27 giugno 2011		n. 147/0
Istituzione di un'Autorità per il settore dei trasporti AA.CC. 1057 e 4337 Elementi per l’istruttoria legislativa Seconda edizione

 

Contenuto

Le proposte di legge intendono istituire una nuova Autorità amministrativa indipendente nel settore dei trasporti.

Istituzione dell’Autorità

L'art. 1 della pdl 1057 istituisce l'Autorità per i servizi e l'uso delle infrastrutture di trasporto assegnandole compiti di regolazione del settore del trasporto.

L’Autorità è dotata di autonomia organizzativa, contabile e amministrativa e definisce con regolamenti la propria organizzazione, il funzionamento, i bilanci e rendiconti, la gestione delle spese e il trattamento giuridico ed economico del personale addetto (art. 4). Il bilancio preventivo e il rendiconto sono soggetti al controllo della Corte dei conti.

L’Autorità ha sede nelle città di Torino e di Genova.

 

L'art. 1 della pdl 4337 istituisce l'Autorità per la regolazione della gestione di reti, infrastrutture e servizi di pubblico trasporto ferroviari e stradali e il collegamento con le infrastrutture nodali. L’Autorità è un ente pubblico economico dotato di autonomia statutaria, organizzativa, finanziaria e patrimoniale.

L’Autorità ha sede in Roma.

Ambito di competenza

L’art. 1, co. 2 e 4, della pdl 1057 stabilisce che le funzioni dell’Autorità si esplicano nei seguenti settori:

a)    condizioni di accesso alle infrastrutture autostradali, aeroportuali, portuali e ferroviarie, inclusi le relative pertinenze e i servizi accessori e complementari;

b)    i seguenti servizi di trasporto:

1.   trasporto ferroviario di passeggeri a media e lunga percorrenza, assegnazione della capacità ferroviaria e servizi accessori e complementari;

2.   trasporto aereo di linea in regime di oneri di servizio pubblico o comunque sovvenzionati con risorse pubbliche;

3.   trasporto aereo di linea con destinazioni esterne all'Unione europea, disciplinati da accordi bilaterali di traffico;

4.   navigazione sovvenzionata di cabotaggio marittimo.

 

L’art. 1, co. 2, della pdl 4337 sovrintende all’attività di gestione degli organismi pubblici e privati ai quali è affidata la gestione delle reti stradali e ferroviarie e delle infrastrutture complementari, accessorie o comunque destinate al servizio della rete o degli utenti.

Funzioni

L'art. 2 della pdl 1057 definisce la funzione tutoria e di regolamentazione dell'Autorità, nel rispetto delle competenze già spettanti all'Autorità garante della concorrenza e del mercato - AGCM.

Spiccano, in particolare, i poteri di:

§       assicurare le condizioni e le modalità di accesso alle infrastrutture e ai mercati per tutti gli esercenti dei servizi, garantendo, altresì, la tutela dell'ambiente e del paesaggio, la sicurezza e l'adozione delle misure di prevenzione per la salute degli addetti;

§       formulare proposte in ordine al rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni, nonché per l'attribuzione degli incarichi di servizio pubblico;

§       emanare direttive per assicurare la trasparenza, la disaggregazione e la separazione contabile e gestionale delle imprese regolate;

§       vigilare sulla condotta degli esercenti a tutela dei consumatori e dei concorrenti, segnalando all'AGCM le possibili violazioni;

§       garantire un livello adeguato di protezione dei consumatori nei confronti dei fornitori;

§       verificare equità e trasparenza di tariffe, canoni, pedaggi e diritti, comunque denominati.

Inoltre si segnalano i poteri di:

§       esprimere parere obbligatorio sulle proposte dirette a sottrarre al mercato servizi di trasporto e sulla definizione delle attività da sottoporre a obblighi di servizio pubblico ed oggetto dei contratti di programma e di servizio;

§       proporre la sospensione, decadenza o revoca di concessioni, convenzioni, contratti di servizio pubblico, di programma e di ogni altro atto assimilabile;

§       determinare i criteri per la formazione e l'aggiornamento di tariffe, canoni, pedaggi, diritti e prezzi sottoposti a controllo amministrativo;

§       determinare i criteri per la redazione della contabilità dei costi e per la separazione contabile e vigilare sul loro rispetto;

§       disciplinare le condizioni di accesso a reti ed infrastrutture;

§       stabilire livelli qualitativi minimi che gli esercenti vigilati sono tenuti a garantire e rendere pubblici, determinando gli indennizzi automatici in favore degli utenti in caso di inadempimento;

§       valutare reclami, istanze e segnalazioni presentati dagli, istituendo procedure per la risoluzione delle controversie.

È, infine, stabilita una potestà sanzionatoria dell'Autorità, prevedendo che i proventi delle sanzioni comminate vengano destinati a un fondo per il miglioramento della qualità e della sicurezza dei servizi di trasporto.

L’Autorità presenta una relazione annuale al Parlamento sull’attività svolta e i risultati conseguiti (art. 7).

 

Ai sensi degli artt. 2 e 4 della pdl 4337, l’Autorità, in raccordo con gli altri organismi di regolazione nazionali, dell’Unione europea e internazionali:

§       definisce i costi standard di costruzione e di manutenzione delle infrastrutture stradali e ferro­viarie e delle opere complementari e accessorie;

§       definisce i costi di uso di strade, ferrovie e infrastrutture accessorie e complementari, i costi ambientali addizionali e i sovra costi derivanti dalle caratteristiche geomorfologiche;

§       controlla il rispetto della normativa in materia di accesso alle infrastrutture ferroviarie e di determinazione dei relativi canoni;

§       verifica i livelli di efficienza e qualità nei servizi per i quali sono previsti oneri di servizio pubblico;

§       svolge indagini conoscitive sull'andamento di prezzi e condizioni del mercato del trasporto;

§       individua i criteri per la differenziazione oraria dei pedaggi per evitare il congestionamento del traffico e per orientare all'uso di mezzi di trasporto alternativi;

§       controlla e approva i pedaggi autostradali e le tariffe per l'uso di ferrovie e infrastrutture accessorie;

§       controlla l’assegnazione delle tracce orarie ferroviarie e valuta la legittimità di eventuali provvedimenti di limitazione dell'uso delle strade di grande comunicazione e delle autostrade;

§       determina i livelli minimi di infrastrutturazione stradale e ferroviaria per il collegamento delle aree marginali e periferiche con le reti transeuropee autostradali e ferroviarie;

§       determina i livelli generali di qualità dei servizi;

§       valuta la priorità degli investimenti infrastrutturali stradali e ferroviari;

§       coordina le linee ferroviarie e stradali con i trasporti marittimi di collegamento con le isole in regime di continuità territoriale;

§       segnala al Governo gli interventi, anche normativi, da realizzare e comunica i risultati delle indagini condotte;

§       denuncia all'AGCM le violazioni riscontrate in materia di assegnazione dei diritti di uso delle infrastrutture e di concorrenza;

§       presenta una relazione annuale al Parlamento, sull'attività svolta e sullo stato del settore.

Personale

La pdl 1057 prevede che il personale di ruolo dell’Autorità sia inizialmente fissato in 200 unità (art. 1, co. 7 e 10, art. 4, co. 6-7), mentre l’art. 3, co. 7-12, della pdl 4337 stabilisce che la pianta organica dell’Autorità non può eccedere 50 unità.

Entrambe le proposte prevedono che l’assunzione avvenga mediante pubblico concorso, ferma restando la possibilità di assumere direttamente dipendenti a tempo determinato. Prevedono inoltre che una quota del personale inizialmente assunto sia reclutata mediante concorsi riservati al personale dipendente dai soggetti che attualmente svolgono le funzioni trasferite all’Autorità. Conseguentemente dovranno essere ridotte le dotazioni organiche di tali soggetti.

Finanziamento

L’art. 1, co. 9, della pdl 1057 provvede al finanziamento dell’Autorità mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non superiore all'uno per mille dei ricavi percepiti nell'ultimo esercizio.

L’art. 5 della pdl 4337 prevede che al finanziamento dell’Autorità, pari a 30 milioni di euro l’anno, si provveda con un contributo posto a carico dei gestori delle infrastrutture e dei soggetti esercenti i servizi di cui all’art. 3, co. 4 (si segnala che dal testo dell’art. 3, co. 4, non si comprende chi siano questi soggetti). Tale contributo non può essere superiore all’uno per mille dei ricavi conseguiti nell’ultimo esercizio. L’art. 3, co. 10, della pdl 4337 stabilisce inoltre che all’Autorità siano trasferite le risorse finanziarie attualmente spettanti al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell’economia e delle finanze per lo svolgimento delle funzioni trasferite all’Autorità stessa.

Organi

L'art. 3 della pdl 1057 stabilisce che l’Autorità è un organo collegiale composto dal Presidente e quattro membri; l’art. 4, co. 2, prevede un segre­tario generale, nominato dal collegio e preposto all’amministrazione e al funzionamento degli uffici. E’ possibile inoltre nominare un capo gabinetto.

L’art. 3 della pdl 4337 prevede che gli organi dell’Autorità sono: il Presidente, il consiglio direttivo (composto dal Presidente e da due membri), il segretario generale (nominato dal consiglio direttivo, su proposta del Presidente)e il collegio dei revisori dei conti (composto di tre membri effettivi e un supplente). Entrambe le proposte prevedono che i componenti dell’Autorità e del consiglio direttivo siano nominati con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere favorevole delle competenti Commissioni parlamentari. Al fine di garantire l’indipendenza effettiva dell’Autorità sono poi indicati i requisiti soggettivi, le cause di ineleggibilità ed incompatibilità e le fattispecie in cui si può procedere a revoca o scioglimento. Vengono inoltre individuate le incompatibilità dei membri dell’Autorità per l’anno successivo alla cessazione del mandato, con previsione di apposite sanzioni amministrative.

La pdl 1057 fissa la durata in carica dei componenti dell’Autorità in sette anni senza possibilità di riconferma, mentre la pdl 4337 stabilisce che gli orgni dell’Autorità durano cinque anni e possono essere confermati una sola volta.

Relazioni allegate

Le proposte di legge sono accompagnate dalle relazioni illustrative.

Necessità dell’intervento con legge

La finalità della proposte, che intervengono in materia di ordinamento dello Stato, deve essere realizzata con norme aventi rango legislativo. 

Si segnala come l’istituzione di tali autorità è in tutti i casi finalizzata ad organizzare l’esercizio di funzioni amministrative di particolare rilievo, al di fuori degli apparati ministeriali, in modo da garantirne la maggiore e più completa imparzialità e neutralità politica. In conseguenza della loro preposizione allo svolgimento di funzioni di garanzia, esse sono poste in una posizione di terzietà rispetto all’amministrazione pubblica, sono dotate di proprio personale ed hanno generalmente una spiccata autonomia organizzativa, di spesa e di disciplina del proprio personale.

Va ricordato che l’elaborazione di un testo di riforma della materia ha impegnato il Governo nel corso della XV legislatura, fino alla presentazione del d.d.l. recante Disposizioni in materia di regolazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle Autorità indipendenti preposte ai medesimi, (A.S. 1366) approvato dal Consiglio dei ministri il 2 febbraio 2007 e finalizzato, pur senza intervenire su tutte le autorità, a una semplificazione e razionalizzazione del sistema e soprattutto all’innovazione del settore dei mercati finanziari.

La Commissione affari costituzionali del Senato ne ha iniziato la discussione generale, ed è stata altresì deliberata un’indagine conoscitiva ad integrazione dell’istruttoria legislativa, nel corso della quale sono state svolte sette audizioni. Lo scioglimento anticipato delle Camere ne ha, poi, ha interrotto l’iter.

Molte delle disposizioni contenute in quel testo, fra le quali spicca proprio l’istituzione di un’Authority dei trasporti, risultano analoghe ad alcune parti delle proposte in esame

Si ricorda inoltre che nella precedente legislatura la IX Commissione della Camera, nelle sedute del 31 maggio e del 19 settembre 2007, aveva avviato l’esame della proposta di legge AC 1977 Istituzione dell'Agenzia nazionale dei trasporti terrestri.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le proposte di legge incidono sulla materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, che l’articolo 117, comma 2, lettera g), Cost. riserva alla legislazione esclusiva dello Stato.

Considerato inoltre che le proposte intendono garantire adeguati livelli di concorrenza nei mercati dei servizi di trasporto al fine di tutelare consumatori ed utenti, gli interventi appaiono anche riconducibili alla materia “tutela della concorrenza”, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, co. 2, lett. e),Cost.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

L’11 marzo 2008 la Commissione ha adottato una comunicazione sul futuro delle Agenzie europee (COM(2008)135) che riguarda le Agenzie di regolazione. Mentre queste ultime sono disciplinate da un regolamento settoriale, quelle esecutive hanno un’unica base giuridica (regolamento (CE) n. 58/2003).

A fronte della proliferazione e della diversificazione delle Agenzie, la comunicazione sottolinea la necessità di creare, tenendo conto delle loro peculiarità, un quadro comune per standardizzarne le funzioni e i metodi di lavoro, che consenta loro di svolgere un ruolo coerente nel quadro della governance europea. A tal fine il 10 marzo 2009 la Commissione, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno avviato un dialogo interistituzionale per tro­vare un accordo sulle modalità per migliorare la loro attività ai fini dell’applicazione delle politiche dell’UE.

Si ricorda che, per quanto riguarda il settore dei trasporti, sono operative:

§         l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) incaricata di ridurre il rischio di incidenti marittimi, l’inquinamento provocato dalle navi e la perdita di vite umane;

§         l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA) preposta a promuovere le più elevate norme comuni di sicurezza e di protezione ambientale nel settore dell’aviazione civile;

§         l’Agenzia ferroviaria europea (ERA) intesa a favorire la creazione di un mercato ferroviario europeo integrato mediante il rafforzamento dei livelli di sicurezza e di interoperabilità;

§         l’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA) che provvede all’attuazione e alla gestione dei progetti di importanza fondamentale per le infrastrutture di trasporto.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Si osserva che potrebbe essere opportuno specificare, nell’ottica del riparto di competenze costituzionalmente definito dall’art. 117 Cost., il ruolo dell’Autorità dinanzi all’esigenza, messa in evidenza dalle relazioni, di aprire alla concorrenza il settore del trasporto pubblico locale.

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 4 dall’AC 1057 prevede che l’Autorità, adotti appositi regolamenti concernenti la propria organizzazione, il funzionamento, bilanci, rendiconti e la gestione delle spese, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale addetto.

L’art. 3 dell’AC 4337 prevede l’emanazione di un DPCM per l’istituzione del ruolo del personale dipendente dell’Autorità e regolamenti per la conseguente riduzione delle dotazioni organiche dei Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze.

L’art. 5 dell’AC 4337 prevede un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per la determinazione del contributo spettante all’Autorità.

Coordinamento con la normativa vigente

Si segnala come nella proposta AC 1057 non risulti specificamente definito il riparto di funzioni tra l’istituenda Autorità, il C.I.P.E., il dicastero dei trasporti e l’Autorità garante della concorrenza, con riferimento a quei bacini di competenze tanto ampi da non ricadere in via definitiva nella titolarità dell’una o degli altri organi. Si potrebbe inoltre valutare una specificazione delle funzioni attribuite ad altri enti (quali ANAS ed ENAC).

Va anche ricordato che, nel settore dei trasporti, sono stati istituite dalla normativa comunitaria alcune Agenzie che, peraltro, esplicano funzioni prevalentemente attinenti i profili della sicurezza (si veda in proposito il paragrafo Compatibilità comunitaria).

Impatto sui destinatari delle norme

Le proposte sono destinate a determinare effetti su una pluralità di soggetti, pubblici e privati, operanti nel settore dei trasporti.

Servizio Studi – Dipartimento Trasporti	( 066760-2614 – *st_trasporti@camera.it
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File: TR0093A