L'VIII Commissione,

premesso che:

in materia di imballaggi e di gestione dei rifiuti degli imballaggi, si sta via via consolidando un chiaro orientamento giuridico-amministrativo teso a considerare tali materiali come una risorsa;

in particolare, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, nelle sue numerose segnalazioni ed indagini, ha fatto osservare che in linea generale la caratteristica precipua degli imballaggi e, di conseguenza, dei loro rifiuti, è l'essere fabbricati con materiali diversi ma tutti, seppur in misura diversa, suscettibili di apprezzamento economico e redditività all'interno di dinamiche di mercato;

la raccolta di rifiuti finalizzata al riciclo dei materiali, del resto, ha costituito un'attività storicamente organizzata in maniera imprenditoriale. Si tratta quindi di settori nei quali può svilupparsi una industria importante, con un significativo passaggio dalla considerazione del rifiuto come problema a un suo trattamento come risorsa;

l'ordinamento interno si è attualmente conformato alla disciplina comunitaria ai sensi del Titolo II della parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, («Norme in materia ambientale», cosiddetto Testo unico ambientale - TUA) articoli da 217 a 226, mentre inizialmente vi si ottemperava ai sensi del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (cosiddetto decreto Ronchi). Il sistema previsto si fonda sul principio che il costo della raccolta differenziata, della valorizzazione e dell'eliminazione dei rifiuti di imballaggio è sostenuto dai produttori e dagli utilizzatori in proporzione alle quantità di imballaggi immessi sul mercato nazionale;

l'articolo 38 del decreto Ronchi, aveva delineato un sistema fondato essenzialmente sul modello consortile e la cooperazione istituzionale con gli enti locali - in particolare i comuni - per l'organizzazione della raccolta differenziata. La norma al riguardo prevedeva la costituzione di un consorzio nazionale, il CONAI, avente tra le sue molteplici funzioni quella di definire (di concerto con le amministrazioni territoriali competenti) gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi di raccolta, ripartire tra i produttori e gli utilizzatori i costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti provenienti dalla raccolta differenziata in proporzione alle quantità, peso e tipologia di imballaggi immessi sul mercato, determinando a tal fine un apposito contributo ambientale con cui finanziare le attività poste in essere dai comuni nell'ambito delle attività di organizzazione dei servizi di igiene urbana, soggette a regime di esclusiva;

oltre l'attività di organizzazione generale del settore degli imballaggi riconosciute al CONAI, è stata prevista la possibilità di costituire consorzi tra produttori e utilizzatori degli imballaggi di un dato materiale (carta, alluminio, acciaio, legno vetro e plastica): un solo consorzio per ogni tipologia di imballaggio. Tali consorzi provvedono al ritiro degli imballaggi derivanti dalla raccolta differenziata operata dai comuni su superficie pubblica, nonché al riciclaggio ed al recupero. Caratteristica fondamentale di questo sistema è la centralizzazione delle decisioni in merito alle variabili economiche fondamentali, che risultano così non sempre allineate ai parametri di mercato: il contributo per la raccolta differenziata viene, infatti, definito dal CONAI sulla base di quanto indicato dai singoli consorzi di filiera; i corrispettivi ai comuni sono individuati in base ad un accordo tra CONAI, consorzi di filiera e ANCI. Questo, in estrema sintesi il modello attuato;

va detto che già il decreto Ronchi prevedeva come alternativa al sistema consortile, oltre al meccanismo della cauzione, la possibilità per ciascun produttore di organizzare autonomamente la raccolta (e successivo riciclo/recupero) dei rifiuti da imballaggio: tale previsione della legge è però rimasta sulla carta, poiché ai produttori furono concessi solo sei mesi di tempo per realizzare gli autonomi sistemi di gestione dei rifiuti;

trattandosi di un termine troppo breve, tutti gli operatori interessati si trovarono di fatto costretti ad aderire al rispettivo consorzio di filiera, mentre i nuovi operatori (entrati in attività dopo i fatidici sei mesi) forzosamente si trovarono senza alternative;

su questo assetto particolarmente rigido è intervenuto il predetto Testo unico delle norme in materia ambientale, che aveva esplicitamente consentito la possibilità di istituire più consorzi di filiera per ciascun tipo di imballaggio (articolo 223, comma 1 del decreto legislativo n. 152 del 2006 nel testo originario, tuttavia tale facoltà è stata rimossa con il decreto legislativo n. 4 del 2008), ed ha incoraggiato l'ingresso nei consorzi esistenti di «recuperatori e i riciclatori che non corrispondono alla categoria dei produttori, previo accordo con gli altri consorziati ed unitamente agli stessi», consentendo così un positivo confronto tra soggetti portatori di interessi diversi mantenendo la possibilità di poter dar vita a sistemi autonomi di gestione, senza però porre vincoli temporali;

l'articolo 221 del Testo unico delle norme in materia ambientale, in particolare, disciplina le modalità di gestione dei rifiuti da imballaggio, prevedendo, al comma 3, che per adempiere agli obblighi di riciclaggio e di recupero nonché agli obblighi della ripresa degli imballaggi usati e della raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari su superfici private, e con riferimento all'obbligo del ritiro, su indicazione del Consorzio nazionale imballaggi, dei rifiuti di imballaggio conferiti dal servizio pubblico, i produttori possono alternativamente: a) organizzare autonomamente la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale; b) aderire ad uno dei consorzi di filiera; c) attestare sotto la propria responsabilità che è stato messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostri l'autosufficienza del sistema;

la possibilità di organizzare autonomamente da parte di ciascun produttore la gestione dei rifiuti generati dai propri prodotti è subordinata al riconoscimento ed autorizzazione da parte dell'Osservatorio nazionale sui rifiuti, ma tale possibilità o di poter mettere in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, è, di fatto, non praticabile in quanto non è attualmente costituito l'osservatorio nazionale sui rifiuti di cui all'articolo 206-bis del Testo unico delle norme in materia ambientale;

di fatto oggi non c'è l'amministrazione competente a verificare la regolarità dei sistemi autonomi di gestione dei rifiuti di imballaggio: tale situazione di grave incertezza normativa comporta un danno rilevante per le imprese che intendessero accedere a questi mercati, per i produttori che volessero provvedere direttamente al riciclaggio e quindi per l'industria nel suo complesso;

ne deriva in ogni caso che la gestione dei rifiuti da imballaggio resta attualmente CONAI - Consorzi di filiera, nonostante le aperture previste e ribadite dal Testo unico delle norme in materia ambientale, non ancora operative;

da ultimo, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, con segnalazione AS 500, ha fatto presente come nell'ambito delle conclusioni dell'indagine conoscitiva sul settore dei rifiuti da imballaggio (IC26), abbia sottolineato che la possibilità per produttori e distributori di ricorrere a sistemi alternativi ai consorzi di filiera, in presenza di opportune garanzie di controllo sul buon funzionamento degli eventuali diversi sistemi e consorzi operanti, rappresentasse una soluzione auspicabile, in quanto suscettibile di introdurre dinamiche concorrenziali nelle attività in oggetto senza con ciò snaturare gli obiettivi di tutela ambientale avuti a mente del legislatore;

l'autorità ha altresì evidenziato, in più occasioni, le difficoltà di una reale liberalizzazione dei settori economici riconducibili all'indebita commistione di poteri di regolazione e interessi economici. In definitiva, l'autorità auspica fermamente l'eliminazione di ogni possibile forma di discriminazione e di ostacolo all'accesso al mercato della raccolta e del riciclo dei rifiuti da imballaggio;

come anche dichiarato dall'autorità, non si intende in alcun modo disconoscere i risultati raggiunti dal sistema attuale, in particolare per quel che riguarda la sua utilità nella fase iniziale di realizzazione di un moderno sistema di gestione dei rifiuti nel nostro Paese. Si vuole, però, riflettere su alcune criticità che, se superate, potrebbero rendere la regolazione del settore più adatta a favorire l'ulteriore sviluppo di questi mercati, con vantaggi generali non solo sul piano ambientale, ma anche economico, attese le grandi potenzialità ancora tutte da esplorare soprattutto nell'attuale e perdurante crisi finanziaria internazionale;

purtuttavia, nello specifico settore degli imballaggi di materiale plastico ed in particolare di quelli terziari, i soggetti appartenenti alla relativa filiera del riciclo dei relativi rifiuti, si trovano quotidianamente ostacolati e pregiudicati dall'attività del sistema chiuso rappresentato dal Conai e dal corrispondente consorzio del settore del materiale plastico, Corepla (Consorzio nazionale per la raccolta, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggi in plastica);

il sistema collettivo dominante costituisce, in parte per legge, ma anche per circostanze di fatto e comportamenti sul mercato, un possibile caso di abuso di posizione o di intesa restrittiva della concorrenza, con danno per il mercato dei rifiuti e per i consumatori;

oggi i produttori di imballaggi terziari applicano il contributo ambientale Conai (CAC) e lo versano al Conai stesso, ma ciò in assenza di alcun servizio da parte del sistema di gestione rappresentato dai consorzi di filiera;

in particolare le imprese di riciclo della plastica sono costrette ad approvvigionarsi del rifiuto (la loro materia prima) da un «fornitore» che di fatto è un monopolista;

le imprese di raccolta e di riciclo di rifiuti di imballaggi terziari in plastica concorrono nella misura di oltre il 50 per cento al raggiungimento degli obiettivi nazionali e comunitari. Tuttavia tali obiettivi vengono accreditati in capo al Conai, ma ciò senza alcun corrispettivo in favore degli operatori da parte dal sistema collettivo con capofila Corepla (nonostante, come detto, esso percepisce un contributo per tale attività);

nei consorzi di filiera di gestione dei rifiuti da imballaggio (in particolare in Corepla) partecipano (e decidono): i produttori di materia prima vergine (che non pagano alcun contributo), i produttori di imballaggi nuovi (che riscuotono il contributo), mentre possono partecipare solo volontariamente gli utilizzatori di imballaggi (che pagano, ma riversano, come naturale, il costo a valle) ed i riciclatori (che materialmente «fanno il lavoro», ma non percepiscono alcun compenso dal sistema collettivo, anzi ne sono danneggiati). Le imprese di raccolta dei rifiuti (che svolgono un ruolo importantissimo) e consumatori finali (coloro che in definitiva pagano) non sono neppure considerati;

nel consorzio Corepla il 70 per cento delle quote e 10 consiglieri su 12 appartengono ai produttori di plastica mentre poco o nessun peso è dato agli utilizzatori (coloro che, di fatto, pagano il CAC, solo il 15 per cento ed un solo consigliere) ed ai riciclatori (coloro che svolgono materialmente l'attività che dovrebbe costituire la missione del consorzio, solo il 15 per cento ed un solo consigliere);

nel settore plastica il mercato è caratterizzato dalla presenza di poche imprese produttrici o importatrici di plastica vergine e molte imprese trasformatrici (rapporto di circa 1 a 30), pertanto si può desumere che il sistema dei consorzi di filiera è, di fatto, affidato alla grande industria chimica di base che produce il polimero vergine;

il sistema gestionale in oggetto, oltre a far emergere un possibile conflitto di interessi insito nel sistema (il potere decisionale è concentrato nelle mani dell'industria chimica di base che ha il naturale interesse economico a produrre e vendere polimeri vergini e vede l'industria del riciclaggio come il naturale concorrente) appare in contrasto con l'articolo 223, comma 2 del Testo unico delle norme in materia ambientale, che dispone che: «Nei consigli di amministrazione dei consorzi il numero dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei riciclatori e dei recuperatori deve essere uguale a quello dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei produttori di materie prime di imballaggio.»;

senza entrare più dettagliatamente nei presunti profili problematici derivanti dal funzionamento poco concorrenziale del sistema consortile obbligatorio della gestione dei rifiuti da imballaggio in materiale plastico, si evidenziano i principali nodi critici che andrebbero urgentemente risolti, come in particolare il caso dei produttori e degli utilizzatori di imballaggi secondari e terziari che pagano un contributo senza ricevere alcun servizio, ciò in quanto il contributo al consorzio obbligatorio Conai è attualmente utilizzato per la gestione dei soli imballaggi «primari», nonché il caso delle aste telematiche attraverso cui il consorzio vende il materiale plastico raccolto: in tale ambito numerose sono le potenziali criticità di tali aste, come, per esempio, le cadenze estremamente lunghe entro cui si tengono, i requisiti che consentono di poter escludere o meno i partecipanti alle aste, e da ultimo il predetto conflitto di interessi dei produttori di polimero vergine, maggiormente rappresentati nel consorzio e che ragionevolmente potrebbero conoscere in anticipo le oscillazioni del mercato della materia prima e perciò possono decidere i prezzi a base dell'asta della materia prima seconda concorrente con il polimero vergine;

sarebbe opportuno che il Governo rivedesse in maniera specifica e sulla base degli apporti di tutti i soggetti interessati, l'attuale disciplina sulla gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio, in maniera da adempiere pianamente alla numerose segnalazioni avanzate dall'autorità garante della concorrenza e del mercato e da offrire migliori possibilità di crescita e di sviluppo agli operatori che si occupano del riciclaggio e del recupero di tali materiali, a tutto vantaggio dell'ambiente, dei consumatori e dell'economia nazionale,
impegna il Governo
ad istituire un tavolo di confronto formato da tutti i soggetti interessati alla gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio e, sulla base delle valutazioni che possono scaturire da tale tavolo, a provvedere con urgenza ad adottare le necessarie iniziative, anche di natura normativa, volte a superare i profili problematici che si riscontrano in questo settore, tra cui principalmente quello della limitazione della concorrenza operata dai consorzi obbligatori a danno degli operatori indipendenti del settore del riciclaggio e quello della impropria imposizione, nel sistema degli imballaggi in plastica, del contributo ambientale applicato ai produttori ed utilizzatori di imballaggi secondari e terziari.

(7-00742)«Lanzarin, Negro, Fogliato».