Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

SERVIZIO COMMISSIONI

 

Analisi degli effetti finanziari

A.C. 2031

Delega al Governo finalizzata alla produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza della P.A.   (Approvato dal Senato – A.S. 847)   (Nuovo testo)

N. 16 – 4 febbraio 2009

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	2031
Titolo breve:	Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
Iniziativa:	governativa
	approvato con modifiche dal Senato
Commissione di merito:	I e XI
Relatori per le Commissioni di merito:	Stracquadanio, relatore per la I Commissione, Scandroglio, relatore per la XI Commissione
Gruppo:	PdL
Relazione tecnica:	assente

 

 

Destinatario:	alle Commissioni I e XI	in sede referente
Oggetto:	nuovo testo

 

 

 

 

INDICE

 

ARTICOLI  da 1 a 4, ARTICOLO 5, commi 1 e 2, e ARTICOLO 6. 3

Delega per la riforma della normativa in materia di lavoro nel settore pubblico.. 3

ARTICOLO 1, comma 2. 8

Copertura finanziaria.. 8

ARTICOLO 3, comma 3. 8

Organismo centrale ARAN:  copertura finanziaria.. 8

ARTICOLO  5 comma 3. 9

Risoluzione del rapporto di lavoro dei primari ospedalieri9

ARTICOLO 7. 10

Norma interpretativa in materia di vicedirigenza.. 10

ARTICOLO 8. 10

Funzione assegnate al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.. 10

ARTICOLO 8-bis. 11

Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico.. 11

ARTICOLO 9. 11

Nuove funzioni assegnate alla Corte dei conti11

 

 

PREMESSA

 

Il provvedimento, di iniziativa governativa, reca il nuovo testo – licenziato dalla Commissione di merito – del disegno di legge di delega finalizzato all’ottimizzazione del lavoro pubblico; reca inoltre disposizioni integrative delle funzioni attribuite al CNEL ed alla Corte dei Conti.

Il provvedimento, già approvato con modifiche dal Senato, non è corredato di relazione tecnica.

La relazione illustrativa, allegata all’A.S. 847 afferma che dall’attuazione della delega non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, trattandosi di attività che saranno svolte a titolo gratuito dagli esperti ovvero che possono essere svolte dai competenti uffici attraverso un processo di razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Di seguito sono esaminate le sole norme suscettibili di determinare effetti finanziari.

 

PROSPETTO DEGLI ONERI DEL PROVVEDIMENTO

 

 

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

 

ARTICOLI  da 1 a 4, ARTICOLO 5, commi 1 e 2, e ARTICOLO 6

Delega per la riforma della normativa in materia di lavoro nel settore pubblico

Le norme delegano il Governo ad adottare decreti legislativi per la riforma della normativa in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

In particolare si delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a riformare la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e della relativa contrattazione collettiva. La delega deve essere esercitata entro nove mesi dall’entrata in vigore delle norme in esame, senza che si determinino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (articolo 1, comma 1).

Si persegue l’obiettivo di far convergere la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato, di migliorare l’efficacia e l’efficienza delle procedure di contrattazione collettiva, di migliorare la qualità delle prestazioni fornite e di valorizzare il merito (articolo 1, comma 1).

Al Governo è data facoltà di emanare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione, eventuali disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei medesimi principi e criteri (articolo 1, comma 3).

Gli articoli da 2 a 6 dettano specifici principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega di cui all’articolo 1.

In particolare l’articolo 2 dettaglia i criteri per l’esercizio della delega volta a riformare i meccanismi della contrattazione collettiva e integrativa ed a garantire una maggiore  funzionalità delle amministrazioni pubbliche.

Dovranno essere, fra l’altro, precisati gli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico riservati rispettivamente alla contrattazione collettiva e alla legge e previsti meccanismi di monitoraggio sull'effettiva congruenza della ripartizione stabilita.

Dovranno essere, altresì, previsti meccanismi idonei a garantire  il rispetto dei vincoli di bilancio in sede di contrattazione collettiva nazionale ed integrativa. 

A tal fine si prevede anche la riforma, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), con particolare riguardo alle competenze, alla struttura ed agli organi (articolo 2, comma 2, lettera h).

Per quanto concerne l’ARAN, i criteri e principi direttivi di delega prevedono:

1) il rafforzamento dell'indipendenza dell'ARAN dalle organizzazioni sindacali;

2) il potenziamento del potere di rappresentanza delle regioni e degli enti locali;

3) una nuova definizione della struttura e delle competenze dei comitati di settore, rafforzandone il potere direttivo nei confronti dell'ARAN;

4) riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione;

5) modificazione della durata dei contratti;

6) rafforzamento del regime dei vigenti controlli sui contratti collettivi integrativi;

7) semplificazione del procedimento di contrattazione.

L’articolo 3 definisce i principi da seguire per modificare la disciplina del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, al fine di assicurare elevati standard qualitativi del servizio reso all'utenza. L’attuazione della delega in tale materia dovrà essere effettuata senza nuovi oneri[1] per la finanza pubblica (articolo 3, comma 4).

Devono essere anche previsti mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi fissati. La valutazione della prestazione dovrà, a tal fine, essere estesa a tutte le categorie di personale e concernere anche gli aspetti organizzativi (articolo 3, comma 2, lettere da a) ad e).

Un apposito organismo è incaricato di definire metodologie e standard idonei a rendere oggettivo il procedimento di valutazione delle prestazioni (articolo 3, comma 2, lettera e) punto 4). Tale organismo è istituito, ex novo, all’interno dell'ARAN, in posizione autonoma e indipendente con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente delle funzioni di valutazione e di assicurare la comparabilità degli indici di andamento gestionale. I componenti, in numero non superiore a cinque, sono scelti tra persone di elevata professionalità, anche estranee all'amministrazione e sono nominati, con decreto del Presidente della Repubblica, per un periodo di sei anni (articolo 3, comma 2 lettera f). Per il funzionamento di tale organismo è autorizzata la spesa massima di 4 milioni di euro per il 2009 e di 8 milioni di euro a decorrere dal 2010, comprensiva dei compensi ai componenti. Si provvede alla copertura dell’onere mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa recata dall'articolo 1, comma 227, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, già finalizzata all’istituzione dell’area della vicedirigenza nel comparto Ministeri (articolo 3, comma 3).

Si dettano indicazioni per la disciplina di una sorta di class action contro il cattivo esercizio dell’azione amministrativa. Si stabilisce, infatti, che dovrà essere consentito di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni, anche da parte del singolo interessato, se dalla violazione di standard qualitativi ed economici derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori (articolo 3, comma 2, lettera i).

L’articolo 4 specifica i criteri da seguire per introdurre, nell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni, strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa.

Le norme prevedono il superamento della prassi invalsa di corrispondere i premi di incentivazione in modo indifferenziato a tutto il personale. La valutazione positiva della prestazione resa dovrà costituire un titolo rilevante ai fini della progressione in carriera del dipendente e le progressioni meramente economiche dovranno avvenire secondo principi di selettività .

L’articolo 5 tratta dei principi sulla base dei quali si deve modificare la disciplina della dirigenza pubblica, al fine di conseguire una migliore organizzazione del lavoro e di assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico. La delega dovrà disporre anche con riguardo al rapporto tra organi di vertice e dirigenti titolari di incarichi apicali in modo da garantire l’attuazione dell'indirizzo politico in ambito amministrativo.

Le norme prevedono, tra l’altro, che l'accesso alla prima fascia dirigenziale sia subordinato a un periodo di formazione, non inferiore a quattro mesi, presso uffici amministrativi di uno Stato dell'Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale (articolo 5, comma 2, lettera f).

Si rammenta che l’articolo 32 del decreto legislativo n. 165/2001 disciplina lo scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi ed il temporaneo servizio all'estero. Attualmente lo scambio costituisce una mera facoltà delle pubbliche amministrazioni. L’articolo 28, comma 6 del medesimo decreto legislativo stabilisce che i vincitori dei concorsi per l’acceso alla dirigenza, anteriormente al conferimento del primo incarico dirigenziale, frequentano un ciclo di attività formative organizzato dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione. Tale ciclo può comprendere anche l'applicazione presso amministrazioni italiane e straniere, enti o organismi internazionali. Il ciclo formativo deve avere durata non superiore a dodici mesi.

Sono dettate una pluralità di principi e criteri direttivi volti a stabilire che l’erogazione delle parte variabile della retribuzione e la conferma degli incarichi dirigenziali siano subordinate all’effettivo conseguimento di obiettivi amministrativi fissati (articolo 5, comma 2, lettere b), i), m), o) e p).

Si prevede la ridefinizione e l’ampliamento, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, della struttura e delle competenze del Comitato dei garanti[2], con lo scopo di attribuire al medesimo funzioni di verifica sul rispetto dei criteri di legge che presiedono al conferimento degli incarichi (articolo 5, comma 2, lettera h).

L’art. 22 del decreto legislativo n. 165/2001 dispone che i provvedimenti concernenti il riconoscimento di responsabilità dirigenziale sono adottati, previo conforme parere reso da un comitato di garanti. Il comitato è presieduto da un magistrato della Corte dei conti e composto da un dirigente di prima fascia e un esperto scelto dal Presidente del Consiglio. Il comitato dura in carica tre anni, e gli incarichi non sono rinnovabili.

Infine nell’articolo 6 sono indicati i criteri e principi direttivi per la modifica della disciplina concernente le sanzioni disciplinari e la responsabilità dei pubblici dipendenti anche allo scopo di combattere i fenomeni di scarsa produttività e di assenteismo.

A tal fine, fra l’altro, si prevede:

la semplificazione dei procedimenti disciplinari;

l'obbligo della comunicazione immediata, per via telematica, della sentenza penale alle amministrazioni interessate;

che il procedimento disciplinare possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale;

il divieto di attribuire aumenti retributivi di qualsiasi genere ai dipendenti di uffici o strutture che siano stati individuati per grave inefficienza e improduttività;

prevedere la responsabilità erariale dei dirigenti degli uffici in caso di mancata individuazione delle unità in esubero.

Nel corso dell’esame in 1° Commissione presso il Senato è stata introdotta[3] la disposizione che prevede l’istituzione dell’organismo di cui all’articolo 3, comma 2, lettera f), all’interno dell’ARAN. In relazione all’onere quantificato per l’istituzione di tale organismo, non è stata predisposta relazione tecnica.

L’articolo 6 prevede inoltre, al comma 2, lettera p), che il personale a contatto con il pubblico debba essere dotato di cartellino identificativo ovvero debba esporre una targa indicante il nome e il cognome.

Tale previsione è stata aggiunta dalla Commissione di merito nel corso dell’esame in sede referente.

 

Al riguardo, con riferimento all’onere stimato per il funzionamento dell’organismo istituito all’interno dell'ARAN a norma dell’articolo 3, comma 2, lettera f), appare necessario che il Governo fornisca gli elementi posti alla base della quantificazione al fine di riscontrare la congruità della copertura disposta.

Appare, inoltre, opportuno che il Governo chiarisca se il contenzioso attivabile a norma dell’articolo 3, comma 2, lettera i), per la violazione degli standard qualitativi ed economici dell’azione amministrativa, possa determinare oneri per le pubbliche amministrazioni condannate per la lesione degli interessi giuridicamente rilevanti degli utenti e dei consumatori.

Per quanto concerne le restanti disposizioni si rileva che le stesse, secondo quanto affermato dal Governo nella relazione illustrativa allegata all’A.S. 847, sono finanziariamente neutre in quanto gli eventuali oneri potranno essere compensati mediante un processo di razionalizzazione dell’uso delle risorse umane e finanziarie.  Detto principio è stato sancito, dal punto di vista normativo, mediante l’introduzione di una clausola di invarianza nell’articolo 1 del testo in esame. Per tale motivo, presumibilmente, salvo per l’organismo di cui all’articolo 3, comma 2, lettera f), non sono stati considerati oneri in relazione alle disposizioni che, ad esempio, prevedono:

§         la riforma dell’ARAN (articolo, 2 comma 2, lettera h).

La disposizione in esame è presidiata, peraltro, da una specifica clausola di invarianza finanziaria, in aggiunta a quella generale di cui all’articolo 1, comma 1, introdotta nel corso dell’esame presso il Senato;

§         la formazione all’estero dei dirigenti di prima fascia per un periodo non inferiore a quattro mesi (articolo 5, comma 2, lettera f);

§         l’ampliamento della competenza e della struttura del Comitato dei garanti (articolo 5, comma 2, lettera h).

La disposizione in esame è presidiata, peraltro, da una specifica clausola di invarianza finanziaria, in aggiunta a quella generale di cui all’articolo 1, comma 1, introdotta nel corso dell’esame presso il Senato;

§         l’incremento delle attività amministrative che ciascuna P.A. è tenuta a svolgere. Ci si riferisce, ad esempio, alle attività di monitoraggio della qualità delle prestazioni svolte (articolo 3, comma 2, lettere da a) ad e), al potenziamento dei controlli volti a combattere i fenomeni di scarsa produttività (articolo 6);

§         taluni adempimenti previsti dalla disciplina con riferimento ai rapporti fra amministrazioni e pubblico (articolo 6, comma 2, lettera p)

Si assume, pertanto, che la delega possa essere effettivamente esercitata ad invarianza di spesa. Sul punto appare opportuno acquisire, viste le modifiche apportate nel corso dell’esame al Senato, l’avviso del Governo.

 

 

ARTICOLO  5 comma 3

Risoluzione del rapporto di lavoro dei primari ospedalieri

La norma, introdotta nel corso dell’esame in Assemblea del Senato[4], integra il comma 11 dell'articolo 72 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112[5] al fine di stabilire che anche ai dirigenti del ruolo sanitario responsabili di struttura complessa (direttori)[6] non possa essere applicata la disposizione che attribuisce alle amministrazioni la facoltà di risolvere il rapporto di lavoro del personale dipendente con almeno 40 anni di anzianità contributiva.

Si rammenta che in relazione all’introduzione di tale facoltà erano stati scontati maggiori oneri permanenti per spesa pensionistica e temporanei (anni 2010 e 2011) per la liquidazione delle indennità di buonuscita.

L’introduzione di deroghe alla normativa che prevede la possibilità di risoluzione del rapporto di lavoro risulta, pertanto, neutrale sotto il profilo finanziario.

 

Nulla da osservare al riguardo.

 

ARTICOLO 7

Norma interpretativa in materia di vicedirigenza

La norma fornisce l’interpretazione autentica dell’articolo 17-bis del decreto legislativo n. 165/2001 che istituisce l’area di contrattazione collettiva della vicedirigenza. Viene stabilito che la vicedirigenza può essere istituita esclusivamente in sede di contrattazione di comparto e che, pertanto, il personale in possesso dei requisiti previsti per l’accesso alla vicedirigenza può essere destinatario di tale disciplina soltanto a seguito della sua istituzione da parte della contrattazione stessa. Sono fatti salvi gli effetti dei giudicati già formati.

 

Nulla da osservare al riguardo in quanto la disposizione è volta ad escludere una interpretazione che consentirebbe una sorta di riqualificazione automatica di parte del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni.

 

 

 

 

ARTICOLO 8-bis

Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico

La norma[7], modificando l’art. 3, comma 68, della legge n. 244/2007 (legge finanziaria 2008) stabilisce che le relazioni sullo stato della spesa, trasmesse annualmente da ciascun Ministro alle Camere, danno conto, con riferimento all’anno solare precedente, degli elementi informativi e di valutazione individuati sulla base di apposita direttiva emanata su proposta del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato (comma 1).

Si rinvia inoltre ad un apposito DPCM l’individuazione delle misure idonee a rafforzare l’autonomia e ad accrescere le capacità di analisi conoscitiva e valutativa dei servizi per il controllo interno anche mediante il potenziamento delle risorse umane e strumentali ad essi destinate (comma 2).

 

Nulla da osservare al riguardo, nel presupposto – sul quale appare opportuno acquisire una conferma da parte del Governo - che il potenziamento di cui alla norma in esame avvenga nell’ambito delle risorse già assegnate alle amministrazioni in base alla legislazione vigente.

 

ARTICOLO 9

Nuove funzioni assegnate alla Corte dei conti

Le norme prevedono che la Corte dei conti può effettuare controlli su gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento anche al fine, al termine di apposita procedura in contraddittorio, di consentire al Ministro competente di disporre la sospensione di impegni di spesa ovvero di accelerare l’attuazione di piani e programmi da parte delle amministrazioni incaricate della loro attuazione (comma 2).

Parimenti le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono effettuare analoghi controlli nei confronti delle gestioni pubbliche regionali o degli enti locali (comma 3).

Per lo svolgimento delle nuove funzioni di controllo ora descritte è autorizzata la spesa di 5 milioni di euro a decorrere dal 2009 coperta mediante il taglio lineare degli stanziamenti di parte corrente della tabella C allegata alla legge finanziaria per il 2008[8] (comma 8).

Si prevede l’ampliamento dei poteri del Presidente della Corte che potrà, tra l’altro,  autorizzare e revocare gli incarichi extra-istituzionali con o senza collocamento in posizione di fuori ruolo o aspettativa (comma 5).

Si dispone la riduzione da 17 a 11 del numero dei membri del Consiglio di presidenza: in particolare, fermo restando il numero dei membri di diritto (3) e dei membri laici (4 di cui però cambiano i requisiti per la nomina), vengono ridotti da 10 a 4 i rappresentanti della magistratura contabile (comma 6).

 

Non è stata predisposta relazione tecnica riferita alle norme in esame, introdotte nel corso dell’esame in 1° Commissione al Senato[9].

 

Al riguardo si osserva che non risultano disponibili le informazioni necessarie a verificare la congruità della copertura disposta con riferimento all’attribuzione di nuove funzioni amministrative alla Corte dei conti. Appare pertanto necessario che il Governo fornisca gli elementi posti alla base della quantificazione dell’onere recato dall’articolo in esame.