ALLEGATO
Sugli esiti della Conferenza interparlamentare per la Politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la Politica comune di sicurezza e difesa (PSDC), svoltasi a Lussemburgo dal 5 al 6 settembre 2015.
RELAZIONE DEL DEPUTATO MASSIMO ARTINI
Una delegazione parlamentare ha preso parte a Lussemburgo, dal 4 al 6 settembre scorsi, alla Conferenza interparlamentare sulla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) e sulla Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) nell'ambito del semestre lussemburghese di presidenza del Consiglio dell'Unione europea.
Alla missione hanno preso parte, per la Camera, l'on. Massimo Artini, in qualità di Vicepresidente della Commissione difesa, e gli onn. Paolo Alli e Maria Chiara Carrozza, quali membri della Commissione Affari esteri. Per il Senato hanno preso parte il Vicepresidente della 4a Commissione, sen. Riccardo Conti ed i senn. Luigi Compagna e Claudio Zin, componenti della 3a Commissione.
Nella mattinata di sabato 5 settembre si è svolta la riunione dei capi delle delegazioni parlamentari che hanno accuratamente vagliato la bozza delle Final Conclusions, predisposta dalla presidenza di turno e le proposte emendative presentate dalle delegazioni nazionali e da quella del Parlamento europeo.
In rappresentanza del Parlamento italiano è intervenuto l'on. Artini che ha illustrato l'articolato lavoro emendativo svolto nelle settimane precedenti dalla delegazione italiana e che è confluito, in misura significativa nel documento approvato al termine dei lavori della Conferenza per consenso.
I numerosi emendamenti presentati dalla delegazione italiana, infatti, non soltanto hanno operato una necessaria attualizzazione del testo originario (trasmesso dalla Presidenza di turno il 3 agosto scorso), allineando maggiormente agli sviluppi del quadro internazionale, ma hanno meglio precisato l'orientamento della Conferenza in ordine ad una serie di grandi questioni della politica estera, di sicurezza e di difesa dell'UE quali: 1) la condanna della distruzione del patrimonio artistico e culturale nelle aree della Siria da parte dei terroristi dell'ISIS/Daesh e l'impegno dell'Unione a compiere ogni sforzo per salvaguardare i siti d'interesse culturale ed archeologico (sub par. 5, che recepisce gli indirizzi contenuti nella risoluzione n. 8-00130, approvata il 5 agosto scorso dalle Commissioni riunite Affari esteri e Cultura, v. infra); 2) lo sviluppo di una strategia comune europea in tema di cybersecurity (sub par. 7); 3) la revisione della Politica europea di vicinato (sub par. 17, che riprende alcune indicazioni contenute nel documento finale sul documento di consultazione congiunto della Commissione europea e dell'Alto rappresentante sulla nuova Politica europea di vicinato, approvato dalla Commissione Affari esteri della Camera nella seduta del 7 agosto scorsi); 4) l'ampliamento delle funzioni di Frontex nel campo della ricerca e del salvataggio dei migranti dispersi in mare (sub. par. 26), le azioni da promuovere nelle aree di crisi siriana e libica (sub par. 34); 5) un ulteriore sviluppo della PSDC, soprattutto attraverso una valorizzazione dei raggruppamenti tattici dell'UE (sub par. 60); 6) l'elaborazione di un nuovo concetto europeo di gestione delle crisi (sub par. 61). Pag. 22
A tali modifiche se ne sono aggiunte altre, a carattere più puntuale, avanzate da altre delegazioni, tra le quali si segnala quella che ha introdotta, su proposta della delegazione lituana, una forte condanna della condotta della Federazione russa ai danni della Georgia (par. 23), nelle regioni dell'Abkazia e dell'Ossezia meridionale.
Sempre nella mattinata del 5 settembre si sono svolti i lavori dei gruppi politici (Partito popolare europeo, Alleanza progressista dei socialisti e dei democratici, Alleanza dei democratici e dei liberali per l'Europa, Verdi).
La delegazione è stata ricevuta a colazione dall'ambasciatore Stefano Cacciaguerra Ranghieri, capo della nostra rappresentanza diplomatica in Lussemburgo, che ha altresì garantito l'assistenza logistica per lo svolgimento della missione: nel corso del cordiale incontro, l'Ambasciatore ha illustrato gli orientamenti assunti in materia di politica estera e di difesa dell'Unione europea dalla Presidenza lussemburghese che viene a cadere in una fase particolarmente nevralgica del quadro politico-internazionale e degli sviluppi del processo stesso d'integrazione europea.
Nel primo pomeriggio della stessa giornata i lavori della Conferenza sono stati aperti dal Presidente della Camera dei deputati lussemburghese, l'on. Mars Di Bartolomeo, e dal Presidente della delegazione lussemburghese presso la Conferenza stessa, l'on. Henri Kox che hanno illustrato l'agenda dei lavori, sottolineando il proficuo lavoro svolto dalla Troika, d'intesa con il Parlamento europeo, che ha consentito di pervenire ad un documento conclusivo, al quale hanno contribuito segnatamente alcune delegazioni, tra le quali quella del Parlamento italiano.
Il Presidente della Commissione Affari esteri del Parlamento europeo, on. Elmar Brok, ha sottolineato l'estrema gravità dell'attuale situazione internazionale, invocando una forte offensiva diplomatica affinché i principali attori mondiali possano essere coinvolti in un'azione politica costruttiva, a sostegno della pace. Ha altresì richiamato la necessità di sostenere finanziariamente quegli Stati che stanno attuando una scelta pro-europea come l'Ucraina e la Georgia. Al tempo stesso ha invocato una maggiore unitarietà nelle scelte della politica di allargamento dell'UE nei riguardi dei paesi dei Balcani occidentali. Con riferimento alla questione migratoria Brok ha chiarito che essa travalica i semplici confini nazionali, non è più un'emergenza a carico dell'Italia e della Grecia, ma investe tutta l'UE ed impone l'adozione di principi di solidarietà che vanno applicati alle masse di rifugiati e richiedenti asilo per motivi politici e religiosi.
I lavori della I sessione, dedicata alla Politica europea di vicinato (PEV), sono stati aperti dall'on. Nicholas Schmitt, Ministro lussemburghese per le relazioni con il Parlamento europeo durante il semestre di presidenza. Il Ministro ha sottolineato come sia necessario un ripensamento complessivo della PEV alla luce dei conflitti ad oriente e dell'instabilità a sud induce. Ha altresì posto in rilievo come la nuova PEV debba necessariamente tenere conto della Russia, poiché a fronte di una situazione di sfiducia che sembra gravare sui rapporti tra Mosca e l'UE, vi sono anche notevoli prospettive di cooperazione come testimonia l’Iran Nuclear Deal.
Il Ministro lussemburghese ha ricordato come si assista in Africa settentrionale ad una completa trasformazione degli assetti geopolitici regionali, che va dalla dirompente destabilizzazione degli equilibri in Libia ed in Siria ad una significativa ripresa del processo di democratizzazione in Tunisia. Di fronte a situazioni di gravissima emergenza umanitaria, come quella evidenziatasi in questi mesi, occorre reagire rilanciando i valori europei di democrazia e di solidarietà, che si estrinsecano oggi attraverso l'azione concreta sviluppata dall'Alta Rappresentante, accogliendo i richiedenti asilo e combattendo con fermezza i trafficanti di esseri umani.
L'articolato discorso dell'Alta Rappresentante, Federica Mogherini, ha costituito il nucleo centrale dei lavori della Conferenza, non solo per la latitudine delle questioni affrontate ma anche per la grande disponibilità da lei evidenziata – in Pag. 23piena continuità con la sua partecipazione alle conferenze di Roma e di Riga – a stabilire un fruttuoso scambio di opinioni con i numerosi parlamentari nazionali ed europei presenti.
Con riferimento alle questioni migratorie, l'Alta Rappresentante ha parlato di un vero e proprio stress test per la tenuta democratica e la credibilità dell'Unione europea che comporta l'adozione combinata di efficaci politiche esterne e politiche interne dell'UE: non si può parlare di «emergenza» perché si tratta di una situazione che si protrarrà per lunghi anni, che investe un vastissimo fronte di paesi dalla Spagna all'Ungheria.
Al tempo stesso ella ha ricordato come si stia delineando la condivisa consapevolezza che la questione migratoria non possa essere risolta a livello nazionale, ma solo attraverso una strategia europea, che impone l'accettazione di quote nazionali obbligatorie, secondo un piano articolato discusso e votato dal Parlamento europeo. Sul versante esterno occorre invece valutare positivamente i risultati dell'Operazione Eunavfor Med, che ha portato al salvataggio di 1.500 persone in mare: è altresì necessario passare alla fase II dell'operazione, agendo in acque internazionali per la lotta al traffico di esseri umani. Accanto a quest'azione, che mira a colpire i flussi di denaro che finanziano il terrorismo o le attività criminali, l'Alta Rappresentante ha sollecitato rafforzare la collaborazione con i paesi di origine e di transito, sostenendo gli sforzi compiuti dagli Stati della fascia sub-sahariana, anche attraverso la creazione di un apposito Fondo fiduciario per l'Africa.
Quanto all'accordo con l'Iran, ha sottolineato che è stato siglato anche grazie al ruolo di Mosca: come nel caso del Kosovo e della Serbia, sono serviti molti passaggi negoziali, ma alla fine il dialogo fra punti di vista diversi ha portato a soluzioni valide per tutti. I rapporti bilaterali della Russia paese con i vicini non funzionano ma ciò comporta oggi, non soltanto l'adozione di sanzioni, ma di una nuova politica europea nei riguardi di questo importante vicino orientale. Si felicita per la scelta di un tema essenziale per l'agenda politica globale come l'azione per il contenimento dell'impatto da cambiamenti climatici.
Il dibattito seguito al discorso dell'Alta Rappresentante è stato molto intenso ed articolato: negli oltre quaranta interventi è emerso un generale apprezzamento per il suo operato. Larga parte dei quesiti si è incentrata sulla questione migratoria che rischia di travolgere i valori fondamentali sui quali si fonda l'UE, sulle radici della minaccia terroristica, sull'esigenza di superare l'assetto delle regole creato da Dublino III. Altri quesiti hanno riguardato la ridefinizione della PEV, sottolineando l'esigenza di una politica estera unitaria e determinata di fronte alla sfida posta dalla Federazione russa alla legalità internazionale.
L'on. Artini nel suo intervento ha condiviso il pensiero, espresso dall'Alta Rappresentante, che la questione migratoria costituisca un'urgenza e non un'emergenza, rispetto alla quale la caratteristica del cd. «modello italiano» non appaiono così negative: al tempo stesso ha chiesto di esplicitare la sua posizione in ordine ad una revisione delle regole europee sull'asilo prima della scadenza del 2016. Il Vicepresidente della Commissione Difesa della Camera ha altresì suggerito la creazione di un comitato europeo per il coordinamento delle politiche di rimpatrio, superando le disfunzionalità dell'attuale sistema, troppo frammentato. Per il settore della difesa, e segnatamente delle missioni internazionali, ha sottolineato l'opportunità di concentrarsi su standard industriali e su procedimenti autorizzativi comuni.
L'on. Carrozza nel suo intervento ha sottolineato il rilievo della dimensione educativa nella questione migratoria che si traduce nella necessità di avviare alla scolarizzare decine di migliaia di minori immigrati, invocando un ruolo più incisivo della Commissione nella diffusione di una maggiore consapevolezza delle opportunità e delle caratteristiche di questi movimenti migratori.
L'on. Alli ha posto in evidenza l'esigenza di una maggiore coesione politica a Pag. 24livello europeo di fronte a quella che costituisce la questione di maggiore momento dell'agenda politica europea: paradossalmente lo shock migratorio può accelerare la formazione di questa unione politica, grazie anche al ruolo che saprà giocare l'Alta Rappresentante.
In sede di replica, Federica Mogherini si è maggiormente soffermata sul processo di revisione della PEV, ribadendo che i due versante – meridionale ed orientale – hanno il medesimo rilievo e che occorre mutare l'attitudine nei riguardi dei vicini europei, dismettendo un approccio paternalistico e per adottare un approccio più proattivo rispetto alle loro posizioni ed alle richieste, facendo attenzione a sostenere con intelligenza i paesi, come la Tunisia, il Libano e la Giordania contigui alle aree di crisi.
L'Alta Rappresentante, replicando al quesito posto dall'on. Alli, ha ribadito la valutazione dell'attuale congiuntura internazionale come di un vero e proprio stress test per la tenuta complessiva dell'Unione europea. Ha altresì espresso apprezzamento per le considerazioni svolte dall'onorevole Carrozza sulla dimensione educativa – spesso trascurata – della questione migratoria e sulle implicazioni derivanti dalla socializzazione dei minori immigrati nel contesto europeo.
Ha condiviso l'esigenza di una revisione degli accordi di Dublino, tuttavia non ha voluto precisare né se si arriverà ad un riassetto prima del 2016 né se sarà necessaria una revisione sistematica o parziale: sono comunque evidenti i limiti del sistema vigente.
In relazione alla crisi ucraina, l'Alta Rappresentante ha sottolineato l'importanza di dare piena attuazione agli accordi di Minsk. Ha concluso auspicando l'invio, da parte dei Parlamenti nazionali di indicazione e proposte da sviluppare nell'ambito dell'azione esterna dell'Unione europea.
A latere della sessione, l'Alta Rappresentante ha salutato i componenti della delegazione italiana, preannunciando una sua missione a Roma alla fine del prossimo mese di ottobre. Nel corso della prima sessione di lavori è stato altresì posto in distribuzione e diffusa tra i partecipanti il testo in italiano, in inglese ed in francese, della risoluzione approvata il 5 agosto scorso dalle Commissioni riunite Affari esteri e Cultura sulla tutela internazionale del patrimonio artistico e culturale minacciato dall'ISIS/Daesh, trasmesso con lettera dei Presidenti delle due Commissioni al Capo della Delegazione lussemburghese presso la Conferenza con lettera del 28 agosto scorso.
Domenica 6 settembre si è svolta la seconda sessione plenaria di lavori, incentrata sul tema del cambiamento climatico nel contesto della sicurezza: il tema è stato introdotto brevemente dal Segretario di Stato lussemburghese allo sviluppo durevole ed alle infrastrutture Camille Gira ed è stato sviluppato dal prof. Hartmut Behrend, Project Leader per il cambiamento climatico della Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit.
Il prof. Behrend ha dapprima posto in rilievo tutte le ricadute connesse al riscaldamento globale, dall'impatto sui paesi tropicali e sub-tropicali, all'innalzamento dei livelli degli oceani in conseguenza del ritiro dei ghiacciai, al peggioramento della sicurezza alimentare a seguito della perdita di grandi superfici coltivabili.
Egli si è poi soffermato sulle diverse risposte politiche alla sfida dei cambiamenti climatici, fornite dai paesi più ricchi e da quelli in via di sviluppo, richiamando soprattutto i documenti programmatici predisposti dal Consiglio e dalla SEAE nel contesto della cosiddetta «EU Climate Diplomacy».
Nel corso del dibattito è emerso come l'Unione europea si trovi in una posizione unica per rispondere agli impatti dei cambiamenti climatici sulla sicurezza internazionale, dati il suo ruolo-guida nello sviluppo, la politica globale sul clima e l'ampia gamma di mezzi e strumenti di cui dispone. Inoltre, la sfida alla sicurezza fa appello ai punti di forza dell'Europa, con il suo approccio globale alla prevenzione dei conflitti, alla gestione delle crisi ed alla Pag. 25ricostruzione post-bellica ed in quanto principale soggetto promotore di un multilateralismo efficace.
È inoltre stata richiamata l'importanza della Conferenza di Parigi (COP 21) del prossimo mese di dicembre che dovrebbe, secondo gli obiettivi della Commissione europea, portare all'adozione di un accordo giuridicamente vincolante – una convenzione-quadro – basato su impegni equi ed ambiziosi di tutte le parti, per raggiungere l'obiettivo a lungo termine di una riduzione di almeno il 60 per cento delle emissioni di gas serra entro il 2050 (rispetto al 2010), come si è deciso alla conferenza delle Nazioni Unite a Lima (COP 20).
I lavori sono poi proseguiti nell'ambito di gruppi di lavoro: il primo di questi è stato particolarmente intenso, stante la grande partecipazione di parlamentari e si è incentrato sulla gestione dei flussi migratori.
I lavori sono stati moderati dall'on. Alli che ha sottolineato in apertura come la crisi migratoria ed umanitaria determinatasi in queste settimane costituisca un punto di svolta cruciale nella vicenda politica della costruzione europea, poiché pone l'Unione di fronte ad una questione globale che non ha carattere di transitoria ma incide direttamente sulla sua credibilità internazionale e sulla sua tenuta politica ed istituzionale.
In questa direzione egli ha richiamato gli importanti spunti operativi contenuti nel documento inviato il 2 settembre scorso dai Ministri degli affari esteri della Francia, della Germania e del nostro Paese all'Alta Rappresentante poiché coglie i limiti e le manchevolezze chiaramente mostrati dall'attuale sistema di regole europee in materia di asilo, creato ormai venticinque anni fa, auspicandone una revisione ed un'attualizzazione dei contenuti ed insiste sull'esigenza di raggiungere l'obiettivo di un'equa ripartizione dei rifugiati sul territorio europeo.
Il rapporteur del primo gruppo di lavoro è stato l'on. Ioan Mircea Pascu, parlamentare europeo. Tre relazioni sono state svolte dall'on. Antonio Rodrigues, deputato portoghese, l'on. Vicente Ferrer, deputato, l'on. Luciano Busuttil, parlamentare maltese, che hanno approfonditamente illustrato il quadro delle condizioni con cui questi tre paesi mediterranei stanno gestendo la questione migratoria. Particolarmente accurata e puntuale è stata la relazione sul tema svolta, in una prospettiva internazionale ed europea, dall'amb. Pedro Serrano, Direttore generale per la reazione agli stati di crisi del SEAE. Ai lavori ha preso parte l'on. Carrozza.
Il secondo gruppo di lavoro ha esaminato il nodo del rafforzamento delle missioni civili in ambito PSDC: i lavori sono stati coordinati da Andrej Pienkovic, mentre le funzioni di relatore sono state svolte dall'on. Doris Wagner, del Bundestag tedesco. I relatori sono stati l'on. Marc Angel, deputato lussemburghese e Kenneth W. Deane, comandante delle missioni civili presso il SEAE.
Il terzo gruppo di lavoro si è focalizzato sull'attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo della difesa del giugno 2015, sotto la guida dell'on. Ojars Eriks Kainins, del Parlamento lettone. Il relatore è stata l'on. Angelien Eijsink, Presidente della Commissione Affari esteri della Camera dei rappresentanti olandese, mentre i relatori sono stati l'on. Michael Gahler, parlamentare europeo, e l'amb. Maciej Popowski, Segretario generale aggiunto del SEAE. Ai lavori ha preso parte l'on. Artini che ha sottolineato come questa i lavori della conferenza, dopo il vasto percorso preparatorio degli incontri di Roma e di Riga, evidenzino da un lato il raggiungimento di comuni ed importanti convincimenti circa l'esigenza di una razionale valorizzazione dei raggruppamenti tattici dell'UE, anche attraverso l'attuazione delle previsioni degli articoli 44 e 46 TEU (alle quali non si è fatto ricorso neanche in occasione dell'avvio dell'operazione Eunavfor Med), dall'altro, si focalizzino sull'esigenza di riflettere e scambiarsi buone prassi in ordine all'armonizzazione delle procedure politico-parlamentari in uso nei diversi Parlamenti degli Stati membri riguardanti l'autorizzazione alla partecipazione a missioni internazionali. Pag. 26Egli ha altresì rilevato di orientare i lavori delle nuove edizioni della conferenza sul sistema europeo della ricerca e dello sviluppo nel campo della difesa, beneficiario di cospicue risorse comunitarie.
Nel corso del dibattito conclusivo sono intervenuti i rapporteurs dei tre gruppi di lavoro (rispettivamente, gli onn. Pascu, Wagner e Ejisink) e sono state adottate per consenso le Conclusioni finali, particolarmente puntuali e dettagliate, nelle quali – come accennato – sono confluite molte proposte emendative presentate dalla delegazione italiana.
Nel quadro di una valutazione complessivamente positiva dei lavori di questa conferenza ed in considerazione del ruolo proattivo svolto dalle delegazioni italiane in tutte le riunioni dal 2012 in poi, si rileva di prospettare alla Troika di presidenza un'ipotesi di articolazione dei lavori che riservi maggiore spazio ai gruppi di lavoro rispetto alle sessioni plenarie a carattere tematico nonché l'adozione di alcune chiare regole emendative del testo delle Conclusioni finali al fine di evitare alcune disfunzionalità verificatesi, durante questa riunione, nel corso della presentazione e nella gestione delle diverse proposte emendative.
Conclusivamente si può osservare che la Conferenza interparlamentare sulla PESC/PSDC sta vivendo una stimolante fase di consolidamento, qualificandosi come un'innovativa istanza di dialogo e di confronto tra i Parlamenti nazionali, il Parlamento europeo e l'Alta Rappresentante, nell'ambito peculiare della politica estera e della difesa dell'UE, ancora fortemente segnato dal metodo e dalle logiche intergovernative.