Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Bilancio dello Stato
Altri Autori: Servizio Commissioni
Titolo: (AC 124 e abb.) Norme per favorire l'inserimento lavorativo dei detenuti
Riferimenti:
AC N. 124/XVI     
Serie: Scheda di analisi    Numero: 208
Data: 01/02/2012
Descrittori:
DETENUTI   LAVORO CARCERARIO
RIEDUCAZIONE DEL CONDANNATO     
Organi della Camera: XI-Lavoro pubblico e privato

 


Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

 

 

Analisi degli effetti finanziari

 

 

 

A.C. 124 e abb.

 

Norme per favorire l’inserimento lavorativo dei detenuti

 

(Testo unificato)

 

 

 

 

 

N. 208 – 1° febbraio 2012

 

 


 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato.

La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione).

L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

Estremi del provvedimento

 

 

A.C.

 

124

Titolo breve:

 

Norme per favorire l’inserimento lavorativo dei detenuti.

Iniziativa:

 

 

 

 

Commissione di merito:

 

 

Relatore per la

Commissione di merito:

 

 

Mosca

Gruppo:

 

 

Relazione tecnica:

 

 

 

Parere richiesto

 

 

Destinatario:

 

 

Oggetto:

 

 

 

 

 

 

 

 

 


INDICE

ARTICOLI 1 e 2. 3

Modifiche alla disciplina in materia di sgravi contributivi3

ARTICOLI 3 e 4. 4

Modifiche alla disciplina in materia di credito di imposta.. 4

ARTICOLO 5. 6

Istituzione del registro delle cooperative sociali che assumono detenuti6

ARTICOLO 6. 7

Progetti per la formazione imprenditoriale dei detenuti7

ARTICOLO 7. 8

Copertura finanziaria.. 8

 



PREMESSA

 

Il progetto di legge reca norme per favorire l’inserimento lavorativo dei detenuti, attraverso modifiche alla legge n. 193/2000 (c.d. legge Smuraglia).

È oggetto della presente Scheda il testo unificato delle proposte di legge in materia, come risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione di merito.

Il provvedimento, di iniziativa parlamentare, non è corredato di relazione tecnica.

Di seguito, si dà conto delle norme che presentano profili di carattere finanziario.

 

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

ARTICOLI 1 e 2

Modifiche alla disciplina in materia di sgravi contributivi

Normativa vigente: l’articolo 4, comma 3-bis, della legge n. 381/1991 (legge sulle cooperative sociali)[1] prevede la riduzione, nella misura stabilita con cadenza biennale con apposito decreto ministeriale, delle aliquote complessive della contribuzione per l'assicurazione obbligatoria previdenziale ed assistenziale dovute dalle cooperative sociali, relativamente alla retribuzione corrisposta a detenuti, internati negli istituti penitenziari, agli ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari e alle persone condannate e internate ammesse al lavoro esterno. Tali sgravi contributivi si applicano per un ulteriore periodo di sei mesi successivo alla cessazione dello stato di detenzione.

In base all’articolo 2 della legge 193/2000, le agevolazioni in esame sono estese anche alle aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi, all'interno degli istituti penitenziari, impiegando persone detenute o internate.

Si segnala che, ai sensi del DM 9 novembre 2001, la misura degli sgravi contributivi in esame è pari all’80 per cento, sia per quanto attiene alla quota a carico dei datori di lavoro, sia per quanto attiene alla quota a carico dei lavoratori, fino alla concorrenza di 2.582.284,5 di euro annui. Tale limite di spesa rappresenta una parte delle risorse che, in base alla legge 193/2000, viene destinata alle attività di inserimento lavorativo dei detenuti. In particolare, mentre la legge stanzia un importo pari a  euro 4.648.112,09 (corrispondente a 9 miliardi di lire annue a decorrere dal 2000, come previsto dall’articolo 6 della legge 193/2000), per il DM 9 novembre 2001 le risorse disponibili ammontano a 2.582.284,5 di euro annui. La restante parte del predetto importo, pari a euro 2.065.827,6 euro annui, è destinata al finanziamento delle agevolazioni fiscali previste dal DM 87/2002 (v. la successiva scheda dedicata agli articoli 3 e 4).

Le norme, modificando la normativa vigente[2], prevedono:

­      l’aumento del periodo di applicazione dello sgravio contributivo dopo la fine della detenzione a dodici mesi, nel caso in cui il detenuto abbia beneficato nel corso della pena di misure alternative alla detenzione, e a ventiquattro mesi, qualora il detenuto non ne abbia beneficiato (articolo 1);

­      l’estensione della possibilità di accedere al beneficio anche alle aziende pubbliche e private che organizzano attività lavorative per detenuti all’esterno del carcere (articolo 2).

 

Al riguardo si osserva che le disposizioni in esame comportano una riduzione di entrate contributive, connessa sia all’ampliamento della durata del beneficio dello sgravio contributivo sia all’estensione dell’applicazione del beneficio medesimo ai casi di lavoro esterno al carcere. Tali effetti dovrebbero trovare compensazione entro il limite di spesa, complessivamente indicato per l’intero provvedimento dal successivo articolo 7, a valere in parte sulle disponibilità del Fondo sociale per l’occupazione e formazione e, in parte, sulle disponibilità della L. 193/2000. Non viene tuttavia precisato quale quota del predetto limite di spesa sia destinata alla copertura degli oneri recati dagli articoli in esame. Appare pertanto necessario che il Governo fornisca dati e parametri utili ad una stima dei possibili effetti della norma, sulla base dei criteri di applicazione del beneficio già vigenti. Andrebbero inoltre esplicitati i criteri in base ai quali tali oneri possano essere ricondotti ad un limite massimo di spesa. Infine, andrebbe valutata la compatibilità di tale spesa di parte corrente (sgravi contributivi), rispetto all’utilizzo – per finalità di copertura – delle risorse del Fondo sociale per occupazione e formazione[3], che è invece classificato di conto capitale.

 

ARTICOLI 3 e 4

Modifiche alla disciplina in materia di credito di imposta

Normativa vigente: gli articoli 3 e 4 della legge n. 193/2000 dispongono la concessione di sgravi fiscali alle imprese che assumono lavoratori detenuti per un periodo di tempo non inferiore a 30 giorni o che svolgono effettivamente attività formative nei confronti dei detenuti, e in particolare dei giovani detenuti. Tali agevolazioni si applicano anche nei sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione.

La misura e le modalità per usufruire dell’agevolazione sono state regolamentate con un successivo decreto ministeriale (n. 87/2002), il quale ha previsto la concessione di un credito mensile di imposta pari a 516,46 euro per ogni lavoratore assunto, in misura proporzionale alle giornate di lavoro prestate; ha inoltre previsto che per i lavoratori dipendenti, assunti con contratto di lavoro a tempo parziale, il credito d'imposta spetta in misura proporzionale alle ore prestate. Il credito d'imposta è concesso anche: alle imprese che svolgono attività di formazione nei confronti di detenuti o internati negli istituti penitenziari o ammessi al lavoro all'esterno, a condizione che, al termine del periodo di formazione, si proceda all'assunzione dei detenuti o internati formati; alle imprese che svolgono attività di formazione mirata a fornire professionalità ai detenuti o agli internati da impiegare in attività lavorative gestite in proprio dall'Amministrazione penitenziaria.

Il credito d'imposta spetta anche per i sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione del soggetto assunto ed è concesso fino alla concorrenza di 2.065.827,6 euro annui. Come in precedenza segnalato, tale limite di spesa rappresenta una parte delle risorse che, in base alla legge 193/2000, viene destinata alle attività di inserimento lavorativo dei detenuti. Come detto, mentre la legge stanzia un importo pari a  euro 4.648.112,09 (corrispondente a 9 miliardi di lire annue a decorrere dal 2000, come previsto dall’articolo 6 della legge 193/2000), per il DM 87/2002 le risorse disponibili ammontano a 2.065.827,6 euro annui, mentre la restante parte del predetto importo, pari a euro 2.582.284,5, è destinata al finanziamento delle agevolazioni contributive ai sensi del DM 9 novembre 2001 (v. i precedenti articoli 1 e 2).

 

Le norme, modificando la normativa vigente[4], dispongono:

­      l’aumento a 1.000 euro della misura del credito di imposta. Tale misura, inoltre, è considerata quale ammontare minimo (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3, alinea 1);

­      la possibilità di concessione del credito di imposta anche alle cooperative sociali (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3, alinea 1);

­      l’ampliamento della durata del beneficio fino a dodici mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione, nel caso in cui il detenuto abbia beneficiato di misure alternative alla detenzione, e fino a ventiquattro mesi, nel caso in cui il detenuto non ne abbia beneficiato (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3, alinea 3);

­      la concessione del credito di imposta anche alle imprese che affidano a cooperative sociali o ad altre aziende pubbliche o private l’esecuzione di attività produttive o di servizi, all’interno o all’esterno del carcere, che costituiscono occasione di inserimento lavorativo dei detenuti (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3-bis);

­      la concessione del credito di imposta anche alle cooperative sociali, i loro consorzi e le comunità di recupero che inseriscono in attività lavorative detenuti tossicodipendenti o alcol dipendenti (articolo 3, comma 1, cpv. Articolo 3-ter);

­      il rinvio ad un successivo DM per la determinazione delle modalità e dell’entità del credito di imposta, tenuto conto dello specificato limite minimo di 1.000 di euro mensili (articolo 4).

 

Al riguardo, si osserva che le norme estendono sia la misura sia l’ambito applicativo dei benefici fiscali attualmente riconosciuti per le attività di inserimento lavorativo dei detenuti. I relativi oneri – al pari di quelli derivanti dagli articoli 1 e 2 - dovrebbero trovare compensazione entro il limite di spesa complessivo indicato dal successivo articolo 7. Anche in tal caso tuttavia, analogamente ai precedenti articoli, non viene precisata la quota del predetto limite di spesa destinata alla copertura degli oneri in esame. Si segnala pertanto la necessità di acquisire dati ed elementi per una stima degli effetti della norma, con particolare riferimento al significativo aumento sia dei soggetti che possono accedere alle agevolazioni sia della durata dei benefici medesimi. Si osserva, inoltre, che non vengono esplicitati i meccanismi procedurali ed i criteri che consentono di ricondurre tali oneri entro un limite massimo. In proposito, l’indicazione in norma del limite minimo dell’ammontare del credito di imposta non sembra compatibile, in linea di principio, con l’apposizione di un limite di spesa.

 

 

ARTICOLO 5

Istituzione del registro delle cooperative sociali che assumono detenuti

La norma prevede l’istituzione, presso il Ministero della giustizia, di un apposito registro nel quale le cooperative sociali che assumono detenuti devono iscriversi ai fini dell’accreditamento presso il Ministero medesimo. L’accreditamento è condizione indispensabile per poter stipulare convenzioni finalizzate al reinserimento lavorativo dei detenuti con enti pubblici, compresi quelli economici e le società di capitali a partecipazione pubblica, per importi, al netto dell’IVA, anche superiori alle soglie stabilite dall’Unione europea. Inoltre, le cooperative sociali accreditate sono privilegiate nell’assegnazione dei fondi della Cassa delle ammende[5] e beneficiano, per le attività affidate, di un regime dell’aliquota IVA agevolato, nella percentuale del 4 per cento o nella diversa percentuale stabilita ai sensi della legislazione vigente in materia, comunque non inferiore al 4 per cento.

 

Al riguardo si osserva che la disposizione è suscettibile di determinare maggiori oneri con riferimento all’istituzione ed al funzionamento del registro delle cooperative sociali. Essa, inoltre, comporta una riduzione del gettito IVA relativamente alle agevolazioni previste per le attività affidate in convenzione alle cooperative. Tali effetti negativi necessitano di un’apposita quantificazione e dell’indicazione delle risorse con le quali farvi fronte.

Appare opportuno, infine, un chiarimento in merito alla compatibilità con l’ordinamento comunitario: delle disposizioni riguardanti le specifiche modalità di stipula delle convenzioni con enti pubblici (anche per importi superiori alle soglie stabilite dall’Unione europea); della previsione di un  regime IVA agevolato.

 

ARTICOLO 6

Progetti per la formazione imprenditoriale dei detenuti

La norma dispone che l’amministrazione, nell’ambito delle proprie risorse finanziarie, provveda alla realizzazione di appositi progetti sperimentali di formazione professionale e tutoraggio delle iniziative imprenditoriali realizzate dai detenuti.

 

Al riguardo, si osserva che la norma sembrerebbe configurare un obbligo per l’amministrazione penitenziaria di utilizzare le proprie risorse per il finanziamento dei progetti sperimentali in esame. Appare pertanto necessario che il Governo chiarisca se l’assolvimento di tale obbligo possa pregiudicare l’ordinaria attività delle amministrazioni penitenziarie, su cui, verosimilmente, sono parametrate le risorse attribuite.

 

 

ARTICOLO 7

Copertura finanziaria

La norma dispone che agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge, fino a concorrenza del limite di spesa di 6.500.000 euro annui a decorrere dall'anno 2012, si provvede parzialmente utilizzando, quanto a 3.077.000 euro, le risorse già disponibili ai sensi dell’articolo 6, della legge n. 193 del 2000 e, quanto a 3.423.000 euro le risorse derivanti dal Fondo sociale per occupazione e formazione, di cui all'articolo 18, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio

 

Al riguardo, ferme le considerazioni in ordine alla quantificazione degli oneri, con riferimento alle risorse utilizzate a copertura si ricorda che quelle di cui all’articolo 6 della legge n. 193 del 2000 sono iscritte nel capitolo 1764 dello stato di previsione del Ministero della giustizia. Da una interrogazione effettuata al sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato, le risorse del quale è previsto l’utilizzo sono disponibili e risultano iscritte nel piano di gestione n. 2 relativo alle spese per mercedi dei detenuti lavoranti.

A tale proposito, dato l’ammontare delle risorse iscritte in bilancio per l’attuazione della legge n. 193 del 2000, sembrerebbe opportuno specificare che le risorse delle quali è previsto l’utilizzo sono quelle effettivamente iscritte in bilancio per far fronte agli oneri derivanti dagli interventi oggetto delle novelle disposte dal provvedimento in esame.

Con riferimento alle risorse del Fondo sociale per occupazione e formazione, si ricorda che le stesse sono iscritte nel capitolo di conto capitale n. 7206 dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Da una interrogazione effettuata al sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato le risorse del quale è previsto l’utilizzo risultano disponibili; tuttavia, considerato che nel suddetto Fondo insistono diverse autorizzazioni di spesa, appare opportuno specificare quale degli interventi finanziati nel Fondo si intenda definanziare.

In ogni caso, si ribadisce l’esigenza di verificare se gli oneri derivanti dal provvedimento siano suscettibili di essere contenuti all’interno di un limite di spesa. In caso contrario, si renderebbe, infatti, necessario introdurre una clausola di salvaguardia, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge n. 196 del 2009.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Introdotto dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 193/2000.

[2] Articolo 4, comma 3-bis, della legge n. 381/1991 (introdotto dal comma 2 dell’articolo 1 della legge n. 193/2000) e articolo 2 della medesima legge n. 193/2000.

[3] V. il successivo articolo 6.

[4] Articoli 3 e 4 della legge n. 193/2000.

[5] Si ricorda che la  Cassa delle ammende è un ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico che provvede, con interventi diretti e indiretti, ad attuare le finalità individuate dalla normativa vigente. In particolare, i fondi patrimoniali della Cassa sono erogati per finanziare prioritariamente progetti dell'amministrazione penitenziaria che utilizzano le disponibilità finanziarie dei fondi strutturali europei, nonché progetti che utilizzano finanziamenti previsti dalla normativa comunitaria, da quella nazionale e da quella regionale. Essi sono altresì erogati  per il finanziamento di programmi che attuano interventi di assistenza economica in favore delle famiglie di detenuti ed internati, nonché di programmi che tendono a favorire il reinserimento sociale di detenuti ed internati anche nella fase di esecuzione di misure alternative alla detenzione. I programmi possono essere presentati da enti pubblici, da enti privati, fondazioni o altri organismi impegnati in attività di volontariato e di solidarietà sociale, dagli istituti penitenziari e dai centri di servizio sociale dell'amministrazione penitenziaria.