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File: TR0233.doc

 

I N D I C E

PARTE I

Il disegno di legge di stabilita’ (A.C. 3778)3

§      La manovra 2011-2013 operata dal D.L. n. 78/2010. 8

PARTE II

La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio. 13

§      Le unità di voto parlamentare. 14

§      La formazione degli stanziamenti del bilancio e flessibilità. 17

§      Classificazione delle entrate e delle spese. 19

§      La struttura del disegno di legge di bilancio. 21

§      Bilancio pluriennale. 23

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2011 (A.C. 3779)24

§      1.1. La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2011  24

§      1.2 Le rimodulazioni delle dotazioni di bilancio. 27

§      1.3 Il quadro generale riassuntivo. 30

§      1.4 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2010. 32

§      1.5 Analisi delle spese finali per Missioni37

§      1.6 Il bilancio pluriennale programmatico. 40

2. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:  Tavole allegate. 42

PARTE III Ambiti di competenza della IX Commissione

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti53

Dipartimento per le Comunicazioni71

Le tabelle del disegno di legge di stabilità 2011. 77

 

SIWEB

PARTE I

 

Il disegno di legge di stabilita’ (A.C. 3778)

La legge di stabilità – che sostituisce la legge finanziaria – compone, insieme alla legge di bilancio, la manovra di finanza pubblica prevista su base triennale e dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Per il medesimo periodo, essa provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

 

La nuova legge di contabilità (legge n. 196/2009), che ha riformato gli strumenti e le procedure di finanza pubblica, ha delineato una nuova configurazionedel ciclo della programmazione degli strumenti di bilancio[1] e ha previsto una correlazione della legge di stabilità con il carattere triennale della manovra. Si prevede infatti che la legge di stabilità debba contenere norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale.

 

Il suo contenuto tipico, parzialmente innovato rispetto alla normativa previgente, conferma l’esclusione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonchè gli interventi di natura localistica o microsettoriale.

L’abrogazione integrale della legge di contabilità n. 468/1978 ha inoltre comportato la soppressione implicita della disposizione[2] che prevedeva la possibilità di inserire nella finanziaria norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia[3].

 

Più in dettaglio, i contenuti che la legge di stabilità deve indicare sono:

§      il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale (ivi comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse) e le variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce. In relazione alle sole imposte, essa indica altresì le correzioni conseguenti all’andamento dell’inflazione. In relazione alle variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni recate dalla legge di stabilità, è fatta salva la normativa specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali recata dalla legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge n. 42/2009);

§      gli importi dei fondi speciali e le corrispondenti tabelle, vale a dire le somme, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale, i cui importi sono previsti nella legge di stabilità[4];

§      le nuove tabelle in allegato alla legge di stabilità - tre distinte -, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

-       gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie; queste ultime peraltro rientrano direttamente nel disegno di legge di bilancio nell’ambito dei programmi di spesa oggetto di approvazione parlamentare.

-       gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e per missione, con specifica ed analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale.

-       gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale, aggregate per programma e per missione;

 

 

§      l’indicazione dell’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego[5]e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Viene specificato che detto importo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è conservato in conto residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

§      le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;

§      norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa, ad esclusione delle norme a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, facendo salva l’eccezione delle spese recate da norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché a realizzare il Patto di convergenza, come disciplinato dalla citata legge sul federalismo fiscale;

§      le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo il meccanismo ridefinito al comma 13 dell’articolo 17 della legge di contabilità relativo alla copertura finanziaria delle leggi[6].

§      le norme eventualmente necessarie a garantirel’attuazione del sopra richiamato Patto di stabilità interno e del Patto di convergenza.

 

Al disegno di legge di stabilità viene inoltre allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata. Tale prospetto deve essere aggiornato sulla base delle modifiche apportate in sede di esame parlamentare al disegno di legge di stabilità e successivamente allegato alla legge di stabilità medesima.

 

La nuova struttura della legge di stabilità recepisce la classificazione delle voci di bilancio presentata per la prima volta con il disegno di legge finanziaria per il 2008 e pertanto le disposizioni normative in essa contenute devono essere, di regola, articolate per missione e devono indicare il programma cui si riferiscono.

 

Con riferimento all’obbligo di copertura degli oneri correnti, si conferma la disposizione secondo cui la legge di stabilità può disporre, per ciascun anno del bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente. Si prevede la possibilità di utilizzare gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico - dato dalla differenza positiva tra il suo valore previsto nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente - per la copertura finanziaria della legge di stabilità, purché ne venga comunque assicurato un valore positivo.

 

Ferme restando le modalità di copertura della legge di stabilità sopra descritte, si conferma che le nuove o maggiori spese disposte con tale legge non possano concorrere a determinare i tassi di evoluzione delle medesime spese, sia di parte corrente sia in conto capitale, che risultino incompatibili con gli obiettivi determinati nella risoluzione parlamentare sulla Decisione di finanza pubblica (DFP).

 

Riproducendo un meccanismo simile a quanto previsto dalla legislazione previgente, inoltre, si prevede che in allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità vengano indicati i provvedimenti legislativi, con i relativi effetti finanziari, adottati nel corso dell'esercizio e conseguenti all’attuazione della specifica procedura prevista all'articolo 17, comma 13 della legge di contabilità. Si tratta, in particolare, delle iniziative legislative che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato ad adottare qualora riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

Al disegno di legge di stabilità viene allegata, oltre alla relazione tecnica prevista con riferimento agli obblighi di copertura, una nota tecnico-illustrativa finalizzata ad illustrare, a scopi conoscitivi, il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della P.A.

Tale nota espone i contenuti della manovra e gli effetti che questa produce sui saldi e sui principali settori di intervento, nonché i criteriutilizzati per la quantificazione degli stessi. Essa contiene le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo lo schema delle previsioni tendenziali della DFP del conto del settore statale e del settore pubblico, e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

La relazione tecnica da allegare al disegno di legge di stabilità deve infine contenere, per ciascuna legge pluriennale di spesa per cui è prevista dal disegno di legge medesimo l’autorizzazione al rifinanziamento, la valutazione del Ministro competente riguardo il permanere delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare.

Si sottolinea da ultimo che la legge di stabilità la quale, insieme alla legge di bilancio, compone la manovra su base triennale è un provvedimento che costituisce a tutti gli effetti uno strumento ispirato al metodo della programmazione secondo quanto previsto dall’articolo 7 della legge di contabilità.

Tra gli strumenti di programmazione il predetto articolo elenca altresì i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. E’ da segnalare in proposito che nella risoluzione relativa alla DFP 2011-2013 approvata dalle Camere non vi è tuttavia indicazione dei provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica da adottare entro i termini prestabili.

In ordine a tale circostanza va tuttavia rammentato, che – come precisato nella relazione illustrativa al provvedimento – il disegno di legge di stabilità in esame non produce effetti correttivi sui saldi di finanza pubblica atteso che la manovra per il triennio 2011-2013 è stata effettuata con il D.L. 78/2010[7], approvato la scorsa estate, che ha anticipato la correzione dei saldi per assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici giàfissati in sede di aggiornamento del Patto di stabilità e crescita europeo.

Il ddl di stabilità comporta esclusivamente un impatto sul saldo netto da finanziare, pari ad 1 miliardo nel 2011, 3 miliardi nel 2012 e 9,5 miliardi nel 2013, derivante – sulla base di quanto esposto nella Nota tecnico-illustrativa al provvedimento – da alcune rimodulazioni della parte tabellare concernenti il Fondo aree sottoutilizzate ed il finanziamento della quota nazionale del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie, su cui si rinvia al commento concernente la Tabella E

 

L’intervento operato dal decreto-legge sopradetto è sinteticamente riepilogato nel riquadro che segue.

 

Le misure correttive incidono su diversi settori, ed in tale quadro, particolare rilievo assumono quelle e poste a carico delle Amministrazioni regionali e locali, che rappresentano una quota di poco inferiore alla metà (in quanto pari a circa il 46 per cento) dell’intervento complessivo previsto nel corso del triennio di riferimento, come risulta dalla tabella che segue:

Effetti della manovra sulle amministrazioni centrali e locali
(valori in milioni di euro)	2011	2012	2013
Correzione complessiva Amministrazioni pubbliche	12.130	25.068	25.033
di cui:              amministrazioni centrali	4.927	12.824	12.059
amministrazioni locali	6.937	10.087	10.152

Un ulteriore ambito di intervento è riferibile al pubblico impiego, per il quale, tra le misure di contenimento delle spese, si ricordano il blocco della contrattazione per il triennio 2010-2012, la riduzione dei trattamenti economici superiori ai 90.000 euro annuali, che opera sulla quota eccedente tale limite, la previsione di limiti al trattamento retributivo dei magistrati, la sospensione dell’adeguamento retributivo ordinariamente spettante sia al personale dirigenziale che a quello delle qualifiche contrattualizzate. Una riduzione dei trattamenti è prevista anche in relazione a quelli spettanti a Ministri e Sottosegretari non parlamentari e agli addetti agli uffici di diretta collaborazione dei Ministri.

Numerose sono altresì le misure previste in materia di previdenza, nell’ambito della quale rilevano gli interventi per contrastare agli abusi in materia di invalidità civile e le misure, richieste dall’Unione europea, volte ad allineare l'età pensionabile delle donne nel pubblico impiego al requisito di 65 anni di età. Un ulteriore intervento, volto a conseguire effetti strutturali di minore spesa che si manifestano a partire dal 2012, concerne la modifica delle decorrenze (le c.d. “finestre”) per la decorrenza del trattamento pensionistico, che ha l’effetto di un posticipo dell’età effettiva di accesso al trattamento medesimo; sono state altresì introdotte alcune disposizioni concernenti la correlazione dell’età di pensionamento rispetto all’andamento della speranza di vita.

 

 

 

PARTE II

 

La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è disciplinato dall’articolo 21 della nuova legge di contabilità (legge n. 196/2009).

Come già previsto nella precedente normativa contabile, si tratta di un bilancio annuale di previsione:

-       “annuale”: perché il periodo di tempo sui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

-       “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

L’articolo 21 conferma che le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nella Decisione di finanza pubblica.

 

L’articolo 7 della nuova legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 15 ottobre di ogni anno, contestualmente alla presentazione del disegno di legge distabilità (ex disegno di legge finanziaria): i due documenti compongono infatti la manovra triennale di finanza pubblica.

La data di presentazione del documento alle Camere è stata posticipata rispetto alla precedente normativa contabile - che la fissava entro il 30 settembre di ogni anno – in relazione alla nuova data di avvio del ciclo della programmazione economica e finanziaria delineato dalla legge di riforma della contabilità, che inizia il 15 settembre con la presentazione della Decisione di finanza pubblica (DFP).

 

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio.

La nuova normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

Le unità di voto parlamentare

Per quanto riguarda l’individuazione delle unità di voto parlamentare, sono state introdotte alcune importanti novità rispetto alla precedente disciplina contabile.

 

1)      In luogo delle unità previsionali di base (o macroaggregati), le unità di voto sono ora individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che ora costituiscono l’unità di voto sono costituite, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

b)  per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni.

Le nuove unità di voto fanno riferimento alla nuova struttura del bilancio, di fatto applicata a decorrere dal 2008, fondata sulla riclassificazione delle spese dei Ministeri per missioni e programmi e delle entrate per ricorrenza (entrate riferite a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata a uno o più esercizi) e per tipologia dell’entrata medesima[8].

Sia per le entrate che per le spese, l’unità di voto risulta pertanto spostata ad un livello superiore rispetto a quello del quello del macroaggregato(unità previsionale di base) in precedenza previsto.

La nuova classificazionedel bilancio \ha operato una profonda revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, volta a meglio evidenziare larelazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultatiraggiunti con la spesa pubblica.

La nuova legge di contabilità, nel’individuare nei programmi l’unità di voto parlamentare, non definisce né il numero né le qualifiche delle missioni e dei programmi medesimi.

In proposito va tuttavia segnalato che l’articolo 40 della legge di contabilità medesima, nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma della struttura del bilancio, prevede la revisione, da completarsi nell’arco di un periodo di due anni, sia delle missioni che del numero e della struttura dei programmi di spesa, al fine di renderli il più possibile omogenei. A tal fine, il Ministero dell’economia ha emanato la circolare 22 marzo 2010, n. 14, in cui è prevista la costituzione di appositi gruppi di lavoro per le attività relative alla revisione.

 

2)      Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto parlamentare, ogni singola unità di voto deve indicare:

§      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce (come già previsto nella precedente normativa contabile);

§      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delleentrate che si prevede di incassare e delle speseche si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce (come già previsto nella precedente normativa contabile);

§      le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. L'introduzione di previsioni triennali delle unità di voto rappresenta una novità rispetto alla precedente legge di contabilità.

Le previsioni triennali dei programmi di spesa risultano già presenti nella precedente struttura della legge di bilancio, sebbene in allegati puramente conoscitivi: a partire dal 2009 ciascuno stato di previsione della legge di bilancio risulta corredato di un apposito allegato 1, che espone le proiezioni triennali degli stanziamenti di competenza delle missioni e dei programmi di ciascun Ministero.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce sia le previsioni relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono tuttavia limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

3)      Per quanto concerne la classificazione delle voci di spesa, la dotazione finanziaria dei programmi di spesa viene presentata:

§      distinta in spese correnti e spese d’investimento - come già nella precedente esperienza. Per le spese correnti viene tuttavia data specifica indicazione delle spese di personale;

§      ripartitain spesa “rimodulabile” e spesa “non rimodulabile”. La distinzione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio dello Stato nelle suddette due categorie è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

La distinzione delle spese in rimodulabili e non rimodulabili è stata introdotta, per la prima volta, nel disegno di legge di bilancio per il 2009, a seguito delle disposizioni introdotte dall’articolo 60 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente. A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 di competenza dei vari Ministeri operate dal citato decreto-legge, alle singole Amministrazioni è stato infatti concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

A seguito dei tagli lineari, è stata stabilita una procedura che ha modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, posto che è stato fissato una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire le risorse a disposizione, per ogni missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari.

Secondo la definizione contenuta nella nuova legge di contabilità, le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione.

Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui. In via residuale, rientrano tra le spese obbligatorie anche quelle che sono così identificate per espressa disposizione normativa.

Le spese rimodulabili - delle quali non è data una vera e propria definizione - sono individuate:

a)  nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio, la cui rimodulabilità è disciplinata da una apposita norma della legge (vedi articolo 23 L. n.196/2009));

b)  nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Formalizzando una novità già introdotta con il disegno di legge di bilancio per il 2009, la nuova normativa contabile prevede che, sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa sono indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

 

4)      Con riferimento ai programmi di spesa, la nuova legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa. La formulazione usata dalla norma, che affida la “realizzazione” di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa, sembra indicare che, indipendentemente dal numero delle strutture amministrative coinvolte nel programma (e finora, infatti, la gran parte dei programmi coinvolgeva più centri di responsabilità amministrativa di uno stesso Ministero ovvero, nell’ipotesi di programmi interministeriali, di Ministeri diversi), la sua realizzazione dovrebbe comunque essere affidata alla responsabilità di un unico soggetto.

La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è invece espressa nell’articolo 40 della legge di contabilità, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio. La norma richiamata prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri.

L’univoca corrispondenza tra programma di spesa e centro di responsabilità e tra programma di spesa e ciascun Ministero cui sembra tendere, in prospettiva, l’articolo 40, oltre a permettere di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio, sembrerebbe comportare, di conseguenza, l’eliminazione, ove possibile, di programmi di spesa interministeriali.

La formazione degli stanziamenti del bilancio e flessibilità

L’articolo 23 della nuova legge di contabilità reca disposizioni in merito alla formazione del bilancio di previsione per quanto concerne la quantificazione dei programmi di spesa.

La norma prevede che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri devono indicare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi, gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento, tenendo conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia.

La norma introduce il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.

Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi dei rispettivi dicasteri, la norma prevede inoltre che i Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa.

Una volta che i Ministri competenti hanno dato le loro indicazioni in merito agli obiettivi perseguiti dal singolo dicastero e alle risorse necessarie per il loro raggiungimento, la nuova normativa contabile attribuisce al Ministro dell’economia il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.

 

Per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possono inoltre essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa.

Resta preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Con la possibilità di incidere sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, viene pertanto messa a regime per il disegno di legge di bilancio un potere di intervento nelle scelte allocative finora limitato allo strumento della legge finanziaria.

 

Con la disposizione introdotta dall’articolo 23 viene formalizzato nella legge di contabilità quanto già previsto, in via sperimentale, per gli anni 2009 e 2010, dall’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112/2008 (come modificato dall’articolo 23, comma 21-quater, del D.L. n. 78/2009), il quale, come già ricordato, a fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa per il triennio 2009–2011 di competenza dei vari Ministeri, ha introdotto un più ampio margine di flessibilità per le amministrazioni in sede di formazione del bilancio di previsione a legislazione vigente, consentendo di rimodulare, seppure con vari limiti, le dotazioni finanziarie tra i programmi di spesa di ciascuna missione, anche mediante modifica delle autorizzazioni legislative di spesa ad essi sottostanti.

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa dei disegni di legge di bilancio per il 2009 e 2010 sono state esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni. Il prospetto delle autorizzazioni di spesa rimodulabili di ciascun Ministero è stato inoltre riportato nelle rispettive leggi di bilancio (Allegato n. 2 a ciascuno stato di previsione).

 

Il D.L. 31 maggio 2010, n. 78 ha introdotto, per il solo triennio 2011-2013, norme di flessibilità degli stanziamenti di bilancio che derogano alla disciplina generale recata dalla legge n. 196/2009.

A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente, operate dal provvedimento a decorrere dal 2011, di competenza dei vari Ministeri, il citato decreto-legge prevede che con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, possono essere rimodulate le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 della nuova legge di contabilità riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

Tale facoltà può essere esercitata solo per motivate esigenze ed entro i seguenti limiti:

-       esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili,riconducibili, come detto, a quelle disposte da fattori legislativi e di adeguamento al fabbisogno;

-       nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica;

-       restando precluso l’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Classificazione delle entrate e delle spese

L’articolo 25 della nuova legge di contabilità espone la nuova classificazione delle entrate e delle spese dello Stato, sulla base delle innovazione introdotte dall’articolo 21, che ha modificato le unità di voto parlamentare, identificandole, per le entrate, con la tipologia dell’entrata, e per le spese, con i programmi, determinando il venir meno delle unità previsionali di base (o macroaggregati).

La nuova classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)       al primo livello, le entrate sono suddivise in titoli, a secondo della loro natura:

titolo I: entrate tributarie;

titolo II: entrate extra-tributarie;

titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)      al di sotto dei titoli, le entrate sono suddivise in ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)       nel terzo livelloè evidenziata la tipologia dell'entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti.

d)       al di sotto dell’unità di voto, si trovano le categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)       capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

Si osserva che nell’ambito dei principi della delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato è previsto che il Governo proceda alla revisione, per l'entrata, delle unità elementari del bilancio per assicurare che la denominazione richiami esplicitamente l'oggetto e ripartizione delle unità promiscue in articoli in modo da assicurare che la fonte di gettito sia chiaramente e univocamente individuabile (cfr. articolo 40, comma 2, lettera d).

 

Sul lato della spesa, la nuova esposizione delle voci di bilancio individua una classificazione di tre livelli:

a)       missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)      programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);

c)       capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Al riguardo si osserva che in sede di delega per il completamento della riforma si prevede il superamento dei capitoli mediante l’introduzione delle azioni, quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Statoaffiancate da un piano dei conti integrato che assicuri il loro raccordo alla classificazione COFOG e alla classificazione economica di terzo livello (cfr. articolo 40, comma 2, lettera e).

 

E’ inoltre confermata la classificazione economica e funzionale delle spese.

La nuova legge di contabilità prevede però che esse si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione.

E’ pertanto confermata la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale.

In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

Rispetto alla precedente normativa contabile, è richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

La struttura del disegno di legge di bilancio

L’articolo 21 della nuova legge di contabilità conferma la struttura del disegno di legge di bilancio di previsione, costituito:

§      da un unico stato di previsione dell’entrata;

§      dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§      dal quadro generale riassuntivo, che la nuova legge di contabilità estende al triennio.

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:

a)   la nota integrativa al bilancio di previsione – che sostituisce la nota preliminare prevista dalla precedente legge di contabilità – contenente i seguenti elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese:

-       per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse;

-       per la spesa, in una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, la nota illustra il quadro di riferimento in cui l’amministrazione si trova ad operare, le priorità politiche, le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa che le amministrazioni intendono conseguire, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché dei criteri e dei parametri utilizzati per la loro quantificazione. In una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle previsioni di spesa, con riguardo particolare alle varie tipologie di spesa e ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b)      una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa. Di tali schede è previsto un aggiornamento semestrale, in modo da tenere conto delle modifiche apportate alle previsioni iniziali attraverso le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno ai sensi delle disposizioni normative vigenti.

 

Ciascuno stato di previsione deve inoltre recare, per ogni programma:

c)      l'elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti;

d)      un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

 

Rispetto alla normativa precedente sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

e)      una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, e gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. Anche in questo caso, è previsto un aggiornamento semestrale di tali schede;

f)        la presentazione del budget dei costi relativo a ciascuna amministrazione, che finora ha invece costituito un documento a se stante[9]. Il budget riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

La nuova normativa contabile conferma inoltre la presentazione alle Camere, in allegato al disegno di legge del bilancio di previsione, di una relazione del Ministro dello sviluppo economico sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 conferma in larga parte la precedente normativa, disponendo:

§      la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare;

§      l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo, nell'ordine detto, con riferimento alle dotazioni di competenza e cassa;

§      l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.

Rispetto alla precedente legge di contabilità, va segnalato il venir meno del Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanentidi natura corrente;

§      la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§      la ripartizione delle unità di voto in capitoli, ai fini della gestione e della rendicontazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze;

§      l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Bilancio pluriennale

Come già previsto nella precedente legge di contabilità, il bilancio a legislazione vigente viene presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, che su base pluriennale.

L'articolo 22 della nuova legge di contabilità disciplina il bilancio pluriennale di previsione, prevedendo – in linea con la precedente disciplina - che esso sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nella Decisione di finanza pubblica, con riferimento ad un periodo di tre anni.

Il bilancio pluriennale è redatto in base alla legislazione vigente in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi.

La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nella Decisione di finanza pubblica.

Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

E’ ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 il quale esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscono limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente
per il 2011 (A.C. 3779)

1.1. La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2011

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 è impostato secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, volta a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

In particolare, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, a loro volta articolate, nel disegno di legge di bilancio 2011, in 173 programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero.

A partire dal disegno di legge di bilancio per il 2011 in esame i programmi costituiscono le nuove unità di voto parlamentare.

 

Come riportato nella relazione illustrativa, è confermata, nel disegno di legge, la univoca corrispondenza tra programmi e centri di responsabilità.

Con la riforma introdotta con la legge n 196/2009 il bilancio ha assunto una nuova veste di natura non meramente formale. Oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente, il disegno di legge di bilancio, in virtù della nuova disciplina della flessibilità disciplinata dall’articolo 23 della legge n. 196/2009, può infatti incidere sulla legislazione sostanziale di spesa, proponendo rimodulazione di spese predeterminate per legge nonché, in base all’articolo 52, comma 1, della legge n. 196/2009, quantificare gli stanziamenti destinati al funzionamento degli enti pubblici aventi natura obbligatoria, precedentemente determinati dalla Tabella C della legge finanziaria.

L’articolo 7 della nuova legge di contabilità considera, pertanto, il disegno di legge di bilancio tra gli strumenti della programmazione finanziaria.

La legge di bilancio compone, insieme alla legge di stabilità, la manovra di finanza pubblica prevista su base triennale.

 

Sotto il profilo quantitativo, va ricordato che su processo di formazione del disegno di legge di bilancio per il 2011 ha inciso la disciplina introdotta dall’articolo 2 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (legge n. 122/2010)che ha disposto, a decorrere dal 2011, la riduzione lineare del 10 per cento delle dotazioni finanziarie, iscritte a legislazione vigente nell’ambito delle spese rimodulabili delle missioni di ciascun Ministero, riconducibili, in base all’articolo 21, commi 5 e 7, della nuova legge di contabilità, a quelle disposte da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno.

Sono state escluse dai tagli le risorse destinate:

§      al fondo ordinario delle università;

§      all’informatica;

§      alla ricerca;

§      al 5 per mille del gettito IRE.

 

Le riduzioni sono state operate per importi complessivi pari a 2.443,7 milioni di euro nel 2011, 2.215,8 milioni nel 2012 e 2.395,2 milioni nel 2013.

Nell’ambito di tali importi complessivi, le riduzioni relative alle spese predeterminate per legge corrispondono a 1.850,5 milioni nel 2011, 1.646,9 milioni nel 2012 e 1.824,4 milioni nel 2013.

Le riduzioni, in valori assoluti, risultano, in base alla tabella allegata al D.L. n. 78/2010, così distribuite tra i Ministeri:

Riduzioni delle dotazioni finanziarie di ciascun Ministero nel triennio 2011-2013

(milioni di euro)

 

Al fine di mettere le singole Amministrazioni in condizione di far fronte alle consistenti riduzioni lineari delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa, e consentire il consolidamento delle risorse stanziate sulle missioni medesime, l’articolo 2 del decreto-legge ha introdotto, in deroga alla disciplina della flessibilità del bilancio contenuta nella nuova legge di contabilità (articolo 23), la possibilità di rimodulare, con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, e limitatamente al triennio 2011-2013, le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa.

La flessibilità introdotta dal D.L. n. 78/2010, che consente la rimodulazione degli stanziamenti di spesa tra le missioni di ciascuno stato di previsione, è disposta in deroga alle norme in materia di flessibilità previste dalla vigente legge di contabilità n. 196/2009, che all’articolo 23, comma 3, consente la rimodulazione delle risorse finanziarie soltanto “tra programmi” appartenenti alla medesima missione di spesa o all’interno di un medesimo programma.

Le rimodulazioni tra missioni riguardano soltanto le spese rimodulabili, cioè quelle riconducibili, come già detto, a quelle disposte da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno.

Le rimodulazioni devono garantire il principio dell’invarianza dei saldi. Resta, inoltre, preclusa – in quanto intervento dequalificante della spesa - la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

La norma prevede che le autorizzazioni legislative che vengono rimodulate con il disegno di legge di bilancio e i corrispondenti importi rimodulati, per ciascuna missione e programma, siano indicatein appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2011 (A.C. 3779) è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione, un apposito prospetto, l’Allegato 1 “Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio.

In particolare, nell’Allegato 1 è indicato, con riferimento a ciascuna autorizzazione legislativa, l’importo a legislazione vigente, l’eventuale variazione operata mediante rimodulazione per ciascun anno del triennio 2011-2013 e il conseguente importo iscritto nel disegno di legge di bilancio.

 

Per quanto riguarda gli stanziamenti del bilancio a legislazione vigente per il 2011, va ricordato che le riduzioni disposte dal D.L. n. 78/2010 si sommano a quelle disposte da precedenti provvedimenti legislativi, che hanno autorizzato analoghi tagli lineari a partire dal 2009.

Gli stanziamenti di spesa rimodulabili delle missioni di spesa del bilancio dello Stato sono stati, infatti, più volte oggetto di riduzione, la più importante in occasione della manovra di finanza pubblica per gli anni 2009-2011.

In particolare, il D.L. 112/2008 ha disposto (art. 60, commi 1-2) una riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri iscritte nel BLV per gli anni 2009, 2010 e 2011, con alcune esclusioni (spese obbligatorie o aventi natura di oneri inderogabili, fondo ordinario per l’università, risorse destinate alla ricerca e al finanziamento del 5 per mille). Il taglio lineare complessivamente applicato è stato pari al 22,7% per il 2009, al 24% nel 2010 e al 41,6% nel 2011.

Il totale delle riduzioni operate alle dotazioni del bilancio a legislazione vigente è stata pari a oltre 8 miliardi nel 2009 (di cui la parte preponderante, oltre 6 miliardi, su spese predeterminate per legge), 9 miliardi nel 2010 e oltre 15 miliardi per il 2011, di cui 11,8 miliardi relativi a spese da fattore legislativo.

 

 

Le riduzioni per gli anni 2009-2011 sono risultate così distribuite per ciascun Ministero:

(milioni di euro)

 

Ulteriori riduzioni lineari sono state disposte, con incidenza sulla formazione del bilancio a legislazione vigente per il 2011, dal D.L. n. 180/2008, art. 4[10], che ha disposto una riduzione lineare di 24 milioni di euro per l’anno 2009, 71 milioni per l’anno 2010, e 141 milioni a decorrere dall’anno 2011 delle dotazioni delle missioni di spesa di ciascun Ministero (esposte in apposito allegato al provvedimento) a copertura degli oneri relativi alle assunzioni in università statali.

 

1.2 Le rimodulazioni delle dotazioni di bilancio

 

A differenza dello scorso anno[11], nella Relazione illustrativa del disegno di legge di bilancio per il 2011 (A.C. 3779) non è presente una apposita sezione di analisi delle missioni e dei programmi del bilancio, che metta in evidenza la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” del bilancio dello Stato, ripartita per missione.

Non è pertanto possibile, al momento, individuare l’entità complessiva delle spese “rimodulabili” del bilancio statale.

Le spese rimodulabili trovano esposizione soltanto con riferimento ai singoli programmi di spesa nell’ambito delle schede illustrative dei programmi presenti in ciascuno stato di previsione.

Nelle suddette schede illustrative, infatti, le spese complessive dei programmi, sono suddivise, con riferimento ai macroaggregati[12], in spese rimodulabili e non rimodulabili. All’interno della componente rimodulabile (R), è data specifica indicazione delle spese riconducibili al “fabbisogno” e al “fattore legislativo”.

In sostanza, le schede illustrative sembrano avere assorbito la funzione che, in base alla nuova legge di contabilità (articolo 21, comma 4, secondo periodo, legge n. 96/2009) avrebbe dovuto essere svolta da appositi allegati agli stati di previsione della spesa, i quali, sino all'esercizio della delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, debbono indicare, per ciascun programma, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

 

Per quanto concerne, in particolare, la componente rimodulabile del bilancio riconducibile al fattore legislativo, si ricorda che l’articolo 23 della nuova legge di contabilità consente, con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, di rimodulare, in via compensativa, all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica.

La norma prevede che le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo siano indicate in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa.

 

Tale principio di flessibilità è stato sostanzialmente ampliato dal D.L. n. 78/2010, il quale, come già detto, in deroga alla ordinaria disciplina, ha previsto la possibilità, limitatamente al triennio 2011-2013, per motivate esigenze, di rimodulare, in sede di disegno di legge di bilancio, le dotazioni finanziarie tra le missioni di ciascuno stato di previsione, prevede altresì che in appositi allegati agli stati di previsione della spesa debbano essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propongono le modifiche ed i corrispondenti importi.

 

Con riferimento alle rimodulazioni proposte dal disegno di legge di bilancio in esame, si osserva che la Relazione illustrativa, afferma che “ risultano utilizzati in sede di previsione 2011, gli strumenti di flessibilità già previsti dalla disciplina contabile di bilancio, tenuto anche conto di quanto previsto al riguardo dall’articolo 2, del decreto-legge n. 78 del 2010. In tal senso, nella fase di formazione del disegno di legge di bilancio 2011 da parte dei Ministeri è stata esercitata l’ulteriore possibilità di riallocare le risorse verso forme di impiego ritenute prioritarie o più produttive, attraverso la rimodulazione tra Missioni (anche per compensare, se ritenuto necessario, le riduzioni lineari disposte dal suddetto decreto legge n. 78 del 2010), limitatamente al triennio 2011-2013”, con ciò innovando rispetto alla disciplina generale che consente rimodulazioni solo tra programmi ricompresi nella stessa Missione di spesa.

 

Nel disegno di legge di bilancio per il 2011 (A.C. 3779), è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione, un apposito prospetto, l’Allegato 1“Prospetto autorizzazioni di spesa per programmi (art. 23, c. 3 della legge n. 196/2009)”, che espone le autorizzazioni di spesa relative a ciascun Ministero oggetto di proposta di rimodulazione.

In particolare, l’Allegato 1 è strutturato per missione e programma, e, con riferimento a ciascuna autorizzazione legislativa ad esso sottostante, è indicato l’importo a legislazione vigente, l’eventuale variazione operata mediante rimodulazione per ciascun anno del triennio 2011-2013 e il conseguente importo iscritto nel disegno di legge di bilancio.

 

Sembrerebbe pertanto che l’allegato 1 sia inclusivo non solo delle rimodulazioni effettuate ai sensi dell’articolo 23,comma 3 della legge n. 196/2009, che è citato come unico riferimento normativo, bensì anche delle rimodulazioni da fattore legislativo effettuate ai sensi del decreto legge n. 78/2010, mancando nella Relazione illustrativa una specificazione al riguardo.

 

1.3 Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2011 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi:

 

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2011, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 446,9 miliardi di euro e spese finali per 486,6 miliardi.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta pari a oltre 39,6 miliardi di euro.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare è pari a 87,9 miliardi di euro.

 

In termini di competenza, per il biennio 2012-2013, il disegno di legge di bilancio evidenzia i seguenti importi:

 

 

 

 

 

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 30.445 milioni di euro per quanto concerne le entrate, e a 41.751 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2011 prevede:

 

 

 

In termini di competenza, per il biennio 2012-2013, il disegno di legge di bilancio evidenzia i seguenti import al lordo delle regolazioni debitorie:

 

 

 

1.4 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2010

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2010, le previsioni contenute nella legge di assestamento e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2011 e per il biennio successivo (A.C. 3779).

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2011 registrano una riduzione del saldo netto da finanziare rispetto all’assestamento per il 2010, nell’importo di 15.103 milioni di euro, derivante da:

§      una riduzione delle spese finali di 11.601 milioni di euro, che riguarda soprattutto le spese in conto capitale;

§      un incremento delle entrate finali di 3.502 milioni di euro.

 

Il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2011 registra, rispetto ai dati assestati per il 2010, un miglioramento di oltre 8 miliardi di euro.

 

Riguardo alle entrate finali, l’aumento di 3.500 milioni rispetto alle previsioni assestate per il 2010 risulta determinato dall’andamento crescente delle entrate tributarie (+4.203 milioni di euro).

 

Per quanto riguarda le spese finali iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2011, la riduzione (11.601 milioni) è per la maggior parte imputabile ad un sensibile decremento delle spese in conto capitale, che registrano una riduzione di 7.077 milioni di euro rispetto al bilancio assestato 2010. Anche rispetto al dato del bilancio 2010, le spese in conto capitale risultano ridotte di 5.987 milioni.

Anche la spesa corrente registra, rispetto al bilancio assestato 2010, una riduzione ma più contenuta (-4.524 milioni di euro).

Se confrontata, tuttavia, con la previsione del bilancio per il 2010, la spesa corrente nel 2011 evidenzia una riduzione di oltre 13 miliardi di euro.

In particolare, la spesa primaria, considerata al netto degli interessi, registra una variazione in diminuzione particolarmente significativa, di circa 14.600 milioni di euro.

§        Analisi delle entrate

Per quanto riguarda le entrate finali è previsto per il 2011 un aumento complessivo di 3.501 milioni rispetto al dato assestato 2010, determinato da un incremento dell’1% delle entrate tributarie (+4.203 milioni) a fronte di una lieve riduzione di quelle extratributarie(-353 milioni) e delle entrate da alienazione e ammortamento beni patrimoniali (- 349 milioni).

In particolare, tra entrate tributarie, le imposte sul patrimonio e sul reddito registrano, nelle previsioni per il 2011, una diminuzione del 2,7%, pari a 6.688 milioni, a fronte di un incremento di 10.734 milioni delle tasse e imposte sugli affari.

Entrate tributarie

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

Nella tabella che segue vengono raffrontati alcuni dati relativi alle entrate tributarie,suddivise per categoria.

Rispetto al dato assestato 2010, a fronte di un gettito IRE pressoché invariato, viene prevista per il 2011 una riduzione dell’IRES (-4.158 milioni) e delle imposte sostitutive (-2.187 milioni), mentre per l’IVA vengono indicati maggiori introiti per 10.457 milioni.

I comparti dei monopoli e dei giochi riportano una lieve crescita delle entrate.

 

I dati illustrati sono calcolati al netto dei rimborsi IVA, cheammontano a 31.946 milioni nel bilancio assestato 2010 e a 30.445 milioni nel 2011.

 

Entrate tributarie – Competenza
(dati al netto dei rimborsi IVA)

(milioni di euro)

§        Analisi delle spese

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2010 e il dato a legislazione vigente per il 2010 (A.C. 3779).

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro – al netto delle regolazioni debitorie)

Le spese di parte corrente

Le previsioni di competenza delle spese correnti presentano, per il 2011, un decremento, rispetto al dato assestato 2010, di 4.524 milioni di euro.

Tale importo è sostanzialmente dovuto alla previsione di una consistente riduzione della spesa corrente primaria di circa 14.600 milioni di euro, cui fa da contrappeso un aumento della spesa per interessi di 10.081 milioni di euro.

Le variazioni maggiori rispetto al dato assestato 2010 sono previste per le seguenti categoria di spesa:

§      i trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche registrano nel 2011 una flessione di oltre 11,6 miliardi di euro, pressoché interamente imputabile alla riduzione dei trasferimenti statali destinati alle amministrazioni locali, in conseguenza delle disposizioni introdotte dal D.L. n. 78/2010.

Si ricorda, in particolare, la riduzione di complessivi 6,3 miliardi dei trasferimenti alle regioni e agli enti locali (che si ripercuote anche sulla categoria dei trasferimenti alle amministrazioni pubbliche in conto capitale), in applicazione dell’articolo 14, comma 2, del D.L. n. 78/2010, che ha disposto il taglio dei trasferimenti quale misura del concorso delle autonomie territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013.

La Relazione illustrativa ricorda, inoltre, la riduzione delle somme da erogare per la devoluzione alle regioni a statuto speciale del gettito di entrate erariali ad esse spettanti in quota fissa (circa 5 miliardi di euro);

§      i consumi intermedi presentano una contrazione di 818 milioni rispetto al 2010;

§      i redditi da lavoro dipendente registrano una flessione di circa 2.000 milioni;

§      le suddette variazioni negative sono compensate, in parte, dalla variazione in aumento relativa agli interessi passivi, che registrano un incremento di 10.081 milioni connesso all’andamento degli interessi sui titoli del debito pubblico (5.900 milioni), sui BOT poliennali (2.500 milioni), sui tassi di interesse sui buoni postali fruttiferi (1.300 milioni).

Le spese in conto capitale

La forte contrazione delle spese in conto capitale per oltre 7 miliardi rispetto al dato assestato 2010 è principalmente ascrivibile ai seguenti comparti di spesa:

§       riduzione di 6.590 milioni dei contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche, anche in questo caso per la gran parte imputabili ala riduzione dei trasferimenti alle amministrazioni locali, ed in particolare alle regioni la cui riduzione degli stanziamenti è da attribuire a quanto previsto nel D.L. n. 78/2010;

§       riduzione di 2.678 milioni dei contributi agli investimenti ad imprese, di cui 300 milioni riferiti a minori trasferimenti alle Ferrovie dello Stato e 1.822 milioni sono connessi a minori esigenze per i crediti d’imposta.

1.5 Analisi delle spese finali per Missioni

Come già ricordato, il disegno di legge di bilancio per il 2011conferma la struttura contabile introdotta, a partire dalla legge di bilancio per il 2008, articolata spesa secondo le 34 Missioni, le quali rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici.

Modificazioni sono invece intervenute in ordine al quadro funzionale relativo ai Programmi, che è stato rivisitato, anche in relazione a quanto previsto dalla Circolare del Ministero dell’economia 22 marzo 2010, n. 14.

A seguito della revisione operata dai diversi dicasteri, nel disegno di legge di bilancioper il 2011, le Missioni sono state articolate in 173 programmi, rispetto ai 162 presenti nella legge di bilancio per il 2010 (legge n. 192/2009).

 

A differenza dello scorso anno, nella Relazione illustrativa del disegno di legge di bilancio per il 2011 (A.C. 3779) non è presente una apposita sezione di analisi delle missioni e dei programmi del bilancio.

 

I dati relativi agli stanziamenti triennali relativi alle Missioni di spesa del bilancio dello Stato, ripartiti tra i 173 programmi, sono stati comunque forniti dalla Ragioneria generale dello Stato.

 

Sulla base di tali dati, emerge che per il 2011, rispetto alle spese finali del bilancio dello Stato, le missioni (considerate al netto della quota relativa alle passività finanziarie[13]), che risultano avere i maggiori stanziamenti sono:

§      relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 “Relazioni autonomie territoriali”), pari al 20,4%;

§      oneri per il servizio del debito (Missione 34 “Debito pubblico”), pari al 15,9%;

§      trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25 “Politiche previdenziali”), pari al 13,5%;

§      politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), pari all’11,7%;

§      istruzione scolastica (Missione 22), pari all’8%.

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse finanziarie delle 34 Missioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2011-2013.

I dati sono al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

(*)    Al netto dei rimborsi del debito statale come di seguito indicati: 11 mln per ciascuno degli anni 2011-2013 riferiti alla Missione 3; 104 mln nel 2011, 108 nel 2012 e 112 nel 2013 riferiti alla Missione 7; 9 mln nel 2011 e 10 mln per ciascuno degli anni 2012-2013 riferiti alla Missione 21; 36 mln per ciascuno degli anni 2011-2013 riferiti alla Missione 28.

(**)  La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato. Il dato indicato nella tabella si riferisce invece agli oneri per il servizio del debito statale, ossia alla Missione al netto del programma relativo ai rimborsi del debito statale.

La precedente tabella espone altresì le variazioni degli stanziamenti iscritti nel bilancio di previsione 2011, in valore assoluto e in percentuale, rispetto agli stanziamenti previsti nell’assestamento 2010.

Il maggior incremento, in termini assoluti, viene fatto registrare dalla Missione Debito pubblico (oltre 10 milioni di euro) che viene peraltro esposta per la sola parte relativa al programma Oneri per il servizio del debito statale. Seguono le Missioni Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (+4.882 milioni) e Sviluppo territoriale (+3.757 milioni). Anche in termini percentuali, alle predette Missioni sono ascrivibili le maggiori variazioni in aumento rispetto all’assestato 2010.

I più cospicui definanziamenti si registrano invece per le Missioni Relazioni con le autonomie territoriali (-7.806 milioni), Politiche previdenziali (-6.089 milioni) e Politiche finanziarie e di bilancio (-2.455 milioni). In termini percentuali, le maggiori variazioni in diminuzione sono ascrivibili alle missioni con stanziamenti di importo non elevato (Turismo, -51,3%; Casa e assetto urbanistico, -48,6%; Regolazione dei mercati, -44,6%; infrastrutture e logistica, -42,8%).

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione iscritti nel bilancio a legislazione vigente per il 2011:

 

Incidenza % stanziamenti per Missione – BLV 2011

 

*         Nella voce “Altro” sono raggruppate le Missioni (21 su un totale di 34) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale dello stati di previsioni della spesa inferiore all’1%. In particolare, si tratta delle Missioni 1, 2, 7-12, 14-21, 26, 27, 30-32.

 

1.6 Il bilancio pluriennale programmatico

La nuova legge di contabilità prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nella Decisione di finanza pubblica.

Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

 

Il quadro generale riassuntivo del bilancio dello Stato (A.C. 3779) – Quadro C - evidenzia i seguenti importi, in termini di competenza, i valori di alcune voci dell’entrata e della spesa, nonché i saldi differenziali previsti nel bilancio programmatico per il 2011-2013, confrontati con i dati del bilancio consuntivo 2009 e dell’assestamento 2010, come riportato nella tabella che segue (valori in miliardi di euro ed in percentuale sul PIL, al netto delle regolazioni contabili, debitorie e rimborsi IVA):

 

 

Il livello programmatico del saldo netto da finanziare è fissato per il 2011 a 40,6 miliardi di euro, superiore rispetto a quello del bilancio a legislazione vigente per il 2011 (39,6 milioni di euro).

Al riguardo, si rileva che il valore-obiettivo del saldo netto da finanziare indicato nel bilancio programmatico dello Stato (40,6 miliardi) risulta inferiore al livello massimo del saldo medesimo fissato - in ottemperanza a quanto indicato nelle risoluzioni parlamentari[14] di approvazione della Decisione di finanza pubblica (DFP) - in 41,9 miliardi dall’articolo 1, comma 1, del disegno di legge di stabilità per il 2011 (A.C. 3778).

 

Tale valore programmatico risulta, invece, pari a quello risultante dal bilancio a legislazione vigente come integrato dal disegno di legge di stabilità (40,6 miliardi) ed indicato nell’Allegato 4 del disegno di legge di stabilità (A.C. 3778)

 

Il bilancio programmatico confrontato ai dati del bilancio assestato 2010, evidenzia, per quanto concerne la spesa corrente al netto degli interessi una riduzione per il 2011 e il 2012 con un’incidenza sul PIL in costante diminuzione da oltre il 24 per cento al 21,7 per cento prevista nel 2012. L’incidenza è ancora più bassa nel 2013 (21,2%) benché la corrispondente spesa corrente al netto degli interessi in valore assoluto faccia registrare un incremento rispetto all’anno precedente.

La spesa per interessi in percentuale al PILè prevista in lieve aumento progressivo dal 4,8 per cento del 2009 al 5,5 per cento nel 2013.

La spesa in conto capitale è prevista, infine, ridursi dal 3,8 per cento sul PIL nel 2009 al 2,5 per cento nel 2013.

2. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:
Tavole allegate

 

 

 

 

 

 

Tavola I       Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II      Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III     Le spese complessive per divisioni e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola IV    Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

Tavola V     Andamento delle entrate finali per categorie

Tavola VI    Andamento delle principali imposte

 

 

 

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

Tavola I – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola II – Evoluzione della spesa finale per categorie ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Tavola III – Le spese complessive per funzioni-obiettivo ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola IV –  Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola V –  Andamento delle entrate finali per categorie

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola VI –  Andamento delle principali imposte

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)