dell'abrogato codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, deve essere aggiornato alla luce del decreto legislativo n. 50 del 2016, recante riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici, richiamando rispettivamente gli articoli 193 e 3, comma 1, lettera a), del medesimo decreto legislativo n. 50;
   8) all'articolo 4, comma 3, la possibilità di acquisire partecipazioni in società tramite conferimento di beni immobili sia circoscritta alle sole società che abbiano come oggetto esclusivo l'attività di riqualificazione e valorizzazione degli immobili;
   9) all'articolo 4, sia esplicitato che l'attività di intermediazione finanziaria esercitata dalle società finanziarie regionali rientra fra gli ambiti per i quali è ammessa la costituzione di società a partecipazione pubblica ovvero l'acquisto o il mantenimento di partecipazioni in società, o, in alternativa, le stesse siano inserite nell'Allegato A;
   10) siano integrate le disposizioni di cui all'articolo 4, prevedendo che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, sia fatto divieto alle società strumentali degli enti locali, ad eccezione delle holding, di costituire nuove Pag. 135società o acquisire partecipazioni in altre società, assicurando, con riferimento alle medesime holding, la trasparenza dei dati finanziari relativi alle singole partecipazioni;
   11) all'articolo 5 sia modificata la rubrica sopprimendo il riferimento agli obblighi di dismissione, giacché tali obblighi non sono disciplinati dal medesimo articolo;
   12) l'intervento della Corte dei Conti di cui all'articolo 5, commi 3 e 4, sia previsto mediante la trasmissione della delibera adottata per finalità conoscitive e in relazione alla verifica di coerenza con il piano di razionalizzazione previsto dall'articolo 20;
   13) siano escluse dall'applicazione delle disposizioni in materia di composizione del consiglio di amministrazione e di divieto di stipula di patti di non concorrenza, di cui rispettivamente ai commi 2, 3 e 10 dell'articolo 11, le società nelle quali l'affidamento del contratto di appalto o di concessione sia avvenuto a seguito di una procedura ad evidenza pubblica (gara o gara a doppio oggetto);
   14) si preveda che, in caso di partecipazioni rilevanti, il socio pubblico possa proporre agli organi di amministrazione di introdurre limitazioni analoghe a quelle previste all'articolo 11, commi 6 e 10, in ordine agli emolumenti degli amministratori, dei componenti degli organi di controllo, dei dirigenti e dei dipendenti delle società a controllo pubblico;
   15) si definiscano criteri puntuali volti a limitare l'ambito di applicazione del divieto di nominare dipendenti pubblici negli organi di società a controllo pubblico, di cui all'articolo 11, comma 8;
   16) l'articolo 12 sia riformulato prevedendo l'azione di responsabilità di competenza della Corte dei conti, riferita agli amministratori della società, in relazione all'intero danno subìto dal patrimonio sociale per le società sulle quali l'amministrazione esercita il controllo analogo, e, per le altre tipologie di società, nei soli limiti della quota di partecipazione;
   17) all'articolo 12, il comma 2 sia riformulato prevedendo che costituisce danno erariale esclusivamente il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che abbiano, con dolo o colpa grave, nell'esercizio dei propri diritti di socio, pregiudicato il valore della partecipazione;
   18) sia sostituita la rubrica dell'articolo 14, in coerenza con i contenuti dell'articolo medesimo, con la seguente: «Crisi d'impresa di società a partecipazione pubblica»;
   19) i compiti di monitoraggio e controllo di cui all'articolo 15, per quanto riguarda le società partecipate dallo Stato, ferma la competenza del Ministero dell'economia e delle finanze, siano affidati a una struttura apposita onde evitare potenziali conflitti tra l'esercizio dei poteri dell'azionista e l'attività di controllo;
   20) all'articolo 16 si provveda ad armonizzare, nel rispetto della normativa e della giurisprudenza comunitaria, la disciplina delle società in house, con particolare riferimento ai requisiti identificativi e alla qualificazione dell'affidamento in house, con quella di cui all'articolo 5 del decreto legislativo n. 50 del 2016, che reca principi comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito del settore pubblico, tenendo conto altresì della disciplina sulle modalità di gestione del servizio di cui all'articolo 7 dello schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale (Atto n. 308);
   21) con riferimento alle previsioni di cui all'articolo 17, al fine di salvaguardare il principio di legittimo affidamento – Pag. 136riconosciuto dalla normativa e giurisprudenza europea a tutela del partner privato – sia introdotta, con riferimento agli affidamenti in corso, una disciplina transitoria volta a derogare alle disposizioni del medesimo articolo 17 che impongono un oggetto esclusivo alle attività che le società a partecipazione mista pubblico-privata possono svolgere e modificano gli statuti posti a base delle gare;
   22) all'articolo 19 si preveda l'applicazione della disciplina lavoristica del trasferimento d'azienda di cui all'articolo 2112 del codice civile in occasione della prima gara successiva alla cessazione dell'affidamento a seguito di procedura competitiva – analogamente a quanto previsto dal comma 9 dell'articolo 25 – evitando in tal modo che i lavoratori interessati debbano ricorrere alla ricongiunzione per il raggiungimento dei requisiti pensionistici;
   23) sia ridefinita l'applicazione dei vincoli gestionali in materia di personale, di cui all'articolo 19, commi 5, 6 e 7, alle società che hanno ottenuto l'affidamento del contratto di appalto o di concessione in seguito ad una procedura ad evidenza pubblica (gara o gara a doppio oggetto), e sia assicurato, in presenza di contrattazione di secondo livello, il confronto con le rappresentanze aziendali dei sindacati maggiormente rappresentativi per i provvedimenti volti al contenimento dei costi di cui al comma 6 del medesimo articolo;
   24) all'articolo 20, in materia di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche, si ridefinisca, quale presupposto per la predisposizione obbligatoria di un piano di riassetto, il limite di un milione di euro, di cui alla lettera d) del comma 2, riferito al fatturato medio nei tre anni precedenti, anche prevedendone la riduzione eventualmente collegandola ad altri criteri maggiormente idonei a misurare l'efficienza e l'economicità della gestione, posto che in caso contrario si rischierebbe di penalizzare società virtuose;
   25) al predetto articolo 20 sia modificata altresì la lettera e) del comma 2, che, quale presupposto per la predisposizione obbligatoria di un piano di riassetto, fa riferimento alle partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio di interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, precisando che il risultato negativo non deve comunque risultare inferiore al 5 per cento del fatturato, in modo da prevedere l'attivazione del piano di riassetto nei casi in cui effettivamente sia messa a rischio l'economicità della gestione;
   26) in merito al rinvio operato dall'articolo 20, comma 8, si provveda ad operare un coordinamento tra le norme fatte salve al fine di evitare scadenze estremamente ravvicinate di adempimenti di contenuto analogo, a tal fine salvaguardando i piani attuati a seguito della legislazione vigente e rinviando la decorrenza dell'obbligo della revisione ordinaria all'anno 2017;
   27) con riferimento alle disposizioni transitorie in materia di personale di cui all'articolo 26:
    a) sia ridotto il periodo temporale di durata del blocco delle nuove assunzioni al fine di non imporre vincoli immeritati alle aziende virtuose;
    b) sia chiarito che per profilo «infungibile» si intende il possesso di competenze specifiche;
    c) si preveda l'inserimento del personale eccedente nell'elenco di cui al comma 1 solo a seguito di mobilità in ambito regionale e la trasmissione di tale elenco all'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (anche mediante le amministrazioni preposte al ricollocamento) in luogo del Dipartimento della funzione pubblica, ferma restando la possibilità di attivare per tale personale anche gli ulteriori strumenti previsti dalla normativa nazionale e regionale nei casi di ricollocazione a seguito di crisi aziendali, con particolare riferimento alle norme contenute nel decreto legislativo 14 settembre Pag. 1372015 n. 150 e in quelle contenute nel decreto legislativo 14 settembre 2015 n. 148;

  e con le seguenti osservazioni:
   1) si valuti l'opportunità di coordinare la disciplina dei «servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete», con quella contenuta nello schema di decreto legislativo sui servizi di interesse economico generale e nelle relative normative di settore, salvaguardando le specificità in esse contenute;
   2) si valuti l'opportunità di individuare le tipologie di società in cui è ammessa la partecipazione da parte della pubblica amministrazione, definendo, come risulta dal parere reso dal Consiglio di Stato, una distinzione più netta tra «società a controllo pubblico», «società a partecipazione pubblica» e «società quotate», con deroghe al codice civile di intensità decrescente, nonché tra «società strumentali» e «società in house», con deroghe al codice civile di maggiore intensità, valutando altresì l'opportunità di elencare per ciascuna delle predette tipologie le norme del decreto che risultano applicabili;
   3) all'articolo 1, comma 3, che prevede l'applicazione alle società a partecipazione pubblica, per quanto non derogato dalle norme del presente provvedimento, delle norme contenute nel codice civile e nelle leggi speciali, si valuti l'opportunità di sostituire il richiamo alle «leggi speciali» con quello alle «norme generali di diritto privato», posto che il riferimento alle leggi speciali deve essere correttamente inteso come richiamo alle leggi speciali di diritto privato di portata generale;
   4) in tale contesto, si valuti altresì l'opportunità di richiamare anche le «norme generali di diritto amministrativo», cioè, essenzialmente, quelle contenute nella legge n. 241 del 1990 e nel Codice dei contratti pubblici;
   5) si valuti l'opportunità di precisare, all'articolo 1, comma 4, che, qualora la disciplina specifica applicabile alla singola società non sia esaustiva, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni generali contenute nel presente provvedimento, effettuando, a tal fine, anche in via amministrativa, dopo l'entrata in vigore del provvedimento medesimo una ricognizione puntuale delle società interessate;
   6) si valuti l'opportunità di eliminare l'ipotesi di società meramente partecipata dalla pubblica amministrazione e/o quella di limitare l'operatività del Testo unico ai soli casi di controllo diretto nella definizione di società quotata di cui all'articolo 2, comma 1, lettera o);
   7) all'articolo 4, comma 2, si valuti l'opportunità di precisare che nell'ambito delle attività consentite rientrano anche gli impianti a fune;
   8) all'articolo 5, comma 5, riguardo ai poteri dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, si consideri l'opportunità, dal punto di vista formale, di sostituire la parola «utilizzare» con «esercitare»;
   9) all'articolo 7, comma 1, si valuti l'opportunità di operare espressamente una distinzione tra l'atto amministrativo con cui viene deliberata la costituzione e l'atto costitutivo della società a partecipazione pubblica, che non possono coincidere, giacché detti atti presentano una differente natura e conseguentemente un difforme regime di eventuale impugnabilità dinnanzi a giurisdizioni diverse;
   10) quanto al numero massimo dei componenti degli organi di amministrazione e controllo di cui all'articolo 11, comma 3, si valuti l'opportunità di chiarire se lo stesso vada riferito al complesso dei due organi, ovvero a ciascuno di essi;
   11) valuti il Governo le modalità per garantire adeguata rappresentanza di genere Pag. 138in presenza di un organo amministrativo collegiale o di una pluralità di partecipazioni in capo alla stessa amministrazione, laddove si opti per un amministratore unico;
   12) all'articolo 11, comma 6, al fine di evitare disparità di trattamento – dal punto di vista retributivo e contributivo – per i componenti dell'organo di amministrazione delle società controllate dalle pubbliche amministrazioni, rispetto al trattamento previsto per la generalità dei dipendenti delle medesime società, si valuti l'opportunità di prevedere che la determinazione del trattamento economico annuo degli amministratori non possa comunque eccedere il limite massimo corrispondente al costo complessivo previsto per la retribuzione dirigenziale di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali;
   13) valuti il Governo la necessità di prevedere una norma transitoria a salvaguardia dei casi in cui le cariche di presidente, amministratore delegato o componente dell'organo di indirizzo siano state conferite, in base alle norme all'epoca vigenti, dall'amministrazione pubblica a propri dipendenti in rappresentanza dell'amministrazione stessa, purché a titolo gratuito, e siano sopravvenute cause di incompatibilità;
   14) all'articolo 14, si valuti l'opportunità di introdurre per le società in house o strumentali, in ragione delle peculiarità del loro assetto organizzativo, un sistema di gestione della crisi di impresa diverso dall'applicazione integrale delle disciplina del fallimento prevista per le altre società a partecipazione pubblica;
   15) si valuti l'opportunità di escludere dall'applicazione dell'articolo 15, commi 2, 4 e 5, in materia di controllo e monitoraggio, le società che hanno acquisito l'affidamento in seguito ad una procedura ad evidenza pubblica (gara o gara a doppio oggetto) considerato che la gran parte di tali società opera in settori regolati;
   16) si valuti l'opportunità di escludere dall'applicazione degli articoli 19, 20 e 26, le società a partecipazione pubblica derivanti da una sperimentazione gestionale così come previsto dall'articolo 9-bis del decreto legislativo n. 502 del 1992;
   17) si valuti l'opportunità di prevedere il coinvolgimento dell'Autorità garante per la concorrenza e il mercato nella vigilanza sul processo di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche di cui all'articolo 20, commi 3 e 4;
   18) sia valutato attentamente l'impatto delle disposizioni di cui all'articolo 21, commi 1 e 2, che prevedono un obbligo di accantonamento per gli enti locali nei propri bilanci in corrispondenza alle perdite delle società partecipate, anche alla luce del complessivo processo di risanamento che li ha interessati e delle stringenti misure del decreto, prevedendo possibili modulazioni degli accantonamenti in base all'attuazione delle norme relative ai piani di razionalizzazione, fermo restando che dovrebbe essere comunque valutata la coerenza di queste disposizioni con i principi generali dell'ordinamento in materia di responsabilità dei soci delle società di capitali;
   19) si valuti l'opportunità di inserire misure anche a carattere finanziario per favorire le aggregazioni, a tal fine prevedendo il mantenimento della concessione in caso di fusione o aggregazione tra gestori con procedura trasparente, come previsto dallo schema di decreto legislativo recante testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale (Atto n. 308), almeno per i settori ivi disciplinati, o eliminando la possibilità di sciogliere il rapporto societario in caso di fusione di cui all'articolo 17, comma 3;
   20) sia valutata l'opportunità di precisare le ragioni dell'inserimento nell'Allegato A di ciascuna delle società ivi indicate;
   21) siano individuate, anche tenendo conto della sentenza della Corte di giustizia 15 gennaio 2002, causa C-439/99, le Pag. 139modalità di applicazione del presente provvedimento alle società operanti in materia di organizzazione e gestione di spazi fieristici e manifestazioni fieristiche, facendo salve le relative partecipazioni pubbliche;
   22) si valuti l'opportunità di definire idonee modalità di applicazione delle misure contenute nel presente provvedimento alle start up e agli spin off universitari, facendo salve le relative partecipazioni pubbliche;
   23) al fine di incentivare i processi di razionalizzazione e dimissione delle partecipazioni pubbliche, si valuti la possibilità di prevedere misure volte a riassorbire gradualmente entro un adeguato arco temporale le perdite rivenienti dalle procedure di liquidazione delle società pubbliche, nonché a consentire la destinazione dei ricavi derivanti dall'alienazione di partecipazioni societarie facenti capo alle amministrazioni pubbliche al finanziamento di investimenti pubblici».

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ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. Atto n. 297.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAL GRUPPO SI-SEL

  La Commissione V (Bilancio e Programmazione economica),
   esaminato lo schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (A.G. 297) adottato in base alla delega contenuta negli articoli 16 e 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante deleghe al Governo per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, considerato che:
    su provvedimento in esame è stato promosso un ampio ciclo di audizioni con il coinvolgimento di una vasta platea di soggetti che vario titolo hanno evidenziato rilevanti criticità in riferimento allo schema di decreto legislativo in titolo;
    le prime criticità si riscontrano innanzitutto nell'ambito del corposo parere reso dalla Commissione speciale istituita in seno al Consiglio di Stato per seguire i procedimenti legislativi delegati previsti dalla legge n. 124 del 2015, che comprende magistrati provenienti sia dalle sezioni consultive sia dalle sezioni giurisdizionali;
    tale parere reca, in particolare, tre osservazioni di portata condizionante che riguardano la necessità che lo schema disciplini non soltanto i servizi di interesse generale ma anche quelli di interesse economico generale («Il diritto europeo – si legge nel parere – distingue due tipologie di servizi: “servizi di interesse economico generale” e “servizi di interesse generale”. I primi sono quelli che presuppongono l'esistenza di un'attività di impresa che si colloca sul mercato ma che, per assicurare la “specifica missione”, è conformata da obblighi di servizio finalizzati a garantire determinati standard di prestazione che, in assenza dell'intervento statale regolatorio, non sarebbe garantito dal libero esplicarsi dell'iniziativa di impresa. I secondi, invece, presuppongono lo svolgimento di un'attività che non si colloca sul mercato in quanto finalizzata a garantire bisogni primari del cittadino».) da cui discende la necessità di integrare con tale riferimento l'articolo 4, comma 1, lettera a). A giudizio del Consiglio di Stato, infatti, entrambe le tipologie di servizi «devono rientrare espressamente nel campo applicativo del testo unico sia perché la legge delega, all'articolo 18, comma 1, lettera b), richiama espressamente i “servizi di interesse economico generale”, sia perché è lo stesso testo unico che, al precedente articolo 2, lettera i), richiama tale tipologia di prestazioni, dimostrando con ciò di volere mantenere concettualmente separate le due nozioni. Le nozioni in esame devono, inoltre, essere coordinate con quelle impiegate nello schema di decreto sui «servizi pubblici locali di interesse economico generale» attualmente in corso esame in Parlamento;
    inoltre, a giudizio del Consiglio di Stato, la previsione dell'articolo 20, comma 7, riguardante l'applicazione di sanzioni pecuniarie a tutte le tipologie di società partecipate, mentre la disposizione di delega (articolo 18, comma 1, lettera m), n. 5) della legge n. 124 del 2015) circoscrive alle sole società partecipate dagli enti locali la «introduzione di un sistema Pag. 141sanzionatorio per la mancata attuazione dei principi di razionalizzazione e riduzione di cui al presente articolo, basato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni in materia» rappresenterebbe un evidente eccesso di delega, che va corretto tramite la delimitazione di detta norma alle società partecipate dagli enti locali e analogo rilievo, in riferimento all'eccesso di delega viene formulato, in relazione all'articolo 25, comma 5, con riguardo alla revisione straordinaria delle partecipazioni detenute direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche;
    in riferimento allo schema di decreto legislativo in titolo evidenzia, inoltre, una valutazione fortemente critica da parte dei Sindacati condivisa dai firmatari della presente proposta di parere e contenuta in un documento unitario siglato congiuntamente da Fabrizio Solari (CGIL), Luigi Sbarra (CISL) e Antonio Foccillo (UIL);
    in particolare, in una nota congiunta deposita presso la Commissione V, i Sindacati hanno rilevato come il provvedimento sia, a loro giudizio, ferma restando l'importanza di attuare una profonda revisione del sistema delle partecipazioni pubbliche, l'ennesimo intervento di taglio lineare che non rivolge nessuna attenzione sia ai servizi, che anche attraverso le partecipate il pubblico offre, sia alla salvaguardia dei livelli occupazionali. Una declinazione della spending review in buona sostanza intesa come tagli di spesa «lineari» e non come riorganizzazione della spesa e della modalità di gestione dei servizi pubblici. Una impostazione generalmente non condivisibile per due ordini di motivi: 1) innanzitutto perché occorre conoscere il sistema non solo dal punto di vista quantitativo (non vi sono dati certi sui numeri delle società partecipate), ma anche da quello delle «diverse missioni» delle diverse società e delle risorse umane in queste addette; 2) in secondo luogo perché occorre affrontare il tema della riorganizzazione del sistema delle partecipazioni pubbliche, non con il solo obiettivo di ridurne il numero ma, soprattutto, tenendo ben salda la continuità dei servizi, l'innovazione delle modalità e una nuova qualità ed efficacia dei servizi stessi;
    particolarmente significativa è da considerarsi al riguardo la memoria depositata da Antonio Foccillo, Segretario Confederale Uil nell'ambito della quale si sottolinea come lo schema di decreto susciti non poche apprensioni per il fatto che risultano abrogate le norme (articolo 1, commi 563-568, legge 147/2013. Legge di stabilità 2014) con le quali si è disciplinata finora la mobilità del personale tra società partecipate, stabilite al fine di incentivare la concreta attuazione dei piani di razionalizzazione già previsti. Risultano, altresì, abrogate persino le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 568-ter della citata legge di stabilità per il 2014, la quale disponeva per il personale in esubero che, al termine delle procedure di mobilità, fosse privo di occupazione, un titolo di precedenza per l'impiego nell'ambito di missioni afferenti a contratti di somministrazione di lavoro stipulati nelle stesse P.A;
    e sotto tale profilo appare opportuno mettere in luce come tale abrogazione contraddica finanche gli stessi principi e criteri direttivi della legge delega, ove si prevede l'introduzione di strumenti, anche di natura contrattuale, volti appunto a favorire la tutela dei livelli occupazionali nei processi di ristrutturazione relativi alle società partecipante, (articolo 18, comma 1, lettera m), n. 6);
    la UGL, inoltre, ha espresso «una forte preoccupazione in merito alla filosofia complessiva che anima» lo schema, «che, purtroppo, non si discosta dall'approccio con il quale è stato affrontato negli ultimi anni il tema delle società a partecipazione pubblica. Piuttosto che centrare l'attenzione sul personale dipendente e sui servizi erogati al cittadino, nello schema di decreto legislativo ci si focalizza sulla promozione della concorrenza e del mercato, sottovalutando, però, Pag. 142almeno due elementi: il primo è che non tutti i servizi sono altrettanto appetibili se posti sul mercato, in quanto caratterizzati da un costo sociale che il privato non può e non vuole sostenere; il secondo è che, vista la complessità del Paese, la capacità di attrarre investimenti è fortemente diversificata fra Nord e Sud e fra grandi e piccoli centri urbani»;
    non sono inoltre presenti nell'ambito del provvedimento in esame strumenti di partecipazione e coinvolgimento dei dipendenti nella gestione delle società;
    il provvedimento in titolo suscita inoltre evidenti perplessità anche alla luce delle disposizioni contenute nello Schema di decreto recante il «Testo Unico in materia di società sui servizi pubblici di interesse economico generale» recentemente trasmesso alle Camere (A.G.308). Vi è infatti una oggettiva concatenazione tra i due provvedimenti, nel senso che tra le partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche si annoverano quelle di gestione «dei servizi pubblici locali di interesse economico generale» e appare evidente come il combinato disposto tra i due provvedimento si ponga l'obiettivo di rilanciare i processi di privatizzazione di tutti i servizi di rete, dall'acqua all'energia, dai rifiuti al trasporto pubblico locale, espropriando gli enti locali e le comunità territoriali di ogni potere di determinazione dell'articolazione territoriale dei servizi e delle politiche tariffarie, ponendosi in esplicita contraddizione con l'esito referendario del 2011, i principi stabiliti dalla legge delega 124/2015, nonché gli articoli 75 e 76 della Carta Costituzionale;
    inoltre, uno degli aspetti più ambigui del provvedimento in esame è rappresentato dalla riduzione dei poteri della Corte dei Conti ivi prevista. Il provvedimento in esame infatti sembrerebbe voler risolvere un annoso problema giurisprudenziale derivante dalla circostanza che negli anni è stata privilegiata talvolta la natura giuridica privata delle società pubbliche, con l'attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario, e, talaltra, la natura pubblica delle risorse gestite dalle stesse società, con riconoscimento della competenza della Corte dei conti. Purtuttavia il testo dello schema di decreto sembrerebbe individuare la soluzione preferita dai dirigenti, attribuendo alla magistratura contabile la funzione di controllo del danno erariale «esclusivamente» agli enti partecipanti, ossia Comuni o Ministeri, mentre sulla società partecipata di cui l'ente pubblico è azionista si deve pronunciare un giudice ordinario. Non solo, l'azione ordinaria di responsabilità civile potrà essere promossa dagli organi della società e quindi teoricamente da coloro che avrebbero causato il danno erariale. Una strategia che, nei fatti, difficilmente potrebbe portare al recupero delle risorse in quanto il presunto colpevole dovrebbe autoaccusarsi;
    sotto tale profilo, in riferimento quindi alla scelta di limitare la competenza assegnata alla Corte dei conti in materia di controllo, anche l'Autorità Nazionale Anticorruzione ha espresso in sede di audizione le proprie critiche, come naturalmente l'Associazione che con riguardo alla funzione di controllo ha segnalato l'opportunità di: condizionare la costituzione di nuove società pubbliche al completamento delle operazioni di razionalizzazione (articolo 20); riformulare l'articolo 5, comma 3, in ordine al controllo della Corte dei conti sulla costituzione di nuove società, prevedendo che tale controllo – in conformità con quanto previsto dall'articolo 3, comma 28 della legge n. 244 del 2007 – sia espletato sulla delibera dell'ente e non prima della sua adozione. E, infine, in riferimento alla funzione giurisdizionale, l'associazione magistrati della Corte dei conti ha evidenziato l'opportunità, all'articolo 12, di prevedere l'azione di responsabilità della Corte dei conti, riferita agli amministratori della società, in relazione all'intero danno subito dal patrimonio sociale per le società sulle quali l'amministrazione esercita il controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi (quali le società in house) e, per le altre tipologie di società, nei soli limiti della quota di partecipazione, in Pag. 143relazione alla quale l'azione di responsabilità è diretta a tutelare non il patrimonio sociale, ma il patrimonio pubblico dell'amministrazione partecipante, che è titolare del risarcimento;
    lo schema di decreto legislativo in titolo prevede, inoltre, numerosi che in alcuni casi potrebbero dar luogo a scelte eccessivamente discrezionali in capo al Governo. L'articolo 1, comma 6, del provvedimento ad esempio demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze o dell'organo di vertice dell'amministrazione partecipante, motivato con riferimento alla misura e qualità della partecipazione pubblica, agli interessi pubblici a essa connessi e al tipo di attività svolta, anche al fine di agevolarne la quotazione ai sensi dell'articolo 18, la facoltà di escludere in modo totale o parziale singole società a partecipazione pubblica dall'applicazione delle disposizioni del decreto. E su questo punto lo stesso Consiglio di Stato, nel parere reso sul provvedimento, ha evidenziato come sia «necessario che venga rispettato il principio di legalità sostanziale» e che occorre «che le precise condizioni per l'esercizio del potere (di deliberare l'esclusione dall'applicabilità della normativa a talune società) siano poste nella norma primaria e cioè nel presente decreto delegato» e che in ogni caso l'esclusione non possa prescindere dalla «applicazione almeno di alcuni principi generali, quali, ad esempio, quello relativo al “vincolo di scopo” posto dal primo comma dell'articolo 4 del Testo unico»;
    inoltre, all'articolo 11, comma 1, del provvedimento si demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione dei requisiti di onorabilità, professionalità e autonomia dei componenti degli organi amministrativi di società a controllo pubblico; mentre il comma 3 dello stesso articolo 11 demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e finanze, di concerto con il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la definizione dei criteri in base ai quali, per specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa, l'assemblea della società a controllo pubblico può disporre che la società sia amministrata da un consiglio di amministrazione composto da tre o cinque membri, ovvero che sia adottato uno dei sistemi alternativi di amministrazione e controllo previsti dai paragrafi 5 e 6 della sezione VI-bis del capo V del titolo V del libro V del codice civile; il comma 6 dello stesso articolo 11 demanda ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro il 30 aprile 2016, sentita la Conferenza unificata per i profili di competenza, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, la definizione di indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce per la classificazione delle società in controllo pubblico. E infine, l'articolo 26, comma 1, dello schema di decreto in titolo demanda ad un decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione delle modalità di trasmissione alla Presidenza del Consiglio dell'elenco del personale eccedente, con la puntale indicazione dei profili posseduti;

  alla luce di quanto precede:
   esprime parere contrario.