INDICE
ARTICOLO
1, comma 1. 2
Norme in materia di
erogazione dei mutui a favore delle vittime dell’usura.. 2
ARTICOLO
1, comma 2. 4
Commissione per la
gestione del fondo per la prevenzione dell’usura.. 4
ARTICOLO
2, comma 1, lettere a-bis), a-ter) e b-bis)6
Benefici a favore delle
vittime di richieste estorsive. 6
ARTICOLO
2, comma 1, lettera d)8
Sospensione di termini a favore di vittime di eventi estorsivi8
ARTICOLO
3. 9
Consorzi di garanzia
collettiva dei fidi9
ARTICOLO
12. 10
Risoluzione del contratto
per reati dell’appaltatore. 10
ARTICOLI
13, 14 e 15. 10
Composizione delle crisi
da sovraindebitamento.. 10
ARTICOLI
18, 19, 20, 21. 12
Omologazione, esecuzione,
annullamento e risoluzione dell’accordo.. 12
ARTICOLI
22, 23, 24, 26 e 27. 16
Organismi di composizione
della crisi16
ARTICOLO
25. 17
Accesso alle banche dati
pubbliche. 17
ARTICOLO
25-bis.. 18
Disposizioni in materia di
deducibilità di perdite sui crediti18
PREMESSA
La proposta di legge
reca norme in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi
da sovra indebitamento.
Il testo, già approvato
dal Senato,
è stato modificato nel corso dell’esame presso la
Commissione giustizia
della Camera.
Il provvedimento non è corredato di relazione tecnica. Nel
corso dell’esame presso il Senato, il Ministero dell’economia e delle finanze
ha presentato una documentazione tecnica della quale si dà conto nel presente
dossier.
Si esaminano di seguito le norme che presentano profili di
carattere finanziario.
ANALISI DEGLI EFFETTI
FINANZIARI
ARTICOLO 1, comma 1
Norme in materia di erogazione
dei mutui a favore delle vittime dell’usura
Normativa vigente:
l’articolo 14 della legge n. 108/1996 istituisce presso l’ufficio del
Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative
anti-racket il «Fondo di solidarietà per le vittime dell'usura». Il Fondo
provvede alla erogazione di mutui senza interesse di durata non superiore al
decennio a favore di soggetti che esercitano attività imprenditoriale,
commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o
professione, i quali dichiarino di essere vittime del delitto di usura e
risultino parti offese nel relativo procedimento penale. Il Fondo è surrogato,
quanto all'importo dell'interesse e limitatamente a questo, nei diritti della
persona offesa verso l'autore del reato. La concessione del mutuo è esente da
oneri fiscali. Le erogazioni sono concesse nei limiti delle disponibilità
del Fondo.
Il Fondo è alimentato:
·
da uno stanziamento a carico del bilancio dello
Stato pari a lire 20 miliardi di lire a decorrere dal 1997;
·
dai beni rinvenuti dalla confisca ordinaria ai
sensi dell’articolo 644, sesto comma, del codice penale;
·
da donazioni e lasciti da chiunque effettuati.
Il mutuo non può essere concesso prima del decreto che
dispone il giudizio nel procedimento penale per il delitto di usura. Tuttavia,
prima di tale momento, può essere concessa, previo parere favorevole del PM,
un'anticipazione non superiore al 50 per cento dell'importo erogabile a titolo
di mutuo quando ricorrono situazioni di urgenza specificamente documentate;
l'anticipazione può essere erogata trascorsi 6 mesi dalla presentazione della
denuncia ovvero dall’iscrizione dell'indagato per il delitto di usura nel
registro delle notizie di reato, se il procedimento penale è ancora in corso
(articolo 14, comma 3).
I mutui non possono essere concessi a favore di soggetti
condannati per usura o sottoposti a misure di prevenzione personale.
Se il procedimento penale per usura (in relazione al quale i
benefici economici sono stati concessi) si conclude con archiviazione o con
sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione si
procede alla revoca dei
provvedimenti di erogazione del mutuo e
al recupero delle somme già erogate (comma 9).
La norma, integrando
l’articolo 14 della legge n. 108/1996,
prevede:
·
la possibilità di erogazione di mutui anche ad imprenditori individualidichiarati falliti, su parere
favorevole del giudice delegato.
Il mutuo non è concedibile all’imprenditore indagato,
imputato o condannato per bancarotta semplice e fraudolenta, per delitti contro
il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio (a meno di
riabilitazione); se il mutuo è già concesso a favore dell’imprenditore indagato
o imputato per i citati reati, ne è comunque sospesa l’erogazione fino al
termine del relativo procedimento penale (comma 1, lettera a), capoverso comma
2-bis);
·
la non imputabilità del mutuo alla massa
fallimentare e alle successive attività dell’imprenditore individuale fallito
ed il vincolo di destinazione delle somme alle finalità di reinserimento della
vittima dell’usura nel circuito dell’economia legale (comma 1, lettera a),
capoverso comma 2-ter);
·
la possibilità che il mutuo sia concesso anche nel corso delle indagini preliminari,
previo parere favorevole del pubblico
ministero (comma 1, lettera b);
Non è più previsto il limite massimo del 50 per cento dell'importo
erogabile a titolo di mutuo né i presupposti di urgenza e le condizioni
previste dalla vigente normativa.
·
l’introduzione di ulteriori ipotesi interdittive
alla concessione dei mutui.
In particolare, i mutui non potranno essere concessi né in
caso di condanna per il “tentativo” del delitto di usura né ai condannati per una serie di reati consumati o tentati di particolare
allarme sociale individuati dagli artt. 380 (delitti per cui è
obbligatorio l’arresto in flagranza) e 407, comma 2, lett. a) c.p.p. (associazione mafiosa, strage, terrorismo, omicidio,
sequestro di persona a scopo di estorsione, ecc.), nonché a favore dei soggetti sottoposti a misure di prevenzione personali o patrimoniali e nei confronti di
chi è stato temporaneamente sospeso
dall'amministrazione dei beni (comma 1, lettera d);
·
la possibilità di revocare i provvedimenti di
erogazione dei mutui nel caso di archiviazione del procedimento penale per
prescrizione del reato, per amnistia o morte dell’imputato quando non sussistono
elementi documentati, univoci e concordanti in ordine al danno subito dalla
vittima dell’usura (comma 1, lettera e).
La Nota tecnica trasmessa
dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nel corso dell’iter
presso il Senato evidenzia, con riferimento al testo della proposta di legge
originaria (A.S. 307), che la concessione di anticipazioni sui mutui anche nel
corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico
ministero, determina minori garanzie sotto il profilo procedimentale, per le
circostanze che giustificano l’erogazione dei mutui, rispetto a quanto previsto
dalla normativa vigente. Infatti, dalla possibilità di concedere anticipazioni anche
in quota superiore al 50 per cento e senza che ricorrano le situazioni di
urgenza o le altre condizioni previste dall’attuale normativa potrebbe
discendere un incremento dei casi in cui occorre procedere alla revoca delle
somme concesse.
Al riguardo,
premesso che l’erogazione dei mutui avviene nei limiti delle disponibilità del
Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura, andrebbe comunque acquisito un
chiarimento in ordine alla compatibilità dell’ampliamento dell’ambito
soggettivo e oggettivo per l’accesso a detti finanziamenti rispetto alle
dotazioni del Fondo, iscritte a bilancio.
In particolare, andrebbe assicurata la sostenibilità
delle estensioni introdotte dal testo in esame rispetto alle disponibilità di
cassa assicurate sia dagli stanziamenti annui, sia dai rientri di capitale costituiti
dalle rate di mutuo.
ARTICOLO 1, comma 2
Commissione per la gestione del
fondo per la prevenzione dell’usura
Normativa vigente:
l’articolo 15 della legge n. 108/1996 ha previsto l’istituzione, presso il
Ministero dell’economia, del Fondo per la
prevenzione del fenomeno dell’usura, da utilizzare, quanto al 70 per cento per l’erogazione di
contributi a favore di appositi fondi speciali costituiti dai consorzi o
cooperative di garanzia collettiva fidi denominati “Confidi”, istituiti dalle
associazioni di categoria imprenditoriali e dagli ordini professionali, e
quanto al 30 per cento a favore
delle fondazioni ed associazioni riconosciute per la prevenzione del fenomeno
dell’usura (iscritte in un apposito elenco tenuto dal Ministro dell’economia).
Il fondo è stato istituito con una dotazione limitata agli anni 1996, 1997 e
1998 di entità pari a 300 miliardi di lire (pari a circa 155 milioni di
euro) e costituita da 100 miliardi di
lire (pari a circa 52 milioni di euro) per ciascuno degli anni del triennio.
La gestione del fondo è affidata ad una Commissione
costituita da sei componenti con
qualifica dirigenziale: due in rappresentanza del Ministero dell’economia, di
cui uno con funzioni di presidente, due del Ministero dello sviluppo economico
e due del Dipartimento per gli affari sociali presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri. La partecipazione alla
Commissione è a titolo gratuito.
La norma
incrementa a otto il numero dei componenti della Commissione, prevedendo che ne
facciano parte due membri dei Ministeri dell’economia, due componenti dello
sviluppo economico, due rappresentanti del Ministero dell’interno (di cui uno è
il Commissario straordinario
antiracket) e due rappresentanti del Ministero del lavoro, della salute
e delle politiche sociali.
La norma, confermando la gratuità dell’incarico dei
commissari, stabilisce, inoltre, la qualifica minima (dirigenti di seconda
fascia) dei funzionari membri della commissione e detta i criteri di validità
delle riunioni e delle deliberazioni dell’organo.
Le Note tecniche trasmesse
dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nel corso dell’iter
presso il Senato affermano, con riferimento alla proposta di legge originaria
(A.S. 307), che dall’incremento dei componenti della Commissione per la
gestione del fondo per la prevenzione dell’usura derivano maggiori oneri per i
quali si rende necessaria la copertura finanziaria.
In risposta ai rilievi della Commissione bilancio del
Senato, si afferma la non onerosità della norma attesa la gratuità della
partecipazione dei componenti stessi. La stessa Nota segnala, tuttavia, che
detta Commissione non risulta riordinata ai sensi dell’articolo 29 del decreto
legge 223/2006 e che pertanto risulta soppressa.
Al riguardo
appare opportuna una conferma da parte del Governo che l’estensione del numero
dei membri della commissione non comporti maggiori oneri anche per il profilo
organizzativo.
Si ricorda, a tale proposito, che detta Commissione non è
stata riordinata ai sensi dell’articolo 29 del decreto legge n. 223/2006. Tale norma prevede la
riduzione del 30 per cento (rispetto alla spesa sostenuta nel 2005) della spesa
complessiva delle amministrazioni pubbliche per organi collegiali e altri
organismi, anche monocratici, comunque denominati, operanti nelle predette
amministrazioni al fine di realizzare gli obiettivi di contenimento della spesa.
Per realizzare le finalità di contenimento delle spese, la
norma dispone che le amministrazioni interessate debbano procedere al riordino
degli organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture,
diminuzione del numero dei componenti e riduzione dei loro compensi. Inoltre la
norma prevede che, nel provvedimento di riordino, venga indicato un termine di
durata, non superiore a tre anni, con la previsione che alla scadenza
l'organismo è da intendersi automaticamente soppresso.
ARTICOLO 2, comma 1, lettere a-bis),
a-ter) e b-bis)
Benefici a favore delle vittime
di richieste estorsive
Normativa vigente:
l’articolo 1 della legge n. 44/1999 (Disposizioni
concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e
dell'usura) prevede che ai soggetti danneggiati da attività estorsive è
elargita una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno
patrimoniale subìto.
Tali contributi
sono erogati nei limiti della dotazione del Fondo previsto dall'articolo 18, in misura dell'intero ammontare del danno e
comunque non superiore a lire 3.000 milioni (pari a circa 1,5 milioni di euro). L'elargizione è esente dal pagamento delle
imposte sul reddito delle persone fisiche e delle persone giuridiche.
Il Fondo:
- è collocato presso il Ministero dell’Interno;
- è gestito, così come quello analogo in favore delle
vittime dell'usura, dalla ConsapS.p.a.,
Concessionaria di servizi assicurativi pubblici;
- è alimentato
da: a) un contributo sui premi assicurativi, raccolti nel territorio dello
Stato, nei rami incendio, responsabilità civile diversi, auto rischi diversi e
furto, relativi ai contratti stipulati a decorrere dal 1° gennaio 1990; b) un
contributo dello Stato, nel limite massimo di 80 miliardi di lire (pari a circa
41 milioni di euro); c) una quota pari alla metà dell'importo, per ciascun
anno, delle somme di denaro confiscate ai sensi della legislazione antimafia (Legge
n. 575/1965) e una quota pari ad 1/3 dell'importo del ricavato, per ciascun
anno, delle vendite dei beni confiscati ai sensi della stessa normativa (beni
mobili o immobili ed ai beni costituiti in azienda).
Successivamente l’art. 18-bis,
ha disposto l’unificazione del Fondo di solidarietà per le vittime delle
richieste estorsive al Fondo di
solidarietà per le vittime dell’usura ed è stato stabilito che
tale Fondo unificato sia surrogato per le somme da esso corrisposte agli aventi
titolo, nei diritti di questi ultimi verso i responsabili dei danni. Il diritto
di surroga è esercitato dalla CONSAP, che gestisce il Fondo per conto del
Ministero dell’interno, sulla base di apposita concessione.
Il successivo art. 19
ha istituito presso il Ministero dell’interno il Comitato di solidarietà per le vittime
dell’estorsione e dell’usura avente compiti di accertamento dei
requisiti dei richiedenti il beneficio e delle condizioni dell'elargizione,
dallo stesso Comitato deliberata.
Il Comitato, oltre che dal Commissario antiracket e
antiusura (che lo presiede), è formato da un rappresentante del Ministero dello
sviluppo economico, da uno del Ministero dell’economia, da tre membri del CNEL,
da tre membri delle associazioni di solidarietà antiracket iscritte nello
speciale elenco prefettizio nonché da un rappresentante della CONSAP (senza
diritto di voto). Il Commissario ed i rappresentanti dei Ministeri restano in
carica per quattro anni e l'incarico è rinnovabile una sola volta.
La norma
novellando gli artt. 3, 18 e 19 della legge n. 44/1999 dispone che:
·
l’elargizione è consentita anche a favore del
soggetto dichiarato fallito previo parere favorevole del giudice delegato al
fallimento a condizione che il soggetto non abbia riportato condanne penali per
i reati indicati nella norma stessa (comma 1, lettera a-bis);
·
le somme erogate a titolo di elargizione non
sono imputabili alla massa fallimentare né alle attività sopravvenute del
soggetto fallito. Il ricavato netto è per metà acquisito dal curatore quale
attivo sopravveniente del fallimento e per la residua metà deve essere
impiegato a fini produttivi e di investimento (comma 1, lettera 1-ter);
·
gli enti locali possono disporre l’esonero
parziale o totale dal pagamento o il rimborso del pagamento effettuato di
tributi locali, tariffe locali e canoni locali, in favore dei soggetti
dichiarati falliti. La norma dispone inoltre che gli oneri, derivanti
dall’applicazione delle descritte misure di esonero o di rimborso, restano a
carico dei bilanci degli enti locali e non modificano gli obiettivi di finanza
pubblica previsti nell’ambito del patto di stabilità interno (comma 1, lettera
b-bis).
Al riguardo,
in relazione all’inclusione dei soggetti dichiarati falliti nell’ambito dei
beneficiari dell’elargizione erogata a titolo di ristoro del danno patrimoniale subìto per effetto di
attività estorsive, appare opportuna una conferma circa la congruità della
dotazione del Fondo di solidarietà per
le vittime delle richieste estorsive.
Nulla da osservare, infine, con riferimento alla
possibilità per gli enti locali di disporre l’esonero totale o parziale dal
pagamento o il rimborso di tributi, tariffe e canoni locali, tenuto conto che
la norma fa salvo il rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno.
In merito ai profili di copertura finanziaria, con
riferimento all’articolo 2, comma 1, lettera b-bis, si rileva, sotto il profilo formale, l’opportunità di
modificare la formulazione del capoverso art. 18-ter, comma 2, in
particolar modo eliminando il riferimento alla “copertura finanziaria delle
misure di cui al comma 1”.
Il suddetto comma potrebbe, quindi, essere riformulato nel modo seguente:
“All’attuazione delle disposizioni di cui al comma 1, gli enti locali provvedono,
nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica ad essi assegnati ai fini del
patto di stabilità interno, a carico dei propri bilanci”. Al riguardo, appare
opportuno acquisire l’avviso del Governo.
ARTICOLO 2, comma 1, lettera d)
Sospensione di termini a favore di vittime di eventi estorsivi
Normativa vigente:
l’articolo 20 della legge n. 44/1999 prevede che i termini di scadenza,
ricadenti entro un anno dalla data dell'evento lesivo, degli adempimenti
amministrativi e per il pagamento dei ratei dei mutui bancari e ipotecari,
nonché di ogni altro atto avente efficacia esecutiva, sono prorogati dalle
rispettive scadenze per la durata di trecento giorni.
La norma
prevede:
·
a favore delle vittime di richieste estorsive, l’estensione
a 12 mesi della proroga, con la possibilità di un’ulteriore proroga annuale, dei
termini di scadenza degli adempimenti amministrativi e per il pagamento dei
ratei dei mutui bancari e ipotecari, nonché di ogni altro atto esecutivo, che
ricadano entro l’anno dall’evento lesivo determinato dall’estorsione;
Inoltre, ai fini dell’efficacia delle sospensioni dei
termini, si richiede il parere
favorevole del PM competente per le indagini sull’estorsione;
·
che nelle procedure esecutive riguardanti debiti
nei confronti di pubbliche amministrazioni non possono essere applicati
interessi e sanzioni nei confronti del soggetto esecutato a partire dalla data
d’inizio dell’evento lesivo fino al termine del periodo di sospensione o di
proroga dei termini.
La Nota tecnica trasmessa
dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nel corso dell’iter
presso il Senato evidenzia, con riferimento a proposte emendative di
tenore analogo rispetto alle norme in esame, alcuni aspetti problematici. In
particolare, la nota afferma che l’ulteriore proroga di 300 giorni (termine
previsto dalla proposta emendativa sopra citata) dei termini di scadenza degli
adempimenti amministrativi e degli altri atti aventi efficacia esecutiva
potrebbe avere effetti negativi sui tempi di riscossione dei crediti dello
Stato.
Inoltre, la nota asserisce che dalla mancata imputazione al
soggetto esecutato, vittima delle richieste estorsive, degli interessi dovuti
per crediti erariali nel periodo di sospensione dei pagamenti sono suscettibili
di determinare minori entrate.
Al riguardo,
con riferimento alla disposizione in base alla quale nelle procedure esecutive
riguardanti debiti nei confronti di pubbliche amministrazioni non possono
essere applicati interessi e sanzioni nei confronti del soggetto esecutato, si
rileva l’esigenza di disporre di elementi di valutazione dei relativi effetti
di perdita di gettito.
Andrebbero, inoltre, fornite indicazioni circa i
potenziali effetti finanziari ascrivibili alla disposizione che prevede
l’estensione a 12 mesi della proroga, con la possibilità di un’ulteriore
proroga annuale, dei termini di scadenza degli adempimenti amministrativi,
nonché di ogni altro atto esecutivo. Infatti, come evidenziato nella Nota del Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, tali proroghe potrebbero avere effetti
negativi sui tempi di riscossione dei crediti dello Stato.
ARTICOLO 3
Consorzi di garanzia collettiva
dei fidi
Normativa vigente:
l’articolo 1, comma 881, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) ha previsto
che i consorzi di garanzia collettiva fidi (cd. “confidi”) provvedono ad imputare al
fondo consortile o al capitale sociale le risorse proprie costituite da fondi
rischi o da altri fondi o riserve patrimoniali derivanti da contributi dello
Stato, degli enti locali o territoriali o di altri enti pubblici. Tali risorse
sono attribuite unitariamente al patrimonio a fini di vigilanza dei relativi
confidi, senza vincoli di destinazione.
L’articolo 15 della
legge n.108/1996 ha previsto che i contributi erogati a favore dei confidi
(pari al 70 per cento delle risorse del Fondo per la prevenzione del fenomeno
dell'usura) siano destinati a speciali fondi antiusura, separati dai fondi
rischi ordinari.
La norma
prevede che i vincoli di destinazione, soppressi dalla citata disposizione con
riferimento ai confidi in genere, permangano in relazione ai soggetti
beneficiari
del Fondo per la prevenzione del fenomeno dell'usura.
Nulla da
osservare al riguardo.
ARTICOLO 12
Risoluzione del contratto per
reati dell’appaltatore
La norma, novellando l’articolo 135 del decreto
legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), prevede che il
responsabile del procedimento deve proporre alla stazione appaltante la
risoluzione del contratto in caso di condanna irrevocabile dell’appaltatore, oltre
che per frode, anche per usura e riciclaggio.
Nulla da
osservare al riguardo.
ARTICOLI 13, 14 e 15
Composizione delle crisi da sovraindebitamento
La norma,
al fine di porre rimedio alle situazioni di sovraindebitamento non
soggette né assoggettabili alle vigenti procedure concorsuali, consente al
debitore di concludere un accordo con i creditori.
La norma definisce i presupposti per l’accesso alla
procedura:
-
il debitore non deve essere assoggettabile a
fallimento;
-
il debitore non deve aver fatto ricorso, nei
precedenti tre anni, alla medesima procedura di composizione della crisi.
In particolare, il debitore in stato di sovraindebitamento
può proporre ai creditori con l’ausilio degli organismi di composizione della
crisi, con
sede nel circondario del tribunale competente per territorio, un
accordo di ristrutturazione dei debiti sulla base di un piano che assicuri il
regolare pagamento dei creditori estranei all’accordo stesso. Il piano può
prevedere l’affidamento del patrimonio del debitore ad un fiduciario per la
liquidazione, la custodia e la distribuzione del ricavato ai creditori.
La proposta di accordo, tra l’altro, prevede:
-
la ristrutturazione dei debiti e la
soddisfazione dei crediti in qualsiasi forma, anche mediante cessione di
crediti futuri;
-
la sottoscrizione dell’accordo da uno o più
terzi che consentono, anche a garanzia, il conferimento di redditi o beni
sufficienti per l’attuabilità dell’accordo stesso, se i beni o i redditi del
debitore non siano sufficienti a garantire la fattibilità del piano;
-
eventuali limitazioni all’accesso al mercato del
credito al consumo (utilizzo di strumenti di pagamento elettronico a credito e
sottoscrizione di strumenti creditizi e finanziari).
Il piano può, inoltre, prevedere una moratoria fino ad un
anno per il pagamento dei creditori estranei, quando ricorrono cumulativamente
le seguenti condizioni:
·
il piano risulti idoneo ad assicurare il
pagamento alla scadenza del nuovo termine;
·
l’esecuzione del piano sia affidata ad un
liquidatore nominato dal giudice su proposta dell’organismo di composizione
della crisi;
·
la moratoria non debba riguardare il pagamento
dei titolari di crediti impignorabili.
Con riferimento alla procedura per
la presentazione della proposta dell’accordo, la norma prevede che Il debitore,
oltre alla proposta di accordo, dovrà depositare, tra l’altro:
-
l'elenco di tutti i creditori, con l'indicazione
delle somme dovute;
-
l’elenco dei beni di cui dispone e degli
eventuali atti di disposizione compiuti negli ultimi cinque anni;
-
le dichiarazioni dei redditi degli ultimi tre
anni;
-
l'attestazione sulla fattibilità del piano, resa
dall’organismo di composizione della crisi;
-
l'elenco delle spese correnti necessarie al
sostentamento suo e della sua famiglia.
Se il debitore svolge attività d’impresa, pur non essendo
assoggettabile a fallimento, dovrà altresì depositare le scritture contabili
degli ultimi tre esercizi (con una dichiarazione che ne attesta la conformità
all'originale).
La Nota tecnica, che
il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del MEF ha fornito nel
corso dell’iter presso il Senato, evidenzia che l’istituto del “concordato con
i creditori” previsto dalle norme in esame appare riferito ai crediti in
generale. La nota precisa che, al fine di garantire le entrate pubbliche si
ritiene necessario che venga specificato, tra i presupposti per accedere alla
procedura di concordato che il sovra indebitato si obblighi a soddisfare
integralmente tutti i crediti assistiti da privilegio, tra i quali rientrano
anche quelli relativi ai tributi.
Al riguardo,
appare in primo luogo opportuno acquisire chiarimenti circa i potenziali effetti
finanziari ascrivibili alla disposizione che prevede la moratoria, fino ad un
anno, nei confronti dei creditori estranei all’accordo. Tali effetti finanziari
potrebbero infatti prodursi nel caso in cui l’Erario o altri enti pubblici non
aderiscano all’accordo.
Inoltre, tenuto conto di quanto precisato dalla Nota
tecnica presentata dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
prima richiamata, si rileva che le norme non prevedono espressamente, quale
condizione per l’accesso alla procedura di concordato, l’impegno all’integrale
soddisfazione dei crediti assistiti da privilegio, quali quelli relativi a
tributi. Sul punto appare opportuno acquisire l’avviso del Governo.
Infine, con riferimento all’istituto di composizione
delle crisi da sovraindebitamento introdotto dalle norme in esame, andrebbero
forniti elementi al fine di escludere aggravi dal punto di vista organizzativo
ed operativo per gli uffici giudiziari interessati. Quanto all’intervento
dell’organismo di composizione delle crisi da sovraindebitamento, si rinvia alle osservazioni relative
all’articolo 22.
ARTICOLI 18, 19, 20, 21
Omologazione, esecuzione,
annullamento e risoluzione dell’accordo
Le norme,
che regolano il procedimento che
segue al deposito della proposta di accordo, prevedono che:
·
il giudice,
previa verifica dei presupposti di ammissibilità, fissa con decreto l'udienza
e comunica ai creditori la data della stessa e i contenuti della proposta di
accordo (articolo 17, comma 1);
·
il giudice dispone che nei confronti del
debitore non possano essere avviate azioni esecutive (ovvero debbano essere
sospese le azioni già avviate) né disposti sequestri conservativi sul
patrimonio del debitore che ha presentato la proposta per un periodo non
superiore a 120 giorni dall’udienza stessa. La sospensione non opera nei
confronti dei titolari di crediti impignorabili (articolo 17, comma 3);
·
entro 15 giorni dall’udienza che ha sospeso ogni
azione esecutiva, i creditori devono inviare all’organismo di composizione
della crisi una dichiarazione sottoscritta del proprio consenso alla proposta,
come eventualmente modificata (articolo 18, comma 1);
·
ai fini dell’omologazione dell’accordo da parte del
giudice è necessario il consenso dei creditori che rappresentano almeno il 70
per cento dei crediti (articolo 18, comma 3).
L’accordo non pregiudica i diritti dei creditori nei
confronti dei coobbligati, fideiussori del debitorie e obbligati in via di regresso
(articolo 18, commi 3 e 3-bis);
·
si applicano, in quanto compatibili, le
disposizioni di cui all’articolo 182-ter, ultimo comma del regio decreto n.
267/1942 (articolo 18, comma 5).
L’ultimo comma dell’articolo 182-ter della legge
fallimentare prevede che il debitore può effettuare la proposta di cui al primo
comma dello stesso articolo (proposta di transazione fiscale) anche
nell’ambito delle trattative che precedono la stipula dell’accordo di
ristrutturazione;
·
l’organismo di composizione della crisi
trasmette a tutti i creditori una relazione sui consensi espressi dai creditori
e la trasmette al giudice allegando le eventuali contestazioni ricevute nonché
un’attestazione definitiva sulla fattibilità del piano;
·
il giudice fatte le opportune verifiche omologa
l’accordo e ne dispone l’immediata pubblicazione (articolo 19, comma 2);
·
dalla data di omologazione e per un periodo non
superiore ad un anno l’accordo produce la sospensione delle azioni esecutive di
cui all’articolo 17, comma 3 (articolo 19, comma 3).
La sospensione delle azioni esecutive viene meno in caso di
risoluzione dell’accordo o di mancato pagamento dei creditori estranei
(articolo 19, comma 4);
·
il giudice, su proposta dell’organismo di
composizione della crisi e qualora ricorrano certe condizioni, nomina un
liquidatore che dispone in via esclusiva dei beni (articolo 20, comma 1);
·
l’organismo di composizione della crisi risolve
le eventuali difficoltà insorte nell’esecuzione dell’accordo e vigila
sull’esatto adempimento dello stesso (articolo 20, comma 2);
·
la disciplina dell’annullamento e della
risoluzione dell’accordo, disponendo, in particolare, che in tali casi non sono
pregiudicati i diritti acquistati dai terzi in buona fede (articolo 21).
Le Note tecniche
trasmesse dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nel corso
dell’iter presso il Senato considerano i possibili effetti finanziari recati dall’articolo
12 della proposta di legge originaria (A.S. 307), di tenore analogo rispetto
alle norme di cui all’articolo 17, comma 3, in esame.
La norma richiamata, che prevede la sospensione delle
procedure esecutive nei confronti dell’indebitato.
In particolare, la Nota
del Dipartimento delle finanze afferma che il coinvolgimento dell’Agenzia delle
entrate nell’accordo di ristrutturazione del debito potrebbe essere limitato
alla sola concessione della rateazione, non ravvisandosi alcuna disposizione di
legge che attribuisca espressamente la possibilità di disporre altrimenti del
credito erariale, come nell’ipotesi della transazione fiscale di cui agli
articoli 182-bis e 182-ter della legge fallimentare.
Inoltre, considerando che la sospensione delle procedure
esecutive è funzionale al perfezionamento dell’accordo la cui procedura appare
confinata in tempi piuttosto ristretti, la
Nota non evidenzia aspetti pregiudizievoli per l’Erario.
Infatti, qualora l’accordo non dovesse essere approvato l’esecuzione
riprenderebbe immediatamente. Di contro, nell’ipotesi di conclusione positiva
del concordato, la sospensione, sebbene per un tempo significativo (fino ad un
anno dopo la scadenza del termine per l’esecuzione del concordato) risulterebbe
giustificata dall’assolvimento spontaneo dell’obbligazione da parte del
“sovraindebitato” nei termini e alle condizioni definiti con l’accordo con
effetti finanziari positivi. Ciò anche in considerazione del fatto che le
procedure esecutive nei confronti di soggetti sovraindebitati non assicurano,
generalmente il recupero del credito all’Erario.
Nella successiva Nota, la Ragioneria
generale dello Stato precisa che i suddetti effetti positivi sono da ritenersi
eventuali ed andrebbero comunque quantificati in apposita relazione tecnica, al
fine di raffrontarli con gli effetti negativi in ogni caso derivanti
dall’applicazione della disposizione stessa.
Al riguardo
si rileva l’esigenza di acquisire chiarimenti in merito all’esatta portata del
rinvio all’articolo 182-ter della
legge fallimentare recato dalle norme in esame. Ciò al fine di valutare
eventuali effetti di perdita di gettito ascrivibili alle medesime.
Si segnala che il rinvio è operato dall’articolo 18, comma
5, e fa riferimento all’ultimo comma dell’articolo 182-ter, il quale disciplina la modalità di presentazione della proposta
di transazione fiscale, prevista dal primo comma dell’articolo 182-ter. Si
ricorda che ai sensi di tale comma, l’accordo può prevedere, tra l’altro, il
pagamento parziale o anche dilazionato dei tributi amministrati dalle agenzie
fiscali e dei relativi accessori, nonché dei contributi previdenziali.
I predetti chiarimenti appaiono quindi necessari anche
alla luce delle precisazioni contenute nella Nota del Dipartimento delle
finanze del MEF, relativa alla versione originaria della norma in esame, che
non prevedeva l’applicazione dell’istituto della transazione fiscale. La Nota, infatti, escludeva aspetti
pregiudizievoli per l’Erario in considerazione del fatto che il coinvolgimento
dell’Agenzia delle entrate nell’accordo di ristrutturazione risultava limitato,
in assenza di transazione fiscale, alla sola concessione della rateazione del
credito tributario.
Inoltre, andrebbero forniti elementi di valutazione in relazione
agli effetti finanziari derivanti dalla norma che prevede la sospensione delle
procedure esecutive nei confronti dell’indebitato. A tale proposito, sulla base
di quanto affermato dalla Nota del Dipartimento delle finanze, gli effetti
negativi connessi all’applicazione di tale disposizione sarebbero compensati da
effetti di segno opposto derivanti dalla conclusione positiva del concordato e
dal conseguente assolvimento spontaneo dell’obbligazione da parte del
sovraindebitato. A tale proposito, appare opportuno che il Governo fornisca elementi
di quantificazione dei suindicati oneri, nonché degli effetti positivi
ascrivibili alla norma, benché eventuali.
ARTICOLI 22, 23, 24, 26 e 27
Organismi di composizione della
crisi
Le norme
prevedono che:
·
gli enti pubblici possono costituire organismi
con adeguate garanzie di indipendenza e professionalità, deputati, su istanza
della parte interessata, alla composizione delle crisi da sovra indebitamento
(articolo 22, comma 1);
·
gli organismi di composizione della crisi sono
iscritti in apposito registro tenuto presso il Ministero della giustizia, che
ne determina le modalità di iscrizione (articolo 22, commi 2 e 3).
Unitamente alla domanda di iscrizione gli organismi
depositano presso il Ministero della giustizia il proprio regolamento di
procedura (articolo 23);
·
gli organismi di conciliazione, il segretariato
sociale, gli
ordini professionali degli avvocati, dei commercialisti ed esperti contabili, e
dei notai sono iscritti di diritto, a seguito di semplice domanda, nel suddetto
registro (articolo 22, comma 4);
·
il Ministero della giustizia stabilisce la data
a decorrere dalla quale i compiti e le funzioni attribuiti agli organismi di
composizione della crisi sono svolti in via esclusiva dai medesimi (articolo
27, comma 1);
·
prima di questa data, tali compiti possono
essere svolti da un professionista (a tal fine equiparato, anche agli effetti
penali, al componente dell’organismo di composizione della crisi) che abbia i
requisiti per la nomina a curatore fallimentare (ex art. 28, legge
fallimentare), ovvero da un notaio, nominati dal presidente del tribunale o dal
giudice da lui delegato (articolo 27, commi 2 e 3).
Con riferimento agli adempimenti assegnati agli organismi di
composizione della crisi, le norme prevedono (articolo 24) che l’organismo:
-
assume ogni opportuna iniziativa finalizzata al
superamento della crisi da sovraindebitmento e collabora con il debitore e i creditori
per il raggiungimento dell’accordo, anche attraverso la predisposizione e la
modifica del piano;
-
attesta la veridicità dei dati contenuti nella
proposta e nei documenti allegati;
-
attesta la fattibilità del piano;
-
trasmette al giudice la relazione sui consensi
espressi e sulla maggioranza raggiunta;
-
assicura la pubblicità della proposta e effettua
le comunicazioni disposte dal giudice.
Con riferimento alle responsabilità, le norme prevedono
(articolo 26, commi 2 e 3) che:
-
il componente dell’organismo di composizione
della crisi che rende false attestazioni nello svolgimento dei suoi compiti è
punito con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 1.000 a 50.000 euro;
-
la stessa pena si applica al componente
dell’organismo di composizione della crisi che cagiona danno ai creditori
omettendo o rifiutando senza giustificato motivo un atto del suo ufficio.
Le norme prevedono inoltre che:
·
ai componenti degli organismi costituiti
nell’ambito degli enti pubblici non spetta alcun compenso o rimborso spese o
indennità a qualsiasi titolo corrisposta e dalla costituzione di tali organismi
non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
·
le attività degli organismi di composizione
della crisi devono essere svolte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica.
Al riguardo
si osserva che le norme appaiono suscettibili di determinare oneri per la
finanza pubblica nella misura in cui gli enti pubblici decideranno
effettivamente di costituire organismi di composizione della crisi. Si rileva,
infatti, che le norme, pur escludendo la corresponsione di compensi e rimborsi
ai componenti degli organismi, non determinano alcun meccanismo che ponga a
carico del richiedente, o di altro soggetto esterno alla P.A., gli oneri derivanti dalle spese sostenute per
lo svolgimento delle attività assegnate agli organismi stessi. Appare, pertanto, necessario che il Governo
chiarisca su quale soggetto debbano gravare i costi in questione nel caso in
cui la funzione in esame sia svolta da soggetti appartenenti al comparto delle
pubbliche amministrazioni.
In merito ai profili di copertura finanziaria, con
riferimento alla clausola di invarianza di cui all’articolo 22, comma 6, si
rileva, sotto il profilo formale, l’opportunità di modificare l’inciso “oneri
aggiuntivi” con il seguente: “nuovi o maggiori oneri”, al fine di renderlo più
rispondente alla vigente prassi contabile.
ARTICOLO 25
Accesso alle banche dati
pubbliche
La norma
prevede che:
·
per lo svolgimento dei loro compiti il giudice e
gli organismi di composizione della crisi possono accedere ai dati contenuti
nell’anagrafe tributaria, nei sistemi di informazioni creditizie, nelle
centrali rischi e nelle altre banche dati pubbliche nel rispetto della
normativa vigente in materia di protezione dei dati personali
(articolo 25, comma 1);
·
i dati personali acquisiti nell’ambito della
procedura di composizione della crisi devono essere distrutti contestualmente
alla conclusione o cessazione della procedura stessa. Dell’avvenuta distruzione
è data comunicazione, entro 15 giorni, al titolare dei suddetti dati
tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento o per posta elettronica
certificata (articolo 25, comma 2).
Al riguardo
si rileva che la norma delinea l’obbligo di comunicazione dell’avvenuta
distruzione dei dati acquisiti nell’ambito della procedura di composizione
della crisi alla conclusione della procedura stessa. Tale obbligo si sostanzia
nell’adozione di modalità di comunicazione (raccomandata a/r e posta
elettronica certificata) aventi carattere di onerosità senza che la norma
indichi le modalità per porre la spesa in questione a carico dell’interessato,
nel caso in cui la comunicazione stessa sia effettuata da un soggetto
appartenente ad una pubblica amministrazione. Sul punto appare necessario un
chiarimento da parte del Governo.
ARTICOLO 25-bis
Disposizioni in materia di
deducibilità di perdite sui crediti
Normativa vigente: l’articolo 101, comma 5, del testo unico
delle imposte sui redditi prevede che le perdite su
crediti siano deducibili se risultano da elementi certi e precisi e in ogni
caso, per le perdite su crediti, se il debitore è assoggettato a procedure
concorsuali. Il debitore si considera assoggettato a proceduraconcorsuale dalla data
della sentenza dichiarativa del fallimento o del provvedimento che ordina la
liquidazione coatta amministrativa o del decreto di ammissione alla procedura
di concordato preventivo o del decreto che dispone la procedura di
amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi.
La norma
dispone che:
·
la stipulazione dell’accordo consente ai
creditori di dedurre, ai fini del reddito d’impresa, le relative perdite su
crediti;
·
sono esenti da imposte e tasse le operazioni e
gli atti connessi alla procedura.
La Nota tecnica trasmessa dal Dipartimento delle finanze del
MEF nel corso dell’iter presso il Senato ha quantificato gli effetti
dell’articolo 13, comma 4, della proposta di legge originaria (A.S. 307), di tenore
analogo, ma non interamente sovrapponibile, a quello delle norme di cui al
primo periodo del comma 1 dell’articolo in esame.
Tale norma prevedeva, in particolare, che la stipula del
concordato per la definizione delle situazioni di sovraindebitamento consentisse
ai creditori di dedurre, ai fini del reddito d’impresa, le relative perdite su
crediti ai sensi dell’articolo 66, comma 3, secondo periodo, del TUIR (Imprese
minori).
La Nota
asseriva che il richiamo all’articolo 66 del TUIR individuava quali soggetti
creditori le imprese minori, per le quali, in base alla normativa vigente, le
perdite su crediti sono deducibili, ai sensi dell’articolo 101, comma 5, del
TUIR, se risultanti da elementi certi e precisi e, in ogni caso, se il debitore
è assoggettato a procedura concorsuale. Pertanto, la norma di cui all’articolo
13, comma 4, dell’A.S. 307 intendeva assimilare, ai fini della deducibilità
delle perdite su crediti da parte delle imprese minori creditrici, il debitore
assoggettato al procedimento per la composizione delle situazioni di
sovraindebitamento al debitore assoggettato alle procedure concorsuali:
circostanza, quest’ultima, che avrebbe consentito al creditore, ai sensi
dell’articolo 101, comma 5, del TUIR, di dedurre in ogni caso le perdite su
crediti, anche se non risultanti da elementi certi e precisi.
Pertanto, la Nota
affermava che la disposizione di cui all’articolo 13, comma 4, era suscettibile
di determinare potenziali effetti negativi di gettito. Tali effetti venivano valutati,
sulla base dei dati delle dichiarazioni dei redditi UNICO 2006 società di
persone e persone fisiche e dei dati dei ricavi desumibili dalle dichiarazioni
IRAP, in circa 2 milioni di euro annui per competenza.
Al riguardo,
in riferimento alla disposizione in base alla quale la stipulazione
dell’accordo consente ai creditori di dedurre dal reddito d’impresa le relative
perdite su crediti ai sensi dell’articolo 101, comma 5, del TUIR, si rileva
l’esigenza di disporre di elementi di quantificazione dei relativi, potenziali effetti
di perdita di gettito.
Infatti, il riferimento all’articolo 101, comma 5, del
TUIR, rispetto all’analoga disposizione contenuta nella proposta di legge
originaria, appare estendere l’efficacia della norma in esame anche nei
confronti dei creditori soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle
società, (non soltanto quindi imprese minori), con conseguenti effetti di
potenziale perdita di gettito di entità presumibilmente superiore a quella
quantificata dal Dipartimento delle finanze con rigurado alla disposizione
della proposta di legge originaria. A
tale proposito, si segnala che l’estensione dell’ambito applicativo della
disposizione implica l’efficacia della medesima anche nei confronti dei
creditori rappresentati da enti creditizi e finanziari ed appare ragionevole
supporre che i soggetti debitori non assoggettabili a procedure concorsuali,
individuabili tra le famiglie consumatrici, le imprese individuali, le società
semplici e le microimprese, siano debitori in misura preponderante proprio nei
confronti di tali enti.
Occorre, altresì, osservare che l’articolo 106 del TUIR
pone attualmente dei limiti di ammontare alla deducibilità della svalutazione
dei crediti e delle perdite su crediti nell’esercizio in cui tali componenti
risultano in bilancio. Appare pertanto necessario chiarire se la norma in esame
implichi o meno, per il soggetto creditore, il superamento di tali limiti,
consentendo l’intera deducibilità delle perdite su crediti nell’esercizio di
stipulazione dell’accordo.
Andrebbero, infine, fornite indicazioni circa i
potenziali effetti di perdita di gettito ascrivibili alla disposizione che
esenta da imposte e tasse le operazioni e gli atti connessi alla procedura di
composizione delle crisi da sovraindebitamento. In proposito, si può, infatti,
ragionevolmente presumere che, pur in assenza di tale procedura, i soggetti
creditori avrebbero, comunque, posto in essere gli atti, consentiti dalla
normativa vigente, finalizzati al recupero dei crediti vantati.
