La I Commissione,

premesso che:

l'articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni ha introdotto una nuova disciplina in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica; in particolare, il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 168 dà attuazione al citato articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, con l'obiettivo di completare il processo di privatizzazione e liberalizzazione del settore, garantendo una maggiore tutela del principio di libera concorrenza;

l'assetto dei servizi pubblici locali è da tempo al centro della discussione economica e politica del nostro Paese, in ragione della loro rilevanza, ai fini del potere d'acquisto delle famiglie (i costi tariffari di tali servizi, infatti, incidono fra il 10 e il 20 per cento sul reddito disponibile, a seconda dell'ampiezza, della famiglia e della zona geografica di residenza), della qualità della vita dei cittadini e della competitività delle imprese italiane;

negli ultimi provvedimenti governativi di carattere finanziario abbiamo dovuto assistere alla deliberata volontà di sostituire aumenti di tariffe non concordati all'esigenza di stanziare fondi pubblici per servizi essenziali ed investimenti (basti ricordare l'aumento delle tariffe del trasporto pubblico locale o dei pedaggi autostradali);

in merito alla riorganizzazione del sistema dei servizi pubblici locali il Partito democratico ha ampiamente denunciato la superficiale ed inadeguata impostazione delle nuove norme, non certo definibili riformatrici, che con termini perentori hanno previsto:

cessioni di proprietà da parte del sistema pubblico a prescindere da ogni valutazione di carattere qualitativo e quantitativo, sia istituzionale che sociale ed economico;

rinvii dell'individuazione di meccanismi regolatori e di controllo, nonostante il governo avesse preso un impegno formale ad istituire un'autorità di regolazione di servizi interessati, con particolare riferimento all'acqua;

inibizione della libera scelta di Enti locali e Regioni circa la proprietà, l'organizzazione e la gestione dei servizi in oggetto, una palese ingiustizia tra istituzioni, territori e cittadini differentemente organizzati con servizi ed investimenti di livelli non confrontabili, obbligati a cambiare modello organizzativo a prescindere da qualsiasi risultato ottenuto, con un'impostazione centralista del tutto contraria al tanto decantato federalismo, che viene cosi svuotato di un ulteriore tassello fondamentale;

il blocco di fatto degli investimenti in alcuni settori che hanno visto il sistema finanziario recedere o paralizzare l'erogazione del credito a Enti Locali ed aziende, producendo effetti disastrosi sull'indotto di migliaia di piccole e medie imprese e sui lavoratori;

nonostante gli appelli dei parlamentari del gruppo del PD e di moltissimi soggetti economici e sociali non si è data alcuna risposta credibile alla necessità di introdurre uno specifico meccanismo regolatorio e di controllo che andasse ad adeguare il ruolo pubblico e producesse la tutela degli interessi dei cittadini nelle fasi di passaggio di complessi sistemi industriali di notevole rilevanza economica e sociale dalla proprietà pubblica a quella privata. Al contrario, tutte le principali democrazie europee hanno fatto procedere meccanismi di liberalizzazione dei servizi pubblici locali congiuntamente alla costituzione di forti regole che tutelano la concorrenza e producono effetti positivi a partire delle fasce sociali più deboli fino al riconoscimento delle peculiarità di imprese e servizi;

il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 ottobre 2010, n. 168, (come si è avuto modo di esplicitare nella proposta alternativa di parere del gruppo PD presentata il 14 luglio 2010) imposta tuttavia il problema non tanto sotto il profilo della liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici locali, quanto sotto quello - decisamente criticabile - della semplice privatizzazione, il che, di fatto, si traduce in una sottrazione della gestione dei servizi dalla concorrenza optando per un molto meno concorrenziale passaggio, sic et simpliciter, dalla gestione pubblica a quella privata; si realizza così di fatto un passaggio forzato e con tempi e modi inaccettabili - in quanto lesivi dell'autonomia di regioni ed enti locali - da un monopolio pubblico ad un monopolio privato con conseguenze che abbiamo definito molto negative nei confronti delle famiglie e delle imprese italiane;

nella stesura del parere per quel provvedimento si era richiesto di garantire una particolare tutela alle società in house, per quelle che avessero dimostrato una gestione efficiente del servizio pubblico locale, anche in considerazione degli investimenti da loro effettuati, e soprattutto riconoscendo correttamente che la normativa europea non ne vieta affatto la costituzione ma anzi lascia libera scelta alle istituzioni di organizzare la gestione dei propri servizi nel rispetto e nei limiti di alcune disposizioni; ribadendo l'inopportunità e la scorrettezza con cui numerosi membri del governo avevano chiamato in causa «obblighi comunitari» per giustificare un mero passaggio dal controllo pubblico a quello privato di società che rappresentano interessi rilevanti e fonti di profitto molto ambite;

va rilevato che l'acqua e i servizi ad essa riferibili non possono essere trattati alla stregua di un qualsiasi altro servizio pubblico locale, ancorché a rilevanza non economica, poiché, ad esempio, rispondono a logiche concorrenziali opposte rispetto agli altri, risultando un obiettivo fondamentale la riduzione del consumo dell'acqua stessa, non il suo incremento;

l'acqua costituisce una risorsa che va tutelata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà; qualsiasi uso deve essere effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale. Tutte le acque superficiali e sotterranee appartengono al demanio dello Stato e il loro uso esprime interessi generali la cui integrale tutela è un obbligo indeclinabile delle autorità pubbliche;

la disciplina degli usi delle acque è finalizzata alla loro razionalizzazione, allo scopo di evitare gli sprechi e di favorire il rinnovo delle risorse, di non pregiudicare il patrimonio idrico, la vivibilità dell'ambiente, l'agricoltura, la piscicoltura, la fauna e la flora acquatiche, i processi geomorfologici e gli equilibri ideologici;

l'attuale regolazione richiede interventi riformatori ulteriori, volti ad individuare la divisione più efficiente delle competenze tra pubblico e privato nonché la dimensione territoriale ottimale, fisica e amministrativa, con il fine di migliorare la qualità delle reti e degli impianti e garantire una gestione trasparente, affidabile ed efficiente;

il primo intervento necessario per garantire il servizio idrico, favorire lo sviluppo del settore e realizzare un equilibrio tra la tariffa-qualità-investimento-remunerazione del capitale, è l'istituzione di un soggetto regolatore dotato di autorevolezza, indipendenza organizzativa e finanziaria, effettivi poteri di vigilanza, controllo e sanzionatori, in grado di operare contemporaneamente su tariffe e qualità del servizio;

un'autorità forte sul piano regolatorio è l'unico strumento per allontanare improprie speculazioni sul bene acqua senza sottrarre al privato la possibilità di concorrere per la migliore erogazione del servizio;

in tale ambito occorre intervenire nel rapporto gestore-utente, attraverso l'omogeneizzazione a livello nazionale delle carte dei servizi. Occorre poi tutelare il consumatore mediante la previsione di tariffe specifiche per le fasce deboli attraverso meccanismi fiscali e bonus;

occorre quindi migliorare la qualità sia sotto il profilo tecnico (attraverso l'integrazione del servizio) che sotto il profilo commerciale (fatturazione, carta dei servizi, distacco, reclami, ecc.) attraverso meccanismi di premi e penali da applicare agli operatori con percorsi graduali;

per sostenere gli investimenti, è necessario garantire il quadro regolatorio attraverso la definizione delle tariffe affinché vi sia la certezza del rendimento dell'attività e la bancabilità degli investimenti;

è altresì necessario valorizzare i processi di consultazione, ad esempio in occasione del rinnovo delle tariffe;

occorre inoltre razionalizzare l'uso della risorsa, anche post-contatore, con meccanismi di mercato che rendano protagonista il consumatore (smart-grids). Ciò è necessario non solo per gli usi domestici ma anche per gli usi industriali e soprattutto dell'agricoltura;

per elaborare una visione strategica del servizio e degli investimenti necessari, occorre quindi definire la dimensione territoriale ottimale: le regioni (come in Puglia) ovvero le province. Una volta approvato il piano degli investimenti, il comune deve essere tenuto a rilasciare le conseguenti autorizzazioni;

bisogna poi superare il conflitto di interessi dei comuni, che sono al tempo stesso proprietari e gestori del servizio, e hanno una responsabilità politica verso il consumatore, per cui non sono favorevoli ad aumentare le tariffe, anche a costo di non coprire i costi di esercizio;

in particolare nel parere al citato schema di decreto si erano poste osservazioni di carattere generale, tralasciando la questione della sostenibilità del regime residuale della forma di affidamento in house providing, principalmente in ordine alle seguenti tematiche:

1. proprietà delle infrastrutture;

2. socio operativo delle società miste;

3. rilevanza della regolazione dei rapporti con il gestore attraverso il contratto di servizio;

gli articoli in esame (relativi agli assets caratterizzati da condizioni di non duplicabilità, in fase di affidamento e di subentro di un nuovo gestore) evidenziano la necessità di una più approfondita definizione della questione della proprietà delle infrastrutture dei servizi pubblici locali;

attualmente l'assetto proprietario delle infrastrutture dei servizi pubblici locali è caratterizzato da una frammentarietà normativa che demanda, di fatto, la regolazione di tale aspetto ai singoli bandi di gara/contratti di servizio (e ai relativi soggetti pubblici affidanti);

con particolare riferimento al Servizio Idrico Integrato (SII), l'assetto proprietario delle infrastrutture ad oggi è caratterizzato da una sovrapposizione di regimi:

a) le opere/le reti realizzate dai comuni sono di proprietà degli EE.LL. (con i vari regimi inventariali - demanio/patrimonio disponibile/patrimonio indisponibile);

b) le reti, anche se realizzate dal gestore, sono di proprietà pubblica ai sensi del vigente articolo 23-bis comma 5;

c) per le altre opere realizzate dal gestore, la disciplina del regime giuridico è demandata in ultima analisi alle convenzioni-contratto di servizio che, di fatto intervengono su tale aspetto limitandosi a disciplinare la cosiddetta «devoluzione/cessione» gratuita al termine dell'affidamento, nulla definendo in ordine al regime giuridico delle infrastrutture (e degli altri diritti reali coinvolti - servitù, superfici, enfiteusi...);

dallo schema di regolamento - che, disponendo il subentro del nuovo gestore a titolo gratuito e libero da pesi e gravami solo per gli assets non duplicabili, sottintende che ci siano assets che non rientrino nella stessa disciplina - nonché dallo stesso articolo 23-bis (che prevede, al comma 10, lettera i), la disciplina, «in ogni caso di subentro, della cessione dei beni di proprietà del precedente gestore»), si deduce che l'orientamento implicitamente consolidatosi è quello per cui i gestori dei servizi pubblici locali abbiano non solo la proprietà economica ma anche quella giuridica delle infrastrutture realizzate (e di tutti i diritti reali connessi);

una diversa attenzione al ruolo di «governo pubblico» produrrebbe l'implementazione di un diverso sistema di governance (per i quali ci sono già dei riferimenti normativi) in cui è trattenuta «in mano pubblica» la proprietà giuridica delle infrastrutture realizzate dal gestore, riconoscendo a quest'ultimo la proprietà economica delle opere che realizza nel corso dell'affidamento;

con particolare riferimento al Servizio Idrico Integrato (SII), l'assetto proprietario delle infrastrutture assume una particolare rilevanza politica in relazione al contestuale processo di transizione verso assetti di mercato concorrenziale;

tutto quanto sopra considerato si evidenzia la necessità di disciplinare in modo preciso il regime relativo alla proprietà delle infrastrutture realizzate dal gestore di servizi pubblici locali;

per quanto concerne il socio operativo delle società miste, lo schema di regolamento prevede che il socio privato selezionato per la società mista svolga specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio;

la norma attuativa avalla il dubbio sulla compatibilità delle due principali possibili interpretazioni che possono ora essere date al concetto di derivazione comunitaria di «socio operativo»;

tale indeterminatezza si riflette necessariamente almeno sui seguenti aspetti operativi:

a) valutazione della legittimità degli affidamenti in essere a società miste (con eventuale decadenza ed obbligo di un nuovo affidamento per modifica delle condizioni essenziali dell'affidamento);

b) definizione nel bando di gara, per l'affidamento ad una società mista, delle condizioni essenziali dell'affidamento (alla problematica di definire i cosiddetti «specifici compiti operativi» è connessa la problematica occupazionale che assume rilevanza diversa a seconda della interpretazione adottata e che costituisce un elemento determinante per l'accesso al mercato);

allo stato attuale la definizione di tutti questi aspetti è demandata in ultima analisi ai bandi di gara/convenzioni-contratto di servizio;

tutto quanto sopra considerato si evidenzia la necessità di definire in modo più preciso quali sono gli specifici compiti operativi del socio privato;

con riferimento alla rilevanza della regolazione dei rapporti con il gestore attraverso il contratto di servizio;

tale questione riguarda quanto già rilevato indirettamente nell'analisi delle precedenti problematiche ossia la centralità dei contratti di servizio nella regolazione dei rapporti con i gestori dei servizi pubblici locali;

con particolare riferimento al Servizio Idrico Integrato (SII), non può non essere messo in evidenza il paradosso di un processo di apertura del settore al mercato in cui il rapporto con il gestore è affidato prevalentemente ad un contratto di servizio per la cui gestione è fortemente indebolita la parte pubblica competente (si fa riferimento alla soppressione - cfr. 1.42/2010 - delle Autorità di Ambito Territoriale Ottimale (AATO) fissata al 31 dicembre 2010 e ora necessariamente prorogata nel decreto-legge di proroga termini);

la frammentazione delle gestioni del SII (ma questa considerazione è ancora più calzante per altri settori) corrobora ancora la necessità di regolatori locali che governino i contratti di servizio nelle loro specifiche e quotidiane vicende operative;

alla luce di questo si evidenzia la scontata inefficienza di un sistema di governance di un processo di privatizzazione di un servizio pubblico locale in assenza di un regolatore pubblico anch'esso a dimensione locale;

tutto quanto sopra considerato evidenzia la necessità di una più approfondita definizione della questione;

all'articolo 4, comma 2, punto c), del citato decreto n. 168 si indica come criterio l'applicazione di una tariffa media inferiore alla media di settore. Tale criterio non tiene conto del fatto che la tariffa media è pari alla somma dei costi e degli investimenti per unità di acqua erogata e che, pertanto, sarà necessariamente più alta in quei territori in cui la domanda è bassa e in cui vi è l'esigenza di realizzare ampi interventi di infrastrutturazione. Introducendo il criterio di cui all'articolo 4, comma 2, punto c), si rischia di penalizzare proprio quelle gestioni in house che realizzano maggiori investimenti. L'introduzione di tale criterio potrà perfino provocare la riduzione della previsione di investimento in quei territori che necessità di interventi più consistenti;

è indubbio, inoltre, che la necessità di interventi riformatori su questo comparto, che racchiude al suo interno numerosi settori anche fortemente eterogenei fra di loro, abbia assunto un valore simbolico ai fini dell'affermazione di una cultura pro concorrenziale, di apertura del mercato e di trasparenza da parte di gestioni che in ogni caso ricadono sotto la sfera della regolazione pubblica e che assorbono ingenti risorse a carico dei bilanci pubblici, delle famiglie e delle imprese;

non sempre, tuttavia, a tale valore simbolico e politico è corrisposto un approccio coerente, come nel caso di specie, poiché si rischia un'ulteriore chiusura del mercato e una limitazione della concorrenza, con conseguenze negative sulle famiglie, specie sulle fasce sociali più deboli, sui cittadini e sulle imprese, che si troveranno a pagare il conto di questa mancata riforma;

nessuno degli impegni presi dal ministro per le politiche regionali circa la necessità di istituire in tempi brevissimi un'autorità di regolazione ha avuto seguito;

oggi in numerose occasioni dalla maggioranza di Governo e dal Ministro dell'ambiente, anche in occasione della discussione del decreto-legge n. 196 del 2010 sui rifiuti in Campania abbiamo sentito richiamare la necessità di prorogare l'attuale assetto normativo, e quindi di fatto riconoscere il fallimento di una impostazione che vede anche tra le forze di maggioranza che avevano difeso il decreto Ronchi la necessità di correggere la norma;

la Corte di cassazione, nel dicembre scorso, ha dichiarato la legittimità delle richieste di referendum popolare concernenti l'abrogazione delle norme riguardanti le modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, con particolare riferimento al servizio idrico integrato (SII), che chiedono ai cittadini italiani di esprimersi al fine poi di elaborare una nuova normativa in materia di gestione del servizio idrico integrato;

in questo senso sarebbe opportuno sospendere l'effetto di una normativa discutibile ed evitare che le scadenze previste possano pregiudicare il contenuto della valutazione in atto ed essere stravolte dall'esito della consultazione referendaria,
impegna il Governo:
ad adottare iniziative normative per la moratoria che prevedano di prorogare la scadenza per la definitiva interruzione dell'affidamento in house fino al 31 dicembre 2012 e comunque fino alla definizione completa del soggetto pubblico regolatore ed alla piena operatività del sistema pubblico di verifica, controllo e regolazione la soppressione;

ad adottare iniziative per il coordinamento della normativa in esame con la disciplina delle Autorità d'ambito territoriale (AATO) in materia di acqua e rifiuti, che ha demandato alle regioni il compito di attribuire con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;

ad adottare nell'immediato durante il periodo di transizione un monitoraggio anche preso atto dell'ordine del giorno 9/2897/29, accolto dal Governo come raccomandazione nella seduta del 18 novembre 2009, che impegna il Governo, alla luce della sentenza n. 196 del 2008 della Corte di Giustizia in materia di società miste, a presentare una relazione al Parlamento sulle società miste operanti nel settore dei servizi pubblici locali, anche fornendo adeguate linee guida alle amministrazioni interessate, affinché la struttura societaria e l'oggetto sociale delle imprese esistenti vengano adeguate a detta sentenza;

a riferire in merito alle conseguenze scaturite nel complesso sistema dei servizi pubblici locali dal primo anno di vigenza dell'articolo 23-bis.

(7-00486)
«Bressa, Mariani, Amici, Zaccaria, Ferrari, Fontanelli, Giachetti, Giovanelli, Bordo, D'Antona, Lo Moro, Minniti, Naccarato, Pollastrini, Vassallo, Benamati, Bocci, Braga, Bratti, Esposito, Ginoble, Iannuzzi, Marantelli, Margiotta, Morassut, Motta, Realacci, Viola».