La XII Commissione,


premesso che:

con la legge n. 210 del 1992, il Parlamento ha introdotto forme speciali di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie e trasfusioni (articolo 1, comma 1), dei soggetti contagiati da infezione da virus HIV a seguito di somministrazione di sangue ed emoderivati (comma 2) e dei soggetti che abbiano contratto epatiti post-trasfusionali (comma 3);




il beneficio in oggetto è, poi, esteso (comma 4) anche a persone che abbiano contratto malattia per essere venute in contatto con persona vaccinata, al personale sanitario a rischio, che si sia sottoposto a vaccinazioni anche non obbligatorie dalle persone che per motivi di lavoro o per incarico d'ufficio abbia dovuto sottoporsi a vaccinazioni per poter recarsi in uno Stato estero;


un ulteriore ampliamento della sfera degli aventi diritto è stato garantito da alcuni opportuni interventi di manipolazione operati della Corte costituzionale, in particolare con le sentenze 26 febbraio 1998, n. 27 (per le persone sottoposte a vaccinazione antipoliomelitica, fattispecie poi regolata dalla legge n. 362 del 1999), 16 ottobre 2000, n. 423 (per le persone sottoposte a vaccinazione antiepatite B), 20 novembre 2002, n. 476 (per operatori sanitari che abbiano riportato danni permanenti a seguito di contatto con sangue e suoi derivati provenienti da soggetti affetti da epatiti), 6 febbraio 2009, n. 28 (per le persone che abbiano contratto epatite a seguito di somministrazione di derivati del sangue). Si segnala, inoltre, il decreto-legge n. 250 del 2005 che ha previsto speciali forme di assistenza per soggetti affetti da sindrome cosiddetta «talidomide», per l'assunzione dell'omonimo farmaco;


l'indennizzo è liquidato con assegno mensile reversibile (articolo 2), parametrato alle pensioni privilegiate ordinarie di cui alla legge n. 177 del 1976; ovvero, in caso di morte, con un assegno una tantum di 150 milioni di lire, a favore dei familiari;


di recente, con la legge n. 229 del 2005 è stato previsto un ulteriore indennizzo, sempre liquidato mediante assegno mensile vitalizio, di importo, secondo i casi, pari a quattro, cinque o sei volte le somme già percepite ai sensi della legge n. 210 del 1992; in caso di morte, l'assegno una tantum è di 150.000 euro. Gli importi sono rivalutati in base all'indice Istat. Rimane fermo il diritto al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale derivante da fatto illecito»;


la legge stabilisce le condizioni, le procedure e i termini di decadenza per l'ottenimento del beneficio (articolo 3). Le domande devono essere presentate entro il termine perentorio di tre anni dal momento in cui il beneficiario ha avuto conoscenza del danno e devono essere inoltrate alle A.U.S.L. competenti per territorio assieme alla documentazione e comprovante la data della vaccinazione o della trasfusione e dati clinici relativi all'entità delle lesioni derivate;


ogni pratica è vagliata da una Commissione medico ospedaliera (articolo 4) che esprime un giudizio sanitario relativo al nesso causale tra vaccinazione (o emotrasfusione o contatto con persona affetta) e la malattia o la morte nonché un giudizio relativo alla tempestività della domanda rispetto ai termini prescrizionali sopra indicati;



avverso le determinazioni della Commissione medico ospedaliera è ammesso ricorso (articolo 5) al Ministro della salute, entro il termine di trenta giorni dalla notifica del provvedimento di rigetto. Il ricorso deve essere deciso entro tre mesi dalla presentazione, su parere dell'ufficio medico legale (UML) del Ministero. Contro la decisione ministeriale è ammesso ricorso giurisdizionale ordinario nel termine di un anno;



visto l'elevato contenzioso, il Parlamento ha in più occasioni previsto meccanismi transattivi: la già citata legge n. 229 del 2005 prevedeva che gli interessati che avessero in corso giudizi pendenti, per accedere ai nuovi benefici, dovessero rinunciare con atto formale alla prosecuzione del giudizio. Da ultimo, l'articolo 3 del decreto-legge n. 89 del 2003, convertito dalla legge 141 del 2003 l'articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito in legge n. 222 del 2007, nonché l'articolo 2, comma 361 ss., della legge n. 244 del 2007, hanno stanziato rispettivamente 198 milioni di euro per il 2005, 150 milioni di euro per il 2007 e 180 milioni di euro a decorrere dal 2008, per la chiusura delle transazioni. Il relativo regolamento di attuazione è stato approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28 aprile 2009, n. 132;



le funzioni di controllo che la legge riconosce al Ministero rispetto ai giudizi Commissioni medico ospedaliere sono limitate al potere di decisione su ricorso ex articolo 5. Nella prassi, tuttavia, gli uffici centrali intervengono con molta maggiore larghezza, tendenzialmente al fine di contenere la spese per gli indennizzi;


innanzitutto, si segnalano casi in cui il Ministero effettui d'ufficio verifiche ulteriori prima di disporre l'erogazione del beneficio; ovvero casi in cui venga richiesto alle competenti commissioni mediche di rivalutare i giudizi medico legali emessi in precedenza, anche per soggetti che ricevono gli indennizzi di legge da molti anni; ovvero ancora casi di revisione delle pratiche in occasione di particolari vicende, come il raggiungimento della maggiore età da parte del beneficiario;


in secondo luogo, un particolare approccio si è affermato nelle decisioni sui ricorsi ex articolo 5. Occorre considerare come siano frequenti i casi in cui le Commissioni medico ospedaliere, pur riconoscendo l'esistenza del danno da vaccinazione o da emotrasfusione, rigettino tuttavia l'istanza per intempestività: l'erronea valutazione di tale requisito è quindi spesso oggetto di impugnativa. In tali fattispecie, il Ministero non si limita ad accogliere o respingere i gravami in ordine ai motivi proposti dalla parte ricorrente, ed in specie, a rivalutare il solo requisito della tempestività dell'istanza; piuttosto, si procede a riforma nel merito del provvedimento emanato della commissione medica, nuovamente sindacando - al fine di escluderlo - l'esistenza del nesso causale tra morbo e vaccinazione già accertato in prima istanza;



la questione è stata già oggetto di due distinte interrogazioni parlamentari promosse dall'onorevole Duilio (interrogazione a risposta scritta n. 4-05375, dell'11 dicembre 2009, seduta n. 257; e interrogazione a risposta in Commissione n. 5-01451 del 21 maggio 2009, seduta n. 181). In tali sedi, il Ministro ha ritenuto che «la valutazione medico-legale operata nell'ambito della legge n. 210 del 1992, sia da parte della Commissioni medico ospedaliere che, conseguentemente, dell'Ufficio Medico Legale (UML) di questo Dicastero nel caso di ricorso, non può che avvenire nella considerazione della unicità della vicenda clinica cui fa riferimento ogni istanza di indennizzo (...) appare imprescindibile che in ambito di ricorso ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 210 del 1992, trattandosi di erogazione di indennizzo da parte dello Stato, l'Ufficio Medico Legale, acquisite tutte le informazioni ritenute utili e valutata la vicenda clinica nella sua globalità si esprima, al pari della Commissioni medico ospedaliere, verificando la presenza dei requisiti di legge e con unicità di giudizio;


nonostante la particolare attenzione che il Parlamento e la Corte costituzionale hanno dedicato al tema negli ultimi venti anni, l'attuale quadro normativo evidenzia ancora una serie di criticità e disparità di trattamento che necessitano di appositi correttivi in sede legislativa;


sono almeno quattro i profili di maggiore interesse, messi in luce dalle diverse associazioni interessate al problema, ed in particolare dal CONDAV - Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino:


a) la questione dei cosiddetti «fuori termine», di coloro, cioè che pur avendo subito un danno da vaccinazione o emotrasfusione non abbiano presentato tempestivamente domanda in sede amministrativa. Si tratta spesso dei soggetti più deboli, che non si sono attivati per ignoranza dei propri diritti (ignoranza non estranea, peraltro, ad una insufficiente pubblicizzazione dell'avvenuta, a suo tempo, approvazione della legge), per il contesto sociale di provenienza, o per l'oggettiva difficoltà di ricondurre la patologia contratta alla pregressa vaccinazione, magari a distanza di decenni;


b) la piena rivalutazione monetaria dell'intero indennizzo accordato. Attualmente, l'indicizzazione è accordata dalla legge solo per il beneficio aggiuntivo di cui alla legge n. 225 del 2005; per l'indennizzo base ex lege n. 210 del 1992, invece, gli interessati hanno ottenuto la rivalutazione solo a seguito di contenzioso;

c) l'estensione dei benefici ai superstiti, che dovrebbero riguardare non solo i familiari, ma anche quanti avessero prestato assistenza continuativa; ed in generale, una migliore regolamentazione dell'erogazione una tantum in caso di decesso;


d) l'introduzione di disposizioni acceleratorie, relativamente all'erogazione degli indennizzi ex lege n. 229 del 2005 e, in generale, per garantire tempi certi di conclusione delle procedure;


occorre valutare, inoltre, l'opportunità di attuare una più ampia revisione della normativa, anche tramite la predisposizione di un testo unico, che garantisca l'uniformità degli indennizzi tra le varie categorie interessate; estenda i benefici di legge anche a categorie finora escluse vaccinazioni facoltative, danni da trattamenti sanitari inizialmente non noti, e altri); rafforzi le tutele oggi previste (ad esempio, prepensionamento per i genitori di disabili da vaccino; istituzione di categorie protette; istituzione della giornata nazionale in ricordo delle persone decedute o rese disabili a causa delle vaccinazioni, e altri);



alcuni dei correttivi suggeriti sono già contenuti in alcune proposte di legge che giacciono in Parlamento. Il riferimento, in particolare, è all'A.S. 1379, del 12 febbraio 2009, Cursi e altri, recante modifiche agli articoli 1 e 4 della legge 29 ottobre 2005, n. 229, in materia di indennizzo a favore dei soggetti inneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie; all'A.S. 1326 del 21 gennaio 2009, Cursi e altri recante Riconoscimento del 29 ottobre quale «Giornata in ricordo delle persone decedute o rese disabili dai vaccini», nonché agli omologhi A.C. 2785, Codurelli e altri, e A.C. 2786 Codurelli e altri. Si vedano, poi, l'A.C. 1283, Codurelli e altri; l'A.S. 1192 Bianchi; l'A.C. 703, Migliori e altri;


la prassi ministeriale in sede di riforma dei provvedimenti emanati dalle, Commissioni medico ospedaliere sembrerebbe, ad avviso degli interroganti, non conforme a legge;


in materia di ricorsi amministrativi, è ius receptum l'esistenza di precisi limiti ai poteri di riesame della fattispecie in capo all'autorità investita della decisione. Il ricorso, infatti, ha natura giustiziale e partecipa di alcuni caratteri propri dell'attività giurisdizionale: tra questi, la rigorosa corrispondenza tra chiesto e pronunciato e il divieto di reformatio in pejus. L'autorità decidente non può annullare o riformare il provvedimento per motivi differenti da quelli sollevati dal ricorrente; né può annullare o riformare parti del provvedimento non oggetto di impugnazione, esplicita o almeno implicita. La cosiddetta reformatio in pejus è ammissibile solo nei casi di ricorso incidentale, ove, dunque, un altro privato controinteressato impugni a sua volta il provvedimento, per i profili di interesse: evenienza, questa, esclusa in principio nelle fattispecie di cui si discute, per l'assenza di controinteressati in senso tecnico nelle procedure di concessione del beneficio ex lege n. 210 del 1992;



né a differente soluzione può condurre il testo del decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, cosiddetto decreto ricorsi, nella parte in cui prevede che l'autorità «se riconosce infondato il ricorso, lo respinge. Se lo accoglie per incompetenza, annulla l'atto e rimette l'affare all'organo competente. Se lo accoglie per altri motivi di legittimità o per motivi di merito, annulla o riforma l'atto salvo, ove occorra, il rinvio dell'affare all'organo che lo ha emanato». Il potere di riforma nel merito dell'atto, infatti, si lega sempre indissolubilmente all'accoglimento di uno dei motivi di ricorso, prospettati dalla parte privata;



le considerazioni sopra riportate trovano pieno riscontro in dottrina e anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi conferma ampiamente la ricostruzione prospettata, come si evince dalle seguenti premesse: Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 23 ottobre 1981, n. 6, in Consiglio di Stato, 1981, I, pagina 993: «C.A. con la istanza alla Commissione ricorsi ... aveva richiesto il riesame del suo fascicolo personale e l'attribuzione del maggior punteggio... La Commissione ricorsi poteva perciò accogliere il tutto o in parte il ricorso, ed aumentare quindi in tutto o in parte il punteggio attribuitogli della Commissione nomine, ovvero poteva respingere il ricorso confermando il punteggio impugnato. Non poteva invece ridurre il punteggio perché tale riduzione non era stata né esplicitamente né implicitamente richiesta, né C.A. aveva interesse a richiederla, per cui, come esattamente ha ritenuto il T.A.R., la decisione della Commissione ricorsi è viziata di ultrapetizione»; Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 1979, n. 708, Consiglio di Stato, 1979, I, pagina 1422: «In sede di ricorso gerarchico, il potere di riesame, da parte dell'Autorità sopraordinaria, dell'atto impugnato tende a fini giustiziali e si muove quindi necessariamente negli angusti limiti segnati dai motivi del ricorso»; Consiglio di Stato, sez. IV, n. 14 del 1990, in Consiglio di Stato I, pagina 18: «La decisione sul ricorso gerarchico deve realizzazione un accertamento ad effetto limitato, di tipo verticale, conseguente all'esercizio di una funzione giustiziale; pertanto l'Amministrazione pubblica decidente non può né deve rimettere in discussione il rapporto oggetto del provvedimento originario impugnato, rivalutandone complessivamente i presupposti, i contenuti e l'oggetto, ma deve limitarsi a vagliare quel provvedimento alla luce delle censure mosse dal suo destinatario»; Tar Campania, Napoli, sez. 1, 18 giugno 1992, n. 178, in TAR, 1992, I, pagina 3525: «In sede di decisione di ricorso gerarchico, il potere di esame dell'atto impugnato, da parte dell'Autorità sopraordinata, tende a fini giustiziali e pertanto deve rimanere nell'ambito dei confini segnati dai motivi di ricorso, illegittimamente, pertanto, la Commissione nazionale di vigilanza, farmaceutica annulla d'ufficio la decisione della Commissione regionale per ragioni non dedotte dal ricorrente in sede gerarchica»; Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, 4 aprile 1995, n. 66, in TAR, 1995, I, pagina 2304: «In sede di decisione di ricorso gerarchico, proprio o improprio, l'Amministrazione decidente, operando nell'ambito di un procedimento giustiziale, si deve muovere nei limiti segnati dai motivi di ricorso, con la conseguenza che nel caso di rigetto del ricorso non può sostituirsi all'organo che ha emanato l'atto sostituendolo o integrandolo, ma deve limitarsi a riconoscere insussistenti i vizi denunciati con il ricorso, confermando sic et simpliciter la validità del provvedimento impugnato»; Consiglio di Stato, sez. VI, 15 aprile 1996, n. 546, in Consiglio di Stato, 1996, pagina 628: «L'Autorità competente a pronunciarsi sul ricorso amministrativo deve limitarsi ad accertare la fondatezza o no dei motivi di ricorso, ma non può introdurre d'ufficio modifiche all'atto innanzi ad essa impugnato»;



la descritta prassi, dunque, appare destituita di fondamento normativo e mossa esclusivamente da considerazioni di ordine finanziario, non pertinenti e non consentite dalla legge. Per l'effetto, si aggrava la posizione del ricorrente in sede di impugnativa giurisdizionale, che si trova costretto a censurare non solo il profilo della tempestività della domanda, ma anche a procedere a complesse dimostrazioni peritali relative all'esistenza del nesso di causalità tra vaccinazione e malattia, pur accertato dalle Commissioni medico ospedaliere;



parimenti, data l'assenza di poteri di sopraordinazione gerarchica tra il Ministero della salute e le A.U.S.L, o le commissioni medico ospedaliere, non può essere riconosciuto al Ministero un potere di revoca o riforma d'ufficio delle decisioni assunte da queste ultime;


appare opportuna, quindi, una complessiva rivisitazione delle prassi in essere,
impegna il Governo

alla luce di quanto sopra esposto ad acquisire, sulla materia oggetto della presente, risoluzione, il parere dei competenti organi di consulenza istituzionale del Governo e, in particolare, del Consiglio di Stato e dell'Avvocatura generale dello Stato.

(7-00289)

«Livia Turco, Duilio, Burtone, Codurelli, Farina Coscioni».