INDICE
ARTICOLI 1 e 2. 3
Modifiche alla disciplina in
materia di sgravi contributivi3
ARTICOLI 3 e
4. 4
Modifiche alla disciplina in
materia di credito di imposta.. 4
ARTICOLO 5. 6
Istituzione del registro
delle cooperative sociali che assumono detenuti6
ARTICOLO 6. 7
Progetti per la formazione
imprenditoriale dei detenuti7
ARTICOLO 7. 8
Copertura finanziaria.. 8
PREMESSA
Il progetto di legge reca norme per favorire l’inserimento
lavorativo dei detenuti, attraverso modifiche alla legge n. 193/2000 (c.d.
legge Smuraglia).
È oggetto della presente Scheda il testo unificato delle
proposte di legge in materia, come risultante dagli emendamenti approvati dalla
Commissione di merito.
Il provvedimento, di iniziativa parlamentare, non è
corredato di relazione tecnica.
Di seguito, si dà conto delle norme che presentano profili
di carattere finanziario.
ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI
ARTICOLI 1 e 2
Modifiche alla disciplina in
materia di sgravi contributivi
Normativa vigente: l’articolo 4, comma 3-bis,
della legge n. 381/1991 (legge sulle cooperative sociali)
prevede la riduzione, nella misura stabilita con cadenza biennale con apposito decreto
ministeriale, delle aliquote complessive della contribuzione per
l'assicurazione obbligatoria previdenziale ed assistenziale dovute dalle
cooperative sociali, relativamente alla retribuzione corrisposta a detenuti, internati
negli istituti penitenziari, agli ex degenti di ospedali psichiatrici
giudiziari e alle persone condannate e internate ammesse al lavoro esterno.
Tali sgravi contributivi si applicano per un ulteriore periodo di sei mesi
successivo alla cessazione dello stato di detenzione.
In base all’articolo 2 della legge 193/2000, le agevolazioni
in esame sono estese anche alle aziende pubbliche o private che organizzino
attività produttive o di servizi, all'interno degli istituti penitenziari,
impiegando persone detenute o internate.
Si segnala che, ai sensi del DM 9 novembre 2001, la misura
degli sgravi contributivi in esame è pari all’80 per cento, sia per quanto
attiene alla quota a carico dei datori di lavoro, sia per quanto attiene alla
quota a carico dei lavoratori, fino alla concorrenza di 2.582.284,5 di euro
annui. Tale limite di spesa rappresenta una parte delle risorse che, in base
alla legge 193/2000, viene destinata alle attività di inserimento lavorativo
dei detenuti. In particolare, mentre la legge stanzia un importo pari a euro
4.648.112,09 (corrispondente a 9 miliardi di lire annue a decorrere dal 2000, come
previsto dall’articolo 6 della legge 193/2000), per il DM 9 novembre 2001 le
risorse disponibili ammontano a 2.582.284,5 di euro annui. La restante parte
del predetto importo, pari a euro 2.065.827,6 euro annui, è destinata al
finanziamento delle agevolazioni fiscali previste dal DM 87/2002 (v. la
successiva scheda dedicata agli articoli 3 e 4).
Le norme, modificando la normativa vigente,
prevedono:
l’aumento del periodo di applicazione dello sgravio contributivo
dopo la fine della detenzione a dodici mesi, nel caso in cui il detenuto
abbia beneficato nel corso della pena di misure alternative alla detenzione, e
a ventiquattro mesi, qualora il detenuto non ne abbia beneficiato
(articolo 1);
l’estensione della possibilità di accedere al beneficio anche
alle aziende pubbliche e private che organizzano attività lavorative per
detenuti all’esterno del carcere (articolo 2).
Al riguardo si osserva che le disposizioni
in esame comportano una riduzione di entrate contributive, connessa sia
all’ampliamento della durata del beneficio dello sgravio contributivo sia
all’estensione dell’applicazione del beneficio medesimo ai casi di lavoro
esterno al carcere. Tali effetti dovrebbero trovare compensazione entro il
limite di spesa, complessivamente indicato per l’intero provvedimento dal
successivo articolo 7, a valere in parte sulle disponibilità del Fondo
sociale per l’occupazione e formazione e, in parte, sulle disponibilità della
L. 193/2000. Non viene tuttavia precisato quale quota del predetto limite di
spesa sia destinata alla copertura degli oneri recati dagli articoli in esame. Appare
pertanto necessario che il Governo fornisca dati e parametri utili ad una stima
dei possibili effetti della norma, sulla base dei criteri di applicazione del
beneficio già vigenti. Andrebbero inoltre esplicitati i criteri in base ai
quali tali oneri possano essere ricondotti ad un limite massimo di spesa.
Infine, andrebbe valutata la compatibilità di tale spesa di parte corrente
(sgravi contributivi), rispetto all’utilizzo – per finalità di copertura –
delle risorse del Fondo sociale per occupazione e formazione,
che è invece classificato di conto capitale.
ARTICOLI 3 e 4
Modifiche alla disciplina in
materia di credito di imposta
Normativa vigente: gli articoli 3 e 4 della
legge n. 193/2000 dispongono la concessione di sgravi fiscali alle imprese
che assumono lavoratori detenuti per un periodo di tempo non inferiore a 30 giorni
o che svolgono effettivamente attività formative nei confronti dei detenuti, e
in particolare dei giovani detenuti. Tali agevolazioni si applicano anche nei
sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione.
La misura e le modalità per usufruire dell’agevolazione sono
state regolamentate con un successivo decreto ministeriale (n. 87/2002), il
quale ha previsto la concessione di un credito mensile di imposta pari a 516,46
euro per ogni lavoratore assunto, in misura proporzionale alle giornate di
lavoro prestate; ha inoltre previsto che per i lavoratori dipendenti, assunti
con contratto di lavoro a tempo parziale, il credito d'imposta spetta in misura
proporzionale alle ore prestate. Il credito d'imposta è concesso anche: alle
imprese che svolgono attività di formazione nei confronti di detenuti o
internati negli istituti penitenziari o ammessi al lavoro all'esterno, a
condizione che, al termine del periodo di formazione, si proceda all'assunzione
dei detenuti o internati formati; alle imprese che svolgono attività di
formazione mirata a fornire professionalità ai detenuti o agli internati da
impiegare in attività lavorative gestite in proprio dall'Amministrazione
penitenziaria.
Il credito d'imposta spetta anche per i sei mesi
successivi alla cessazione dello stato di detenzione del soggetto assunto
ed è concesso fino alla concorrenza di 2.065.827,6 euro annui. Come in
precedenza segnalato, tale limite di spesa rappresenta una parte delle risorse
che, in base alla legge 193/2000, viene destinata alle attività di inserimento
lavorativo dei detenuti. Come detto, mentre la legge stanzia un importo pari a
euro 4.648.112,09 (corrispondente a 9 miliardi di lire annue a decorrere dal
2000, come previsto dall’articolo 6 della legge 193/2000), per il DM 87/2002 le
risorse disponibili ammontano a 2.065.827,6 euro annui, mentre la restante
parte del predetto importo, pari a euro 2.582.284,5, è destinata al
finanziamento delle agevolazioni contributive ai sensi del DM 9 novembre 2001
(v. i precedenti articoli 1 e 2).
Le norme, modificando la normativa vigente,
dispongono:
l’aumento a 1.000 euro della misura del credito di imposta. Tale
misura, inoltre, è considerata quale ammontare minimo (articolo 3, comma 1,
cpv. Articolo 3, alinea 1);
la possibilità di concessione del credito di imposta anche alle
cooperative sociali (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3, alinea 1);
l’ampliamento della durata del beneficio fino a dodici mesi
successivi alla cessazione dello stato di detenzione, nel caso in cui il
detenuto abbia beneficiato di misure alternative alla detenzione, e fino a
ventiquattro mesi, nel caso in cui il detenuto non ne abbia beneficiato
(articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3, alinea 3);
la concessione del credito di imposta anche alle imprese che
affidano a cooperative sociali o ad altre aziende pubbliche o private
l’esecuzione di attività produttive o di servizi, all’interno o all’esterno del
carcere, che costituiscono occasione di inserimento lavorativo dei detenuti
(articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3-bis);
la concessione del credito di imposta anche alle cooperative
sociali, i loro consorzi e le comunità di recupero che inseriscono in attività
lavorative detenuti tossicodipendenti o alcol dipendenti (articolo 3, comma 1,
cpv. Articolo 3-ter);
il rinvio ad un successivo DM per la determinazione delle
modalità e dell’entità del credito di imposta, tenuto conto dello specificato
limite minimo di 1.000 di euro mensili (articolo 4).
Al riguardo, si osserva che le norme
estendono sia la misura sia l’ambito applicativo dei benefici fiscali
attualmente riconosciuti per le attività di inserimento lavorativo dei
detenuti. I relativi oneri – al pari di quelli derivanti dagli articoli 1 e 2 -
dovrebbero trovare compensazione entro il limite di spesa complessivo indicato
dal successivo articolo 7. Anche in tal caso tuttavia, analogamente ai precedenti
articoli, non viene precisata la quota del predetto limite di spesa destinata
alla copertura degli oneri in esame. Si segnala pertanto la necessità di
acquisire dati ed elementi per una stima degli effetti della norma, con
particolare riferimento al significativo aumento sia dei soggetti che possono
accedere alle agevolazioni sia della durata dei benefici medesimi. Si osserva,
inoltre, che non vengono esplicitati i meccanismi procedurali ed i criteri che
consentono di ricondurre tali oneri entro un limite massimo. In proposito, l’indicazione
in norma del limite minimo dell’ammontare del credito di imposta non sembra
compatibile, in linea di principio, con l’apposizione di un limite di spesa.
ARTICOLO 5
Istituzione del registro delle cooperative
sociali che assumono detenuti
La norma prevede l’istituzione, presso il
Ministero della giustizia, di un apposito registro nel quale le cooperative
sociali che assumono detenuti devono iscriversi ai fini dell’accreditamento
presso il Ministero medesimo. L’accreditamento è condizione indispensabile per
poter stipulare convenzioni finalizzate al reinserimento lavorativo dei
detenuti con enti pubblici, compresi quelli economici e le società di capitali
a partecipazione pubblica, per importi, al netto dell’IVA, anche superiori alle
soglie stabilite dall’Unione europea. Inoltre, le cooperative sociali
accreditate sono privilegiate nell’assegnazione dei fondi della Cassa delle
ammende e
beneficiano, per le attività affidate, di un regime dell’aliquota IVA
agevolato, nella percentuale del 4 per cento o nella diversa percentuale
stabilita ai sensi della legislazione vigente in materia, comunque non
inferiore al 4 per cento.
Al riguardo si osserva che la disposizione è
suscettibile di determinare maggiori oneri con riferimento all’istituzione ed
al funzionamento del registro delle cooperative sociali. Essa, inoltre, comporta
una riduzione del gettito IVA relativamente alle agevolazioni previste per le
attività affidate in convenzione alle cooperative. Tali effetti negativi
necessitano di un’apposita quantificazione e dell’indicazione delle risorse con
le quali farvi fronte.
Appare opportuno, infine, un chiarimento in merito alla
compatibilità con l’ordinamento comunitario: delle disposizioni riguardanti le
specifiche modalità di stipula delle convenzioni con enti pubblici (anche per
importi superiori alle soglie stabilite dall’Unione europea); della previsione
di un regime IVA agevolato.
ARTICOLO 6
Progetti per la formazione
imprenditoriale dei detenuti
La norma dispone che l’amministrazione,
nell’ambito delle proprie risorse finanziarie, provveda alla realizzazione di
appositi progetti sperimentali di formazione professionale e tutoraggio delle
iniziative imprenditoriali realizzate dai detenuti.
Al riguardo, si osserva che la norma
sembrerebbe configurare un obbligo per l’amministrazione penitenziaria di
utilizzare le proprie risorse per il finanziamento dei progetti sperimentali in
esame. Appare pertanto necessario che il Governo chiarisca se l’assolvimento di
tale obbligo possa pregiudicare l’ordinaria attività delle amministrazioni
penitenziarie, su cui, verosimilmente, sono parametrate le risorse attribuite.
ARTICOLO
7
Copertura
finanziaria
La norma dispone
che agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge, fino a concorrenza
del limite di spesa di 6.500.000 euro annui a decorrere dall'anno 2012, si
provvede parzialmente utilizzando, quanto a 3.077.000 euro, le risorse già
disponibili ai sensi dell’articolo 6, della legge n. 193 del 2000 e, quanto a
3.423.000 euro le risorse derivanti dal Fondo sociale per occupazione e
formazione, di cui all'articolo 18, comma 1, lettera a), del decreto-legge
29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad
apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio
Al riguardo, ferme le considerazioni in
ordine alla quantificazione degli oneri, con riferimento alle risorse
utilizzate a copertura si ricorda che quelle di cui all’articolo 6 della legge
n. 193 del 2000 sono iscritte nel capitolo 1764 dello stato di previsione del
Ministero della giustizia. Da una interrogazione effettuata al sistema
informativo della Ragioneria generale dello Stato, le risorse del quale è
previsto l’utilizzo sono disponibili e risultano iscritte nel piano di gestione
n. 2 relativo alle spese per mercedi dei detenuti lavoranti.
A tale proposito, dato l’ammontare delle risorse
iscritte in bilancio per l’attuazione della legge n. 193 del 2000, sembrerebbe
opportuno specificare che le risorse delle quali è previsto l’utilizzo sono
quelle effettivamente iscritte in bilancio per far fronte agli oneri derivanti
dagli interventi oggetto delle novelle disposte dal provvedimento in esame.
Con riferimento alle risorse del Fondo sociale per
occupazione e formazione, si ricorda che le stesse sono iscritte nel capitolo di
conto capitale n. 7206 dello stato di previsione del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali. Da una interrogazione effettuata al sistema
informativo della Ragioneria generale dello Stato le risorse del quale è
previsto l’utilizzo risultano disponibili; tuttavia, considerato che nel
suddetto Fondo insistono diverse autorizzazioni di spesa, appare opportuno
specificare quale degli interventi finanziati nel Fondo si intenda
definanziare.
In ogni caso, si ribadisce l’esigenza di verificare se
gli oneri derivanti dal provvedimento siano suscettibili di essere contenuti
all’interno di un limite di spesa. In caso contrario, si renderebbe, infatti,
necessario introdurre una clausola di salvaguardia, ai sensi dell’articolo 17,
comma 1, della legge n. 196 del 2009.
