Estremi del provvedimento
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A.C.
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5273
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Titolo breve:
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DL 52/2012: Disposizioni urgenti per la razionalizzazione
della spesa pubblica
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Iniziativa:
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Commissioni di merito:
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Commissioni riunite I e V
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Relatori per la
Commissione di merito:
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On. Anna Maria Bernini Bovicelli (PdL) per la I Commissione
On. Roberto Occhiuto (UdCpTP) per la V Commissione
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Relazione tecnica:
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ARTICOLO 1,
comma 1. 5
Comitato interministeriale
per la revisione della spesa pubblica.. 5
ARTICOLO 1,
commi da 1-bis a 1-quinquies. 6
Revisione della spesa
pubblica.. 6
ARTICOLI 2 e
3. 8
Commissario straordinario
per la razionalizzazione della spesa.. 8
ARTICOLO 4. 11
Relazione al Parlamento.. 11
ARTICOLO 5. 11
Poteri del Commissario
straordinario per la razionalizzazione della spesa.. 11
ARTICOLO 6. 14
Requisiti di nomina.. 14
ARTICOLO 7. 15
Modifiche alle disposizioni
in materia di procedure d’acquisto.. 15
ARTICOLO 8. 17
Dati in tema di acquisizione
di beni e servizi17
ARTICOLO 9. 18
Attività della centrale di
committenza nazionale. 18
ARTICOLO 10. 19
Contribuzione a DigiPA.. 19
ARTICOLI 11
e 12. 20
Mercato elettronico della PA.. 20
ARTICOLO 13. 21
Semplificazione dei contratti
di acquisto di beni e servizi21
ARTICOLO 13-bis. 22
Certificazione e
compensazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti
delle amministrazioni pubbliche. 22
ARTICOLO 14. 26
Riduzione dei consumi di
energia.. 26
ARTICOLO 15. 28
Copertura finanziaria.. 28
PREMESSA
Il disegno di legge dispone la conversione del decreto legge
7 maggio 2012, n. 52, recante norme urgenti per la razionalizzazione della
spesa pubblica.
Si rileva che - in base all’articolo 1, comma 2, del disegno
di legge di conversione – le disposizioni contenute nel capo I del decreto
legge (articoli da 1 a 6, concernenti l’apparato organizzativo preposto
alla definizione degli interventi di razionalizzazione della spesa pubblica) hanno
efficacia fino al 31 dicembre 2014.
Il provvedimento, già approvato dal Senato, è corredato di
relazione tecnica.
Nel corso dell’esame in prima lettura, il Governo ha
trasmesso un’ulteriore relazione tecnica (riferita agli emendamenti con i quali
è stato introdotto l’articolo 13-bis) e una nota tecnica.
Di tale documentazione si dà conto nel presente Dossier..
Si esaminano, di seguito, le norme considerate dalla
documentazione tecnica richiamata, nonché le ulteriori disposizioni che
presentano profili di carattere finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLO 1, comma 1
Comitato interministeriale per la
revisione della spesa pubblica
La norma istituisce il Comitato
interministeriale per coordinare l’azione del Governo e le politiche volte al
riordino della spesa pubblica.
Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri ed è composto dal Ministro delegato per il programma di Governo, dal
Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, dal Ministro
dell'economia e delle finanze o dal vice Ministro da lui delegato e dal
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con funzioni di Segretario del
Consiglio dei Ministri.
Il Comitato svolge attività di indirizzo e di coordinamento nelle
seguenti materie: revisione dei programmi di spesa e dei trasferimenti alle
imprese; razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti; ridimensionamento
delle strutture; riduzione delle spese per l’acquisto di beni e servizi;
ottimizzazione dell'uso degli immobili; altre materie individuate dalla
direttiva del Presidente del Consiglio del 3 maggio 2012.
Si ricorda che la direttiva del 3 maggio 2012 ha stabilito un obiettivo di riduzione della spesa pubblica pari a 4,2 miliardi per l'anno 2012,
con il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche.
Allo scopo vengono previsti, fra l’altro, interventi di ridimensionamento delle
strutture dirigenziali, di razionalizzazione delle attività e dei servizi
offerti, di riduzione degli enti strumentali e delle società pubbliche, di estensione
alle società in house dei vincoli vigenti in materia di consulenza, di eliminazionedi
spese di rappresentanza e spese per convegni.
Il Presidente del Consiglio può, con proprio decreto, modificare
la composizione del Comitato.
La relazione tecnica afferma che la norma non
comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
La nota tecnica della Ragioneria generale dello Stato,
trasmessa nel corso dell’esame in prima lettura, evidenzia l’opportunità che il
testo sia integrato con una clausola di neutralità finanziaria, considerate le
necessarie attività di supporto che dovranno essere garantite dalle
amministrazioni interessate a seguito dell’istituzione del nuovo Comitato.
Al riguardo appare necessario che sia
chiarito – anche in considerazione di quanto segnalato dalla Ragioneria
generale dello Stato circa le attività di supporto richieste a seguito
dell’istituzione del nuovo Comitato - a valere su quali risorse strumentali,
finanziarie e di personale sarà garantita la piena operatività del Comitato. Si
rileva, infatti, che tali indicazioni non sono fornite dalla relazione tecnica.
Si osserva, inoltre, che il testo non esclude la
corresponsione di compensi o di rimborsi ai membri del Comitato. Sul punto
appare opportuno acquisire una valutazione del Governo.
ARTICOLO 1, commi da 1-bis a 1-quinquies
Revisione della spesa pubblica
Normativa vigente. L'articolo 01 del decreto
legge 138/2011 ha disposto che il Ministro dell’economia, d’intesa con i
Ministeri interessati, presentasse al Parlamento entro il 30 novembre 2011,
un programma di riorganizzazione della spesa pubblica che prevedesse, tra
l’altro, l’integrazione operativa delle agenzie fiscali, la razionalizzazione
delle strutture periferiche dell’amministrazione dello Stato, l’accorpamento
degli enti previdenziali pubblici, la razionalizzazione dell’organizzazione
giudiziaria, amministrativa, militare, tributaria, nonché di quella consolare e
diplomatica. Con la risoluzione di approvazione del DEF 2012 o della relativa
Nota di aggiornamento sarebbero stati indicati i disegni di legge collegati con
cui il Governo sarebbe stato delegato ad attuare tale riorganizzazione degli
apparati. Il programma avrebbe individuato le criticità nella produzione ed
erogazione dei servizi pubblici e le possibili strategie di miglioramento dei
risultati ottenibili con le risorse stanziate (articolo 01, commi 1-3).
È stato previsto, inoltre, che per garantire l’uso
efficiente di tali risorse, a partire dal 2012, avesse inizio una “spending
review” diretta a definire i costi standard dei programmi di spesa delle
amministrazioni centrali dello Stato, prevedendosi specifiche metodologie per
quelle periferiche (articolo 01, comma 4).
Come precisato dalla relazione tecnica, alle norme descritte
non erano ascritti prudenzialmente risparmi, i quali sarebbero
stati verificabili solo a consuntivo.
La relazione illustrativa del decreto legge 52/2012 in esame
precisa che, nell’ambito dell’impegno a rivedere la spesa pubblica, si colloca
il Rapporto presentato al Consiglio dei ministri nella riunione del 30 aprile
2012 dal Ministro per i rapporti con il Parlamento delegato per il programma di
Governo. Si ricorda che tale rapporto ha quantificato la spesa pubblica “rivedibile”
nel medio periodo in circa 295 miliardi di euro e
quella rivedibile a breve termine in circa 80 miliardi.
Le norme, introdotte dal Senato, ribadiscono
quanto già previsto dall’articolo 01 del D.L. 138/2011. Si prevede, infatti,
che sulla base della proposta del Comitato di cui all’articolo 1 del decreto in
esame, il Governo presenti al Parlamento, entro il 30 settembre 2012, un
programma di riorganizzazione della spesa pubblica, associando ad ogni
intervento l’indicazione dei risparmi attesi (comma 1-bis).
Nell’ambito della risoluzione parlamentare di approvazione
della Nota di aggiornamento al DEF 2012 sono indicati i disegni collegati alla
manovra finanziaria per il triennio 2013-2015, mediante i quali attuare tale
programma (comma 1-ter).
Entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione, il Comitato definisce le modalità di predisposizione del
programma e della relativa attuazione (comma 1-quater).
Ai fini della riorganizzazione della spesa per garantire
l’uso efficiente delle risorse, il Governo avvalendosi della Ragioneria
generale dello Stato e con la collaborazione del Commissario straordinario di
cui all’articolo 2, dà inizio a una revisione della spesa diretta a definire i
costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello
Stato, prevedendosi specifiche metodologie per quelle periferiche.
Le norme, introdotte dal Senato, non sono corredate di relazione
tecnica.
Al riguardo non si formulano osservazioni,tenuto conto che alla norma in esame - così come nel caso dell’articolo 01
del DL 138/2011 (Programma di riorganizzazione e di revisione della spesa
pubblica) - non sono ascritti effetti finanziari scontati nei saldi di finanza
pubblica. I risparmi attribuibili ai singoli interventi oggetto del programma
di riorganizzazione della spesa di cui al comma 1-bis dovrebbero essere,
invece, puntualmente quantificati dai provvedimenti legislativi collegati alla
manovra per il prossimo triennio, previsti dal comma 1-ter in esame.
ARTICOLI 2 e 3
Commissario straordinario per la
razionalizzazione della spesa
Le norme prevedono che il Presidente del
Consiglio possa
nominare un Commissario straordinario, al quale spettano i seguenti compiti
(articolo 2, comma 1):
-
definire il livello di spesa per acquisti di beni e servizi, per voci di
costo, delle amministrazioni pubbliche;
-
svolgere compiti di supervisione, monitoraggio e coordinamento dell’attività
di approvvigionamento di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni;
-
collaborare con l’Agenzia del demanio ai fini dell’ottimizzazione
nell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica, anche per ridurre i canoni
e i costi di gestione;
-
collaborare con il Ministro delegato per il programma di governo per
l'attività di revisione della spesa delle pubbliche amministrazioni.
Ciascuna amministrazione pubblica può individuare un
responsabile per l’attività di razionalizzazione della spesa, che svolge
l’incarico senza corresponsione di indennità o compensi aggiuntivi (articolo 2,
comma 2).
Si precisa che tra le amministrazioni pubbliche sono incluse
tutte le amministrazioni, autorità, anche indipendenti, organismi, uffici,
agenzie o soggetti pubblici comunque denominati e gli enti locali, nonché le
società a totale partecipazione pubblica diretta e indiretta, le società
controllate da soggetti pubblici e, limitatamente alla spesa sanitaria, le
amministrazioni regionali commissariate per la redazione e l'attuazione dei
piani di rientro dal disavanzo sanitario.
Nel corso della prima lettura, è stato soppresso il comma 3
che escludeva dall'ambito di applicazione del presente decreto la Presidenza della Repubblica, il Senato della Repubblica, la Camera dei deputati e la Corte costituzionale.
Per la definizione del livello di spesa per acquisti di beni
e servizi nelle regioni, salvo quanto previsto dal comma 2 (acquisti relativi
alla sanità nelle regioni in piano di rientro commissariate), il Commissario formula
proposte al presidente della regione interessata, comunicandole al Ministero
dell'economia e delle finanze (articolo 2, comma 4).
Per le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
le disposizioni di cui al presente decreto costituiscono principi di coordinamento
della finanza pubblica (articolo 2, comma 5).
Entro 15 giorni dalla nomina, il Commissario presenta un
programma di lavoro al Comitato di cui all’articolo 1, che ne verifica
l’attuazione sulla base di relazioni mensili, trasmesse altresì, unitamente al
programma, alle Commissioni parlamentari competenti (articolo 3, comma 2).
La norma dispone, altresì, che con il decreto del Presidente
del Consiglio di nomina del Commissario straordinario si stabiliscono (articolo
3):
•
la durata, comunque non superiore ad un anno, dell'organo [comma
1, lett. a)];
•
l'indennità del Commissario, comunque non superiore al
trattamento economico complessivo correlato all'incarico di dirigente generale
nell'ambito della Presidenza del Consiglio [comma 1, lett. b)];
•
l'eventuale nomina di due sub commissari, i quali coadiuvano il Commissario
nell'esercizio delle sue funzioni e prestano la loro opera a titolo gratuito,
fatto salvo il solo rimborso delle spese effettivamente sostenute, a carico degli
ordinari stanziamenti di bilancio della Presidenza del Consiglio [comma 1,
lett. c)];
•
gli uffici, il personale e i mezzi della Presidenza del Consiglio
e del Ministero dell'economia e delle finanze dei quali il Commissario può
avvalersi, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica,
nell'esercizio delle sue funzioni [comma 1, lett. d)].
La relazione tecnica, in merito alla nomina
del Commissario straordinario (articolo 2), evidenzia che l'indennità del
Commissario, come previsto dal testo, non può essere superiore al trattamento
economico correlato all’incarico di dirigente generale presso la Presidenza del Consiglio. Tale trattamento ammonta a circa 170.000 euro annui. Pertanto
l'onere massimo derivante dalla previsione è valutabile in circa 233.000 euro
annui lordi compresi gli oneri a carico dello Stato.
Per quanto concerne l’eventuale nomina dei due sub commissari,
la relazione tecnica ribadisce che essi prestano la propria attività a titolo
gratuito, fatto salvo il solo rimborso delle spese effettivamente sostenute nell'ambito
degli ordinari stanziamenti delle Presidenza del Consiglio.
Nella nota tecnica del 24 maggio 2012, si precisa che
i costi relativi all’attività dei sub-commissari dovrebbero essere “poco
significativi, plausibilmente compatibili con l’attuale livello di spesa della
Presidenza del Consiglio nel suo complesso”.
Riguardo all’individuazione degli uffici, del personale, e
dei mezzi della Presidenza e del Ministero dell'economia dei quali il
Commissario si può avvalere, nella nota tecnica si fa presente che le attività
di coordinamento e di indirizzo, nonché quelle ispettive e di verifica, saranno
svolte dalle strutture esistenti, con le relative risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, con riferimento alla
ripartizione fra gli esercizi 2012 e 2013 della maggiore spesa relativa
all’indennità del Commissario straordinario [articolo 3, comma 1, lett. b)],
si rinvia alla successiva scheda dedicata alla norma di copertura finanziaria
(articolo 15).
Si ricorda, infatti, che - in base all’articolo 1, comma 2,
del disegno di legge di conversione – le disposizioni contenute nel capo I del
decreto legge (articoli da 1 a 6) hanno efficacia fino al 31 dicembre 2014.
Riguardo ai compiti attribuiti al nuovo organismo, si
osserva che la relazione tecnica non fornisce gli elementi atti a dimostrare
che la struttura di supporto all’attività del Commissario possa operare in
assenza di oneri a carico del bilancio dello Stato. Appare, pertanto,
necessario che il Governo fornisca ulteriori elementi informativi che
consentano di valutare l’entità di risorse umane, strumentali e finanziare che
si intende destinare al funzionamento dell’ufficio del Commissario.
Per ulteriori considerazioni in merito alla struttura
amministrativa posta al servizio del Commissario si rinvia a quanto osservato nella
successiva scheda dedicata all’articolo 5.
Per quanto concerne i sub-commissari, si rileva che in
base alla norma essi dovrebbero operare a titolo gratuito, fatto salvo il
rimborso delle spese effettivamente sostenute. Appare opportuno che il Governo
fornisca elementi per quantificare le risorse necessarie per tali rimborsi, tenuto
conto che la formulazione del testo appare prefigurare una copertura a valere sugli
ordinari stanziamenti previsti alla legislazione vigente per la Presidenza del Consiglio. Non si prevede, inoltre, un limite all’importo complessivo dei
rimborsi spese che possono essere erogati.
ARTICOLO 4
Relazione al Parlamento
La norma prevede che il Presidente del
Consiglio o il Ministro da lui delegato riferisca ogni sei mesi alle Camere
sull’attività di razionalizzazione della spesa di cui al decreto in esame e
invii, altresì, una relazione semestrale sulla medesima attività. La relazione
è trasmessa anche alla Corte dei conti. In fase di prima applicazione, è
indicato il termine del 31 luglio 2012.
Nulla da osservare sotto il profilo della
quantificazione degli effetti finanziari, trattandosi di una norma di carattere
ordinamentale.
ARTICOLO 5
Poteri del Commissario
straordinario per la razionalizzazione della spesa
Le norme stabiliscono che il Commissario ha
diritto di corrispondere con tutte le pubbliche amministrazioni
e con gli enti di diritto pubblico e di chiedere ad essi, oltre a notizie ed
informazioni, la collaborazione per l'adempimento delle sue funzioni.
Il Commissario può disporre che vengano svolte, nei
confronti delle pubbliche amministrazioni, ispezioni a cura dell'Ispettorato
per la funzione pubblica e del Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato. Con una modifica approvata nel corso dell’esame presso il Senato,
è stato previsto che nell'esercizio delle sue funzioni il Commissario possa altresì
richiedere, previe intese ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del D. Lgs. 68/2001[],
la collaborazione della Guardia di finanza. Le amministrazioni pubbliche e le
società a totale partecipazione pubblica che svolgono compiti di centrale di
committenza hanno l'obbligo di trasmettere i dati e i documenti richiesti,
nonché di fornire la più ampia collaborazione al Commissario (comma 1).
Ribadendo quanto già stabilito dall’articolo 2, si stabilisce
che il Commissario ha il potere di definire, per voci di costo, il livello di
spesa per acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche
(comma 2).
Il Commissario segnala al Consiglio dei Ministri e al
Presidente della Regione interessata le norme legislative o regolamentari e i
provvedimenti amministrativi comportanti spese che possono essere oggetto di
soppressione, riduzione, razionalizzazione e propone i conseguenti
provvedimenti (comma 3).
Il Commissario esprime parere circa le iniziative necessarie
per rimuovere o prevenire gli eccessi di spesa (comma 4).
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
o, per le Regioni, il Presidente della Regione interessata, ovvero, per gli
enti locali, il Presidente della provincia interessata e il Sindaco del comune
interessato, su proposta del Commissario possono sospendere, revocare o annullare
d'ufficio di singole procedure
relative all'acquisto di beni e servizi anche per motivate ragioni di
opportunità [comma 5, lettera a)].
Il Commissario segnala alle amministrazioni le misure di
razionalizzazione della spesa e fissa un termine per il raggiungimento degli
obiettivi prefissati. Alla scadenza del termine il Consiglio dei Ministri può autorizzare,
nel rispetto dell'articolo 120 della Costituzione, l'esercizio di poteri sostitutivi
dei vertici delle amministrazioni inadempienti (comma 7).
Si prevede che il commissario promuova lo sviluppo del
sistema a rete delle centrali regionali di acquisto
(comma 7-bis).
E’ stabilito che le amministrazioni provvedono
all'attuazione dei compiti previsti dal presente articolo con le risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente (comma 8).
La relazione tecnica ribadisce che le norme
conferiscono al Commissario alcuni poteri di coordinamento e di indirizzo
dell'attività di spending review con il coinvolgimento delle
amministrazioni pubbliche. Si afferma, inoltre, che gli adempimenti posti a
carico delle amministrazioni dall'articolo in esame rientrano, comunque, nelle attività
istituzionali di valutazione e controllo già previste a legislazione vigente.
Al riguardo la nota tecnica ribadisce che la maggiore
attività dei dicasteri, per la quale è prevista apposita clausola di invarianza
della spesa, può rientrare tra le attività istituzionali e che, pertanto,
appare sostenibile con gli ordinari stanziamenti di bilancio.
In risposta alle osservazioni formulate nel corso dell’esame
in prima lettura circa possibili contenziosi tra le pubbliche amministrazioni e
i fornitori, a causa del contrasto con il rispetto di patti già stipulati con i
fornitori stessi che potrebbe derivare dall’osservanza delle indicazioni del
Commissario, la
nota della RGS rileva che “tali contenziosi appaiono di impatto marginale
rispetto all’elevato risparmio di spesa che la disposizione in esame è
suscettibile di determinare”. Si rileva altresì che i “limiti massimi di
spesa”, tenendo conto di quanto previsto dal comma 7, possono essere rispettati
attraverso una verosimile rimodulazione degli acquisti di beni e servizi nella
tempistica stabilita in applicazione di tale comma, posto che le
amministrazioni che ricorrono alle convenzioni CONSIP hanno facoltà di variare
l’entità dei beni e servizi da acquistare periodicamente.
Quanto alla possibilità di disporre la sospensione, revoca o
annullamento di ufficio di singole procedure di acquisto, essa non appare
suscettibile di generare nuovo contenzioso, posto che il comma 5, lett. a),
dell’articolo in esame, nel fare riferimento a “singole procedure”, sembra
limitare l’ambito di applicazione alle procedure di gara in itinere, ossia
prima dell’aggiudicazione, e non anche ai contratti già conclusi.
Al riguardo, per quanto concerne gli oneri
per le dotazioni necessarie al funzionamento della struttura commissariale, si
rileva che:
•
secondo il tenore letterale delle norme, le dotazioni,
strumentali e di personale dovrebbero essere fornite dall’Ispettorato per la
funzione pubblica e dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
•
l’articolo reca un’apposita clausola di invarianza;
•
la relazione tecnica e la nota del 24 maggio 2012 assicurano che
i compiti svolti rientrano tra quelli istituzionali delle amministrazioni interessate.
Ciò premesso, appare opportuno che il Governo confermi
che il meccanismo dell’avvalimento previsto per le due strutture non trovi
applicazione nei riguardi delle altre amministrazioni pubbliche a cui il
Commissario ha diritto di “chiedere la collaborazione”. Il Governo dovrebbe
inoltre confermare che l’interpretazione delle norme fornita dalla relazione
tecnica (attività di valutazione e controllo già previste a legislazione
vigente e quindi sostenibili nell’ambito degli ordinari stanziamenti) corrisponda
all’effettiva portata applicativa delle disposizioni. Diversamente, infatti, il
testo potrebbe determinare l’attribuzione di oneri, per il funzionamento
dell’ufficio del Commissario, anche a carico di amministrazioni da individuare
di volta in volta, le quali potrebbero non disporre dei margini di bilancio
necessari a sostenere questo ulteriore impegno amministrativo.
Per quanto concerne la facoltà del Commissario di
richiedere, previe intese ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto
legislativo 19 marzo 2001, n. 68, la
collaborazione della Guardia di finanza, prevista dal comma 1 dell’articolo in
esame, non si formulano osservazioni, considerato che la norma non appare
innovare la legislazione vigente e che la collaborazione è comunque subordinata
ad un’intesa.
Nulla da osservare, infine, circa possibili contenziosi
tra pubbliche amministrazioni e fornitori alla luce dei chiarimenti presentati
dal Governo e nel presupposto che, con il richiamo alle “singole procedure”,
l’ambito di applicazione del comma 5, lett. a), si intenda limitato alle
procedure di gara in itinere, ossia prima dell’aggiudicazione, e non anche ai
contratti già conclusi.
ARTICOLO 6
Requisiti di nomina
La norma prevede che il Commissario sia scelto
tra persone provenienti da settori economici dotate di alta e riconosciuta
professionalità, e di nota esperienza e capacità.
Nulla da osservare sotto il profilo
finanziario, trattandosi di una norma di carattere ordinamentale.
ARTICOLO 7
Modifiche alle disposizioni in
materia di procedure d’acquisto
Normativa vigente: l’articolo 1, comma 449,
della legge 296/2006 prevede - per le amministrazioni statali centrali e
periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado,
delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie - che un decreto
del Ministro dell'economia individui annualmente le tipologie di beni e servizi
per le quali le suddette amministrazioni sono obbligate ad approvvigionarsi
utilizzando le convenzioni quadro CONSIP. Le restanti amministrazioni
pubbliche, tra le quali gli enti territoriali, hanno la facoltà di ricorrere
alle convenzioni CONSIP o alle convenzioni stipulate dalle centrali regionali
di acquisto ovvero hanno l’obbligo di utilizzarne i parametri di prezzo qualità
come limiti massimi per la stipula dei contratti. Gli enti del servizio
sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi di beni e servizi utilizzando
le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di acquisto di riferimento.
L’articolo 1, comma 450 , della legge 296/2006
prevede che per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di
rilievo comunitario le amministrazioni statali sono tenute a fare ricorso al
mercato elettronico della pubblica amministrazione gestito da Consip, di cui
all’articolo 11, comma 5 del D.P.R. n. 101/2002. Si ricorda che il DPR 101/2002
ha introdotto nell’ordinamento la disciplina delle procedure telematiche di
acquisto, prevedendo (all’articolo 11) il mercato elettronico della pubblica
amministrazione per gli acquisti di importo inferiore alla soglia comunitaria.
Tale DPR è stato successivamente abrogato dal Regolamento di attuazione del
Codice degli apparti pubblici (DPR 207/2010) , che reca ora una nuova
disciplina generale degli strumenti di e-procurement. In particolare,
l’articolo 328, comma 1 del citato DPR prevede, nell’ambito della disciplina
delle acquisizioni sotto soglia, che la stazione appaltante possa stabilire di
procedere all'acquisto di beni e servizi attraverso il mercato elettronico
realizzato dalla medesima stazione appaltante, ovvero attraverso il mercato
elettronico della pubblica amministrazione realizzato dal Ministero dell'economia
sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A., ovvero
attraverso il mercato elettronico realizzato dalle centrali di committenza di
riferimento.
Le norme
recano modifiche alle procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle
pubbliche amministrazioni.
In particolare, il comma 1 in esame modifica l’articolo 1, comma 449, della legge 296/2006, prevedendo quanto segue:
•
viene esteso l’obbligo di approvvigionamento attraverso le
convenzioni-quadro Consip a tutte le tipologie di beni e servizi che devono
essere acquistati dalle amministrazioni statali centrali e periferiche (fatta
eccezione per gli istituti e scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni
educative e le istituzioni universitarie);
•
viene specificato che gli enti del Servizio sanitario nazionale,
laddove non siano operative le convenzioni-quadro stipulate dalle centrali regionali
di acquisto, sono tenuti a ricorrere alle convenzioni-quadro Consip (ossia alla
centrale nazionale di acquisto).
Si ricorda che il testo originario del comma 1 e del
comma 2 dell’articolo in esame, nella formulazione antecedente alle
modifiche introdotte dal Senato, stabilisce invece – per tutte le
amministrazioni pubbliche – l’obbligo di conformarsi a parametri prezzo-qualità
migliorativi di quelli eventualmente individuati nei bandi di gara
pubblicati dalla Consip S.p.A. per beni o servizi comparabili, prevedendo a tal
fine la possibilità che Consip pubblichi i relativi parametri.
Il comma 2 modifica l’articolo 1, comma 450, della legge
296/2006, estendendo l’obbligo - attualmente previsto per le sole
amministrazioni statali – di fare ricorso al mercato elettronico della P.A.
anche alle altre amministrazioni pubbliche. A tal fine, il comma in esame
richiama il mercato elettronico di cui all’articolo 328 del Regolamento di
attuazione del Codice degli apparti pubblici (DPR 207/2010), che ha abrogato la
pregressa disciplina contenuta nel D.P.R. 101/2002.
La relazione tecnica riferita al testo
originario dell’articolo in esame afferma che attraverso l’utilizzo dei
parametri prezzo-qualità specificamente individuati nei bandi Consip si
dovrebbero ottenere maggiori risparmi che allo stato – in via prudenziale – non
vengono quantificati.
Come detto, il testo originario stabiliva l’obbligo – per
tutte le amministrazioni pubbliche – di conformarsi a parametri prezzo-qualità migliorativi
rispetto a quelli individuati nei bandi di gara pubblicati dalla Consip per
beni o servizi comparabili.
La nota della RGS, trasmessa nel corso dell’esame
presso il Senato, dopo aver confermato che i risparmi conseguibili non possono
essere preventivamente quantificati, afferma – sempre con riferimento al testo
originario della norma - che l’introduzione di parametri “migliorativi”
appare potenziare gli effetti di contenimento dei costi per gli acquisti di
beni e servizi.
Al riguardo, andrebbe acquisita una
valutazione del Governo in ordine all’idoneità della nuova formulazione del
testo – introdotta dal Senato – a garantire i medesimi effetti di risparmio
(sia pure non quantificati preventivamente) che la RT e la nota tecnica della RGS hanno attribuito al testo originario, che faceva riferimento
all’adozione di parametri prezzo-qualità migliorativi rispetto a quelli
individuati nei bandi di gara pubblicati dalla Consip.
ARTICOLO 8
Dati in tema di acquisizione di
beni e servizi
Le norme prevedono che l'Osservatorio dei
contratti pubblici metta a disposizione, attraverso il proprio portale, i dati
e le informazioni comunicati dalle stazioni appaltanti ai sensi del Codice dei
contratti pubblici, con
modalità che consentano la ricerca delle informazioni anche aggregate relative
all'amministrazione aggiudicatrice, all'operatore economico aggiudicatario ed
all'oggetto di fornitura. L'Osservatorio dei contratti pubblici, con cadenza
semestrale, trasmette i medesimi dati al Ministero dell'economia, a Consip
S.p.A. e, per l’ambito territoriale di riferimento, alle regioni e alle
centrali regionali di acquisto (commi 1 e 2).
Il Codice dei contratti pubblici, nel testo vigente,
stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori sono tenuti a
comunicare all'Osservatorio, per contratti di importo superiore a 150.000 euro:
a) entro trenta giorni dalla data dell’aggiudicazione
definitiva o di definizione della procedura negoziata, i dati concernenti il
contenuto dei bandi, dei verbali di gara, i soggetti invitati, l'importo di
aggiudicazione, il nominativo dell'affidatario e del progettista;
b) limitatamente ai settori ordinari, entro sessanta giorni
dalla data del loro compimento ed effettuazione, l'inizio, gli stati di
avanzamento e l'ultimazione dei lavori, servizi, forniture, l'effettuazione del
collaudo, l'importo finale.
Le norme modificano, inoltre, l’articolo 7, comma 8, del medesimo
D.Lgs. 163/2006 riducendo l’importo soglia dei contratti (da 150.000 a 50.000 euro) al di sopra del quale le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori sono
tenuti a comunicare all’Osservatorio i summenzionati dati ed informazioni
(comma 2-bis).
La relazione tecnica, riferita al testo
originario del provvedimento, chiarisce che le norme prevedono, nell'ambito dei
portale informatico esistente presso l'Osservatorio dei contratti relativi a
lavori, servizi e forniture, una specifica modalità di aggregazione e ricerca
di dati che le Amministrazioni trasmettono all’Osservatorio medesimo. La
relazione afferma che le disposizioni non implicano pertanto, effetti
finanziari negativi.
La nota tecnica della RGS conferma che l’adeguamento
delle dotazioni informatiche dell’Osservatorio dovrebbe essere sostenibile con
i mezzi finanziari e strumentali già disponibili, posto che la norma comporta
sostanzialmente la diversa aggregazione di dati già in possesso ed elaborati
dall’Osservatorio, al fine di renderli accessibili agli utenti (amministrazioni
aggiudicatrici, operatori economici, etc.).
Al riguardo non si hanno rilievi da
formulare, nel presupposto che le attuali risorse finanziarie dell'Osservatorio
consentano di predisporre gli eventuali adeguamenti delle dotazioni
informatiche che dovessero risultare necessari per l’attuazione delle norme.
ARTICOLO 9
Attività della centrale di
committenza nazionale
La norma prevede che il Ministero
dell'economia metta a disposizione, a titolo gratuito, il proprio sistema
informatico di negoziazione a favore delle pubbliche amministrazioni e degli
altri soggetti pubblici che si avvalgono di Consip S.p.A.
Si segnala che l’articolo 11, comma 3, del decreto-legge
98/2011 già consente alle amministrazioni pubbliche di richiedere al
Ministero dell'economia l'utilizzo del sistema informatico di negoziazione. Con
decreto del Ministero dell'economia, che non risulta ancora emanato, sono
previste le relative modalità e tempi di attuazione, nonché i meccanismi di
copertura dei costi relativi all'utilizzo, e degli eventuali servizi correlati,
del sistema informatico di negoziazione, anche attraverso forme di
remunerazione sugli acquisti a carico degli aggiudicatari delle procedure
realizzate. L’articolo in commento prevede, invece, l’utilizzo del sistema a
titolo gratuito.
La relazione tecnica, afferma che le norme hanno
l'obiettivo primario di consentire alle pubbliche amministrazioni la
massimizzazione dei vantaggi derivanti dall'avvalersi di Consip in qualità di
centrale di committenza, sia nell'ambito del Programma di razionalizzazione
degli acquisti per le pubbliche amministrazioni sia al di fuori di tale ambito.
Le norme intendono perseguire obiettivi di risparmio, trasparenza e innovazione
nel procurement pubblico.
Al riguardo si osserva che la norma prevede
l'estensione a titolo gratuito del sistema informatico di committenza del
Ministero dell'economia alle amministrazioni che ne facciano richiesta, mentre
l'articolo 11 del DL 98/2011 prevede tale accessibilità in presenza di un
meccanismo di copertura dei costi. Andrebbe pertanto chiarito se dalla
previsione di accesso gratuito – introdotta dalla norma in esame – possano
derivare oneri aggiuntivi in termini di adeguamento delle dotazioni informatiche o di formazione degli operatori.
ARTICOLO 10
Contribuzione a DigiPA
Le norme dispongono quanto segue:
•
viene reso facoltativo il
parere che le centrali di committenza e le amministrazioni centrali che ad esse
ricorrono sono tenute a richiedere a DigitPA
sugli schemi di contratti per l’acquisizione di beni e servizi relativi ai
sistemi informativi automatizzati relativamente alla congruità
tecnico-economica (comma 1);
•
viene introdotta una norma di interpretazione autentica dell’articolo
18, comma 3, del D.Lgs. 177/2009 (Riorganizzazione del Centro nazionale per
l'informatica nella pubblica amministrazione), in base alla quale il contributo
forfetario per le spese di funzionamento previsto dalla normativa vigente non è
dovuto nel caso di gare predisposte dalle amministrazioni contraenti per le
quali siano stati chiesti a DigitPA i pareri tecnici prescritti dal D.Lgs.
177/2009 (comma 1-bis).
L’articolo 18, comma 3, del D. Lgs. 177/2009 ha disposto
che, nell'ambito di gare o accordi quadro predisposti direttamente o con altri
soggetti, DigitPA riceva dalle amministrazioni contraenti, nell'ambito delle
risorse ordinariamente destinate all'innovazione tecnologica, un contributo
forfetario per spese di funzionamento secondo un importo determinato, in
misura fissa ovvero compresa tra un minimo e un massimo, in percentuale sul
valore del contratto sottoscritto.
In attuazione di tale disposizione è stato emanato il DPCM
23 giugno 2010, che all’articolo 1 dispone che il contributo per spese di
funzionamento spettante a DigitPA sia determinato: per i contratti relativi all'acquisizione
di beni e servizi informatici e telematici per i quali DigitPA abbia ricevuto
richiesta di parere sulla coerenza strategica e/o sulla congruità
tecnico-economica, nella misura dell’8 per mille del valore del contratto
sottoscritto; per i contratti relativi all'acquisizione di beni e servizi
informatici e telematici per i quali sia obbligatorio il parere sulla congruità
tecnico-economica, nella misura del 4 per mille del valore del contratto
sottoscritto.
La relazione tecnica, riferita al testo
originario (sostanzialmente formato dal solo comma 1), afferma che la
disposizione non determina effetti negativi per la finanza pubblica.
Al riguardo, si osserva che il comma 1-bis
esclude il pagamento del contributo forfetario previsto a normativa
vigente per le spese di funzionamento di DigitPA. Andrebbero chiariti i
possibili effetti finanziari della norma, tenuto conto che - in ragione della
sua natura di interpretazione autentica - potrebbe avere carattere retroattivo.
ARTICOLI 11 e 12
Mercato elettronico della PA
Le norme dispongono quanto segue:
•
il contratto relativo agli acquisti mediante il mercato
elettronico della pubblica amministrazione può essere stipulato prima della
scadenza del termine dilatorio di trentacinque giorni dall'invio dell'ultima
delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva
(articolo 11).
La relazione illustrativa precisa che tale modifica è
coerente con quanto già previsto per il Sistema dinamico d’acquisto (SDA) ed al
fine di mantenere e rafforzare i vantaggi propri del mercato elettronico quale
strumento di acquisto di beni e servizi al di sotto della soglia dell’Unione
europea. Infatti questo, essendo gestito completamente con sistemi informatici,
determina economie di scala, riduzione dei tempi di aggiudicazione e garantisce
la trasparenza delle relative operazioni, considerata la completa tracciabilità
delle stesse;
•
viene stabilito
che, nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, anche l’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche debba
avvenire in seduta pubblica (articolo 12).
La relazione tecnica afferma che le norme
hanno carattere procedimentale e, pertanto, sono prive di effetti finanziari.
Nulla da osservare al riguardo.
ARTICOLO 13
Semplificazione dei contratti di
acquisto di beni e servizi
La norma prevede che, per i contratti relativi
agli acquisti di beni e servizi degli enti locali, ove i beni o i servizi da
acquistare risultino disponibili mediante strumenti informatici di acquisto,
non trova applicazione quanto previsto dall'articolo 40 della legge 604/1962,
che disciplina i proventi e la ripartizione dei diritti di segreteria.
In particolare, l'articolo 40 rende obbligatoria in tutti i comuni
la riscossione dei diritti di segreteria, da effettuarsi a mezzo di apposite
marche segnatasse. Le province sono autorizzate ad esigere, per la spedizione
degli atti, i diritti di segreteria appositamente stabiliti. Per effetto
dell’articolo 13 in esame, pertanto, sui contratti in questione non sussiste
più l’obbligo di riscossione dei diritti di segreteria da parte dei comuni e
delle province.
La relazione tecnica afferma che la norma è
finalizzata a semplificare le procedure di acquisto di beni e servizi sotto la
soglia comunitaria. Infatti, ai sensi dell'art. 11, comma 13, del D. Lgs.
163/2006, ciascun contratto per lavori, forniture di beni e di servizi è
stipulato mediante atto pubblico notarile o mediante forma pubblica
amministrativa a cura dell'ufficiale rogante dell'amministrazione
aggiudicatrice, ovvero mediante scrittura privata, nonché in forma elettronica
secondo le norme vigenti per ciascuna stazione appaltante. L'articolo 40 della
legge 604/1962 individua l'entità dei diritti di segreteria dovuti in caso di
stipula del contratto in forma pubblica amministrativa. Ove sia possibile
effettuare un acquisto in forma elettronica, quest'ultima modalità - per sua
natura assistita da caratteristiche di trasparenza, affidabilità e garanzia
dell'identità – consente all'amministrazione comunale e provinciale di
stipulare il relativo contratto senza la forma pubblica amministrativa, pur
mantenendo le garanzie sopra indicate.
Nella nota del Dipartimento di Ragioneria generale dello
Stato si afferma che la diminuzione di entrate per gli enti locali
derivante dalla disposizione sia marginale e poco significativa, tenuto conto
che soltanto una ristretta parte dei contratti di acquisto di beni e servizi
degli enti locali è stipulata in tale forma e che, comunque, una quota
rilevante dei diritti di segreteria in questione (pari al 75%) è attribuita al
segretario comunale. Si afferma, inoltre, che gli enti locali - a fronte dei
suddetti minori introiti - potranno beneficiare di risparmi di spesa connessi
all'utilizzo degli acquisti in forma elettronica.
Al riguardo non si hanno rilievi da
formulare, nel presupposto – sul quale appare opportuno acquisire la conferma
del Governo - che il minore incasso conseguito dai comuni per diritti di
segreteria sia compensato dal venire meno degli oneri amministrativi che l’ente
locale avrebbe dovuto sostenere per la stipula dei contratti in forma pubblica
amministrativa.
ARTICOLO 13-bis
Certificazione e compensazione
dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle
amministrazioni pubbliche
Normativa vigente: la disciplina sulla certificazione
dei crediti vantati nei confronti della PA è finalizzata ad agevolare le
imprese che si trovano in difficoltà finanziaria a causa dell’allungarsi dei
tempi per i pagamenti delle forniture da parte degli enti e delle
amministrazioni pubbliche. Tale disciplina, nella
formulazione vigente, prevede che le imprese che vantano crediti commerciali
(per somministrazioni, forniture e appalti) nei confronti delle regioni, degli
enti locali, delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali
possano presentare istanza all’ente debitore per richiedere una certificazione,
nel rispetto del patto di stabilità interno, dalla quale risulti che il credito
sia certo, liquido ed esigibile. La certificazione del credito consente la
cessione, pro solvendo o pro soluto, dello stesso a favore di banche o di intermediari
finanziari. Qualora l’ente debitore non rilasci, entro 60 giorni, la
certificazione richiesta, l’impresa può presentare una nuova istanza per
consentire l’intervento dell’ufficio della RGS competente per territorio, il quale,
ove necessario, nomina un commissario ad acta con oneri a carico
dell’ente debitore. I crediti certificati vantati nei confronti di regioni,
enti locali ed enti del servizio sanitario nazionale possono anche essere
utilizzati in compensazione per il pagamento di somme dovute a seguito
di iscrizione a ruolo.
Le norme, introdotte nel corso dell’esame
presso il Senato,
recano disposizioni dirette ad ampliare l’ambito dei soggetti pubblici tenuti
all’obbligo di certificazione del credito e ad estendere l’utilizzo dei crediti
certificati ai fini del pagamento, mediante compensazione, di somme iscritte a
ruolo.
In particole, si dispone:
-
l’estensione agli enti del servizio sanitario nazionale dell’istituto della
certificazione dei crediti da parte degli enti pubblici [comma 1, lettera a)];
-
la riduzione da 60 a 30 giorni, decorrenti dalla data di presentazione
dell’istanza da parte delle imprese creditrici, del termine per il rilascio
della certificazione al creditore [comma 1, lettera a)];
-
la modifica della procedura da attivare nel caso in cui, entro il
predetto termine di 30 giorni, l’ente debitore non provveda al rilascio della
certificazione. In particolare, si prevede che la nomina del Commissario ad
acta con oneri a carico dell’ente debitore operi automaticamente e non,
come previsto dalla normativa che si intende sostituire, che tale nomina
subentri solo se la Ragioneria Generale dello Stato lo ritenga necessario [comma
1, lettera a)];
-
la riduzione dell’ambito di esclusione della disciplina in esame. In
particolare, relativamente alle regioni sottoposte ai piani di rientro dai
deficit sanitari (totalmente escluse dalla disciplina vigente), la
certificazione dei crediti non si applica limitatamente ai crediti attinenti il
Servizio sanitario nazionale e a quelli relativi a programmi operativi di
prosecuzione degli stessi [comma 1, lettera b)].
Sono in ogni caso fatte salve le
certificazioni già rilasciate dalle regioni commissariate per l’attuazione dei
piani di rientro dai disavanzi finanziari,
nonché le certificazioni rilasciate nell’ambito di operazioni di gestione del
debito sanitario, in attuazione dei predetti piani o programmi operativi;
-
l’ampliamento dell’utilizzo in compensazione dei crediti certificati per
il pagamento dei debiti iscritti a ruolo: vengono inclusi anche i crediti
certificati dallo Stato, dagli enti pubblici nazionali e dalle regioni
sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari tra le voci di credito
riconosciute valide ai fini del pagamento, mediante compensazione, di debiti
iscritti a ruolo a carico delle imprese creditrici nei confronti della PA (comma
2);
-
l’eliminazione di una procedura specifica di competenza regionale
concernente le modalità di certificazione dei crediti vantati nei confronti
degli enti del Servizio sanitario nazionale i quali, pertanto, rientrano nella
disciplina generale dei crediti della PA (comma 3);
-
l’utilizzo dei crediti certificati ai fini dell’ammissione al Fondo di
garanzia per le piccole e medie imprese (comma 4).
La relazione tecnica trasmessa alla
Commissione Bilancio del Senato nel corso dell’esame in prima lettura afferma
che le norme modificano ed integrano la disciplina vigente in materia sia di
certificazione dei crediti vantati nei confronti della P.A. per
somministrazioni, forniture e appalti sia di compensazioni dei medesimi crediti
con somme iscritte a ruolo. Le modifiche hanno carattere essenzialmente
procedimentale e mirano a finalità di coordinamento ed armonizzazione con la
legislazione vigente, senza effetti sulla finanza pubblica, completando la
disciplina già esistente in materia.
In particolare:
-
la lett. a) del comma 1 estende l’istituto della
certificazione dei crediti agli enti del servizio sanitario nazionale e
abbrevia a 30 giorni il termine per il rilascio delle certificazioni;
-
la lett. b) del comma 1, con riferimento ai piani di
rientro dai deficit sanitari o ai programmi operativi di prosecuzione degli
stessi, precisa l’ambito soggettivo delle esclusioni dall’obbligo del rilascio
delle certificazioni; inoltre coordina le disposizioni in materia di
certificazione con quelle dettate dall’art. 11, comma 2, del decreto-legge n.
78 del 2010 e con le forme di certificazione già rilasciate nell’ambito dei
predetti piani o programmi;
-
il comma 2 interviene sull’articolo 28-quater del DPR
602/1973[],
il quale prevede la possibilità di compensare i crediti (per somministrazione,
forniture e appalti) non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, maturati nei
confronti delle regioni, degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario
nazionale, con le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo. La norma in
esame estende tale possibilità anche ai crediti maturati nei confronti dello
Stato e degli enti pubblici nazionali, i quali pertanto potranno essere
compensati con le iscrizioni a ruolo. La RT ritiene che, coerentemente con
quanto stimato in sede di relazione tecnica al provvedimento originario, la norma
in esame non alteri gli equilibri di bilancio, in quanto la procedura prevista
assicura comunque la corretta imputazione dei pagamenti dei debiti e della
riscossione dei crediti. Inoltre, sotto il profilo della giustizia fiscale la
norma garantisce maggiore certezza della riscossione degli importi iscritti a
ruolo, assicurando la razionalizzazione e la concentrazione dell’azione di
riscossione sulle altre posizioni di debito affidate agli agenti della
riscossione. Infine, posto che l’istituto della certificazione per i creditori
dello Stato e degli enti pubblici nazionali è già previsto ai fini della
cessione o dell’anticipazione, la previsione della compensazione di fatto
aggiunge solo una modalità ulteriore di utilizzo delle medesime certificazioni
e quindi del soddisfacimento del credito.
La relazione tecnica allegata al decreto legge n. 78/2010,
non ascriveva alcun effetto alle disposizioni che introducevano la possibilità
di utilizzare in compensazione i crediti vantati nei confronti di regioni enti
locali e enti del SSN per il pagamento di debiti iscritti a ruolo (art. 31,
commi 1-bis e 1-ter). Tuttavia, nello stesso provvedimento,
venivano ascritti effetti di maggior gettito (700 mln nel 2011, 2.100 mln nel
2012 e 1.900 nel 2013) alla norma che limitava l’utilizzo diretto in
compensazione dei crediti erariali in presenza di debiti su ruoli divenuti
definitivi.
Al riguardo,appare opportuno che il
Governo fornisca chiarimenti volti ad escludere effetti negativi sui saldi di
finanza pubblica della norma in esame che, seppur finalizzata ad agevolare sul
piano finanziario le imprese che vantano crediti nei confronti della p.a.,
amplia l’ambito dei soggetti pubblici cui si applica l’istituto della
certificazione dei crediti e dispone un maggior utilizzo in compensazione dei
crediti certificati, in particolare, andrebbe chiarito:
a) se l’estensione
dell’istituto di certificazione dei crediti e l’attribuzione di un carattere
permanente a quest’ultima possa incidere sullo stock di debito della PA in
relazione alla possibile trasformazione di debiti di fornitura (non inclusi
nell’aggregato del debito pubblico) in debiti verso il sistema bancario
(inclusi nel predetto aggregato). La procedura di cui la norma amplia l’ambito
di applicazione, oltre a consentire la compensazione di posizioni debitorie e
creditorie nei confronti delle amministrazioni pubbliche, potrebbe infatti
agevolare le cessioni alle banche dei crediti vantati nei confronti della P.A.
dalle imprese fornitrici;
b) se la
prevista maggiore possibilità di compensazione dei crediti certificati con le
somme dovute a seguito dell’iscrizione a ruolo sia suscettibile di determinare
un’accelerazione dei pagamenti, da cui potrebbero conseguire effetti negativi
sui saldi di cassa di finanza pubblica. In proposito, si segnala che la
relazione tecnica riferita alla limitazione dell’utilizzo in compensazione dei
crediti erariali (articolo 31, comma 1, del decreto legge n. 78/2010) ascriveva
a tale previsione rilevanti effetti di maggior gettito (v. supra).
Ulteriori chiarimenti appaiono necessari in merito ai
possibili effetti finanziari riconducibili alle modifiche apportate alla
procedura di certificazione dei crediti. Si fa riferimento, in particolare,
alla riduzione dei termini entro i quali l’ente debitore deve provvedere alla
certificazione (da 60 a 30 giorni), la quale - in caso di scadenza del limite
temporale e di presentazione di una nuova istanza da parte del creditore –
attiva la procedura di nomina di un commissario ad acta con oneri a
carico dell’ente medesimo.
In merito ai
profili di copertura finanziaria, con riferimento al comma 4, si
osserva che sulla base dei più recenti dati disponibili (Conto riassuntivo del
tesoro, aggiornato al 29 febbraio 2012, pubblicato nel Supplemento straordinario alla Gazzetta ufficiale del 6 giugno 2012), il Fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito centrale ai sensi dell’articolo 2, comma 100,
lettera a), della legge n. 662 del 1996 ha una disponibilità pari a euro 106.011.052,06.
ARTICOLO 14
Riduzione dei consumi di energia
La norma prevede che le amministrazioni
pubbliche, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, adottino misure finalizzate al contenimento dei consumi di energia e
all'efficientamento degli usi finali della stessa, anche attraverso il ricorso
ai contratti di servizio energia e nelle forme dei contratti di partenariato
pubblico-privato.
I contratti di servizio energia (introdotti dalla
legge 10/1991, definiti con il regolamento attuativo DPR 412/1993 e
disciplinati nelle loro caratteristiche dal D. Lgs. 115/2008), concentrano in
un unico fornitore la manutenzione dell'impianto, l'acquisto del combustibile o
comunque della fonte energetica. L'utente finale è tenuto al pagamento di un
corrispettivo legato alla misurazione dei consumi.
L’articolo 16, comma 4, del D.Lgs. 115/2008 ha incluso il
contratto di servizio energia fra i contratti che possono essere proposti
nell'ambito della fornitura di un servizio energetico. Il contratto di servizio
energia deve rispondere ai requisiti indicati nell'allegato II al medesimo
D.Lgs. Ai fini della qualificazione come contratto servizio energia, un
contratto deve prevedere, tra l'altro:
-
la presenza di un attestato di certificazione energetica
dell'edificio;
-
la contabilizzazione dell'energia termica complessivamente
utilizzata da ciascuna delle utenze servite dall'impianto;
-
la rendicontazione periodica da parte del fornitore del contratto
servizio energia dell'energia termica complessivamente utilizzata;
-
la preventiva indicazione che gli impianti interessati al
servizio sono in regola con la legislazione vigente o in alternativa l'indicazione
degli eventuali interventi obbligatori;
-
l'esecuzione da parte del fornitore del contratto servizio
energia delle prestazioni necessarie ad assicurare l'esercizio e la
manutenzione degli impianti;
-
l'indicazione da parte del committente, qualora si tratti di un
ente pubblico, di un tecnico di controparte incaricato di monitorare lo stato
dei lavori e la corretta esecuzione delle prestazioni previste dal contratto;
-
l'annotazione puntuale sul libretto di centrale, o di impianto, degli
interventi effettuati sull'impianto termico e della quantità di energia fornita
annualmente.
Circa i contratti di partenariato pubblico-privato
(PPP) il testo in esame richiama l’articolo 3, comma 15-ter, dl Codice
dei contratti pubblici (D. Lgs. 163/2006), in base al quale tali contratti
hanno ad oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione,
la gestione o la manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità,
oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento
totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali
prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e
degli indirizzi comunitari vigenti. A titolo esemplificativo, rientrano tra i
contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la
concessione di servizi, la locazione finanziaria, il contratto di
disponibilità, l'affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società
miste. Lo stesso comma prevede che alle operazioni di PPP si applicano i
contenuti delle decisioni Eurostat.
La relazione tecnica afferma che la norma intende
favorire il perseguimento degli obiettivi di risparmio energetico di cui alla direttiva
2006/32/CE - recepita in Italia dal decreto legislativo n. 115/2008 - attraverso
l'adozione di idonee misure di gestione, conduzione e manutenzione degli
immobili delle pubbliche amministrazioni (comprensivi degli immobili destinati
ad uso scolastico), tali da raggiungere un miglioramento dell'efficienza energetica
del "sistema edificio/impianto" ed il conseguimento di risparmi
energetici, definiti come la quantità di energia risparmiata, determinata
attraverso la misurazione puntuale dei consumi. Tali obiettivi risulterebbero
perseguibili, tra l'altro, attraverso il ricorso a contratti di servizio
energia, così come definiti dal DPR 412/1993. Il Servizio energia consiste
nell'erogazione di beni e servizi necessari a mantenere le condizioni di
comfort negli edifici nel rispetto delle vigenti leggi in materia di uso
razionale dell'energia, di sicurezza e di salvaguardia dell'ambiente,
provvedendo nel contempo ai miglioramento del processo di trasformazione e di
utilizzo dell'energia. Il Servizio energia, così come definito dal DPR 412/1993,
comporta l'affidamento ad un unico soggetto sia della fornitura del vettore energetico
(gasolio, gas, etc.) sia degli interventi di manutenzione ordinaria e
straordinaria degli impianti diretti alla riduzione dei consumi energetici. In
quanto caratterizzato dall’affidamento del complesso di tali attività ad un
unico fornitore, il Servizio energia si basa su uno schema contrattuale produttivo
di rilevanti vantaggi in termini di riduzione delle quantità dei consumi e in
termini di disponibilità di impianti riqualificati ed energeticamente più efficienti
(la cui vita utile è superiore alla durata contrattuale).
In conclusione la relazione tecnica afferma che le norme
sono suscettibili di determinare risparmi, quantificabili però solo a
consuntivo.
Al riguardo si rileva che, secondo la
relazione tecnica, le norme in esame – finalizzate al contenimento dei consumi
di energia da parte delle amministrazioni pubbliche – dovrebbero determinare
risparmi, sia pure quantificabili solo a consuntivo. Andrebbero acquisiti
elementi informativi circa gli effetti complessivi della nuova disciplina,
considerato che non appare chiaro se le modalità applicative previste dal testo
possano garantire il necessario allineamento temporale fra le maggiori spese
che potrebbero determinarsi nella fase iniziale e i risparmi che potrebbero
essere conseguiti a regime. In particolare, si osserva che la disciplina dei
contratti di servizio energia prescrive una serie di requisiti che, nella fase
di avvio, potrebbero richiedere spese da parte delle pubbliche amministrazioni
interessate (attestati di certificazione energetica, interventi strutturali
sugli immobili e sugli impianti, messa a norma degli impianti) non compensate
da risparmi di entità equivalente.
ARTICOLO 15
Copertura finanziaria
Le norme stabiliscono che all'onere derivante
dall'articolo 3, comma 1, lettera b) (indennità del Commissario straordinario
per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi), pari a
euro 155.000 nell'anno 2012 e a euro 78.000 nell'anno 2013, si provvede
mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa relativa al Fondo
per il funzionamento della Presidenza del Consiglio (autorizzazione di spesa di
cui al decreto legislativo 303/1999, come determinata dalla tabella C della
legge 183/2011).
La relazione tecnica afferma che il livello
della quota rimodulabile del Fondo per il funzionamento della Presidenza del
Consiglio è stato determinato (dalla tabella C della legge 183/2011) in 41,5
milioni dim euro per il 2012. Tale somma appare compatibile con la maggiore
spesa da coprire.
Al riguardo, in merito ai profili di
quantificazione, fermo restando quanto già osservato con riferimento al
precedente articolo 3, si rileva che - con la norma in esame - l’onere annuale
di 233.000 euro indicato dalla relazione tecnica per l’indennità del
Commissario straordinario sembrerebbe essere stato ripartito fra i due esercizi
2012 e 2013 attribuendolo al primo anno per un periodo di otto mesi e al
secondo anno per un periodo di quattro mesi (in conseguenza della norma che ha
limitato ad un anno la durata dell’organo). Tale
modalità di calcolo appare coerente con i tempi di conferimento dell’incarico
di Commissario, che è stato disposto con il DPCM 8 maggio 2012[].
Su tali profili di carattere applicativo andrebbe
acquisita una conferma del Governo.
Riguardo alla durata dell’onere (che, come detto, sembra
limitato, nel 2013, a soli quattro mesi) non si formulano osservazioni, nel
presupposto che - nell’eventualità di una proroga o di un nuovo conferimento
dell’incarico - si procederà con norma di legge e con modalità che consentiranno
la verifica parlamentare degli effetti finanziari.
Si ricorda, infatti, che - in base all’articolo 1, comma 2,
del disegno di legge di conversione – le disposizioni contenute nel capo I del
decreto legge (che include gli articoli che disciplinano la nomina e
l’operatività del Commissario straordinario) hanno efficacia fino al 31
dicembre 2014.
In merito ai
profili di copertura finanziaria, si rileva che le risorse delle quali
è previsto l’utilizzo sono iscritte nel capitolo 2115 dello stato di previsione
del Ministero dell’economia e delle finanze, per essere successivamente
assegnate alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Al riguardo, appare
opportuno che il Governo confermi l’effettiva sussistenza delle necessarie
risorse e che il loro utilizzo non pregiudichi eventuali interventi previsti a
legislazione vigente a valere sulle medesime risorse.
