ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2014/91/UE, recante modifica della direttiva 2009/65/CE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM), per quanto riguarda le funzioni di depositario, le politiche retributive e le sanzioni, e di attuazione, limitatamente ad alcune disposizioni sanzionatorie, della direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica le direttive 2002/92/CE e 2011/61/UE. Atto n. 255.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAI DEPUTATI PESCO E ALTRI
Le Commissioni II (Giustizia) e VI (Finanze) della Camera dei deputati,
esaminato lo schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2014/91/UE, recante modifica della direttiva 2009/65/CE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM), per quanto riguarda le funzioni di depositario, le politiche retributive e le sanzioni, e di attuazione, limitatamente ad alcune disposizioni sanzionatorie, della direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica le direttive 2002/92/CE e 2011/61/UE (Atto n. 255);
premesso che:
lo schema di decreto legislativo propone alcune modifiche al Testo Unico della Finanza (TUF) finalizzate ad allineare la normativa nazionale a quella europea costituita dalla direttiva 2014/91/UE (c.d. UCITS V) per quanto riguarda le funzioni dei depositari di OICVM, la politica retributiva dei gestori di OICVM e le sanzioni relative alle violazioni delle principali disposizioni previste dalla direttiva 2014/91/UE e dalla direttiva 2014/65/UE;
in particolar modo la lettera a) dell'articolo 1 introduce una nuova forma di collaborazione tra le autorità di vigilanza, prevedendo che, quando l'autorità giudiziaria procede in relazione a specifici reati, possano essere informate anche Banca d'Italia e CONSOB; le fattispecie di reato per le quali scatta l'obbligo di comunicazione sono le seguenti:
articolo 2638 del codice civile (Ostacolo all'esercizio delle funzioni delle autorità pubbliche di vigilanza);
articolo 166 del TUF (Abusivismo);
articolo 167 del TUF (Gestione infedele);
articolo 168 del TUF (Confusione di patrimoni);
articolo 169 del TUF (Partecipazioni al capitale);
articolo 170-bis del TUF (Ostacolo alle funzioni di vigilanza della Banca d'Italia e della CONSOB);
articolo 173-bis del TUF (Falso in prospetto);
le nuove disposizioni prevedono che:
se il processo penale è concluso e la sentenza di condanna è definitiva, Banca d'Italia e CONSOB devono poter Pag. 24acquisire informazioni sulla pena applicata dall'autorità giudiziaria: a tal fine sono previsti protocolli d'intesa con il Ministero della giustizia;
se il procedimento penale non è concluso, Banca d'Italia e CONSOB possono chiedere informazioni all'autorità giudiziaria, la quale potrà collaborare nel rispetto del segreto istruttorio previsto dall'articolo 329 del codice di procedura penale;
si precisa che questa previsione non chiarisce se, a fronte della richiesta degli organismi di vigilanza, l'autorità giudiziaria sia tenuta a fornire le informazioni sul procedimento penale in corso;
altresì, le informazioni così acquisite da Banca d'Italia e CONSOB saranno trasmesse all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati AESFEM;
la lettera b) dell'articolo 1 disciplina ex novo i compiti del depositario; nella prestazione dei servizi di investimento, gli strumenti finanziari e le somme di denaro dei singoli clienti detenuti dall'impresa di investimento, dalla SGR, dalla società di gestione UE o dagli intermediari finanziari, nonché gli strumenti finanziari dei singoli costituiscono patrimonio distinto a tutti gli effetti da quello dell'intermediario e da quello degli altri clienti; su tale patrimonio non sono ammesse azioni dei creditori dell'intermediario o di altri creditori; la direttiva 2014/91/UE, prevede che il depositario debba assicurare che il valore delle quote dell'OICVM sia calcolato conformemente al diritto nazionale applicabile e al regolamento o all'atto costitutivo del fondo; tra i compiti propri del depositario non rientra, pertanto, il calcolo del valore delle parti dell'OICVM, bensì la verifica della correttezza di tale calcolo; qualora il gestore deleghi al depositario tale funzione il depositario, nel quale si sommano i due ruoli (calcolo del valore e verifica della sua correttezza) deve adottare misure organizzative e di gestione dei conflitti di interesse conformi alle disposizioni adottate dalla Banca d'Italia e dalla CONSOB;
la lettera c) dell'articolo 1, in materia di offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti, estende la disciplina sugli obblighi di segnalazione delle violazioni sia nel caso dei sistemi interni di segnalazione delle violazioni che nel caso della segnalazione delle violazioni alla Banca d'Italia e alla CONSOB anche all'offerta al pubblico di quote o azioni di OICVM;
le lettere d), e) ed f) dell'articolo 1 modificano l'entità della sanzione amministrativa applicata alle società in caso di abuso di denominazione, partecipazione al capitale e altre violazioni della disciplina degli intermediari, dei mercati e della gestione accentrata di strumenti finanziari. La riforma prevede che la sanzione amministrativa vada da un minimo di 30.000 euro a un massimo di 5 milioni di euro. La sanzione fino al 10 per cento del fatturato solo quando tale importo supera i 5 milioni di euro;
la lettera g) dell'articolo 1, in materia di interdizione permanente dallo svolgimento di funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso intermediari autorizzati, introduce una sanzione amministrativa accessoria dell'interdizione permanente all'amministratore che:
a) abbia commesso una violazione con dolo o colpa grave;
b) sia incorso, a seguito di violazioni commesse sempre con dolo o colpa grave, negli ultimi 10 anni, in interdizioni temporanee per un periodo non inferiore a 5 anni;
la lettera h) dell'articolo 1, in materia di sanzioni per la violazione delle disposizioni sull'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti, prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 25.000 euro a 5 milioni per chiunque effettui un'offerta al pubblico di strumenti finanziari comunitari e di prodotti finanziari diversi dalle quote o azioni di OICR aperti in violazione della disciplina che impone la previa comunicazione alla CONSOB Pag. 25(se la violazione è commessa da una società con fatturato superiore a 50 milioni di euro, la sanzione amministrativa è fino al 10 per cento del fatturato); altresì è introdotta una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 fino a 5 milioni di euro per chiunque effettui un'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti italiani, FIA UE e non UE, in violazione della disciplina relativa al documento da presentare agli investitori (se la violazione è commessa da una società con fatturato superiore a 50 milioni di euro, la sanzione amministrativa è fino al 10 per cento del fatturato); infine è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 fino a 5 milioni di euro per chiunque effettui un'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti italiani, FIA UE e non UE, in violazione della disciplina sulla pubblicità dell'offerta (se la violazione è commessa da una società con fatturato superiore a 50 milioni di euro, la sanzione amministrativa è fino al 10 per cento del fatturato); le nuove disposizioni precisano che, se il vantaggio ottenuto dall'autore delle suddette violazioni è superiore ai limiti massimi della sanzione, la sanzione amministrativa pecuniaria possa essere elevata fino al doppio dell'ammontare del vantaggio ottenuto, purché tale ammontare sia determinabile;
la lettera i) dell'articolo 1 modifica i criteri che gli organismi di vigilanza devono applicare per determinare la sanzione amministrativa: attualmente il TUF stabilisce che, nella determinazione dell'ammontare delle sanzioni amministrative pecuniarie o della durata delle sanzioni accessorie, la Banca d'Italia o la CONSOB considerano ogni circostanza rilevante e, in particolare, tenuto conto del fatto che il destinatario della sanzione sia persona fisica o giuridica, le seguenti, ove pertinenti:
a) gravità e durata della violazione;
b) grado di responsabilità;
c) capacità finanziaria del responsabile della violazione;
d) entità del vantaggio ottenuto o delle perdite evitate attraverso la violazione, nella misura in cui essa sia determinabile;
e) pregiudizi cagionati a terzi attraverso la violazione, nella misura in cui il loro ammontare sia determinabile;
f) livello di cooperazione del responsabile della violazione con la Banca d'Italia o la CONSOB;
g) precedenti violazioni in materia bancaria o finanziaria commesse da parte del medesimo soggetto;
h) potenziali conseguenze sistemiche della violazione;
la riforma, in particolar modo, aggiunge tra i criteri:
a) la valutazione dell'elemento soggettivo del trasgressore, distinguendo il dolo dalla colpa e chiedendo all'autorità di vigilanza di apprezzare anche il grado (o l'intensità) della colpa;
b) la condotta del trasgressore successiva all'illecito al fine di valutare positivamente le attività finalizzate ad evitare il ripetersi della violazione;
la lettera l) dell'articolo 1, consente agli organismi di vigilanza di applicare, al posto della sanzione amministrativa pecuniaria, una sanzione consistente nell'ordine di eliminare le infrazioni contestate, anche indicando le misure da adottare ed il termine per l'adempimento; la disciplina prevede questa modalità sanzionatoria anche per le violazioni delle disposizioni sull'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti, purché si tratti di violazioni connotate da scarsa offensività o pericolosità;
la lettera m) dell'articolo 1 inserisce nel TUF una previsione che disciplina una ulteriore alternativa alla sanzione amministrativa pecuniaria: la dichiarazione pubblica. In relazione a specifiche violazioni, connotate da scarsa offensività o pericolosità e cessate, Banca d'Italia e CONSOB possono, in luogo della sanzione amministrativa pecuniaria, applicare una sanzione Pag. 26che consiste in una dichiarazione pubblica che identifica la violazione commessa ed il soggetto responsabile; questa sanzione alternativa è applicabile esclusivamente in relazione alle seguenti violazioni:
articolo 6 (obblighi previsti dalla normativa secondaria emanata dalla Banca d'Italia o dalla CONSOB);
articolo 12 (obblighi di vigilanza sul gruppo previsti dalla Banca d'Italia);
articolo 21, commi 1 e 1-bis (criteri generali che devono essere seguiti nello svolgimento dei servizi e delle attività di investimento e accessori);
articolo 33, comma 4 (limiti alla delega di funzioni da parte di Sgr, Sicav e Sicaf);
articolo 35-decies (regole di comportamento e diritto di voto da parte di Sgr, Sicav e Sicaf);
articolo 79-bis (requisiti di trasparenza disciplinati dalla CONSOB);
articolo 98-ter, commi 2 e 3 (requisiti del documento contenente le informazioni chiave per gli investitori e del prospetto);
articolo 115-bis (norme in tema di registri delle persone che hanno accesso ad informazioni privilegiate);
articolo 98-quater (disposizioni di attuazione in tema di offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti);
la lettera n) dell'articolo 1 disciplina la pubblicazione nel sito internet della Banca d'Italia o nel Bollettino della CONSOB del provvedimento di applicazione delle sanzioni; originariamente la pubblicità era esclusa nel solo caso in cui la stessa possa compromettere la stabilità del sistema finanziario, mentre la nuova disciplina prevede che la pubblicità del provvedimento possa essere esclusa solo «se consentito dal diritto dell'Unione europea»;
infine, la lettera o) dell'articolo 1 integra gli obblighi di comunicazione all'Autorità bancaria europea (ABE) delle sanzioni applicate. Lo schema di decreto aggiunge alla formulazione attuale l'obbligo per CONSOB e Banca d'Italia di comunicare i provvedimenti sanzionatori amministrativi nonché le sentenze penali di condanna all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM);
considerato che:
nonostante i buoni propositi dello schema di decreto legislativo si osserva come l'assenza di sanzioni penali e la reiterata depenalizzazione delle fattispecie di reato in premessa determini una riduzione delle garanzie offerte ai cittadini in materia di tutela del risparmio: infatti solo mediante un controllo giudiziale ed adeguate sanzioni penali si può innescare un meccanismo dissuasivo di reati che incidono sulla stabilità sistemica della finanza e che arrecano pregiudizi al risparmio delle famiglie italiane (un settore, quello della gestione finanziaria del risparmio, già di per sé poco chiaro e trasparente);
sarebbe opportuno realizzare uno schema di sanzioni con finalità «dissuasive» caratterizzato da sanzioni penali, sanzioni amministrative, e sanzioni di pubblicità dei provvedimenti assunti da pubblicare non solo sul sito internet delle competenti autorità di vigilanza, ma anche sugli organi di stampa nazionali e locali;
in merito all'articolo 1, comma 1, lettera a), non è chiaro se a fronte della richiesta degli organismi di vigilanza l'autorità giudiziaria sia tenuta a fornire le informazioni sul procedimento in corso;
in merito alla lettera d) dell'articolo 1 sarebbe opportuno una riformulazione al fine di chiarire se l'espressione «tale importo» individui univocamente la percentuale del fatturato ovvero se occorra fare riferimento al caso in cui il fatturato superi i 50 milioni di euro,
esprime
PARERE CONTRARIO
Pesco, Villarosa, Alberti, Businarolo.
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2014/91/UE, recante modifica della direttiva 2009/65/CE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM), per quanto riguarda le funzioni di depositario, le politiche retributive e le sanzioni, e di attuazione, limitatamente ad alcune disposizioni sanzionatorie, della direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica le direttive 2002/92/CE e 2011/61/UE. Atto n. 255.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAI DEPUTATI TURCO E ALTRI
Le Commissioni II (Giustizia) e VI (Finanze) della Camera dei deputati,
esaminato lo schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2014/91/UE, recante modifica della direttiva 2009/65/CE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM), per quanto riguarda le funzioni di depositario, le politiche retributive e le sanzioni, e di attuazione, limitatamente ad alcune disposizioni sanzionatorie, della direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica le direttive 2002/92/CE e 2011/61/UE (Atto n. 255);
rilevato che la direttiva 2014/91/UE (di seguito UCITS V) modifica la direttiva 2009/65/CE (UCITS IV) in materia di organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) per armonizzare le norme nazionali in materia di funzioni e responsabilità dei depositari, di politica retributiva e di sanzioni; su queste materie sono emerse, negli ultimi anni, notevoli divergenze delle normative nazionali in ambito UE, in quanto le direttive UCITS, di armonizzazione minima, lasciavano ampio margine per interpretazioni divergenti in merito alla portata delle funzioni del depositario e della sua responsabilità in caso di negligenza: di conseguenza, nell'UE sono andati sviluppandosi approcci diversi, che hanno posto gli investitori in OICVM di fronte a livelli disomogenei di tutela nei vari Paesi;
considerato che la direttiva UCITS V il legislatore europeo ha voluto conseguire un'armonizzazione minima dei regimi sanzionatori imponendo:
un catalogo minimo di sanzioni e di misure amministrative, tra cui l'armonizzazione del limite inferiore degli importi massimi delle sanzioni amministrative;
un elenco minimo dei criteri sanzionatori;
l'obbligo a carico delle autorità competenti e delle società di gestione di istituire meccanismi di segnalazione delle violazioni. Tale regime sanzionatorio si applica ad una serie di violazioni delle principali disposizioni di tutela degli investitori previste nella direttiva UCITS;
considerato che la direttiva si applica agli OICVM, gli Organismi di investimento collettivo in valori mobiliari, che sono quegli organismi il cui oggetto esclusivo è l'investimento collettivo dei capitali raccolti Pag. 28presso il pubblico in valori mobiliari o in altre attività finanziarie liquide, il cui funzionamento è soggetto al principio della ripartizione dei rischi, e le cui quote o azioni sono, su richiesta dei detentori, riacquistate o rimborsate, direttamente o indirettamente, a valere sul patrimonio degli organismi stessi; gli OICVM possono assumere la forma contrattuale (fondo comune di investimento, gestito da una società di gestione) oppure la forma societaria (società di investimento); in Italia, gli OICVM, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera m), del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante il Testo unico della finanza (TUF), possono assumere la forma di fondo comune di investimento o di SICAV, cioè di società di investimento a capitale variabile;
rilevato che nel rispetto dei criteri di delega, lo schema di decreto legislativo contiene un articolo con le modifiche da introdurre nel TUF e una clausola di invarianza finanziaria e che la direttiva prevede un elenco minimo armonizzato di sanzioni e misure amministrative applicabili tra cui il cosiddetto temporary o permanent ban, cioè l'interdizione temporanea o (in caso di violazioni gravi reiterate) permanente dall'esercizio di funzioni di gestione, a carico del/dei responsabili delle violazioni; in caso di persone giuridiche, le sanzioni amministrative pecuniarie massime non possono essere inferiori a 5.000.000 di euro o al 10 per cento del fatturato annuale totale;
considerato che, per adeguare l'apparato sanzionatorio a carico dei gestori di OICVM alle nuove fattispecie disciplinate dalla direttiva UCITS V, occorre apportare alcune modifiche al TUF;
considerato che le nuove direttive UCITS V e MiFID II prevedono in maniera pressoché speculare l'introduzione di tipologie di sanzioni (dichiarazione pubblica, interdizione, sanzione pecuniaria eccetera), massimali, criteri di imputazione e di determinazione della sanzione: per recepire le disposizioni delle direttive anzidette è necessario intervenire sugli articoli del TUF che già prevedono le medesime sanzioni per violazioni di entrambe le discipline (gestione collettiva e servizi di investimento);
rilevato che il decreto legislativo ha inserito, con l'articolo 194-septies, una nuova sanzione amministrativa, alternativa alle sanzioni amministrative pecuniarie attualmente previste dal TUF: la dichiarazione pubblica, avente a oggetto la violazione commessa e il soggetto responsabile;
considerato che la dichiarazione pubblica è prevista sia dalla direttiva UCITS V sia dalla direttiva MiFID ma non in maniera alternativa e il nuovo articolo 1, che modifica il TUF, dando così attuazione tanto alla direttiva 2014/91/UE, in materia di organismi di investimento collettivo in valori immobiliari, quanto alla direttiva 2014/65/UE, in materia di mercati degli strumenti finanziari, inserisce, alla lettera m) dell'articolo 1, un nuovo articolo nel TUF, l'articolo 194-septies, che disciplina un'ulteriore alternativa alla sanzione amministrativa pecuniaria: la dichiarazione pubblica, sanzione già prevista dalle suddette direttive, ma non in alternativa;
considerato che il provvedimento in esame introduce la possibilità, a fronte di specifiche violazioni, connotate da scarsa offensività o pericolosità e cessate, Banca d'Italia e CONSOB possono, in luogo della sanzione amministrativa pecuniaria, applicare una sanzione che consiste in una dichiarazione pubblica che identifica la violazione commessa ed il soggetto responsabile, sanzione applicabile esclusivamente in relazione a determinate violazioni del TUF;
rilevato che tra le violazioni cui è applicabile la sanzione della dichiarazione pubblica alternativa tuttavia risulta anche quella dell'articolo 6 (obblighi previsti dalla normativa secondaria emanata dalla Banca d'Italia o dalla CONSOB) e che, se andiamo ad osservare il comma 1, lettere a) e b) del suddetto articolo, risultano che tra tali obblighi sono compresi quelli delle SIM e delle SGR in materia di adeguatezza Pag. 29patrimoniale, contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni e partecipazioni detenibili, nonché l'informativa da rendere al pubblico sulle stesse materie e sul governo societario, l'organizzazione amministrativa e contabile, i controlli interni e i sistemi di remunerazione e di incentivazione, delle imprese di investimento extracomunitarie e degli intermediari finanziari iscritti nell'elenco previsto dall'articolo 107 del Testo unico bancario, delle banche italiane e delle banche extracomunitarie, autorizzate all'esercizio dei servizi o delle attività di investimento in materia di modalità di deposito e di sub-deposito degli strumenti finanziari e del denaro di pertinenza della clientela;
considerato che il decreto legislativo in esame, all'articolo 1, lettera i), introduce una modifica all'articolo 194-bis del TUF riguardante i criteri che gli organismi di vigilanza devono applicare per determinare la sanzione amministrativa, prevedendo tra i criteri aggiuntivi la valutazione dell'elemento soggettivo del trasgressore e chiedendo all'autorità di vigilanza di apprezzare anche il grado (o l'intensità) della colpa;
ricordato che in base alla nuova formulazione dell'articolo 190-bis del TUF solo la colpa grave può, oltre al dolo, determinare l'interdizione permanente dallo svolgimento delle funzioni di amministrazione è evidente che si verrebbe a creare una sorta di autodichia nell'ambito della valutazione della responsabilità del trasgressore;
considerato che il provvedimento in esame dispone, alla lettera m) dell'articolo 1, la possibilità per gli organismi di vigilanza di applicare una sanzione alternativa alla sanzione amministrativa pecuniaria consistente nell'ordine di eliminare le infrazioni contestate anche per le violazioni delle disposizioni sull'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti, purché si tratti di violazioni connotate da scarsa offensività o pericolosità, non sembra che la violazione delle suddette disposizioni possa essere scarsamente offensiva o pericolosa,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
1) sia eliminato il riferimento all'alternatività della sanzione della dichiarazione pubblica con riferimento alla violazione agli obblighi di cui all'articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo n. 58 del 1998;
2) la valutazione dell'elemento soggettivo della responsabilità del trasgressore sia lasciata all'autorità giudiziaria eliminando la lettera i) tra i criteri che gli organismi di vigilanza devono applicare per determinare la sanzione amministrativa;
3) che non sia prevista la possibilità di applicare in via alternativa alla sanzione pecuniaria la sanzione dell'eliminazione delle infrazioni contestate ma in via successiva in caso di violazione di disposizioni sull'offerta al pubblico di quote o azioni di OICR aperti.
Turco, Maestri, Artini, Baldassarre, Bechis, Segoni, Brignone, Civati, Matarrelli, Pastorino.