Camera dei deputati Dossier SA0098

· il diritto dell’impresa a operare in un quadro di servizi pubblici tempestivi e di qualità e a godere nell’accesso al credito di un quadro informativo completo e trasparente, nonché di condizioni eque e non vessatorie [comma 1, lettere c) e h)];

· la valorizzazione, per quanto possibile, della formazione svolta in azienda, soprattutto per le tipologie contrattuali che garantiscono l’ingresso dei giovani al lavoro [comma 1, lettera i)];

· il riconoscimento e la valorizzazione degli statuti delle imprese ispirati a principi di equità, solidarietà e socialità [comma 1, lettera p)].

Le norme specificano altresì che, nel rispetto dei principi europei relativi agli aiuti di stato, le disposizioni in esame sono prevalentemente rivolte a garantire alle imprese condizioni di equità funzionale mediante interventi perequativi per le aree sottoutilizzate, già individuate dalla legge, con particolare riguardo alle condizioni infrastrutturali, al credito e ai rapporti con la pubblica amministrazione. Si specifica altresì che i principi relativi alla riduzione degli oneri amministrativi, alla promozione di misure che semplifichino la trasmissione e la successione di impresa, al sostegno pubblico mediante semplificazione amministrativa, alla promozione dell’aggregamento tra imprese e alla riduzione dei processi civili relativi al recupero di crediti vantati da imprese verso altre imprese si applicano purché le disposizioni non comportino nuovi o maggiori oneri finanziari e amministrativi. (commi 2 e 3)

Al riguardo andrebbe escluso che le previsioni relative al diritto delle imprese di operare in un quadro di servizi pubblici tempestivi e di qualità, seppure enucleate come principi (e quindi come norme aventi prevalentemente carattere programmatico), possano determinare effetti sulla finanza pubblica qualora la relativa disciplina di attuazione dovesse prevedere sostanziali innovazioni della vigente normativa, non supportate da idonei meccanismi di copertura finanziaria ovvero di compensazione, volti a garantire la neutralità finanziaria delle misure adottate.

Le medesime considerazioni vanno riferite alle previsioni relative agli interventi perequativi per le aree sottoutilizzate, con particolare riferimento alle condizioni infrastrutturali.

Si ricorda a tal proposito l’emanazione – nel quadro dei provvedimenti attuativi della legge n. 42/2009, in materia di federalismo fiscale – del Dlgs 88/2011 recante “disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali”.

Pertanto andrebbe chiarito se le modifiche introdotte dal Senato facciano riferimento a meccanismi già individuati dalla vigente normativa ovvero a innovazioni da apportare alla medesima. In quest’ultimo caso sarebbe utile l’indicazione delle risorse a valere sulle quali detti interventi andrebbero finanziati.

ARTICOLO 6

Procedure di valutazione

Le norme prevedono che lo Stato, le regioni, gli enti locali e gli enti pubblici siano tenuti a valutare l'impatto delle iniziative legislative, regolamentari e amministrative, anche di natura fiscale, sulle imprese mediante attività di valutazione, di analisi e di verifica dell'impatto della regolamentazione, nonché dell’applicazione graduale di nuovi adempimenti e oneri a carico delle imprese.

Le modifiche introdotte durante l’esame al Senato in particolare prevedono che la relazione inerente l’analisi dell’impatto sulla regolamentazione (AIR) dia conto, tra l’altro, in apposite sezioni, della valutazione dell’impatto sulle piccole e medie imprese, nonché degli oneri informativi e dei relativi costi amministrativi, introdotti o eliminati a carico di cittadini e imprese. Si prevede altresì che le disposizioni relative all’obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicare sui propri siti istituzionali, per ciascun procedimento amministrativo ad istanza di parte, l’elenco degli atti e documenti che l’istante ha l’onere di produrre si applichino anche agli atti o documenti la cui produzione è prevista da norme di legge, regolamenti o atti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.

Al riguardo, si osserva che le disposizioni prevedono per le amministrazioni interessate adempimenti connessi all’analisi e alla verifica dell’impatto delle iniziative legislative sul sistema delle imprese, nonché alla pubblicazione sui rispettivi siti istituzionali di elenchi relativi alla documentazione da produrre a carico degli istanti. Andrebbe confermato che ai suddetti adempimenti le amministrazioni interessate siano effettivamente in grado di fare fronte nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente come previsto dalla clausola di neutralità finanziaria di cui al successivo articolo 17. Sul punto è opportuno acquisire l’avviso del Governo.

ARTICOLO 8

Compensazione degli oneri regolatori, informativi e amministrativi

Le norme, nel testo integralmente riformulato dal Senato, dispongono che negli atti normativi e nei provvedimenti amministrativi a carattere generale che regolano l’esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, nonché l’accesso ai servizi pubblici o la concessione di benefìci, non possono essere introdotti nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati senza contestualmente ridurne o eliminarne altri, per un pari importo stimato, con riferimento al medesimo arco temporale (comma 1).

A tal fine è obbligatoria una specifica valutazione preventiva degli oneri previsti dagli schemi di provvedimenti normativi e amministrativi. La valutazione deve altresì individuare altri oneri regolatori, informativi o amministrativi previsti dalle norme già in vigore, da ridurre o da eliminare allo scopo di garantire l’invarianza degli oneri sui privati connessi alle nuove norme o prescrizioni (comma 2).

Il testo in esame fa riferimento, come detto, agli “oneri regolatori, informativi o amministrativi”, mentre il testo approvato dalla Camera in prima lettura richiamava esclusivamente gli “oneri informativi”. Quest’ultimo testo, inoltre, prescriveva l’obbligo - per le amministrazioni proponenti – di allegare agli schemi di atti normativi l’elenco degli oneri informativi; prescriveva. altresì, l’obbligo di effettuare una stima dei costi gravanti sui destinatari. Non era previsto, invece, un obbligo di compensazione (riduzione di altri oneri “per un pari importo stimato”; garanzia della “invarianza degli oneri”) come quello contenuto nel testo in esame.

Al riguardo appare necessario acquisire un chiarimento dal Governo in ordine alla portata applicativa delle norme, che sembrerebbero fra l’altro finalizzate ad introdurre, negli atti normativi e nelle determinazioni amministrative, obblighi di compensazione fra oneri di cui non appaiono chiari né la natura né i parametri di individuazione dell’importo. Si osserva infatti che, qualora si trattasse di oneri amministrativi con riflessi finanziari, la loro compensatività andrebbe valutata nell’ambito di un processo di verifica volto a evidenziarne - sulla base di dati ed elementi di carattere quantitativo - l’entità, l’equivalenza e la neutralità per la finanza pubblica.

ARTICOLO 10, comma 1

Ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali

La norma delega il Governo ad adottare un decreto legislativo per il recepimento della recente direttiva 2011/7/UE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali[1].

Si ricorda che, in base all’articolo 4 della direttiva 2011/7/UE, gli Stati sono tenuti ad assicurare che, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è la pubblica amministrazione, il creditore che non abbia ricevuto l’importo dovuto entro il termine massimo di sessanta giorni abbia diritto agli interessi legali di mora.

Le modifiche apportate dal Senato prevedono che la delega sia finalizzata all’ «integrale recepimento» della nuova direttiva sui ritardi nei pagamenti.

Si segnala che, nell’ambito dell’articolo 10 in esame, il Senato ha soppresso alcune disposizioni presenti nel testo licenziato in prima lettura dalla Camera. Si tratta delle seguenti misure:

- divieto, per le pubbliche amministrazioni, di derogare unilateralmente, nelle transazioni commerciali, ai termini di decorrenza degli interessi moratori;

- nullità della rinuncia agli interessi di mora successiva alla conclusione del contratto qualora una delle parti contraenti sia una pubblica amministrazione;

- previsione di un sistema di diffide e sanzioni nei casi di ritardato pagamento, mancato versamento degli interessi moratori e mancato risarcimento dei costi di recupero.

Nel corso dell’esame presso la Commissione Bilancio del Senato, il Governo ha trasmesso una Nota tecnica[2] che – pur essendo riferita a disposizioni successivamente espunte dal testo e sopra richiamate[3] - individua un probabile impatto negativo per le norme volte ad accelerare il pagamento dei crediti vantati dalle imprese nei confronti della pubblica amministrazione. Tali misure, infatti, in base alla Nota, costituirebbero i presupposti - in caso di mancato adempimento nei termini inderogabili previsti dalla legge - per il successivo diritto degli utenti ad ottenere indennizzi e/o risarcimenti, con ulteriori oneri a carico della finanza pubblica privi di debita quantificazione e di idonea copertura finanziaria.

In merito ai medesimi profili è intervenuto, da ultimo, il parere della Commissione Bilancio della Camera sul disegno di legge comunitaria 2011 (C. 4623), formulato nella seduta del 25 ottobre 2011.

Nell’occasione il rappresentante del Governo (Ministero dell’economia) ha dichiarato[4] che il recepimento della direttiva 2011/7/UE presenta profili di indubbia onerosità per la finanza pubblica. Infatti l'introduzione dei termini di scadenza dei pagamenti della pubblica amministrazione previsti dalla direttiva in questione e del relativo sistema sanzionatorio, in assenza di un contestuale adeguamento delle vigenti procedure di pagamento in ambito pubblico (peraltro non scevro da oneri finanziari) darebbe luogo - stante la situazione di forte ritardo nelle erogazioni - al conseguente addebito di interessi moratori a carico dell'erario, non quantificabili ex ante e privi della relativa copertura, con grave pregiudizio per gli equilibri di finanza pubblica.

Al fine di evitare tali aggravi, il rappresentante del Governo ha dunque proposto che il recepimento della direttiva sia rinviato, tenuto conto che la scadenza per l'adeguamento degli ordinamenti nazionali è fissata al 16 marzo 2013 (con facoltà di escludere dall'applicazione della stessa i contratti stipulati anteriormente a tale data).

Nelle more del recepimento della direttiva, potranno in tal modo essere introdotte, secondo il rappresentante del Governo, le necessarie modifiche normative ed amministrative, reperendo le necessarie risorse, volte:

- al graduale smaltimento dei debiti pregressi, al fine di evitare conseguenze negative sul fabbisogno (e quindi sul debito);

- all'accelerazione dei pagamenti;

- all'uso generalizzato dei sistemi automatizzati, indispensabili per consentire di effettuare le operazioni entro i termini stringenti previsti dalla normativa comunitaria, senza incorrere in sanzioni e penalità finanziarie al momento difficilmente evitabili nel caso di ulteriore seguito del provvedimento.

In esito all’esame del provvedimento, la Commissione Bilancio, preso atto delle predette dichiarazioni del Governo, ha subordinato il proprio parere favorevole alla soppressione (volta a garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione) della direttiva 2011/7/UE sui ritardi di pagamento dall’elenco delle direttive oggetto di recepimento ai sensi della legge comunitaria 2011.

Al riguardo, tenuto conto degli elementi forniti dal Governo circa la presumibile onerosità della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, andrebbe acquisita una valutazione in ordine ai possibili effetti finanziari della modifica introdotta dal Senato, che finalizza la delega all’integrale recepimento alla predetta direttiva.

ARTICOLO 14

Consorzio obbligatorio nel settore dei laterizi

Le norme, introdotte durante l’esame al Senato, dispongono che sia costituito dalle imprese interessate un consorzio obbligatorio nel settore dei laterizi (COSL), di durata ventennale e con sede legale presso il Ministero dello sviluppo economico (commi 1 e 2).

Il COSL ha personalità giuridica di diritto privato, non ha fini di lucro ed è costituito per creare e gestire un Fondo alimentato dai consorziati sulla base di un versamento obbligatorio, al fine di incentivare il settore ad una maggiore efficienza in termini di costi energetici ed ambientali. Il COSL fissa a carico dei consorziati un contributo a fondo perduto per ogni tonnellata di capacità produttiva smantellata, con riferimento ad impianti caratterizzati da consumi energetici superiori alla soglia minima ambientale, da valutare in termini di consumo energetico medio per tonnellata di materiale prodotto. Può altresì essere destinatario di finanziamenti nazionali o comunitari, di eventuali contributi di terzi, in caso di consulenze o servizi resi dal COSL stesso, di eventuali contributi straordinari dei consorziati, su delibera dell’assemblea (comma 3).

Una percentuale del Fondo può essere destinata al finanziamento di quota parte delle spese annuali di ricerca e sviluppo sostenute dalle imprese consorziate (comma 4).

Il COSL svolge la propria attività in collegamento e in collaborazione con il Ministero dello sviluppo economico, nonché, ove necessario, con altre amministrazioni competenti. Il consorzio è sottoposto alla vigilanza del Ministero dello sviluppo economico, secondo modalità idonee ad assicurare una gestione efficace ed efficiente in rapporto all’oggetto consortile. A questo scopo, il COSL provvede ad inviare al Ministero dello sviluppo economico il piano operativo annuale e il bilancio (commi 6 e 7).

Al riguardo, per quanto attiene agli aspetti organizzativi e gestionali, non si hanno osservazioni da formulare nel presupposto che agli adempimenti a carico del Ministero dello sviluppo economico e delle altre amministrazioni interessate si faccia fronte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Per quanto attiene ai versamenti a carico dei consorziati, poiché tale contribuzione è configurata come obbligatoria, occorrerebbe acquisire una valutazione in merito all’eventuale deducibilità fiscale dei medesimi versamenti e al conseguente impatto sui saldi di finanza pubblica.

ARTICOLO 15

Contratti di fornitura con posa in opera

La norma, introdotta nel corso dell’esame al Senato, estende agli esecutori in subcontratto di forniture con posa in opera le disposizioni dell’atto 118, comma 3 del decreto legislativo 163/2006 (codice dei contratti pubblici). La norma richiamata prevede la sospensione da parte della stazione appaltante dei pagamenti in favore degli affidatari qualora questi ultimi non trasmettano i documenti e le comunicazioni relative ai pagamenti effettuati in favore di subappaltatori e cottimisti.

Al riguardo non si hanno osservazioni da formulare nel presupposto, sul quale appare opportuna una conferma, della conformità delle disposizioni alla normativa comunitaria.

ARTICOLO 16

Politiche pubbliche per la competitività

Le norme prevedono che lo Stato provveda a creare le condizioni più favorevoli per la competitività e la produttività delle micro, piccole e medie imprese e delle reti di imprese, favorendo la ricerca e l'innovazione, l'internazionalizzazione e la capitalizzazione.

Le modifiche introdotte durante l’esame al Senato in particolare dispongono che:

· la realizzazione del portale dedicato al Made in Italy avvenga senza nuovi o maggiori oneri finanziari o amministrativi [comma 1, lettera d), numero 1)];

· lo Stato promuova l’efficacia, la trasparenza e la concorrenza del mercato elettrico e del gas con lo scopo di favorire la diminuzione delle tariffe elettriche e del gas a carico delle micro, piccole e medie imprese [comma 1, lettera h)];

· i provvedimenti siano adottati sulla base di un piano strategico di interventi, predisposto dal Ministro dello sviluppo economico, sentite le regioni (comma 3);

· per le imprese presenti nelle aree sottoutilizzate, lo Stato garantisca l’adozione di misure volte a rendere effettivo il principio di equità e di libera concorrenza nel pieno rispetto della normativa dell’Unione europea (comma 4).

Al riguardo, si osserva, in relazione al comma 4, che le norme non definiscono le modalità con cui lo Stato “garantisce” l’adozione di misure volte a rendere effettivo il principio di equità e di libera concorrenza. Tenuto conto del tenore della disposizione, che non sembra rivestire esclusivamente carattere programmatico, andrebbe escluso che l’attuazione della medesima possa determinare effetti sui saldi di finanza pubblica.

ARTICOLO 17

Garante per le micro, piccole e medie imprese

Le norme dispongono l’istituzione, presso il Ministero dello sviluppo economico, del Garante per le micro, piccole e medie imprese.

Si ricorda che l’articolo è stato introdotto durante l’esame presso l’Assemblea della Camera[5]. Ai sensi del comma 6 dell’articolo in esame, non modificato dal Senato, il Garante si avvale per il proprio funzionamento delle strutture del Ministero dello sviluppo economico e svolge i compiti di cui al presente articolo senza compenso aggiuntivo rispetto all’incarico dirigenziale attribuito. All’attuazione del presente articolo si provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Le modifiche introdotte durante l’esame al Senato in particolare prevedono che il Garante:

· segnali al Parlamento, al Presidente del Consiglio dei ministri, ai Ministri e agli enti territoriali interessati i casi in cui iniziative legislative o regolamentari o provvedimenti amministrativi di carattere generale possano determinare oneri finanziari o amministrativi rilevanti a carico delle micro, piccole e medie imprese [(articolo 1, lettera d)];

· trasmetta al Presidente del Consiglio dei ministri, entro il 28 febbraio di ogni anno, una relazione sull’attività svolta. Il Presidente del Consiglio dei ministri trasmette entro trenta giorni la relazione al Parlamento [(articolo 1, lettera e)];

· monitori le leggi regionali di interesse delle micro, piccole e medie imprese e promuova la diffusione delle migliori pratiche [(articolo 1, lettera f)];

· coordini i garanti delle micro, piccole e medie imprese istituiti presso le regioni, mediante la promozione di incontri periodici ed il confronto preliminare per la redazione della relazione [(articolo 1, lettera g)].

Il Garante dà conto delle valutazioni delle categorie e degli altri soggetti rappresentativi delle micro, piccole e medie imprese relativamente agli oneri complessivamente contenuti negli atti normativi ed amministrativi che interessano le suddette imprese (comma 2).

Per l’esercizio della propria attività, il Garante può stipulare convenzioni non onerose per la collaborazione e la fornitura di dati e analisi da parte di primari istituti di ricerca, anche di natura privata (comma 4).

Al riguardo, si osserva che le modifiche apportate durante l’esame al Senato incrementano gli adempimenti a carico del Garante per le micro, piccole e medie imprese. In proposito, appare opportuno acquisire chiarimenti circa la sostenibilità di tali incrementi nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Ulteriori chiarimenti andrebbero forniti riguardo ai garanti delle micro, piccole e medie imprese istituiti presso le regioni, cui fa riferimento il comma 1, lettera g). In particolare, andrebbe precisato se l’istituzione dei garanti regionali si configuri come obbligatoria e se siano ipotizzabili oneri in tal senso, anche in relazione alle modalità di coordinamento con il Garante nazionale.

PROFILI DI COPERTURA FINANZIARIA

ARTICOLO 1, comma 5, lettera h)

Clausola di neutralità finanziaria

La norma prevede trale finalità dello statuto delle imprese e dell’imprenditore anche l’adeguamento dell’intervento pubblico e dell’attività della pubblica amministrazione alle esigenze delle micro, piccole e medie imprese nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Al riguardo, si segnala che la clausola di neutralità finanziaria è stata introdotta durante l’esame in sede referente presso la Commissione industria, commercio e turismo del Senato della Repubblica in seguito all’approvazione di un emendamento del relatore volto a recepire una condizione formulata dalla Commissione bilancio, nella seduta del 6 ottobre 2011, per garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma della Costituzione.

ARTICOLO 2, comma 3

Clausola di neutralità finanziaria

La norma prevede che le disposizioni di cui ai commi 1, lettere d), l), m), n) e o), e 2 si applichino purché non comportino nuovi o maggiori oneri finanziari e amministrativi.

Al riguardo, si segnala che la clausola di neutralità finanziaria, che non è formulata in maniera pienamente conforme alla prassi vigente, è stata introdotta durante l’esame in sede referente presso la Commissione industria, commercio e turismo del Senato della Repubblica in seguito all’approvazione di un emendamento del relatore volto a recepire una condizione formulata, in maniera non testuale, dalla Commissione bilancio, nella seduta del 6 ottobre 2011, per garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma della Costituzione.

ARTICOLO 13, comma 2

Clausola di neutralità finanziaria

La norma prevede il raggiungimento di alcuni obiettivi da parte dellapubblica amministrazione e delle autorità competenti, nel rispetto della normativa dell’Unione europea, al fine di favorire l’accesso agli appalti pubblici delle micro, piccole e medio imprese, purché ciò non comporti nuovi o maggiori oneri finanziari.

ARTICOLO 16, comma 1, lettera d), numero 1

Clausola di neutralità finanziaria

La norma prevede la realizzazione, senza nuovi o maggiori oneri finanziari e amministrativi, da parte del Ministero dello sviluppo economico di un portale dedicato al “Made in Italy” che permetta al consumatore di orientarsi nella ricerca di prodotti tipici italiani, nonché di prodotti “Made in Italy” dilargo consumo..

[1] Per le predette finalità, in particolare, la norma prevede che sia modificato il D. Lgs. 231/2002, con cui è stata data a suo tempo attuazione alla precedente direttiva in materia di ritardi di pagamento (direttiva 2000/35/CE).

[3] Articolo 10 commi 1-3 del testo licenziato in prima lettura dalla Camera. A seguito della soppressione da parte del Senato in seconda lettura, tali commi non risultano riproposti nel testo in esame.

[4] V. Commissione Bilancio della Camera – seduta del 25 ottobre 2011.

Analoghe considerazioni sono contenute nella Nota della Ragioneria generale dello Stato (20 ottobre 2011) trasmessa alla Commissione Bilancio in data 24 ottobre 2011.

[5] Emendamento 13.16 Vignali, come modificato dal subemendamento 0.13.16.1 della Commissione.

Analisi degli effetti finanziari

A.C. 98 ed abb.-B

N. 190 – 27 ottobre 2011

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

Estremi del provvedimento

Parere richiesto