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Il provvedimento in esame è finalizzato ad introdurre, anche in ragione delle novità recate dal Trattato di Lisbona, una riforma organica delle norme che regolano la partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa europea, attualmente contenute nella legge 11 del 2005.

Il nuovo testo unificato in esame consta di 58 articoli, suddivisi in nove Capi.

Il Capo I (artt. 1 e 2) reca le disposizioni di carattere generale.

L’articolo 1 presenta le finalità della legge, volta a disciplinare il processo di formazione della posizione italiana nella predisposizione degli atti dell’UE (c.d. fase ascendente) e a garantire l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea (c.d. fase discendente).

Le disposizioni dell’articolo 2 riguardano il Comitato interministeriale per gli affari europei (CIAE), così ridenominato in relazione all’entrata in vigore del trattato di Lisbona. Rispetto alla disciplina vigente, si stabilisce che alle riunioni del CIAE il Ministro degli esteri sia assistito dal Rappresentante permanente presso l’UE o dal Rappresentante permanente aggiunto e, qualora siano trattate materie di rispettivo interesse, vi partecipino (sistematicamente, anziché su invito del Presidente) il presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e i presidenti dell’ANCI e dell’UPI e dell’UNCEM.

Il Capo II (artt. 3-13) disciplina la partecipazione del Parlamento al processo di formazione degli atti e delle politiche dell’UE.

L’articolo 3 dispone in merito agli obblighi di informazione del Governo al Parlamento tenendo fermo, in particolare, l’obbligo di riferire ai competenti organi parlamentari prima delle riunioni del Consiglio europeo e, su loro richiesta, prima del Consiglio dell’UE. Innovando rispetto alla disciplina vigente, si prevede che il Governo informi tempestivamente i competenti organi parlamentari di iniziative relative alla politica estera e di difesa comune e si rinvia alle modalità previste dalla legge n. 196 del 2009 ai fini della consultazione delle Camere su atti e documenti relativi alla procedura del “semestre europeo”.

L’articolo 4 riguarda gli obblighi di trasmissione ed informazione del Governo alle Camere sui progetti di atti legislativi dell'UE, sugli atti preordinati alla formazione degli stessi nonché sui documenti di consultazione. Rispetto alla disciplina vigente, si dispone che il Governo accompagni, se del caso, i progetti di atti normativi con una nota illustrativa della valutazione del Governo stesso e che, in relazione ai medesimi progetti, l’Amministrazione competente predisponga, entro 20 giorni dalla trasmissione, una relazione tecnica che dia conto del rispetto dei principi dell’UE in materia di competenze, delle prospettive negoziali nonché della valutazione dell'impatto sull'ordinamento interno.

L’articolo 5 ribadisce l’obbligodel Governo di assicurare che la posizione rappresentata dall’Italia in sede di UE sia coerente con gli indirizzi definiti dalle Camere. Nel caso in cui il Governo non abbia potuto attenersi a tali indirizzi, dovrà riferire ai competenti organi parlamentari, fornendo adeguate motivazioni.

L’articolo 6 rinvia ai regolamenti parlamentari la definizione delle modalità per l’esercizio da parte delle Camere del controllo di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell'UE, ai sensi dell’apposito Protocollo allegato al Trattato di Lisbona.

L’articolo 7 disciplina la riserva di esame parlamentare stabilendo, rispetto alla disciplina vigente, che essa sia apposta, anziché sistematicamente, su richiesta di ciascuna Camera in merito a progetti di atti dell’UE su cui essa abbia avviato l’esame. Resta ferma la possibilità per il Governo di apporre di sua iniziativa la riserva su atti di particolare importanza politica, economica e sociale. In entrambe le fattispecie la riserva ha una durata massima di venti giorni.

L’articolo 8 concerne le prerogative delle Camere in merito alle procedure semplificate di revisione dei Trattati nonché alle decisioni dell'UE la cui entrata in vigore sia subordinata alla preventiva approvazione degli Stati membri. In relazione a tali ultime decisioni, si richiede la deliberazione positiva di entrambe le Camere; per le decisioni del Consiglio europeo relative alla revisione semplificata dei Trattati nonché alla definizione di una difesa comune europeasi dispone che l’approvazione con legge.

L’articolo 9 stabilisce che, ove entrambe le Camere adottino un atto di indirizzo in tal senso, il rappresentante dell’Italia in seno al Consiglio è tenuto ad attivare il c.d. “freno di emergenza”, chiedendo che la questione sia sottoposta al Consiglio europeo, in relazione alle decisioni in ambito PESC, in materia di libera circolazione dei lavoratori, di riconoscimento reciproco delle sentenze e di introduzione di ulteriori sfere di criminalità per le quali possono stabilirsi norme minime relative a reati e sanzioni.

L’articolo 10, riproducendo la normativa vigente, dispone la presentazione alle Camere da parte del Governo di due relazioni annuali sulla partecipazione all’UE, una programmatica, entro il 31 dicembre, e l’altra di rendiconto, entro il 28 febbraio.

L’articolo 11 disciplinagli obblighi di informazione del Governo alle Camere sulle procedure giurisdizionali e di pre-contenzioso. Rispetto alla norma vigente si prevede che, nel caso in cui una direttiva non sia stata recepita alla scadenza del termine da essa previsto e non sia stata ancora avviata una procedura di infrazione, il Governo trasmetta alle Camere una relazione che dà conto dei motivi addotti dalle rispettive amministrazioni a giustificazione del ritardo nel recepimento.

L’articolo 12 introduce l’obbligo per il Governo di informare tempestivamente le Camere dell’avvio di ciascuna procedura di infrazione; entro 20 giorni da tale comunicazione, il Ministero competente trasmette alle Camere una relazione illustrativa delle ragioni dell’inadempimento contestato, indicando le attività svolte e le azioni che si intendono assumere ai fini della positiva soluzione della procedura stessa. Le Camere possono assumere tutte le opportune deliberazioni in conformità con i rispettivi regolamenti.

L’articolo 13, riprendendo la normativa vigente,disciplinala relazione trimestrale del Governo alle Camere sull'andamento dei flussi finanziari tra l'Italia e l'UE.

L’articolo 14 introduce una specifica disciplina per l’informazione alle Camere su proposte di nomina o designazioni, da parte del Governo, dei membri italiani della Commissione europea, della Corte di giustizia, della Corte dei conti europea e della Banca europea per gli investimenti. Le Commissioni competenti possono procedere all’audizione delle persone proposte o designate.

Il Capo III (artt. 15-19) reca disposizioni in materia di coordinamento della partecipazione italiana al processo normativo dell’UE disciplinando, in particolare, l’attività del Dipartimento per le politiche europee (art. 15), del Comitato tecnico permanente per gli affari europei (art. 16), della Segreteria per gli affari europei (art. 17), dai Nuclei europei (art. 18) e dagli Esperti nazionali distaccati (art. 19).

Le disposizioni del Capo IV (artt. 20-25) riguardano la partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’UE. In particolare:

- gli articoli 20, 21 e 22 riproducono le vigenti disposizioni relative, rispettivamente, alla sessione europea della Conferenza Stato – regioni e della Conferenza Stato - città e autonomie locali nonché alla partecipazione di regioni e province autonome alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell’UE;

- l’articolo 22 stabilisce che, in relazione a progetti di atti legislativi dell’UE che rientrano nelle materie di competenza regionale, il Dipartimento politiche europee trasmetta alla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee regionali la stessa relazione tecnica predisposta per le Camere;

- l’articolo 23 concerne la partecipazione delle Assemblee e dei Consigli regionali e delle province autonome al controllo di sussidiarietà, stabilendo che i rispettivi Presidenti possono far pervenire ai Presidenti delle Camere, tramite la citata Conferenza, le osservazioni delle rispettive assemblee ;

- l’articolo 24 disciplina la partecipazione degli enti locali alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell’UE;

- l’articolo 25 disciplina la nomina dei rappresentanti italiani presso il Comitato delle regioni, adeguandola alle innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona.

Le previsioni del Capo V (art. 26) disciplinano il coinvolgimento delle categorie produttive e delle parti sociali nella fase di formazione della posizione italiana su iniziative dell’UE.

Il Capo VI (artt. 27-38), concernente gli adempimenti degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, introduce due provvedimenti per la trasposizione del diritto europeo nell’ordinamento nazionale, in sostituzione dell’attuale legge comunitaria (art. 27): la legge di delegazione europea, da presentare alle Camere entro il 28 febbraio, e la legge europea per la quale non viene stabilito un termine specifico di presentazione, essendo la relativa presentazione eventuale e non necessaria.

Per quanto riguarda il contenuto, con la legge di delegazione europea si dovrà assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello dell’UE indicando le disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie. La legge europea conterrà, invece, le disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli atti dell’Unione europea ed ai Trattati internazionali conclusi dall’UE e quelle emanate nell’ambito del potere sostitutivo (art. 28).

L’articolo 29 disciplina la procedura per l’esercizio delle deleghe conferite al Governo - finora oggetto di regolazione pressoché costante nelle singole leggi comunitarie - con la legge di delegazione, attribuendo la responsabilità del procedimento al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche europee. Viene poi previsto un termine di scadenza della delega legislativa non più coincidente con quello di recepimento della direttiva medesima, ma anticipato di due mesi rispetto ad esso, e l’indicazione, nell’allegato alla legge di delegazione, delle direttive per l’attuazione delle quali è previsto il parere delle Commissioni parlamentari. Il medesimo art. 29, modificando la legge 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica), prevede che la legge di stabilità annuale debba indicare la quota dell’accantonamento del fondo speciale di parte corrente del Ministero dell’economia da destinare all’attuazione della legge di delegazione europea, e che la copertura delle leggi di spesa non può essere rinvenuta utilizzando l’accantonamento di tale fondo speciale.

Gli articoli successivi dettano disposizioni che di norma erano previste nelle singole leggi comunitarie, quali i princìpi ed i criteri generali di delega (art. 30), la delega per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi europei (art. 31).

Le ulteriori disposizioni del Capo VI riguardano le deleghe per il recepimento di direttive contenute in leggi diverse dalla legge di delegazione europea (art. 32), il recepimento di direttive in via regolamentare ed amministrativa (art. 33), nonché l’attuazione di atti di esecuzione (art. 34).

Il Capo VII (artt. 39 e 40) detta norme in materia di contenzioso, disciplinando i ricorsi alla Corte di Giustizia (art. 39) ed il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle regioni e degli altri enti pubblici responsabili di violazioni. In particolare, il comma 3 dell’articolo 40 prevede che lo Stato ha il diritto di rivalersi nei confronti degli enti responsabili di violazioni degli obblighi europei nelle regolazioni finanziarie operate a carico dell'Italia a valere sulle risorse del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e di altri fondi aventi finalità strutturali.

Le disposizioni del Capo VIII (artt. 41-48) introducono nell’ordinamento le norme in materia di aiuti di Stato, la cui disciplina è dettata dal solo diritto comunitario, con l’intento di disciplinare le principali problematiche emerse nella prassi in questa materia. In particolare si segnala:

- l'articolo 41,che attribuisce al Dipartimento per le politiche europee, d'intesa con il Ministero degli affari esteri, il compito di assicurare l'unitarietà di indirizzo per la tutela degli interessi nazionali nel settore degli aiuti pubblici;

- l'articolo 42, riguardante le comunicazioni che le amministrazioni interessate devono trasmettere al Dipartimento per le politiche europee ed alla Commissione UE;

- l’articolo 43,sul divieto di concedere aiuti a coloroche in precedenza hanno ricevuto e non rimborsato aiuti ritenuti illegali o incompatibili dalla Commissione europea;

- l’articolo 44, che disciplina le procedure relative al recupero, affidato alla società Equitalia S.p.A, degli aiuti incompatibili ;

- l’articolo 45,cheinserisce le controversie relative all'esecuzione di una decisione di recupero tra quelle cui è applicabile il rito abbreviato ai sensi dell’articolo 119 del nuovo Codice del processo amministrativo (d.lgs. 104 del 2010);

- l’articolo 46, in merito al ricorso dinanzi al TAR competente per gli aiuti illegalmente concessi;

- l’articolo 47, che riguarda il regime di prescrizione della restituzione di un aiuto di Stato oggetto di una decisione di recupero della Commissione UE;

- l’articolo 48, sulle modalità di trasmissione al Ministero dello sviluppo economico delle informazioni relative agli aiuti di Stato concessi alle imprese.

Il Capo IX (artt. 49-57) reca, infine, disposizioni transitorie e finali. Tra queste si segnalano quelle riguardanti la salvaguardia della parità di condizioni tra cittadini italiani e cittadini di altri Stati membri (art. 49), e quelle relative all’abrogazione di precedenti disposizioni, tra le quali la legge 11 del 2005 (art. 58)

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

Sin dall’inizio della Legislatura la Commissione politiche dell’Unione europea ha avviato una riflessione approfondita sulla necessità di aggiornare la normativa riguardante la partecipazione dell’Italia al processo normativo europeo.

A tal fine è stata avviata – a partire dal luglio 2008, nell'ambito del Comitato permanente per il monitoraggio sull’attuazione delle politiche dell’UE - una apposita indagine conoscitiva con le audizioni dei responsabili della Struttura di missione presso il Dipartimento per le politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (CIACE), dei rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e province autonome, della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, dell'ANCI, dell'UNCEM dell’UPI nonché dei rappresentanti della Confindustria. Sono stati, inoltre, ascoltati il Direttore generale per l'integrazione europea del Ministero degli Affari esteri, il Capo della rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione europea, i rappresentanti di Confartigianato e il Presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

In esito a tale approfondimento, e a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che ha reso ancora più evidente la necessità di un aggiornamento e di un adeguamento al nuovo contesto istituzionale della legge n. 11 del 2005, sono state presentate, da parte di quasi tutti i gruppi parlamentari proposte di legge volte ad aggiornare tale provvedimento (Buttiglione C. 2854, Stucchi ed altri C. 2862, Gozi ed altri C. 2888 e Pescante ed altri C. 3055).

Il 27 luglio 2010 è stato, quindi, avviato l’esame congiunto delle proposte di legge in XIV Commissione, e si è pervenuti, il 22 settembre 2010 all’approvazione all’unanimità di un testo unificato delle quattro proposte di legge presentate.

Successivamente il Governo ha presentato sulla medesima materia il disegno di legge (C. 3866), che è stato abbinato nella seduta del 1° febbraio 2011. Nella medesima data è stato nominato un Comitato ristretto con il compito di elaborare un nuovo testo unificato comprensivo dei contenuti della proposta governativa. Tale nuovo testo è stato adottato dalla XIV Commissione in data 1° marzo 2011. Nella seduta del 16 marzo 2011, la XIV Commissione ha recepito alcune delle condizioni e osservazioni formulate dalle Commissioni in sede consultiva.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Sul nuovo testo unificato, hanno espresso parere favorevole o nulla osta, le Commissioni II, IV, VI, X, XI e XIII, mentre hanno espresso parere favorevole, formulando condizioni e osservazioni, il Comitato per la legislazione e le Commissioni I e III. La V Commissione (Bilancio) renderà il parere di competenza direttamente per l'Assemblea. Nella seduta del 16 marzo 2011, il relatore ha presentato un emendamento di recepimento di alcune delle condizioni e osservazioni formulate. In particolare, la XIV Commissione ha recepito pressoché integralmente i pareri del Comitato per la legislazione e della I Commissione, mentre non ha ritenuto di dover dar seguito alle condizioni ed osservazioni espresse dalla III Commissione.

In ordine tale mancato recepimento, il Presidente della XIV Commissione, nella seduta del 16 marzo, ha espresso puntuali motivazioni, rilevando che “con riferimento alle condizioni formulate…, la prima, prevedendo l'inserimento all'articolo 1, che definisce le finalità della legge, dell'inciso «garantendo in modo particolare il contributo del Parlamento al buon funzionamento dell'Unione europea» appare ultronea rispetto al testo del provvedimento. La seconda condizione, che prevede, all'articolo 2, comma 1, la soppressione delle parole: «assistito dal Rappresentante permanente d'Italia presso l'Unione europea o dal Rappresentante permanente aggiunto» interviene sulla formulazione concordata - nella seduta dello scorso 8 marzo - con il Ministero degli Affari esteri, che rispondeva all'esigenza di assicurare al CIAE il contributo importante del Rappresentante permanente, alla stregua di ciò che avviene in molti altri Stati membri. Quanto alla quarta condizione, che prevede che all'articolo 3, comma 3, siano aggiunte infine le parole: «anche mediante l'inoltro degli attinenti documenti, relazioni, comunicazioni e processi verbali delle istituzioni europee, ivi inclusi i rapporti della Rappresentanza permanente d'Italia»,… questa disposizione è suscettibile di determinare problemi nel casi di documenti dell'Unione europea classificati, come sono spesso quelli in materia PESC e soprattutto di difesa. La quinta condizione, laddove prevede che, all'articolo 10, le relazioni annuali al Parlamento siano riunificate in un'unica relazione da presentare alle Camere entro il 31 gennaio di ogni anno, appare in contrasto con la disposizione contenuta nell'attuale legge 11 del 2005 e approvata dal Parlamento in questa legislatura nel corso dell'esame della legge comunitaria per il 2009. La sesta condizione formulata che, all'articolo 14, comma 1, sopprime le parole: «per materia e per i rapporti con l'Unione europea di Camera e Senato», esclude di fatto il parere della XIV Commissione nella procedura di nomina dei membri italiani di istituzioni dell'Unione europea. La ottava condizione, che all'articolo 16, comma 2, sostituisce la parola: «coordina» con la parola: «cura», appare in contrasto con il ruolo del Comitato tecnico permanente per gli affari europei, cui compito istituzionale è proprio quello di coordinamento. In ordine alla nona e alla decima condizione che, rispettivamente, sopprimono all'articolo 16, comma 2, lettera a), le parole: «quando necessario,» e sostituiscono, all'articolo 16, comma 2, lettera b), le parole: «le proprie deliberazioni» con le seguenti: «le deliberazioni del CIAE corredate, se richiesto, delle proprie osservazioni» … tali espressioni coprono l'ipotesi che non vi sia una deliberazione del CIAE perché il dossier è stato risolto con una sintesi a livello di Comitato tecnico; ciò è peraltro quello che avviene nella grande maggioranza dei casi. Con riferimento, infine alla undicesima condizione formulata dalla Commissione Affari esteri, che prevede di aggiungere, all'articolo 28, comma 3, lettera d) le parole: «ed approvati dall'Italia secondo le norme costituzionali vigenti.»… i Trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'UE sono Trattati conclusi dall'Unione europea e non dagli Stati membri.”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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