ALLEGATO
Riforma della legislazione in materia portuale (S. 120 e S. 370).
PARERE APPROVATO
La Commissione parlamentare per le questioni regionali,
esaminato il disegno di legge S. 370, recante «Riforma della legislazione in materia portuale», in corso di discussione presso la 8a Commissione del Senato, adottato dalla medesima Commissione come testo base;
rilevato che:
il provvedimento è riconducibile principalmente alla materia «porti», che l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle regioni, e, per alcune disposizioni, alla materia «governo del territorio», che lo stesso comma attribuisce parimenti alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle regioni;
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 79 del 2011), si deve peraltro ritenere che la competenza legislativa in materia di porti di rilevanza nazionale sia dello Stato, in ragione del meccanismo dell’«attrazione in sussidiarietà» definito dalla stessa Corte a partire dalla sentenza n. 303 del 2003;
in particolare, la predetta sentenza n. 303 ha chiarito che le istanze unitarie giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione delle competenze anche in assetti costituzionali pervasi da pluralismo istituzionale e che pertanto, in caso di istanze unitarie, è consentito allo Stato, anche in materie non riservate alla competenza legislativa statale, non soltanto l'esercizio della funzione amministrativa, ma anche la disciplina normativa della medesima funzione amministrativa, a condizione, tuttavia, che il relativo intervento sia proporzionato, non risulti affetto da irragionevolezza e sia oggetto di procedure concertative con la regione interessata: in particolare, quanto a quest'ultima condizione, la Corte ha rilevato che «l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà»;
in tal senso, dalla citata sentenza n. 79 del 2011 si ricava il principio della illegittimità di norme legislative statali che, nel derogare alla competenza regionale in materia di porti mediante la attrazione in sussidiarietà, non prevedano poi forme di leale collaborazione tra Stato e regione;
rilevato altresì che:
il provvedimento distingue, in ambito portuale, tra i profili della sicurezza e gli altri profili; in particolare, l'articolo 1, capoverso articolo 1, comma 2, attribuisce in via esclusiva alla legislazione statale la disciplina della sicurezza (della navigazione, portuale, del trasporto marittimo e relativa alla gestione delle emergenze), mentre il comma 3 precisa che alla sicurezza, oltre che alla vigilanza e al controllo, provvede, anche in ambito portuale, l'autorità marittima;
il provvedimento raggruppa i porti in tre categorie – porti finalizzati alla difesa Pag. 196(categoria I), porti di rilevanza economica nazionale e internazionale (categoria II) e porti di rilevanza economica regionale e interregionale (categoria III) – e stabilisce che i porti di categoria I siano individuati con decreto del ministro della difesa e amministrati in via esclusiva dallo Stato; che i porti di categoria II siano individuati con decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti e amministrati dalle Autorità portuali di cui alla legge statale n. 84 del 1994, sotto la vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; e che i porti di categoria III siano «tutti i restanti porti», per la cui amministrazione si rinvia alla disciplina da stabilirsi con legge regionale concorrente, nel rispetto dei principi fondamentali di cui all'articolo 2, capoverso articolo 4, comma 4;
non è previsto un coinvolgimento delle regioni negli atti statali di individuazione dei porti di categoria I e II, il cui elenco determina tuttavia indirettamente l'elenco dei porti di competenza regionale;
peraltro, alcuni porti amministrati da Autorità portuali (dunque di categoria II) sono individuati direttamente dalla legge (articolo 7, capoverso articolo 6, comma 1) e ulteriori Autorità portuali possono essere istituite, nei porti o sistemi di porti che abbiano determinati requisiti, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente (stesso articolo, comma 8); in quest'ultimo caso, per l'istituzione dell'Autorità portuale (con conseguente passaggio di un porto dalla categoria III, di competenza regionale, alla categoria II) è richiesta l'intesa con la Conferenza Stato-regioni; se poi i requisiti per l'esistenza dell'Autorità portuale non sussistono più per almeno cinque anni, essa è soppressa e il porto ritorna in categoria III, con applicazione della relativa normativa (stesso articolo, comma 10);
ai fini del raggiungimento dei requisiti per la non soppressione delle Autorità portuali, è consentito l'ampliamento della circoscrizione del porto anche a porti di categoria III o la fusione di più Autorità portuali: a tal fine occorre un decreto del ministro competente, previa intesa con la regione interessata, e deve essere garantita la partecipazione degli enti locali interessati (stesso articolo, comma 12);
le Autorità portuali, d'intesa con le regioni, le province e i comuni interessati, possono costituire sistemi logistico-portuali (articolo 12, capoverso articolo 11-bis, comma 1);
i limiti della circoscrizione territoriale di ciascuna Autorità portuale sono individuati con decreto ministeriale adottato d'intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali (anziché d'intesa con la regione o con il comune competenti) (articolo 7, capoverso articolo 6, comma 7);
nei porti di categoria III decreti dei ministri competenti possono individuare, sentita la regione competente (e non d'intesa con la medesima), specifiche aree finalizzate alla difesa militare, al controllo del traffico marittimo e alle esigenze del Corpo delle capitanerie di porto, delle Forze dell'ordine e dei Vigili del fuoco, le quali aree sono amministrate in via esclusiva dallo Stato (articolo 2, capoverso articolo 4, comma 6);
in materia di piano regolatore portuale e relativa attuazione, l'articolo 3, capoverso articolo 5, sembra distinguere tra porti di categoria I (per i quali non è chiaro quale sia la procedura di adozione del piano), porti di categoria II (per i quali, ai commi 1-17, viene dettata una complessa procedura di adozione e attuazione del piano) e porti di categoria III (per i quali, al comma 18, si prevede che sia la regione a disciplinare il procedimento di adozione del piano regolatore portuale, garantendo la partecipazione delle province e dei comuni interessati);
per quanto riguarda il piano regolatore portuale dei porti di categoria II, si prevede che questo sia «formato» dall'Autorità portuale (con i limiti e le condizioni stabilite dal provvedimento), sottoposto a Pag. 197valutazione ambientale strategica, adottato dal comitato portuale, trasmesso ai comuni interessati (dei quali è richiesta l'intesa, in mancanza della quale si attiva un procedimento apposito, che vede il ministro delle infrastrutture e dei trasporti convocare, «su proposta della regione interessata», una conferenza di servizi, che a maggioranza assume le sue determinazioni in merito al piano regolatore), pubblicato al fine di permettere agli interessati di far pervenire osservazioni (sulle quali l'Autorità portuale può formulare controdeduzioni) ed infine approvato dalla regione; quanto agli effetti dell'approvazione del piano regolatore portuale sugli strumenti urbanistici, si prevede che siano regolati dalle normative regionali in materia di governo del territorio;
rilevato che:
il provvedimento rivede la procedura di nomina del presidente dell'Autorità portuale, la quale è stata in passato oggetto di una sentenza della Corte costituzionale (n. 378 del 2005);
attualmente l'articolo 8 della legge n. 84 del 1994 prevede che il presidente dell'Autorità portuale sia nominato dal ministro delle infrastrutture e dei trasporti d'intesa con la regione: più precisamente, il ministro sceglie nell'ambito di una terna di nomi proposti, rispettivamente, dai comuni, dalla provincia e dalle camere di commercio interessate; il ministro può con atto motivato richiedere una nuova terna e se questa non perviene può procedere comunque alla nomina del presidente, ferma restando la necessità di intesa con la regione interessata;
per rimediare all'eventualità di mancata intesa con la regione interessata, l'articolo 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, novellando la legge n. 84 del 1994, aveva previsto che, qualora non si fosse raggiunta l'intesa con la regione interessata entro trenta giorni, il ministro potesse chiedere al presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, affinché questo provvedesse con deliberazione motivata;
sulla disposizione è intervenuta la Corte costituzionale, che, con la sentenza n. 378 del 2005, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'articolo 6 del decreto-legge n. 136 (nel testo iniziale); in particolare, la Corte ha chiarito che attribuire al Governo funzioni amministrative in una materia contemplata dall'articolo 117, terzo comma, della Costituzione può essere costituzionalmente legittimo, ma a condizione che si preveda una procedura che, attraverso strumenti di leale collaborazione, assicuri adeguatamente la partecipazione della regione all'esercizio in concreto della funzione amministrativa allocata a livello centrale; la Corte ha quindi ritenuto che il meccanismo escogitato dal legislatore, con il comma 6 sopra richiamato, per superare la situazione di paralisi determinata dall'eventuale mancato raggiungimento dell'intesa, fosse tale da svilire il potere di codeterminazione riconosciuto alla regione: secondo la Corte, la previsione della possibilità per il ministro di far prevalere il suo punto di vista con l'avallo dal Consiglio dei ministri era tale da rendere debole fin dall'inizio la posizione della regione che non avesse condiviso l'opinione del ministro e da incidere quindi sulla effettività del potere di codeterminazione formalmente riconosciuto alla regione;
a seguito delle modifiche intervenute in sede di conversione del citato decreto-legge n. 136 del 2004, l'articolo 8 della legge n. 94 prevede ora che, qualora non si raggiunga l'intesa con la regione interessata entro trenta giorni, il ministro delle infrastrutture e dei trasporti indichi il prescelto nell'ambito di una terna formulata dal presidente della giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati. Ove il presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che Pag. 198provvede con deliberazione motivata (la Corte costituzionale, con la stessa sentenza n. 378 del 2005, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale di questa disposizione);
il provvedimento in esame, all'articolo 8, rivede la predetta disciplina sul procedimento di nomina, confermando che il presidente dell'Autorità portuale è nominato dal ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ma prevedendo che ciò avvenga su proposta del presidente della regione, il quale deve a sua volta concertare il nome con i comuni, le province e le camere di commercio interessati; sul nome proposto si deve raggiungere l'intesa con il ministro delle infrastrutture e dei trasporti; l'intesa si intende raggiunta se entro quarantacinque giorni il ministro non formula un diniego espresso e motivato; in caso di diniego, spetta al ministro proporre un nome ai fini dell'intesa con il presidente della regione; se l'intesa non viene raggiunta neanche in questo caso, il potere di nomina è devoluto al presidente del Consiglio dei ministri, il quale provvede previa deliberazione del Consiglio dei ministri e previa acquisizione dell'intesa in sede di conferenza unificata ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003 (si tratta di una forma di intesa in mancanza della quale non è possibile applicare le disposizioni – di cui ai commi 3 e 4 del decreto legislativo n. 281 del 1997 – che consentono al Consiglio dei ministri, trascorsi trenta giorni, di provvedere comunque con deliberazione motivata ovvero, per motivata urgenza, di prescindere in ogni caso dal conseguimento dell'intesa);
rilevato che:
l'articolo 3 – modificando l'articolo 5 della legge n. 84 del 1994 – prevede che il piano di sviluppo e potenziamento dei sistemi portuali di interesse statale sia approvato dal CIPE, su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentite le regioni interessate, e che queste siano «sentite» anche ai fini del riparto del «Fondo per le infrastrutture portuali»;
l'articolo 19 istituisce presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un Fondo per il finanziamento degli interventi inerenti le connessioni ferroviarie e stradali con i porti compresi nella circoscrizione delle Autorità portuali e prevede che le modalità per l'utilizzo del fondo siano determinate con decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere delle Commissioni parlamentari (senza coinvolgimento, quindi, delle regioni);
nella citata sentenza n. 79 del 2011 la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale della norma che ha istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il Fondo per le infrastrutture portuali (destinato a finanziare le opere infrastrutturali nei porti di rilevanza nazionale), prevedendo per la relativa ripartizione il solo parere del CIPE; in particolare, la Corte ha chiarito che il legislatore statale può istituire fondi in materia di porti di rilevanza nazionale (in forza della attrazione in sussidiarietà della materia), ma deve prevedere l'intesa in Conferenza Stato-regioni per la ripartizione delle relative risorse e l'intesa con le singole regioni interessate per la destinazione a interventi specifici riguardanti singoli porti;
osservato infine che:
in materia di porti di rilevanza economica regionale e interregionale, le disposizioni di cui all'articolo 1, capoverso articolo 1, comma 4, sembrano in parte sovrapporsi con quelle di cui all'articolo 2, capoverso articolo 4, comma 4;
agli articoli 15 e 17 non è sempre chiaro quali disposizioni riguardino soltanto le Autorità portuali (e quindi i porti di competenza non regionale) e quali riguardino anche i porti di competenza regionale: infatti, in alcuni casi, ma non sistematicamente, si usa la locuzione «l'Autorità portuale, dove istituita» oppure «l'Autorità portuale o, nei porti di categoria III, la regione»; andrebbe invece precisato quali disposizioni riguardino soltanto le Autorità portuali e i porti da esse Pag. 199amministrati e quali riguardino anche i porti di categoria III, fermo restando che per tali porti la legge statale dovrebbe dettare unicamente disposizioni di principio;
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
1) si preveda l'intesa delle regioni sugli atti statali di individuazione dei porti di categoria I e II (il cui elenco determina indirettamente l'elenco dei porti di competenza regionale), nonché sugli atti statali di individuazione delle specifiche aree che nei porti di categoria III possono essere finalizzate alla difesa militare, al controllo del traffico marittimo e alle esigenze del Corpo delle capitanerie di porto, delle Forze dell'ordine e dei Vigili del fuoco;
2) quanto alla procedura di nomina del presidente dell'Autorità portuale, si preveda che alla nomina provvede il ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del presidente della regione, sentiti i comuni, le province e le camere di commercio interessate;
3) all'articolo 7, capoverso articolo 6, comma 7, appare opportuno prevedere che i limiti della circoscrizione territoriale di ciascuna Autorità portuale siano individuati d'intesa con la regione, sentito il comune o i comuni competenti (e non d'intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali);
4) all'articolo 5, comma 4, secondo periodo, della legge n. 84 del 1994, come modificato dall'articolo 3, ed all'articolo 19, appare necessario, alla luce della giurisprudenza costituzionale richiamata nelle premesse, prevedere l'intesa tra lo Stato e le regioni in sede di riparto delle risorse dei fondi e di destinazione delle risorse a specifici interventi;
5) in generale, valuti la Commissione di merito se uniformare o comunque razionalizzare le diverse procedure di collaborazione tra lo Stato e le autonomie territoriali previste per l'istituzione di nuove Autorità portuali; per l'ampliamento della circoscrizione delle Autorità portuali anche a porti di rilevanza regionale; per la costituzione, da parte delle Autorità portuali, di sistemi logistico-portuali; e per l'individuazione dei limiti della circoscrizione dell'Autorità portuale;
6) all'articolo 1, capoverso articolo 1, comma 4, appare opportuno sopprimere le parole da «nonché, sentita la regione» fino alla fine del comma; conseguentemente, all'articolo 2, capoverso articolo 4, comma 4, appare opportuno sostituire le parole «per i porti di categoria III, le regioni esercitano la funzione legislativa» con le seguenti: «per i porti di categoria III, le funzioni di cui all'articolo 1, comma 3, lett. a) sono esercitate con le modalità stabilite con legge regionale. Le regioni esercitano la funzione legislativa»; e, al medesimo capoverso, comma 5, sostituire le parole «le funzioni di cui all'articolo 1, comma 4, secondo periodo» con le seguenti: «le funzioni di cui all'articolo 1, comma 3, lett. a)».