Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

Analisi degli effetti finanziari

A.C. 2602

Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

N. 43 – 22 luglio 2009

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	2602
Titolo breve:	Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali
Iniziativa:
Commissioni di merito:	Riunite III Affari esteri e IV Difesa
Relatori per le Commissioni di merito:	Stefani e Cirielli
Gruppo:	rispettivamente LNP e PDL
Relazione tecnica:

 

Destinatario:	Alle commissioni riunite III e IV
Oggetto:

 

INDICE

ARTICOLO 1. 6

Interventi a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione. 6

ARTICOLO 2. 10

Missioni internazionali delle Forze armate e di polizia.. 10

ARTICOLO 3. 13

Disposizioni in materia di personale. 13

ARTICOLO 6, comma 1. 14

Copertura finanziaria.. 14

 

PREMESSA

 

Il disegno di legge in esame - di iniziativa parlamentare - dispone la proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali. Il provvedimento riproduce, sostanzialmente, il contenuto normativo di analoghe disposizioni previste all’art. 24, commi 1-72, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78[1], che, nel corso dell’esame parlamentare presso le Commissioni riunite Vª e VIª della Camera dei deputati sono state di oggetto di soppressione[2].

Si rammenta, nello specifico, che l’art. 24, comma 76, del DL n. 78/2009, ha delineato un procedimento di autorizzazione di spesa per la proroga, fino al 31 ottobre 2009, delle missioni di cui ai commi 1-72, sostanzialmente diverso rispetto a quello disciplinato nei precedenti interventi normativi in materia[3]. Le singole missioni, infatti, non hanno trovato una specifica autorizzazione nel testo, ma sono state autorizzate in via cumulativa per un importo complessivo di 510 milioni di euro, con il rinvio ad un successivo decreto del Ministro della difesa – oggetto di mera comunicazione alle competenti Commissioni parlamentari – per la ripartizione dello stesso importo tra le singole voci di spesa indicate nell’articolo. In data 6 luglio 2009, in attuazione di quanto previsto dall’art. 24, comma 76, il Governo ha trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari il decreto[4] di ripartizione della suddetta autorizzazione di spesa. Gli importi riferiti dal decreto ministeriale alle singole missioni sono riprodotti in termini sostanzialmente analoghi nel testo del provvedimento in esame.

Nella seduta del 15 luglio 2009 l’Assemblea ha deliberato il trasferimento in sede legislativa della proposta di legge.

Il provvedimento non è corredato di relazione tecnica.

Si rammenta che la relazione tecnica allegata al DL n. 78/2009, non ha fornito - in difformità rispetto alla prassi sinora seguita dagli analoghi precedenti provvedimenti normativi intervenuti in materia - la quantificazione degli oneri riferiti alle singole missioni oggetto di proroga. Si rileva, inoltre, che, il DM trasmesso dal Governo in attuazione dell’art. 24, comma 76, reca, in allegato, una dettagliata relazione di contenuto tecnico-finanziario (la cui presentazione non è espressamente prevista dal citato comma 76) con cui è stata indicata la quantificazione delle singole missioni e sono stati forniti i dati e gli elementi posti alla base delle relative stime.

Si esaminano, di seguito, le disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.

Si segnala che gli oneri quantificati, in relazione a ciascuna missione e finalità, dal provvedimento in esame coincidono, in linea di massima, con i corrispondenti effetti finanziari indicati nella relazione tecnico-finanziaria allegata al decreto ministeriale attuativo dell’art. 24, comma 76, del DL n. 78/2009. Le differenze riscontrate sono analizzate nelle successive schede riferite ai singoli articoli.

 

 

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

 

ARTICOLO 1

Interventi a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione

La norma disciplina - per il periodo dal 1° luglio al 31 ottobre 2009 - la partecipazione italiana ad interventi internazionali di stabilizzazione e di cooperazione per il sostegno alla pace e, a tal fine, autorizza le seguenti spese:

·        euro 28.000.000,ad integrazionedelle risorse finanziarie per la cooperazione allo sviluppo di cui alla L. n. 49/1987, per consentire interventi in Afghanistan, Iraq, Libano, Pakistan, Sudan, Somalia; ed euro 1.000.000, ad integrazione delle risorse previste per interventi di sminamento umanitario (comma 1).

Le risorse finanziarie per la cooperazione allo sviluppo a dono, previste da un’apposita voce in Tabella C della legge finanziaria 2009, sono gestite dal Ministero degli Affari esteri. Tali interventi sono finalizzati al miglioramento nelle condizioni di vita delle popolazioni e dei rifugiati nei paesi limitrofi, e al tempo stesso, sono finalizzati ad assicurare i processi di ricostruzione civile.

Il Fondo per lo sminamento umanitario, istituito dalla L. n. 58/2001, risulta per l’anno 2009 privo di stanziamenti e non più incluso in Tabella C.

·        euro 500.000,qualecontributo al Tribunale Speciale dell’ONU per il Libano (comma 10);

·        euro 1.300.000,per la partecipazione italiana ai Fondi fiduciari NATO, con particolare riferimento a quelli destinati al sostegno dell’Esercito nazionale afghano (ANA) - per un importo di euro 1.000.000 - e alla bonifica in Giordania di ordigni inesplosi per un importo di euro 300.000 (comma 11).

Una norma di contenuto analogo prevista dall’art. 24, comma 12, del D.L. 78/2009, individua - all’interno dei Fondi fiduciari NATO – una finalizzazione della suddetta spesa (riforma del settore sicurezza in Kosovo e reinserimento nella vita civile dei militari in esubero in Bosnia-Erzegovina) diversa rispetto a quella riportata all’art. 1, comma 11 del provvedimento in esame;

·        euro 597.820,per la partecipazione alle attività civili di mantenimento della pacee di diplomazia preventiva e ai progetti di cooperazione promossi dall’OSCE (comma 12);

·        euro 5.148.311, per la prosecuzione degli interventi di ricostruzione, nonché per quelli operativi di emergenza e di sicurezza per la tutela dei cittadini e degli interessi italiani nei territori bellici e ad alto rischio (comma 13);

·        euro 125.885, per le spese di missione di personale non diplomatico presso le Ambasciate italiane in Iraq ed in Afghanistan (comma 14);

·        euro 139.220 per la partecipazione di funzionari diplomatici alle operazioni di gestione delle crisi internazionali, tra le quali le missioni PESD, nonché agli uffici dei Rappresentanti speciali dell’Unione europea per le varie aree di crisi (comma 15);

·        euro 889.181 per la partecipazione italiana alle iniziative PESD (comma 16);

·        euro 2.200.000 per la realizzazione degli interventi e delle iniziative a sostegno dei processi di pace e di rafforzamento della sicurezza nell’Africa sub-sahariana, con specifico riferimento a Somalia, Sudan e Repubblica Democratica del Congo (comma 17).

Nella relazione di accompagnamento al decreto ministeriale di ripartizione, si precisa che tale importo è destinato per euro 1.500.000 alle iniziative dell’UNDP (Programma di sviluppo delle Nazioni Unite) per la Somalia e, per euro 700.000, per l’attuazione in Sudan dell’Accordo globale di pace del 2004 tra il Nord e il Sud del Paese;

·        euro 99.320, per l’invio in missione di un funzionario diplomatico con l’incarico di assistere la presenza italiana in Kurdistan (comma 18);

·        euro 3.384.722,per la proroga della partecipazione di personale militare impiegato in Iraq in attività di consulenza, formazione e addestramento del personale delle Forze armate e di poliziairachene, ed euro2.746.250, per la realizzazione di attività di cooperazione militare nel settore navale (comma 28);

·        euro 50.000,per la partecipazione di personale militare all’addestramento delle Forze armate serbe all’utilizzo di apparecchiature per lo sminamento e del relativo materiale di protezione individuale[5] (comma 29);

·        euro 133.168, per la prosecuzione in Italia del corso di formazione in materia penitenziaria per magistrati e funzionari iracheni, organizzato dal Ministero della giustizia, nell’ambito della missione EUJUST LEX (comma 30).

La norma autorizza, altresì, dal 1° luglio al 31 ottobre 2009, la partecipazione ad una missione di stabilizzazione in Pakistan e Afghanistan e a tal fine prevede che, per la sua organizzazione si provveda a valere sull’autorizzazione di spesa di euro 28.000.000 di cui al comma 1, (commi 19-21). Nello specifico si dispone, inoltre, che l’insieme degli interventi relativi alla missione verrà definito con uno o più decreti[6], coi quali si provvederà, tra l’altro, ad istituire una struttura[7] di coordinamento degli stessi, nonché un comitato di controllo [comma 22, lett. a) e b)]. Si dispone, inoltre, che il Ministero degli affari esteri identifichi misure di agevolazione per le ONG che intendono operare in Afghanistan e in Pakistan per fini umanitari (comma 26).

La noma, infine, dispone che i comandanti dei contingenti militari impegnati nelle missioni internazionali possano disporre interventi urgenti[8] - anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato - per soddisfare esigenze di prima necessità delle popolazionilocali, utilizzando le risorse specificamente destinate da amministrazioni statali o enti pubblici, in base ad appositi accordi[9] (comma 27).

 

Al riguardo appare opportuno che il Governo fornisca chiarimenti circa i seguenti profili problematici.

·         Nel provvedimento in esame la quota relativa ai fondi fiduciari NATO, (comma 11) presenta una destinazione diversa rispetto a quella prevista nell’analoga norma del D.L. 78/2009 (comma 12, dell’art. 24) attualmente in vigore, che destina il relativo stanziamento (individuato in euro 1.300.000 dal decreto ministeriale del 3 luglio 2009) alla riforma del settore della sicurezza in Kosovo e al reinserimento nella vita civile dei militari in esubero in Bosnia-Erzegovina. L’art. 1, comma 11 del disegno di legge in esame, destina, infatti, il suddetto importo al sostegno dell’Esercito nazionale afghano (ANA) e alla bonifica di ordigni inesplosi in Giordania.

La relazione allegata al decreto ministeriale di ripartizione dei fondi per le iniziative di cui al vigente art. 24 del D.L. 78/2009, sul punto fa riferimento alle due finalizzazioni (sostegno all’ANA - per un importo di euro 1.000.000 - bonifica ordigni inesplosi in Giordania per un importo di euro 300.000) riportate all’art. 1, comma 11 del provvedimento in esame.

·         In merito all’organizzazione della missione di stabilizzazione in Pakistan ed Afghanistan (commi 19-21), si rileva che per espressa disposizione della norma regolamentare di cui all’art. art. 1, comma 2, del decreto ministeriale del 3 luglio 2009, non è prevista alcuna voce di spesa nell’ambito della generale autorizzazione disposta dal DL n. 78/2009; ciò in contrasto con quanto previsto dall’analoga norma di cui all’art. 1, comma 21, del provvedimento in esame che, a tal fine, prevede che, per l’organizzazione della missione, si provveda a valere sull’autorizzazione di spesa di euro 28.000.000 di cui all’art. 1, comma 1. Sul punto andrebbe acquisita una specifica distinta quantificazione degli oneri relativi ai profili di organizzazione della suddetta missione, nonché di quelli relativi alle altre finalità di cui al, comma 1, al fine di valutare l’effettiva congruità della copertura prevista, che per espressa disposizione normativa (comma 1) è destinata a finanziare anche interventi di stabilizzazione in Iraq, Libano, Sudan e Somalia.

Si segnalano, inoltre, i seguenti ulteriori profili problematici - già analizzati con riferimento alle analoghe disposizioni contenute nel DL n. 78/2009 - che necessitano di chiarimenti.

·         Con riferimento alla missione di stabilizzazione in Pakistan ed Afghanistan (commi 19-21) appare necessario un chiarimento in merito alla composizione della struttura di coordinamento e gestione e del comitato di controllo istituiti presso il Ministero degli affari esteri e agli eventuali oneri connessi al loro funzionamento [comma 22, lett. a) e b)], nonché alla tipologia degli interventi agevolativi che si prevede di attivare in favore delle ONG che opereranno in Pakistan e Afghanistan per fini umanitari (comma 26).

·         Con riferimento al comma 27 e all’utilizzo da parte dei comandanti dei contingenti militari - per interventi urgenti e di prima necessità a favore delle popolazioni locali - di risorse messe a disposizione da amministrazioni dello Stato, enti e organismi pubblici sulla base di specifici accordi, andrebbe chiarito se gli interventi a cui il testo fa riferimento determinino l’insorgenza di oneri, ovvero debbano essere finanziati nell’ambito delle risorse già disponibili e destinate alle medesime finalità.

 

ARTICOLO 2

Missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

La norma autorizza le seguenti spese, dal 1° luglio al 31 ottobre 2009, per la proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali:

§        euro 213.264.121,per la missione ISAF[10] ed EUPOL[11] in Afghanistan (comma 1);

§        euro 101.078.918,per la missione UNIFIL[12] in Libano compreso l’impiego di unità navali nella UNIFIL, Marittime Task Force (comma 2);

§        euro 12.219.154, per la missione Active Endeavour nel Mediterraneo (comma 3);

§        euro 65.422.832, per le missioni Multinational Specialized Unit (MSU), Criminal Intelligence Unit (CIU), EULEX e Security Force Training Plan in Kosovo e Joint Enterprise nell’area balcanica[13] (comma 4);

§         euro 11.030.043,per la missione ALTHEA[14] dell'Unione europea in Bosnia-Erzegovina (comma 5);

§        euro 341.973, per la missione denominata Temporary International Presence in Hebron (TIPH 2) (comma 6);

§        euro 264.918 per la missione dell'Unione europea di assistenza alle frontiere per il valico di Rafah[15] (comma 7);

§        euro 75.413  per la missione delle Nazioni unite denominata United Nations/African Union Mission in Darfur (UNAMID) (comma 8);

§        euro 179.514 per la missione dell'Unione europea nella Repubblica democratica del Congo denominate EUPOL RD Congo (comma 9);

§        euro 83.373 per la missione delle Nazioni Unite denominata UNFICYP[16] a Cipro (comma 10);

§        euro 669.991 per l’assistenza alle Forze armate albanesi (comma 11);

§        euro 442.817 per la missione di vigilanza dell'Unione europea in Georgia, denominata EUMM[17] Georgia (comma 12);

§        euro 19.232.095, per l'operazione militare dell'Unione europea, denominata Atalanta[18] ed euro 9.524.197 per la partecipazione all’operazione della NATO per il contrasto della pirateria (comma 13);

§        euro 10.462.401, per l'impiego di personale militare negli Emirati Arabi Uniti, in Bahrein e a Tampa per esigenze connesse con le missioni in Afghanistan e in Iraq (comma 14);

§        euro 710.000, per la cessione alle Forze armate afghane di materiali per l’allestimento di un campo tende, ed euro 450.000 per la cessione alle Forze armate libanesi di dispositivi per lo sminamento e per la rilevazione di esplosi e sostanze stupefacenti (comma 15);

§        euro 2.098.229 per i programmi di cooperazione delle Forze di polizia italiane in Albania e nei Paesi dell'area balcanica (comma 16);

§        euro 458.590 ed euro 84.370 rispettivamente per la partecipazione di personale della Polizia di Stato alla missione EULEX[19] Kosovo e per la proroga della partecipazione di personale della Polizia di Stato alla missione UNMIK[20] in Kosovo (comma 17);

§        euro 13.770,per la partecipazione di personale della Polizia di Stato alla missione dell’Unione europea di assistenza doganale in Moldova e Ucraina (comma 18);

§        euro 22.630,per la partecipazione di personale della Polizia di Stato alla missione EUPOL COPPS[21] nei territori palestinesi (comma 19);

§         euro 492.409,per la partecipazione di personale dell’Arma dei Carabinieri e della Polizia di Stato alla missione EUPM[22] in Bosnia-Erzegovina (comma 20);

§        euro 2.696.923,per la partecipazione di personale del Corpo della guardia di finanza alla missione in Libia in esecuzione dell’accordo di cooperazione tra i Governi italiano e libico per fronteggiare il fenomeno dell’immigrazione clandestina (comma 21);

§         euro 959.596 ed euro 339.737,per la partecipazione di personale del Corpo della guardia di finanza alle missioni ISAF ed EUPOL in Afghanistan (comma 22);

§        euro 421.323,per la partecipazione di personale del Corpo della guardia di finanza alle missioni EULEX e UNMIK, in Kosovo (comma 23);

§        euro 36.084, per la partecipazione di personale del Corpo della guardia di finanza alla missione dell'Unione europea di assistenza alle frontiere per il valico di Rafah (comma 24);

§        euro 146.336, per la partecipazione di personale del Corpo della guardia di finanza alle unità di coordinamento interforze denominate Joint Multimodal Operational Units (JMOUs) costituite in Afghanistan e negli Emirati Arabi Uniti (comma 25).

§        euro 193.564,per la partecipazione di magistrati, personale della Polizia penitenziaria e di personale amministrativo del Ministero della giustizia alla missione EULEX Kosovo (comma 26);

§        euro 247.055 ed euro 20.213,rispettivamente, per la partecipazione alla missione internazionale in Afghanistan di personale della Croce rossa italiana ausiliario delle Forze armate e per la partecipazione alla missione Joint Enterprise nei Balcani, di personale del corpo militare dell’Associazione dei cavalieri italiani dello SMOM[23] (comma 27);

Viene, infine, autorizzata per l’intero 2009, la spesa di euro 10.000.000 per il mantenimento del dispositivo info-operativo dell’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) previsto a protezione del personale delle Forze armate impiegato nelle missioni internazionali (comma 28).

 

Al riguardo non si hanno osservazioni da formulare sotto il profilo della quantificazione, trattandosi di oneri limitati all’entità delle rispettive autorizzazioni di spesa.

 

ARTICOLO 3

Disposizioni in materia di personale

Le norme recano, senza indicare i termini di applicazione temporale - diversamente da quanto previsto da analoghe disposizioni contenute nei precedenti interventi di proroga - la disciplina relativa:

·         al trattamento del personale impegnato nelle missioni internazionali prevedendo l’attribuzione di una indennità di missione in misura diversificata a seconda delle missioni stesse (commi 1-5);

·        alla valutazione dei periodi di comando (comma 6);

·        alla possibilità di richiamare in servizio gli ufficiali della riserva di complemento (comma 7);

·        alla proroga del periodo di ferma dei volontari in ferma prefissata di un anno (comma 8);

·        al trattamento del personale in stato di prigionia o disperso (comma 9);

·        all’abilitazione al servizio di emergenza e assistenza sanitaria[24] per il personale in possesso del diploma di infermiera volontaria della Croce rossa italiana (comma 10).

 

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare sotto il profilo della quantificazione, in quanto le misure previste dalle norme in esame troveranno attuazione nell’ambito degli stanziamenti di cui agli articoli 1-2 del provvedimento.

Si segnala, tuttavia, che rispetto ai precedenti interventi normativi in materia di trattamento economico del personale militare impiegato in missioni internazionali, le analoghe disposizioni previste dall’articolo in esame (commi 1-10, eccetto il comma 4[25]), non prevedono la definizione di un preciso ambito di riferimento temporale. Andrebbe, quindi, escluso che per effetto delle stesse possano determinarsi i presupposti per eventuali incrementi nel tempo delle dotazioni di bilancio. Sul punto appare opportuno acquisire l’avviso del Governo.