ALLEGATO 1
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – note metodologiche e fabbisogni standard per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario, relativi alle seguenti funzioni: istruzione pubblica, viabilità, trasporti, gestione del territorio e dell'ambiente, servizio di smaltimento dei rifiuti, settore sociale, asili nido. Atto n. 120.
PROPOSTA DI PARERE DEI RELATORI
La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante adozione delle note metodologiche e dei fabbisogni standard per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario, relativi alle funzioni: di istruzione pubblica; nel campo della viabilità; nel campo dei trasporti, riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, al netto del servizio di servizio di smaltimento dei rifiuti; del servizio di smaltimento dei rifiuti; nel settore sociale, al netto del servizio degli asili nido; del servizio degli asili nido (atto n. 120);
considerati gli esiti delle audizioni dei rappresentanti della società SO.S.E. – Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A. e dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) svolta il 2 ottobre 2014, del sottosegretario di Stato al all'economia e alle finanze Enrico Zanetti svolta il 13 novembre 2014, del professor Gilberto Turati svolta il 3 dicembre 2014, e del professor Ernesto Longobardi, componente della Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale (COPAFF) svolta il 4 dicembre 2014;
premesso che:
la predisposizione dei questionari utilizzati per le diverse funzioni fondamentali e la conseguente raccolta di dati, nonché la predisposizione di modelli di analisi e interpretazione degli stessi, rappresenta un avanzamento di grande rilievo nella conoscenza delle caratteristiche della spesa degli enti comunali e in particolare dei fattori di domanda di costo e di contesto che concorrono a determinarla, che deve essere affinato e potenziato e che deve essere esteso anche ad altri comparti della Pubblica amministrazione;
è indispensabile valorizzare al meglio il lavoro che è stato compiuto e di cui danno conto le note metodologiche, tenendo al contempo conto di alcuni nodi critici non ancora compiutamente risolti;
per gran parte delle funzioni (o sotto funzioni) di spesa il fabbisogno standard di ciascun ente è stato stimato considerando tra le variabili esplicative i prezzi degli input, il contesto di offerta e di domanda, il reddito, ma non l’output effettivamente fornito. Solo per due funzioni, asili nido e servizi per l'istruzione (che rappresentano circa il 18 per cento della spesa corrente dei comuni) è stato infatti possibile disporre di dati di output, identificabili e misurabili, ed «esogeni» rispetto alle scelte discrezionali dell'ente comunale e stimare quindi una funzione di costo;
l'assenza di funzioni di costo inibisce l'utilizzo dei fabbisogni calcolati per effettuare analisi di efficienza relativa tra i diversi comuni. In particolare il confronto fra la spesa corrente di un comune e il fabbisogno standard calcolato per quello stesso comune secondo le indicazioni Pag. 130delle note metodologiche non può fornire indicazioni significative circa il suo livello di efficienza nella fornitura dei servizi pubblici perché il livello storico della spesa potrebbe superare il fabbisogno sia come effetto di fattori esogeni, quali calamità naturali, sia come risultato di una scelta dell'amministrazione municipale di offrire prestazioni in quantità o qualità superiore rispetto a quella implicita nella spesa stimata ai fini della costruzione dei fabbisogni standard;
né la legge n. 42 del 2009 né il decreto legislativo n. 216 del 2010 hanno compiuto una scelta chiara a favore di un approccio top down o bottom up nella determinazione dei fabbisogni standard. Da come emerge nelle note metodologiche, anche in ragione del vincolo di invarianza delle risorse, i fabbisogni standard sono stati individuati come criteri di riparto di una spesa esogeneamente definita, secondo un approccio top down, senza che sia stabilita alcuna relazione con i livelli essenziali delle prestazioni né con gli obiettivi di servizio di cui alla legge n. 42 del 2009, nonché al decreto legislativo n. 216 del 2010, alla cui determinazione non si è infatti proceduto. Ciò lascia irrisolto il problema della valutazione dell'adeguatezza delle fonti di finanziamento riconosciute agli enti comunali rispetto alle funzioni fondamentali che sono chiamati a svolgere. Al tempo stesso, come sottolineato nelle note metodologiche, solo la valutazione di funzioni di costo permetterebbe di ottenere una quantificazione diretta dell'impatto esercitato dagli output sul fabbisogno e quindi di calibrare il livello del fabbisogno in base ai livelli essenziali delle prestazioni una volta che questi siano stati definiti;
il ricorso a funzioni di spesa che fanno riferimento a un criterio di bisogno definito a prescindere dall'effettiva offerta dei servizi ha indotto SO.S.E. a riconoscerli nel fabbisogno anche dei comuni in cui il servizio non è presente. Questo può però determinare una forte redistribuzione a favore dei comuni meno attivi nell'offerta dei servizi, senza tradursi in un miglioramento dell'offerta a favore dei cittadini, non essendoci come noto né un vincolo di destinazione, né un monitoraggio conseguente a una definizione di obiettivi di servizio o di livelli essenziali;
il quadro di «federalismo fiscale» delineato con la legge n. 42 del 2009, entro cui il calcolo dei fabbisogni e dei costi standard era saldamente incardinato, ha perso la nitidezza iniziale. In particolare non è chiaro come esso debba e possa essere ridisegnato alla luce del susseguirsi di provvedimenti di consolidamento delle finanze pubbliche che hanno modificato in modo rilevante il quadro delle risorse a disposizione degli enti decentrati, nonché delle modifiche istituzionali che hanno portato ad un quadro ancora non assestato per quanto riguarda sia la definizione delle funzioni che il disegno del finanziamento tramite entrate proprie, in relazione al quale restano ancora da specificare i gradi di autonomia degli enti decentrati, e ancora infine delle recenti proposte di revisione costituzionale;
manca in particolare una visione assestata del sistema perequativo delle finanze comunali, che serva da guida all'utilizzo dei fabbisogni standard. I numerosi interventi che hanno interessato la fiscalità municipale e in particolare le decisioni ondivaghe circa il ruolo e le caratteristiche del prelievo immobiliare hanno determinato la necessità di utilizzare il fondo di perequazione come fondo di compensazione, al fine di non alterare in misura significativa l'ammontare delle risorse a disposizione degli enti comunali e la loro distribuzione fra di essi. In particolare, non è chiaro se e in quali tempi il disegno perequativo della legge n. 42 del 2009 verrà attuato;
la mancata definizione delle capacità fiscali standard priva il sistema perequativo di uno strumento assolutamente necessario all'impiego stesso dei fabbisogni standard, secondo quanto previsto dall'articolo 13 della legge n. 42 del 2009;
il processo di determinazione dei fabbisogni presenta alcuni punti critici Pag. 131sotto il profilo sia tecnico sia della discrezionalità di alcune scelte compiute in sede di elaborazione, ma va nel complesso sostenuto; maggiore preoccupazione deriva invece dalle modalità di utilizzo di questi fabbisogni in un contesto in cui il quadro della finanza comunale nonché delle funzioni attribuite ai comuni è in forte trasformazione e ben lungi dall'essere assestato;
occorre che il Governo chiarisca in generale le modalità con cui intende utilizzare i fabbisogni standard individuati sulla base delle note metodologiche nella definizione dei meccanismi di perequazione a favore di ciascun comune, nella fase transitoria, specificando come intenda combinare il ruolo di compensazione con quello di perequazione attribuito al fondo di solidarietà comunale;
occorre inoltre che il Governo chiarisca se e in quale misura intenda a regime, dare seguito alla previsione per cui i trasferimenti perequativi devono essere determinati «sulla base di un indicatore di fabbisogno finanziario calcolato come differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valore standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie di applicazione generale»;
occorre poi che il Governo chiarisca se intende procedere alla determinazione di obiettivi di servizio e successivamente dei livelli essenziali delle prestazioni per le funzioni che li implicano, e a un conseguente monitoraggio della loro realizzazione,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
individui il Governo gli strumenti più idonei affinché:
1) siano introdotti i fabbisogni standard per tappe successive, unitamente a un monitoraggio costante degli effetti del loro impiego;
2) sia adeguata la determinazione dei fabbisogni standard e il loro monitoraggio alle significative modifiche normative intervenute con particolare riferimento alla nuova definizione delle funzioni fondamentali dei comuni, introdotta dall'articolo 19 del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e al riordino delle province operato dalla legge n. 56 del 2014 e dai successivi decreti attuativi e alla ripartizione delle competenze fra queste e gli altri enti decentrati; in particolare siano rese flessibili le modalità di adeguamento della mappatura dei fabbisogni standard al mutato contesto normativo;
3) siano adottate come già suggerito da questa Commissione da ultimo nel parere del 23 dicembre 2013 (relativo all'atto n. 41, concernente i fabbisogni standard relativi alle funzioni generali di amministrazione, funzione e controllo), le opportune iniziative per verificare la possibilità di estendere, in via concordata e consensuale, l'ambito di applicazione delle procedure di determinazione dei fabbisogni standard anche ai comuni appartenenti ai territori delle regioni a statuto speciale e delle province autonome;
e con le seguenti osservazioni:
a) chiarisca il Governo le note metodologiche sui seguenti aspetti:
nel caso di servizi esternalizzati, va chiarito: 1) se la spesa considerata è al netto o al lordo della quota di compartecipazione da parte dell'utente; 2) se e come vengono considerati i costi degli input dei soggetti «esterni» che offrono tali servizi;
se esistono valutazioni circa i possibili effetti di distorsione dei fabbisogni legati alla forte eterogeneità dei servizi ricompresi nella medesima funzione fondamentale, a cui corrispondano mix degli input molto diversi;
b) chiarisca il Governo, sotto il profilo metodologico, la discrepanza a volte molto significativa che si verifica fra la spesa sociale che emerge dal calcolo dei Pag. 132fabbisogni proposto e quella che discende per ogni singolo comune dalla rilevazione sui servizi sociali dei comuni effettuata dall'Istat. Sia inoltre chiarito perché si è scelto di non utilizzare questa importante fonte informativa, analogamente a quanto si è invece fatto con riferimento ai certificati dei conti consuntivi;
c) la scelta su quali variabili ricomprendere nel vettore X (variabili che possono essere utilizzate sia nella fase di costruzione sia nella fase di applicazione del modello dei fabbisogni standard) e variabili ricomprese nel vettore Z, che vengono sterilizzate nella seconda delle fasi citate, dovrebbe essere compiuta dal decisore politico, a cui dovrebbero quindi essere proposte stime con formulazioni alternative. Ci si riferisce in particolare alla sterilizzazione dell'influenza della collocazione territoriale dell'ente che, quando significativa nella stima, potrebbe cogliere indirettamente elementi di spiegazione di variabilità delle osservazioni che la specificazione del modello non è risuscita a evidenziare;
d) allo stesso modo al decisore politico dovrebbe essere lasciata la determinazione delle variabili obiettivo del vettore W a cui vengono assegnati valori predeterminati in fase di stima del fabbisogno. Si pensi ad esempio al costo del personale che, come indicato dalle note metodologiche, costituisce un fattore non facilmente modificabile dall'ente nel breve periodo, che viene invece considerata una variabile sotto il suo controllo nel momento in cui viene posta come variabile obiettivo;
e) sia lasciata al decisore politico la scelta circa il riconoscimento di fabbisogni valutati con funzioni di spesa, o viceversa di esclusione di fabbisogni stimati con funzioni di costo di servizi non offerti dall'ente;
f) sia precisato nelle note metodologiche se le stime, operate sulla base dei più recenti dati storici disponibili, mantengano la loro validità anche a seguito degli interventi di riduzione delle risorse a disposizione dei comuni e di revisione degli obiettivi del patto di stabilità interno che si sono succeduti successivamente all'anno 2010, adottato come esercizio di riferimento dei dati di base utilizzati;
g) in particolare, valuti il Governo l'opportunità di richiedere, già in sede di prima applicazione, l'aggiornamento dei fabbisogni per quanto riguarda almeno le variabili di contesto desumibili da fonti ufficiali. Indicatori quali il disagio sociale, in ragione della crisi, o la classificazione sismica rivista, a seguito dei terremoti che hanno nel frattempo colpito parte del Paese, rendono infatti questi dati riferiti al 2010 poco affidabili;
h) più in generale nell'aggiornamento dei dati dovrebbe essere il più possibile esteso il periodo di riferimento al fine di evitare le distorsioni tipiche di un'analisi puntuale, riferita cioè a un singolo anno;
i) le note metodologiche dovrebbero fornire indicatori di sintesi che permettano di semplificare la lettura dei dati e che possano essere di guida anche ad un più snello processo di raccolta degli stessi per il processo di aggiornamento;
l) siano impiegati i fabbisogni standard elaborati anche a fine di benchmarking, per stimolare la produzione efficiente di servizi da parte degli enti comunali e per favorire inoltre un miglioramento delle procedure di costruzione dei fabbisogni stessi, valorizzando le incongruenze che eventualmente emergano a livello di singoli comuni anche in ragione di errori compiuti nella trasmissione dei dati.
ALLEGATO 2
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – note metodologiche e fabbisogni standard per ciascuna provincia delle regioni a statuto ordinario, relativi alle seguenti funzioni: istruzione pubblica e gestione del territorio (Atto n. 121).
PROPOSTA DI PARERE DEI RELATORI
La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante adozione delle note metodologiche e dei fabbisogni standard per ciascuna provincia relativi alle funzioni di istruzione pubblica e alle funzioni di gestione del territorio (atto n. 121);
considerati gli esiti delle audizioni dei rappresentanti della società SO.S.E. – Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A. e dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) svolta il 2 ottobre 2014, del sottosegretario di Stato al all'economia e alle finanze Enrico Zanetti svolta il 13 novembre 2014, del professor Gilberto Turati svolta il 3 dicembre 2014 e del professor Ernesto Lomgobardi, componente della Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale (COPAFF), svolta il 4 dicembre 2014;
premesso che:
va riconosciuto l'impegnativo lavoro sia di raccolta di dati di carattere finanziario e strutturale relativi agli enti locali interessati, sia di riflessione finalizzata ad individuare la metodologia più appropriata per la determinazione dei fabbisogni standard; impegnativo lavoro già rilevato in occasione del parere espresso dalla Commissione sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante adozione della nota metodologica e del fabbisogno standard relativi per ciascun comune e provincia relativi alle funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo (atto n. 41);
i fabbisogni standard, nell'impianto della legge n. 42 del 2009 e in generale nell'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, sono diretti a rispondere insieme al principio dell'equità (assicurare un livello di servizio uniforme in rapporto alle caratteristiche dei singoli enti) e al principio dell'efficienza (stimolare il raggiungimento di un rapporto ottimale tra input e output), e segnatamente non debbono frustrare l'effettiva e potenziale autonomia di entrata di ciascun ente; i fabbisogni standard anzi debbono costituire un fattore di stimolo e miglioramento per il reperimento e l'utilizzazione delle risorse da parte di ciascun ente;
i fabbisogni standard rappresentano pertanto un parametro rilevante per una ottimale utilizzazione delle risorse finanziarie dirette all'erogazione dei servizi e per una complessiva riconsiderazione della spesa pubblica;
rilevato peraltro che i fabbisogni standard, come emerge dalle note metodologiche che è stato finora possibile realizzare, non possono offrire indicazioni esaurienti sui livelli dei servizi erogati e sull'efficienza degli enti;
né la legge n. 42 del 2009 né il decreto legislativo n. 216 del 2010 hanno compiuto una scelta chiara a favore di un approccio top down o bottom up nella determinazione dei fabbisogni standard. Pag. 134Da come emerge nelle note metodologiche, anche in ragione del vincolo di invarianza delle risorse, i fabbisogni standard sono stati individuati come criteri di riparto di una spesa esogeneamente definita, secondo un approccio top down, senza che sia stabilita alcuna relazione con i livelli essenziali delle prestazioni né con gli obiettivi di servizio di cui alla legge n. 42 del 2009, nonché al decreto legislativo n. 216 del 2010, alla cui determinazione non si è infatti proceduto. Ciò lascia irrisolto il problema della valutazione dell'adeguatezza delle fonti di finanziamento riconosciute agli enti rispetto alle funzioni fondamentali che sono chiamati a svolgere. Al tempo stesso, come sottolineato nelle note metodologiche, solo la valutazione di funzioni di costo permetterebbe di ottenere una quantificazione diretta dell'impatto esercitato dagli output sul fabbisogno e quindi di calibrare il livello del fabbisogno in base ai livelli essenziali delle prestazioni una volta che questi siano stati definiti;
il quadro di «federalismo fiscale» delineato con la legge n. 42 del 2009, entro cui il calcolo dei fabbisogni e dei costi standard era saldamente incardinato, ha perso la nitidezza iniziale. In particolare non è chiaro come esso debba e possa essere ridisegnato alla luce del susseguirsi di provvedimenti di consolidamento delle finanze pubbliche che hanno modificato in modo rilevante il quadro delle risorse a disposizione degli enti decentrati, nonché delle modifiche istituzionali che hanno portato ad un quadro ancora non assestato per quanto riguarda sia la definizione delle funzioni che il disegno del finanziamento tramite entrate proprie, in relazione al quale restano ancora da specificare i gradi di autonomia degli enti decentrati, e ancora infine delle recenti proposte di revisione costituzionale;
evidenziata la necessità di raccordare il processo di determinazione dei fabbisogni standard con le modifiche in corso relative all'assetto e alle funzioni degli enti locali;
considerato in particolare che occorre valutare in quale modo il riassetto delle province tuttora in corso – oltre alla prospettiva di una loro definitiva soppressione nell'ambito della complessiva riforma della parte seconda della Costituzione – condizioni la determinazione dei fabbisogni standard. L'attribuzione delle funzioni a diversi livelli di governo incide in misura significativa, infatti, sulla stessa entità della spesa e sulla determinazione dei fabbisogni standard;
considerato che risulta utile prevedere, nella determinazione dei fabbisogni standard, modalità che consentano di valorizzare gli enti più efficienti;
considerato che è necessario individuare anche livelli quantitativi standard dei servizi, in modo da poter fornire, per ciascun ente, gli elementi informativi che permettano di confrontare il livello del servizio effettivamente offerto con l’output standard;
rilevato che è altresì necessario verificare che i calcoli effettuati dallo schema di decreto partendo dai dati del 2010 siano costantemente aggiornati, tenendo conto tra l'altro dei successivi, molteplici interventi sulle finanze degli enti locali,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
individui il Governo gli strumenti più idonei affinché:
1) siano introdotti i fabbisogni standard per tappe successive, unitamente a un monitoraggio costante degli effetti del loro impiego;
2) siano adottate, come già suggerito da questa Commissione da ultimo nel parere del 23 dicembre 2013 (relativo all'atto n. 41, concernente i fabbisogni standard relativi alle funzioni generali di amministrazione, funzione e controllo), le opportune iniziative per verificare la possibilità di estendere, in via concordata e consensuale, l'ambito di applicazione delle procedure di determinazione dei fabbisogni standard Pag. 135anche alle province appartenenti ai territori delle regioni a statuto speciale;
e con le seguenti osservazioni:
a) chiarisca il Governo le modalità di aggiornamento dei fabbisogni standard, alla luce dell'attuazione in corso della legge n. 56 del 2014 e del processo di revisione costituzionale;
b) precisi in particolare il Governo, anche in base a quanto previsto dall'articolo 1, comma 97, della legge n. 56 del 2014:
1. in quale modo e con quali tempi intenda aggiornare i fabbisogni standard delle province alla luce della eventuale, diversa attribuzione di una o più funzioni provinciali ad altri enti;
2. in quale modo intenda modificare l'attuale sistema di finanziamento delle province;
3. in quale modo intenda modificare il sistema di finanziamento e la determinazione dei fabbisogni standard degli enti assegnatari delle nuove funzioni;
4. in quale modo intenda promuovere e garantire la continuità delle funzioni svolte dagli enti e l'efficienza dei servizi;
c) chiarisca il Governo le note metodologiche sui seguenti aspetti:
nel caso di servizi esternalizzati, va chiarito: 1) se la spesa considerata è al netto o al lordo della quota di compartecipazione da parte dell'utente; 2) se e come vengono considerati i costi degli input dei soggetti «esterni» che offrono tali servizi;
se esistono valutazioni circa i possibili effetti di distorsione dei fabbisogni legati alla forte eterogeneità dei servizi ricompresi nella medesima funzione fondamentale, a cui corrispondano mix degli input molto diversi;
d) la scelta su quali variabili ricomprendere nel vettore X (variabili che possono essere utilizzate sia nella fase di costruzione sia nella fase di applicazione del modello dei fabbisogni standard) e variabili ricomprese nel vettore Z, che vengono sterilizzate nella seconda delle fasi citate, dovrebbe essere compiuta dal decisore politico, a cui dovrebbero quindi essere proposte stime con formulazioni alternative;
e) allo stesso modo al decisore politico dovrebbe essere lasciata la determinazione delle variabili obiettivo del vettore W a cui vengono assegnati valori predeterminati in fase di stima del fabbisogno;
f) sia precisato nelle note metodologiche se le stime, operate sulla base dei più recenti dati storici disponibili, mantengano la loro validità anche a seguito degli interventi di riduzione delle risorse a disposizione delle province e di revisione degli obiettivi del patto di stabilità interno che si sono succeduti successivamente all'anno 2010, adottato come esercizio di riferimento dei dati di base utilizzati;
g) in particolare, valuti il Governo l'opportunità di richiedere, già in sede di prima applicazione, l'aggiornamento dei fabbisogni per quanto riguarda almeno le variabili di contesto desumibili da fonti ufficiali;
i) più in generale nell'aggiornamento dei dati dovrebbe essere il più possibile esteso il periodo di riferimento al fine di evitare le distorsioni tipiche di un'analisi puntuale, riferita cioè a un singolo anno;
l) le note metodologiche dovrebbero fornire indicatori di sintesi che permettano di semplificare la lettura dei dati e che possano essere di guida anche ad un più snello processo di raccolta degli stessi per il processo di aggiornamento;
m) siano impiegati i fabbisogni standard elaborati anche a fine di benchmarking, per stimolare la produzione efficiente di servizi da parte degli enti e per favorire inoltre un miglioramento delle procedure di costruzione dei fabbisogni stessi, valorizzando le incongruenze che eventualmente emergano a livello di singole province anche in ragione di errori compiuti nella trasmissione dei dati.