ALLEGATO 1

Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero, nonché per il potenziamento della lotta all'evasione fiscale. C. 2247 Causi ed abb.

PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE

  La Commissione Giustizia,
   esaminato il provvedimento in oggetto per le parti di competenza,
   rilevato che:
    il testo in esame, all'articolo 1, comma 1, introduce nell'ordinamento la disciplina della collaborazione volontaria (cd. voluntary disclosure) in materia fiscale; in base a tale istituto i soggetti che detengono attività e beni all'estero ed hanno omesso di dichiararli potranno sanare la propria posizione nei confronti dell'erario pagando le imposte dovute (in tutto o in parte) e le sanzioni (in misura ridotta); per effetto della collaborazione volontaria sarà inoltre garantita la non punibilità per alcuni reati fiscali relativi agli obblighi dichiarativi; la procedura non può essere utilizzata se la richiesta di accesso è presentata dopo che l'autore ha avuto conoscenza dell'inizio di attività di accertamento fiscale o di procedimenti penali per violazioni tributarie; la procedura può essere attivata fino al 30 settembre 2015 per le violazioni dichiarative commesse sino al 31 dicembre 2013;
    si propone inoltre l'introduzione di un nuovo reato fiscale, che punisce coloro i quali, nell'ambito della procedura di collaborazione volontaria, esibiscano o trasmettano documentazione e dati non rispondenti al vero;
    le norme in esame hanno lo scopo di contrastare fenomeni di evasione ed elusione fiscale consistenti nell'allocazione fittizia della residenza fiscale all'estero e nell'illecito trasferimento o detenzione all'estero di attività che producono reddito;
    i commi da 1-bis a 1-quater dell'articolo 1 estendono la procedura di collaborazione volontaria anche ai contribuenti autori di violazioni riguardanti attività detenute in Italia;
    l'articolo 1-ter introduce il reato di autoriciclaggio;
   con riguardo alla disciplina della collaborazione volontaria in materia fiscale, osservato che:
    le procedure introdotte dalle norme in esame intendono essere coerenti con le linee guida tracciate dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico – OCSE; in particolare, nell’Offshore Voluntary Disclosure – Comparative analysis, guidance and policy advice del settembre 2010, l'OCSE ha sottolineato l'efficacia dei programmi di voluntary compliance adottati da diversi paesi, i quali hanno facilitato la collaborazione dei soggetti passivi coinvolti, conseguendo al contempo notevoli risparmi, anche in termini di contenzioso (ivi compreso il contenzioso penale); l'Organizzazione ha tuttavia sottolineato che le norme devono fornire ai contribuenti incentivi sufficienti ad incoraggiare l'adesione ai programmi di collaborazione, ma allo stesso tempo non devono costituire misure di ricompensa o di incoraggiamento alla commissione di illeciti fiscali; di conseguenza, è stato elaborato un insieme di principi-guida per i Paesi che non hanno adottato ancora programmi di collaborazione volontaria; tra Pag. 93questi, l'OCSE ha individuato la necessità che i programmi siano chiari nelle finalità e nei termini di completamento; essi dovrebbero consentire di ottenere un maggior gettito, nel breve periodo, che sia dimostrabile ed economicamente vantaggioso; dovrebbero essere coerenti con le regole generali di collaborazione con l'erario e di applicazione dei tributi; un programma di collaborazione volontaria portato avanti dallo Stato dovrebbe inoltre avere lo scopo di migliorare il tasso di adesione all'obbligo tributario presso i contribuenti che possono accedere al programma stesso; infine, un'efficace voluntary disclosure è finalizzata a migliorare l'adesione spontanea agli obblighi fiscali nel lungo periodo, presentandosi come un'opportunità specifica; non deve infatti rafforzare negli evasori la convinzione di poter perpetrare le condotte illecite, in attesa della successiva opportunità di sanare i rapporti con l'erario;
    nel 2013 l'OCSE è tornata sull'argomento, nell'ambito di un più ampio studio sulle Politiche Fiscali e le Informazioni Comparative tra i Paesi (OCSE – Tax Administration 2013 – Voluntary Disclosure Policies); nello studio sono state specificamente esaminate le procedure di voluntary disclosure di Nuova Zelanda, Canada, Singapore, Regno Unito e Stati Uniti; in ambito europeo sono state recentemente adottate legislazioni sulla voluntary disclosure da parte della Spagna, della Francia e della Germania;
    quanto agli specifici aspetti della disciplina contenuta nel provvedimento in esame, occorre premettere come la procedura di collaborazione volontaria sia di carattere temporaneo, in quanto applicabile solo all'autore di violazione di obblighi di cui all'articolo 4 del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167, convertito dalla legge 4 agosto 1990, n. 227, commesse fino al 31 dicembre 2013 ed attivabile sino al 30 settembre 2015;
    l'articolo 1, comma 1, introduce gli articoli da 5-quater a 5-septies nel decreto-legge n. 167 del 1990, che individuano gli elementi principali della procedura di disclosure;
    ai sensi dell'articolo 5-quater, il destinatario della procedura è l'autore della violazione degli obblighi dichiarativi di cui all'articolo 4, comma 1 del decreto-legge n. 167 del 1990; per effetto di tale richiamo potranno accedere alla voluntary disclosure le seguenti tre categorie di soggetti residenti in Italia: persone fisiche; enti non commerciali; società semplici ed equiparate; sono dunque esclusi dal novero dei soggetti legittimati le società e gli enti commerciali;
    inoltre, il richiamato articolo 4 stabilisce che gli obblighi di dichiarazione sussistono anche nei confronti dei soggetti che, pur non essendo possessori diretti degli investimenti e delle attività, ne siano titolari effettivi (ad esempio, in caso di società, persone fisiche che possiedano o controllino un'entità giuridica attraverso il possesso o il controllo diretto o indiretto di una percentuale sufficiente delle partecipazioni al capitale sociale o dei diritti di voto; le persone fisiche che esercitano il controllo sul 25 per cento del patrimonio di fondazioni o istituti giuridici come i trust);
    la procedura appare disciplinata in modo appropriato, in particolare laddove prevede che il soggetto debba fornire non solo l'indicazione delle attività di natura finanziaria costituite o detenute all'estero, ma anche l'indicazione documentale dei redditi che servirono per costituirli o acquistarli, onde assicurarsi che non si tratti di proventi frutto di reati diversi da quelli fiscali (che sono anche gli unici ad essere oggetto del premio per la collaborazione);
    tale procedura implica, in particolare, il pieno riconoscimento da parte dell'autore della violazione degli obblighi di dichiarazione, dell'omessa indicazione nella dichiarazione dei redditi degli investimenti all'estero e delle attività estere di natura finanziaria costituite o detenute fuori dal territorio dello Stato suscettibili di produrre redditi imponibili nel territorio dello Stato, e delle violazioni sostanziali Pag. 94(per omessa o infedele dichiarazione) relative agli imponibili riferibili alle attività costituite o detenute all'estero; determina per l'amministrazione finanziaria la piena tracciabilità delle attività finanziarie e la possibilità di ricostruire in maniera dettagliata i redditi in questione, sicché l'istituto anche sotto questo profilo non appare assumere la connotazione del condono fiscale essendo piuttosto assimilabile ad una particolare forma di autodenuncia, il cui scopo è l'emersione di redditi non dichiarati; l'istituto, inoltre, appare configurato in modo tale da disincentivarne il ricorso da parte di chi intenda riciclare denari provenienti da illeciti diversi da quelli tributari, facendoli apparire come proventi di questi ultimi, giacché appare elevata la probabilità che quegli illeciti possano emergere proprio dalla documentazione, ampia e dettagliata, che il contribuente deve fornire all'amministrazione finanziaria;
    appare condivisibile la previsione della condizione limitativa prevista dall'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quater», comma 2, riferita alla necessità che il soggetto non abbia avuto conoscenza dell'avvio di qualsiasi attività di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei suoi confronti o nei confronti di soggetti solidamente obbligati (al pagamento del tributo o imposta) o concorrenti nel reato (tributario); in questo modo si incentiva la collaborazione spontanea evitando che il soggetto attenda l'azione dell'amministrazione;
    appare peraltro opportuno che la formulazione della norma sia tale da includere, con sufficiente tassatività, qualsiasi comunicazione o avviso formale di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei confronti del contribuente da parte dell'amministrazione finanziaria;
    all'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quinquies» sono stabiliti gli effetti della procedura di collaborazione volontaria, i quali consistono in benefici sul versante penale (esclusione della punibilità per alcuni reati, diminuzione della punibilità per quelli più gravi) e sul versante delle sanzioni tributarie applicabili alla violazioni (con sconti che vanno dalla riduzione di un quarto del minimo edittale fino alla metà);
    quanto agli effetti penali della procedura si prevede, nei confronti di colui che presta la collaborazione volontaria; l'esclusione della punibilità per specifici delitti previsti dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e, segnatamente, per i delitti di dichiarazione infedele (articolo 4), omessa dichiarazione (articolo 5), omesso versamento di ritenute certificate (10-bis) e omesso versamento di IVA (articolo 10-ter) – reati puniti con una pena fino a tre anni nel massimo (articoli 4 e 5) o due anni nel massimo (articoli 10-bis e 10-ter) – nonché la diminuzione della pena fino ad un quarto per i delitti di dichiarazione fraudolenta mediante l'uso di fatture o operazioni inesistenti (articolo 2) o con altri artifici (articolo 3);
    gli effetti premiali penali sono limitati alla sole condotte relative agli imponibili, alle imposte e alle ritenute oggetto della collaborazione volontaria; si applicano a tutti coloro che hanno commesso o concorso a commettere i delitti; appaiono adeguati, in quanto limitati al campo dei soli reati tributari e comunque con effetti di sola riduzione della pena per i delitti più gravi di frode fiscale;
    l'articolo 1, comma 1, capoverso «5-septies» istituisce il reato di esibizione di atti falsi e comunicazione di dati non rispondenti al vero, che punisce con la reclusione da un anno e sei mesi a sei anni chiunque, nell'ambito della procedura di collaborazione volontaria, esibisce o trasmette atti o documenti falsi in tutto o in parte ovvero fornisce dati e notizie non rispondenti al vero;
    poiché la norma è posta a presidio del rispetto della procedura della voluntary disclosure e, quindi, a garanzia della sua efficacia, appare necessario rinforzarne la cogenza con la previsione esplicita di una sanzione accessoria quale, in particolare, la revoca dei benefici tanto sul Pag. 95versante penale quanto sul versante delle sanzioni tributarie applicabili alle violazioni;
    l'estensione della procedura di collaborazione volontaria anche ai contribuenti autori di violazioni riguardanti attività detenute in Italia è stata prevista al fine di venire incontro a due esigenze principali: quella di evitare che alla disclosure di imponibili sottratti a società italiane e detenuti all'estero potesse seguire un automatico accertamento fiscale su tali società e quella di evitare disparità di trattamento, difficilmente sostenibili tra gli evasori che trasferiscono gli imponibili all'estero e quelli che lasciano tali imponibili in Italia;
    una simile estensione non appare isolata nel panorama internazionale; secondo studi OCSE, infatti, sono numerosi i paesi che prevedono procedure di voluntary disclosure, ancorché con tratti differenti quanto a termine di vigenza della procedura (permanente o temporanea), entità della riduzione delle sanzioni penali e tributarie, ambito di applicabilità (generale o limitata agli imponibili trasferiti all'estero);
    pur a seguito di questa estensione, la voluntary disclosure non può dirsi in contrasto con le linee-guida formulate dall'OCSE nel 2010; strutturalmente diversa da uno scudo o condono fiscale – di regola connotati da assoluto anonimato e applicazione di una imposta o sanzione sostitutiva – la voluntary disclosure si inquadra, infatti, perfettamente nel vigente sistema di repressione fiscale, rispetto al quale si limita a introdurre una deroga relativa all'entità delle sanzioni penali e tributarie;
   con riguardo al reato di autoriciclaggio, rilevato che:
    l'articolo 1-ter, comma 1, introduce il reato di autoriciclaggio, volto a punire chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo ovvero compie altre operazioni in modo da ostacolare l'identificazione della loro provenienza delittuosa; attualmente, infatti, il codice penale prevede, all'articolo 648-bis, solo il riciclaggio, che punisce chi ricicla denaro o altre utilità provenienti da un reato commesso da un altro soggetto; chi invece ricicla in prima persona, cioè sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità che ha ricavato commettendo egli stesso un altro delitto doloso, non è punito;
    l'introduzione di tale reato avviene tramite l'eliminazione della clausola di riserva che figura in apertura della vigente disposizione dell'articolo 648-bis del codice penale («fuori dei casi di concorso nel reato»), con conseguente ampliamento dell'ambito di punibilità all'autoriciclatore: si rende, infatti, punibile anche l'autore del reato-presupposto per le condotte già oggi previste solo a carico del terzo;
    l'eliminazione della clausola di non punibilità, come peraltro evidenziato anche dal Procuratore nazionale antimafia nel corso delle audizioni presso la Commissione giustizia, rischia di moltiplicare le comminatorie di pena per ciascun delitto suscettibile di generare proventi riciclabili, indotto dalla pressoché inevitabile commissione da parte dell'agente, una volta conseguito il provento del reato-presupposto, di una delle condotte tipizzate dall'attuale formulazione dell'articolo 648-bis; l'aumento del rischio penale, inoltre, finirebbe per investire la criminalità comune, lasciando sostanzialmente inalterato quello gravante sulla criminalità organizzata, che costituisce il vero e esclusivo obiettivo del delitto di riciclaggio;
    occorre osservare come la categoria del post-fatto non punibile si basi sulla considerazione che gli ulteriori atti di disposizione (materiali o giuridici) dell'autore del reato-presupposto altro non sarebbero che la sua naturale prosecuzione, sicché la loro punizione darebbe luogo ad un bis in idem; in particolare, mentre nel reato di riciclaggio l'autore del reato-presupposto si affida, per finalità di profitto, ad un «favoreggiatore esperto», anch'esso mosso da finalità di profitto, gli Pag. 96atti di godimento e di disposizione del provento da parte del solo autore del reato-presupposto costituiscono la prosecuzione della sua iniziale attività antigiuridica;
    ne consegue che la deroga al ne bis in idem sostanziale potrebbe giustificarsi solo in presenza di atti che non si traducano nel mero godimento o nella trasparente disposizione del provento, che integrano la naturale prosecuzione del reato-presupposto; quindi, devono essere punibili solo i comportamenti che consistono in condotte artificiose, non «naturali» ma concretamente frappositive: idonee a recare ostacolo all'identificazione del provento illecito;
    l'autoriciclaggio non si caratterizza sempre per quella «professionalià» nel crimine» che connota, invece, il riciclaggio; pertanto, la sua incriminazione non può che apparire funzionale ad impedire il consolidarsi di una precedente situazione di illiceità, nonché allo svolgimento delle indagini sulla provenienza delittuosa dei beni, a cui si associa lo scopo di impedire la circolazione di denaro o di beni di provenienza illecita;
    così ricostruita l'oggettività giuridica del nuovo reato (secondo una dimensione in cui si è detto in sede di audizione prevale la tutela dell'amministrazione della giustizia) non possono corrispondono ad essa le condotte che si incentrano sul mero trasferimento o nella semplice sostituzione del denaro o di altra utilità; per questa via, infatti, verrebbero sanzionate anche condotte che potrebbero non ostacolare l'identificazione del provento; si pensi, a titolo esemplificativo, all'autore di una truffa o di un'appropriazione indebita che decidesse di reinvestire il provento in attività finanziarie, eventualmente acquistando titoli, in piena trasparenza;
    appare, pertanto, preferibile caratterizzare il reato di autoriciclaggio esclusivamente sulle condotte di ostacolo frapposto alla individuazione dei proventi illeciti da parte dell'autore del reato-presupposto, prevedendo una fattispecie dotata di autonoma rilevanza ovvero integrando il testo vigente dell'articolo 648-bis;
    la cornice edittale dell'autoriciclaggio, infine, deve riflettere la minore gravità di tale reato rispetto al riciclaggio, tenendo altresì conto del regime di particolare severità che assiste la disciplina del reato continuato,
  esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti condizioni:
   1) all'articolo 1, comma 1, capoverso «5-septies» sia prevista, quale sanzione accessoria, la revoca dei benefici previsti dalla disciplina della voluntary disclosure;
   2) all'articolo 1-ter, il comma 1 sia sostituito dal seguente:
    1. L'articolo 648-bis del codice penale è sostituito dal seguente:
    «648-bis. (Riciclaggio e autoriciclaggio). Fuori dei casi di concorso nel reato, chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo, ovvero compie in relazione ad essi altre operazioni, in modo da ostacolare l'identificazione della loro provenienza delittuosa, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni e con la multa da euro 5.000 a euro 50.000.
  Si applica la pena della reclusione da due a otto anni e della multa da euro 2.000 a euro 25.000 a chiunque, avendo commesso o concorso a commettere un delitto non colposo sostituisce, trasferisce ovvero impiega in attività finanziarie o economiche denaro beni o altre utilità provenienti dalla commissione di tale delitto, in modo da ostacolare concretamente l'identificazione della loro provenienza delittuosa.
  Nel caso previsto dal precedente comma, l'autore del reato non è punibile Pag. 97quando il denaro, i beni o le altre utilità vengono destinate alla utilizzazione o al godimento personale.
  La pena è aumentata quando i fatti previsti dal primo e dal secondo comma sono commessi nell'esercizio di un'attività professionale.
  La pena è diminuita se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione inferiore nel massimo a cinque anni.
  Si applica l'ultimo comma dell'articolo 648.»
   3) in alternativa alla condizione n. 2), all'articolo 1-ter, il comma 1 sia sostituito dai seguenti:
    1. Dopo l'articolo 648-ter del codice penale è inserito il seguente:
    «648-ter.1 (Autoriciclaggio). Si applica la pena della reclusione da due a otto anni e della multa da euro 2.000 a euro 25.000 a chiunque, avendo commesso o concorso a commettere un delitto non colposo, sostituisce, trasferisce ovvero impiega in attività economiche o finanziarie denaro, beni o altre utilità provenienti dalla commissione di tale delitto, in modo da ostacolare concretamente l'identificazione della loro provenienza delittuosa.
  Nel caso previsto dal precedente comma, l'autore del reato non è punibile quando il denaro, i beni o le altre utilità vengono destinate alla utilizzazione o al godimento personale.
  La pena è aumentata quando i fatti sono commessi nell'esercizio di un'attività bancaria, finanziaria o di altra attività professionale.
  La pena è diminuita se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione inferiore nel massimo a cinque anni.
  La pena è diminuita fino alla metà per chi si sia efficacemente adoperato per evitare che le condotte previste dal primo comma siano portate a conseguenze ulteriori o per assicurare le prove del reato e l'individuazione dei beni, del denaro e delle altre utilità oggetto, profitto, prezzo o prodotto del delitto.
  Si applica l'ultimo comma dell'articolo 648.»

   2. All'articolo 648-bis, primo comma, del codice penale, le parole «1.032 a euro 15.493» sono sostituite dalle seguenti: «2.000 a euro 25.000».
   3. All'articolo 648-ter, primo comma, del codice penale, le parole «1.032 a euro 15.493» sono sostituite dalle seguenti: «2.000 a euro 25.000».
   4. All'articolo 648-quater del codice penale sono apportate le seguenti modifiche:
   a) al primo comma, le parole «648-bis e 648-ter» sono sostituite dalle seguenti: «648-bis, 648-ter e 648-ter.1»;
   b) all'ultimo comma, le parole «648-bis e 648-ter» sono sostituite dalle seguenti: «648-bis, 648-ter e 648-ter.1»;

  e con la seguente osservazione:
   a) all'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quater», comma 2, valuti la Commissione di merito l'opportunità di prevedere che la collaborazione volontaria non sia ammessa se la richiesta è presentata dopo che l'autore della violazione degli obblighi di dichiarazione abbia avuto formale conoscenza di «qualsiasi comunicazione o avviso formale di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei confronti del contribuente da parte dell'amministrazione finanziaria».

ALLEGATO 2

Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero, nonché per il potenziamento della lotta all'evasione fiscale. C. 2247 Causi ed abb.

PARERE APPROVATO

  La Commissione Giustizia,
   esaminato il provvedimento in oggetto per le parti di competenza,
   rilevato che:
    il testo in esame, all'articolo 1, comma 1, introduce nell'ordinamento la disciplina della collaborazione volontaria (cd. voluntary disclosure) in materia fiscale; in base a tale istituto i soggetti che detengono attività e beni all'estero ed hanno omesso di dichiararli potranno sanare la propria posizione nei confronti dell'erario pagando le imposte dovute (in tutto o in parte) e le sanzioni (in misura ridotta); per effetto della collaborazione volontaria sarà inoltre garantita la non punibilità per alcuni reati fiscali relativi agli obblighi dichiarativi; la procedura non può essere utilizzata se la richiesta di accesso è presentata dopo che l'autore ha avuto conoscenza dell'inizio di attività di accertamento fiscale o di procedimenti penali per violazioni tributarie; la procedura può essere attivata fino al 30 settembre 2015 per le violazioni dichiarative commesse sino al 31 dicembre 2013;
    si propone inoltre l'introduzione di un nuovo reato fiscale, che punisce coloro i quali, nell'ambito della procedura di collaborazione volontaria, esibiscano o trasmettano documentazione e dati non rispondenti al vero;
    le norme in esame hanno lo scopo di contrastare fenomeni di evasione ed elusione fiscale consistenti nell'allocazione fittizia della residenza fiscale all'estero e nell'illecito trasferimento o detenzione all'estero di attività che producono reddito;
    i commi da 1-bis a 1-quater dell'articolo 1 estendono la procedura di collaborazione volontaria anche ai contribuenti autori di violazioni riguardanti attività detenute in Italia;
    l'articolo 1-ter introduce il reato di autoriciclaggio;
   con riguardo alla disciplina della collaborazione volontaria in materia fiscale, osservato che:
    le procedure introdotte dalle norme in esame intendono essere coerenti con le linee guida tracciate dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico – OCSE; in particolare, nell’Offshore Voluntary Disclosure – Comparative analysis, guidance and policy advice del settembre 2010, l'OCSE ha sottolineato l'efficacia dei programmi di voluntary compliance adottati da diversi paesi, i quali hanno facilitato la collaborazione dei soggetti passivi coinvolti, conseguendo al contempo notevoli risparmi, anche in termini di contenzioso (ivi compreso il contenzioso penale); l'Organizzazione ha tuttavia sottolineato che le norme devono fornire ai contribuenti incentivi sufficienti ad incoraggiare l'adesione ai programmi di collaborazione, ma allo stesso tempo non devono costituire misure di ricompensa o di incoraggiamento alla commissione di illeciti fiscali; di conseguenza, è stato elaborato un insieme di principi-guida per i Paesi che non hanno adottato ancora programmi di collaborazione volontaria; tra Pag. 99questi, l'OCSE ha individuato la necessità che i programmi siano chiari nelle finalità e nei termini di completamento; essi dovrebbero consentire di ottenere un maggior gettito, nel breve periodo, che sia dimostrabile ed economicamente vantaggioso; dovrebbero essere coerenti con le regole generali di collaborazione con l'erario e di applicazione dei tributi; un programma di collaborazione volontaria portato avanti dallo Stato dovrebbe inoltre avere lo scopo di migliorare il tasso di adesione all'obbligo tributario presso i contribuenti che possono accedere al programma stesso; infine, un'efficace voluntary disclosure è finalizzata a migliorare l'adesione spontanea agli obblighi fiscali nel lungo periodo, presentandosi come un'opportunità specifica; non deve infatti rafforzare negli evasori la convinzione di poter perpetrare le condotte illecite, in attesa della successiva opportunità di sanare i rapporti con l'erario;
    nel 2013 l'OCSE è tornata sull'argomento, nell'ambito di un più ampio studio sulle Politiche Fiscali e le Informazioni Comparative tra i Paesi (OCSE – Tax Administration 2013 – Voluntary Disclosure Policies); nello studio sono state specificamente esaminate le procedure di voluntary disclosure di Nuova Zelanda, Canada, Singapore, Regno Unito e Stati Uniti; in ambito europeo sono state recentemente adottate legislazioni sulla voluntary disclosure da parte della Spagna, della Francia e della Germania;
    quanto agli specifici aspetti della disciplina contenuta nel provvedimento in esame, occorre premettere come la procedura di collaborazione volontaria sia di carattere temporaneo, in quanto applicabile solo all'autore di violazione di obblighi di cui all'articolo 4 del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167, convertito dalla legge 4 agosto 1990, n. 227, commesse fino al 31 dicembre 2013 ed attivabile sino al 30 settembre 2015;
    l'articolo 1, comma 1, introduce gli articoli da 5-quater a 5-septies nel decreto-legge n. 167 del 1990, che individuano gli elementi principali della procedura di disclosure;
    ai sensi dell'articolo 5-quater, il destinatario della procedura è l'autore della violazione degli obblighi dichiarativi di cui all'articolo 4, comma 1 del decreto-legge n. 167 del 1990; per effetto di tale richiamo potranno accedere alla voluntary disclosure le seguenti tre categorie di soggetti residenti in Italia: persone fisiche; enti non commerciali; società semplici ed equiparate; sono dunque esclusi dal novero dei soggetti legittimati le società e gli enti commerciali;
    inoltre, il richiamato articolo 4 stabilisce che gli obblighi di dichiarazione sussistono anche nei confronti dei soggetti che, pur non essendo possessori diretti degli investimenti e delle attività, ne siano titolari effettivi (ad esempio, in caso di società, persone fisiche che possiedano o controllino un'entità giuridica attraverso il possesso o il controllo diretto o indiretto di una percentuale sufficiente delle partecipazioni al capitale sociale o dei diritti di voto; le persone fisiche che esercitano il controllo sul 25 per cento del patrimonio di fondazioni o istituti giuridici come i trust);
    la procedura appare disciplinata in modo appropriato, in particolare laddove prevede che il soggetto debba fornire non solo l'indicazione delle attività di natura finanziaria costituite o detenute all'estero, ma anche l'indicazione documentale dei redditi che servirono per costituirli o acquistarli, onde assicurarsi che non si tratti di proventi frutto di reati diversi da quelli fiscali (che sono anche gli unici ad essere oggetto del premio per la collaborazione);
    tale procedura implica, in particolare, il pieno riconoscimento da parte dell'autore della violazione degli obblighi di dichiarazione, dell'omessa indicazione nella dichiarazione dei redditi degli investimenti all'estero e delle attività estere di natura finanziaria costituite o detenute fuori dal territorio dello Stato suscettibili di produrre redditi imponibili nel territorio dello Stato, e delle violazioni sostanziali Pag. 100(per omessa o infedele dichiarazione) relative agli imponibili riferibili alle attività costituite o detenute all'estero; determina per l'amministrazione finanziaria la piena tracciabilità delle attività finanziarie e la possibilità di ricostruire in maniera dettagliata i redditi in questione, sicché l'istituto anche sotto questo profilo non appare assumere la connotazione del condono fiscale essendo piuttosto assimilabile ad una particolare forma di autodenuncia, il cui scopo è l'emersione di redditi non dichiarati; l'istituto, inoltre, appare configurato in modo tale da disincentivarne il ricorso da parte di chi intenda riciclare denari provenienti da illeciti diversi da quelli tributari, facendoli apparire come proventi di questi ultimi, giacché appare elevata la probabilità che quegli illeciti possano emergere proprio dalla documentazione, ampia e dettagliata, che il contribuente deve fornire all'amministrazione finanziaria;
    appare condivisibile la previsione della condizione limitativa prevista dall'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quater», comma 2, riferita alla necessità che il soggetto non abbia avuto conoscenza dell'avvio di qualsiasi attività di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei suoi confronti o nei confronti di soggetti solidamente obbligati (al pagamento del tributo o imposta) o concorrenti nel reato (tributario); in questo modo si incentiva la collaborazione spontanea evitando che il soggetto attenda l'azione dell'amministrazione;
    appare peraltro opportuno che la formulazione della norma sia tale da includere, con sufficiente tassatività, qualsiasi comunicazione o avviso formale di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei confronti del contribuente da parte dell'amministrazione finanziaria;
    all'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quinquies» sono stabiliti gli effetti della procedura di collaborazione volontaria, i quali consistono in benefici sul versante penale (esclusione della punibilità per alcuni reati, diminuzione della punibilità per quelli più gravi) e sul versante delle sanzioni tributarie applicabili alla violazioni (con sconti che vanno dalla riduzione di un quarto del minimo edittale fino alla metà);
    quanto agli effetti penali della procedura si prevede, nei confronti di colui che presta la collaborazione volontaria; l'esclusione della punibilità per specifici delitti previsti dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e, segnatamente, per i delitti di dichiarazione infedele (articolo 4), omessa dichiarazione (articolo 5), omesso versamento di ritenute certificate (10-bis) e omesso versamento di IVA (articolo 10-ter) – reati puniti con una pena fino a tre anni nel massimo (articoli 4 e 5) o due anni nel massimo (articoli 10-bis e 10-ter) – nonché la diminuzione della pena fino ad un quarto per i delitti di dichiarazione fraudolenta mediante l'uso di fatture o operazioni inesistenti (articolo 2) o con altri artifici (articolo 3);
    gli effetti premiali penali sono limitati alla sole condotte relative agli imponibili, alle imposte e alle ritenute oggetto della collaborazione volontaria; si applicano a tutti coloro che hanno commesso o concorso a commettere i delitti; appaiono adeguati, in quanto limitati al campo dei soli reati tributari e comunque con effetti di sola riduzione della pena per i delitti più gravi di frode fiscale;
    l'articolo 1, comma 1, capoverso «5-septies» istituisce il reato di esibizione di atti falsi e comunicazione di dati non rispondenti al vero, che punisce con la reclusione da un anno e sei mesi a sei anni chiunque, nell'ambito della procedura di collaborazione volontaria, esibisce o trasmette atti o documenti falsi in tutto o in parte ovvero fornisce dati e notizie non rispondenti al vero;
    poiché la norma è posta a presidio del rispetto della procedura della voluntary disclosure e, quindi, a garanzia della sua efficacia, appare necessario rinforzarne la cogenza con la previsione esplicita di una sanzione accessoria quale, in particolare, la revoca dei benefici tanto sul Pag. 101versante penale quanto sul versante delle sanzioni tributarie applicabili alle violazioni;
    l'estensione della procedura di collaborazione volontaria anche ai contribuenti autori di violazioni riguardanti attività detenute in Italia è stata prevista al fine di venire incontro a due esigenze principali: quella di evitare che alla disclosure di imponibili sottratti a società italiane e detenuti all'estero potesse seguire un automatico accertamento fiscale su tali società e quella di evitare disparità di trattamento, difficilmente sostenibili tra gli evasori che trasferiscono gli imponibili all'estero e quelli che lasciano tali imponibili in Italia;
    una simile estensione non appare isolata nel panorama internazionale; secondo studi OCSE, infatti, sono numerosi i paesi che prevedono procedure di voluntary disclosure, ancorché con tratti differenti quanto a termine di vigenza della procedura (permanente o temporanea), entità della riduzione delle sanzioni penali e tributarie, ambito di applicabilità (generale o limitata agli imponibili trasferiti all'estero);
    pur a seguito di questa estensione, la voluntary disclosure non può dirsi in contrasto con le linee-guida formulate dall'OCSE nel 2010; strutturalmente diversa da uno scudo o condono fiscale – di regola connotati da assoluto anonimato e applicazione di una imposta o sanzione sostitutiva – la voluntary disclosure si inquadra, infatti, perfettamente nel vigente sistema di repressione fiscale, rispetto al quale si limita a introdurre una deroga relativa all'entità delle sanzioni penali e tributarie;
   con riguardo al reato di autoriciclaggio, rilevato che:
    l'articolo 1-ter, comma 1, introduce il reato di autoriciclaggio, volto a punire chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo ovvero compie altre operazioni in modo da ostacolare l'identificazione della loro provenienza delittuosa; attualmente, infatti, il codice penale prevede, all'articolo 648-bis, solo il riciclaggio, che punisce chi ricicla denaro o altre utilità provenienti da un reato commesso da un altro soggetto; chi invece ricicla in prima persona, cioè sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità che ha ricavato commettendo egli stesso un altro delitto doloso, non è punito;
    l'introduzione di tale reato avviene tramite l'eliminazione della clausola di riserva che figura in apertura della vigente disposizione dell'articolo 648-bis del codice penale («fuori dei casi di concorso nel reato»), con conseguente ampliamento dell'ambito di punibilità all'autoriciclatore: si rende, infatti, punibile anche l'autore del reato-presupposto per le condotte già oggi previste solo a carico del terzo;
    l'eliminazione della clausola di non punibilità, come peraltro evidenziato anche dal Procuratore nazionale antimafia nel corso delle audizioni presso la Commissione giustizia, rischia di moltiplicare le comminatorie di pena per ciascun delitto suscettibile di generare proventi riciclabili, indotto dalla pressoché inevitabile commissione da parte dell'agente, una volta conseguito il provento del reato-presupposto, di una delle condotte tipizzate dall'attuale formulazione dell'articolo 648-bis; l'aumento del rischio penale, inoltre, finirebbe per investire la criminalità comune, lasciando sostanzialmente inalterato quello gravante sulla criminalità organizzata, che costituisce il vero e esclusivo obiettivo del delitto di riciclaggio;
    occorre osservare come la categoria del post-fatto non punibile si basi sulla considerazione che gli ulteriori atti di disposizione (materiali o giuridici) dell'autore del reato-presupposto altro non sarebbero che la sua naturale prosecuzione, sicché la loro punizione darebbe luogo ad un bis in idem; in particolare, mentre nel reato di riciclaggio l'autore del reato-presupposto si affida, per finalità di profitto, ad un «favoreggiatore esperto», anch'esso mosso da finalità di profitto, gli Pag. 102atti di godimento e di disposizione del provento da parte del solo autore del reato-presupposto costituiscono la prosecuzione della sua iniziale attività antigiuridica;
    ne consegue che la deroga al ne bis in idem sostanziale potrebbe giustificarsi solo in presenza di atti che non si traducano nel mero godimento o nella trasparente disposizione del provento, che integrano la naturale prosecuzione del reato-presupposto; quindi, devono essere punibili solo i comportamenti che consistono in condotte artificiose, non «naturali» ma concretamente frappositive: idonee a recare ostacolo all'identificazione del provento illecito;
    l'autoriciclaggio non si caratterizza sempre per quella «professionalià» nel crimine» che connota, invece, il riciclaggio; pertanto, la sua incriminazione non può che apparire funzionale ad impedire il consolidarsi di una precedente situazione di illiceità, nonché allo svolgimento delle indagini sulla provenienza delittuosa dei beni, a cui si associa lo scopo di impedire la circolazione di denaro o di beni di provenienza illecita;
    così ricostruita l'oggettività giuridica del nuovo reato (secondo una dimensione in cui si è detto in sede di audizione prevale la tutela dell'amministrazione della giustizia) non possono corrispondono ad essa le condotte che si incentrano sul mero trasferimento o nella semplice sostituzione del denaro o di altra utilità; per questa via, infatti, verrebbero sanzionate anche condotte che potrebbero non ostacolare l'identificazione del provento; si pensi, a titolo esemplificativo, all'autore di una truffa o di un'appropriazione indebita che decidesse di reinvestire il provento in attività finanziarie, eventualmente acquistando titoli, in piena trasparenza;
    appare, pertanto, preferibile caratterizzare il reato di autoriciclaggio esclusivamente sulle condotte di ostacolo frapposto alla individuazione dei proventi illeciti da parte dell'autore del reato-presupposto, prevedendo una fattispecie dotata di autonoma rilevanza;
    la cornice edittale dell'autoriciclaggio, infine, deve riflettere la minore gravità di tale reato rispetto al riciclaggio, tenendo altresì conto del regime di particolare severità che assiste la disciplina del reato continuato,
   esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti condizioni:
   1) all'articolo 1, comma 1, capoverso «5-septies» sia prevista, quale sanzione accessoria, la revoca dei benefici previsti dalla disciplina della voluntary disclosure;
   2) all'articolo 1-ter, il comma 1 sia sostituito dai seguenti:
    1. Dopo l'articolo 648-ter del codice penale è inserito il seguente:
    «648-ter.1 (Autoriciclaggio). Si applica la pena della reclusione da due a otto anni e della multa da euro 2.000 a euro 25.000 a chiunque, avendo commesso o concorso a commettere un delitto non colposo, sostituisce, trasferisce ovvero impiega in attività economiche o finanziarie denaro, beni o altre utilità provenienti dalla commissione di tale delitto, in modo da ostacolare concretamente l'identificazione della loro provenienza delittuosa.
  Nel caso previsto dal precedente comma, l'autore del reato non è punibile quando il denaro, i beni o le altre utilità vengono destinate alla utilizzazione o al godimento personale.
  La pena è aumentata quando i fatti sono commessi nell'esercizio di un'attività bancaria, finanziaria o di altra attività professionale.
  La pena è diminuita se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione inferiore nel massimo a cinque anni.
  La pena è diminuita fino alla metà per chi si sia efficacemente adoperato per evitare che le condotte previste dal primo comma siano portate a conseguenze ulteriori o per assicurare le prove del reato e Pag. 103l'individuazione dei beni, del denaro e delle altre utilità oggetto, profitto, prezzo o prodotto del delitto.
  Si applica l'ultimo comma dell'articolo 648.»

  2. All'articolo 648-bis, primo comma, del codice penale, le parole «1.032 a euro 15.493» sono sostituite dalle seguenti: «2.000 a euro 25.000».
  3. All'articolo 648-ter, primo comma, del codice penale, le parole «1.032 a euro 15.493» sono sostituite dalle seguenti: «2.000 a euro 25.000».
  4. All'articolo 648-quater del codice penale sono apportate le seguenti modifiche:
   a) al primo comma, le parole «648-bis e 648-ter» sono sostituite dalle seguenti: «648-bis, 648-ter e 648-ter.1»;
   b) all'ultimo comma, le parole «648-bis e 648-ter» sono sostituite dalle seguenti: «648-bis, 648-ter e 648-ter.1»;

e con la seguente osservazione:
   a) all'articolo 1, comma 1, capoverso «Art. 5-quater», comma 2, valuti la Commissione di merito l'opportunità di prevedere che la collaborazione volontaria non sia ammessa se la richiesta è presentata dopo che l'autore della violazione degli obblighi di dichiarazione abbia avuto formale conoscenza di «qualsiasi comunicazione o avviso formale di verifica, indagine, rettifica o accertamento nei confronti del contribuente da parte dell'amministrazione finanziaria».

ALLEGATO 3

Delega al Governo per la riforma del codice della strada, di cui al Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Testo unificato C. 731 Velo e C. 1588 Governo.

PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE

  La Commissione,
   esaminato il provvedimento in oggetto,
   rilevato che:
    1) il principio di delega di cui all'articolo 2, comma 1, lettera i), n. 2-bis), prevede «nel caso in cui il conducente cagioni la morte di una persona con violazione delle norme sulla disciplina della circolazione stradale, la definizione, anche in coerenza con eventuali modifiche del codice penale che introducano il reato di «omicidio stradale», delle condizioni del conducente stesso ovvero delle tipologie di violazioni in presenza delle quali saranno previste le sanzioni amministrative accessorie della revoca della patente e dell'inibizione alla guida sul territorio nazionale a tempo indeterminato»;
    2) che appare opportuno rendere tale principio di delega maggiormente preciso e dettagliato: inserendo il riferimento anche alla disciplina della circolazione dei natanti; sopprimendo l'inciso «anche in coerenza con eventuali modifiche del codice penale che introducano il reato di omicidio stradale», dal momento che esso costituisce un elemento di incertezza nel criterio di delega e posto che, comunque, la fattispecie è già disciplinata dall'articolo 589 come aggravante dell'omicidio colposo; facendo riferimento, nel definire i presupposti di applicazione delle sanzioni accessorie, al concetto di «grado si colpevolezza» e alla tipologia di violazioni amministrative;
    3) l'articolo 2, comma 1, lettera i), n. 6) prevede, quale criterio di delega, «la semplificazione e trasparenza dei procedimenti per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie, nonché delle misure cautelari relative ai documenti di circolazione e di guida»;
    4) appare opportuno precisare a quali misure cautelari si riferisca predetto criterio di delega;
    5) il criterio di delega di cui all'articolo 2, comma 1, lettera l) prevede la «revisione e coordinamento del sistema dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali, ai fini della semplificazione della procedura, dell'alleggerimento degli oneri amministrativi a carico dei cittadini e dell'eliminazione di duplicazioni, individuando, eventualmente, ambiti di competenza a conoscere diversi in relazione ai motivi di legittimità e di merito»;
    6) al fine di coordinare il sistema dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali e di realizzare effettivamente la finalità di semplificazione prevista dal successivo criterio di delega di cui alla lettera m), appare opportuno precisare che la differenziazione degli ambiti di competenza a conoscere in relazione ai motivi di legittimità e di merito debba avvenire tra autorità amministrativa e autorità giudiziaria,
   esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti osservazioni:
   a) all'articolo 2, comma 1, lettera i), n. 2-bis), valuti la Commissione di merito l'opportunità di riformulare il principio di delega come segue: «) nel caso in cui il conducente cagioni la morte di una persona con violazione delle norme sulla disciplina della circolazione di veicoli o natanti, la definizione del grado di colpevolezza dell'autore del fatto o la tipologia delle violazioni amministrative in relazione alle quali sono previste le sanzioni accessorie della revoca della patente e dell'inibizione alla guida sul territorio nazionale a tempo indeterminato.»;
   b) all'articolo 2, comma 1, lettera i), n. 6), valuti la Commissione di merito l'opportunità di precisare il riferimento ivi previsto alle «misure cautelari»;
   c) all'articolo 2, comma 1, lettera l), valuti la Commissione di merito l'opportunità di precisare che la differenziazione degli ambiti di competenza a conoscere in relazione ai motivi di legittimità e di merito debba avvenire tra autorità amministrativa e autorità giudiziaria.