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L'articolo 1 istituisce un Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica con funzioni di indirizzo e coordinamento in ordine, principalmente, alla revisione dei programmi di spesa, alla riduzione delle spese per l’acquisto di beni e servizi, al ridimensionamento delle strutture ed all’ottimizzazione dell’uso degli immobili.

I commi da 1-bis ad 1-quinquies confermano i contenuti della disciplina sulla revisione della spesa pubblica detta dall’articolo 01 del decreto-legge n.138 del 2011, con alcune differenziazioni derivanti dalla necessità di prorogarne alcuni termini di realizzazione nonché dalla istituzione dei nuovi organi previsti dal decreto- legge in esame nell’ambito del processo di spending review, vale a dire il Comitato interministeriale ed il Commissario straordinario.

L'articolo 2 prevede la nomina - da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro per i rapporti con il Parlamento - di un Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi con il compito di definire il livello di spesa per voci di costo delle amministrazioni pubbliche; a tal fine la disposizione

reca l’elencazione delle amministrazioni cui si riferisce l’attività del Commissario, includendo tra le stese anche taluni tipi di società a controllo pubblico e, limitatamente alla spesa sanitaria, le regioni commissariate per i piani di rientro sanitari.

L’articolo 3 rinvia ad apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la definizione della durata e dell’indennità del Commissario, la eventuale nomina di due subcommissari nonché l’individuazione di uffici, personale e mezzi dei quali il Commissario può avvalersi, nel rispetto dell’invarianza di spesa.

L'articolo 4 prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri riferisca al Parlamento sull’attività di razionalizzazione della spesa pubblica con cadenza semestrale, e invii altresì al Parlamento una relazione sulla medesima attività. Tali obblighi, in fase di prima applicazione, vengono adempiuti entro il 31 luglio 2012.

L'articolo 5 conferisce al Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi alcuni poteri di coordinamento e di indirizzo dell’attività di spending review con il coinvolgimento delle amministrazioni pubbliche. In particolare, viene attribuito al Commissario il potere di chiedere informazioni e documenti alle singole amministrazioni e alle società a totale partecipazione pubblica diretta e indiretta e di disporre che vengano svolte ispezioni nei confronti delle stesse da parte dell’Ispettorato per la funzione pubblica e del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

Al Commissario spetta, inoltre, il compito di definire, per voci di costo, il livello di spesa per acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche e di segnalare al Consiglio dei ministri o al presidente della regione interessata le norme di legge o di regolamento che determinano spese o voci di costo che possono essere razionalizzate. Esso inoltre segnala alle amministrazioni interessate le misure di riordino da operare, fissando un termine per l’adozione delle stesse, decorso il quale il Consiglio dei ministri può autorizzare l’esercizio di poteri sostitutivi.

L’articolo 6 detta i requisiti soggettivi per la nomina oltreché le condizioni fondamentali di operatività del Commissario straordinario.

L’articolo 7, interamente sostituito nel corso dell’esame al Senato, reca modifiche alle norme sulle procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. In particolare:

§       estende l’obbligo di approvvigionamento attraverso le convenzioni-quadro Consip a tutte le tipologie di beni o e servizi che devono essere acquistati da parte delle amministrazioni statali ;

§       specifica che gli enti del Servizio sanitario nazionale, laddove non siano operative le convenzioni-quadro stipulate dalle centrali regionali di acquisto, sono tenuti a ricorrere alle convenzioni-quadro Consip (comma 1);

§       relativamente agli acquisti il cui importo è sotto la soglia di rilievo comunitario, estende l’obbligo di fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione, attualmente previsto per le sole amministrazioni statali, anche alle altre amministrazioni pubbliche di cui al D.Lgs. n. 165/2001 (comma 2).

L’articolo 8 reca disposizioni volte a garantire la trasparenza degli appalti pubblici ai fini dell’attività di monitoraggio, analisi e valutazione della spesa pubblica attraverso la pubblicazione, da parte dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, sul proprio portale, dei dati comunicati dalle stazioni appaltanti e la trasmissione dei medesimi dati al Ministero dell’economia e delle finanze e alle regioni. L’articolo inoltre provvede ad estendere gli obblighi di comunicazione delle stazioni appaltanti all’Osservatorio riducendo l’importo contrattuale al di sopra del quale devono essere osservati tali obblighi.

L’articolo 9 prevede l’utilizzo a titolo gratuito del sistema informatico di negoziazione in modalità ASP (Application Service Provider) del Ministero dell’economia e delle finanze da parte delle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti pubblici che si avvalgono di Consip Spa per le attività che svolge quale centrale di committenza.

L’articolo 10 rende facoltativa l’acquisizione del parere di congruità tecnico-economica, reso da DigitPA, sull'acquisto di beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati per le centrali di committenza e per le amministrazioni centrali che ad esse ricorrono. L’articolo reca, altresì, una norma in base alla quale l’art. 18, comma 3, del citato D.Lgs. n. 177 si interpreta nel senso che il contributo forfetario non è dovuto a DigitPA nel caso di gare predisposte dalle amministrazioni contraenti per le quali sono stati chiesti i pareri tecnici di cui all'art. 3 dello stesso D.Lgs. n. 177.

L’articolo 11 prevede la non applicazione del termine dilatorio di trentacinque giorni dall’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva per la stipula dei contratti relativi agli acquisti effettuati attraverso il mercato elettronico della pubblica amministrazione.

L’articolo 12, con alcune novelle al D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, recante il Regolamento di attuazione ed esecuzione del Codice dei contratti pubblici stabilisce che, nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche l’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche debba avvenire in seduta pubblica.

L’articolo 13 elimina l’obbligo di riscossione dei diritti di segreteria da parte dei comuni e delle province sui contratti i contratti di acquisto di beni e servizi, quando i beni o i servizi medesimi siano disponibili mediante strumenti informatici di acquisto.

L’articolo 13-bisreca, al comma 1, alcune modifiche alla disciplina in materia di certificazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi per somministrazioni, forniture e appaltinei confrontidelle Amministrazioni pubbliche.

Le modifiche sono intese, in particolare:

§       ad estendere il meccanismo della certificazione dei crediti agli enti del Servizio sanitario nazionale;

§       a ridurre da sessanta a trenta giorni il termine entro il quale le amministrazioni debitrici sono tenuti a certificare se il credito vantato nei loro confronti è certo, liquido ed esigibile;

§       a rendere obbligatoria – e non più eventuale - la nomina di un Commissario ad acta, su nuova istanza del creditore, qualora, allo scadere del termine previsto, l’amministrazione non abbia provveduto alla certificazione;

§       a superare il divieto per le regioni sottoposte ai piani di rientro dai deficit sanitari di beneficiare del meccanismo di certificazione dei crediti che consentirebbe al creditore la cessione del credito a banche o intermediari finanziari.

Il comma 2 estende la compensazionecon le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo anche per i crediti vantati nei confronti dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

A seguito di tale disciplina, il comma 3 dispone la soppressione di alcune disposizioni circa la modalità di certificazione in compensazione dei crediti maturati nei confronti degli enti del SSN.

Il comma 4 prevede che le certificazioni dei crediti possono essere utilizzate ai fini dell’ammissione al Fondo di garanziaper le piccole e medie imprese.

L'articolo 14 impone alle amministrazioni pubbliche di adottare, entro 24 mesi, misure per contenere i consumi e per rendere più efficienti gli usi finali di energia, sulla base delle indicazioni fornite dall'Agenzia del demanio e anche attraverso il ricorso ai contratti di servizio energia

L'articolo 15 reca la copertura finanziaria dell’onere relativo all’indennità del Commissario straordinario.

L’articolo 16 fissa l’entrata in vigore del decreto-legge al 9 maggio 2012, giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale (G.U. n. 106 dell’8 maggio 2012). Va rammentato che il disegno di legge di conversione stabilisce che le disposizioni del Capo I (articoli da 1 a 6), hanno efficacia fino alla data del 31 dicembre 2014.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Le previsioni in materia di certificazione dei crediti vantati nei confronti delle pubbliche amministrazioni (articolo 13-bis, comma 1) si inquadrano nella problematica dei ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali. Tale problematica viene affrontata a livello comunitario dalla direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 2000/35/CE del 29 giugno 2000 (D.Lgs. n. 231 del 2002), ora sostituita dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, il cui termine di recepimento è fissato al 16 marzo 2013.

In particolare, la riduzione del termine a trenta giorni, prevista nel provvedimento in esame, corrisponde alle indicazioni contenute all’articolo 4 della Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2011/7/UE, che fissa i termini di pagamento per le transazioni commerciali in cui la parte debitrice è una pubblica amministrazione in trenta giorni, a meno che un diverso termine sia espressamente concordato tra le parti e giustificato dalla particolare natura del contratto. La  norma prevede, inoltre, che, qualora il creditore abbia adempiuto agli obblighi contrattuali e di legge, se il pagamento non è stato ricevuto nei termini e il ritardo è imputabile al debitore, le imprese creditrici hanno diritto agli interessi legali di mora, senza la necessità di un sollecito.

Si ricorda che è in corso alla Camera l’esame del T.U. 3970 ed abbinate che - in parziale attuazione della direttiva 2011/7/CE - introduce disposizioni relative ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali tra imprese. L’atto in questione, che sarà sottoposto all’esame della XIV Commissione in sede consultiva, esclude dal proprio ambito di applicazione le transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni, rinviando sul punto ad un successivo decreto legislativo, da emanare in forza della delega prevista all’articolo 10 della L. 180/2011 (c.d. Statuto delle imprese).

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

La spending review non costituisce attuazione di specifiche previsioni normative dell’Unione europea ma ha costituito oggetto di valutazioni e raccomandazioni indirizzate all’Italia dalle Istituzioni dell’UE nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche e, più in generale, nel quadro del monitoraggio sulle misure volte al conseguimento degli obiettivi e parametri di finanza pubblica previsti dal Patto di stabilità e crescita.

La revisione della spesa pubblica è oggetto di specifiche indicazioni nelle raccomandazioni presentate dalla Commissione europea, il 30 maggio 2012, in esito all’esame del programma di stabilità e del programma nazionale di riforma dell’Italia, svolto nell'ambito della procedura del semestre europeo 2012. Nel preambolo della raccomandazione, che opera una valutazione della situazione macroeconomica e di finanza pubblica dell’Italia, la Commissione rileva che “il governo si è impegnato a perseguire un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica mediante approfondite revisioni della spesa (spending review) a tutti i livelli amministrativi. Tali revisioni dovrebbero anche consentire di determinare l'ordine di priorità delle voci di spesa in modo favorevole alla crescita”. Al punto 2 del dispositivo, si raccomanda all’Italia di “perseguire un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica mediante la prevista spending review”.

Le raccomandazioni della Commissione, dopo una discussione preliminare in seno ai Consigli ECOFIN del 22 giugno e al Consiglio Occupazione e affari sociali del 21 giugno, dovrebbero essere assunte dal Consiglio europeo del 28-29 giugno prossimi. Successivamente il Consiglio procederà ad adottarle formalmente entro il mese di luglio 2012. Commissione e Stati membri verificheranno l’attuazione delle raccomandazioni nel quadro di un processo di “valutazione tra pari”. La Commissione valuterà quindi i progressi realizzati nella prossima analisi annuale della crescita, che dovrebbe essere pubblicata nel gennaio 2013.

La riduzione della spesa e lo svolgimento di una spending review erano incluse tra le misure per il consolidamento delle finanze pubbliche preannunciate con una lettera inviata il 26 ottobre 2011 dal Presidente del Consiglio pro tempore, Berlusconi, ai Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione europea, in vista del Vertice dei Capi di Stato e di Governo dell’area euro svoltosi nella medesima data. Nella dichiarazione approvata dal Vertice si accoglievano con favore le misure per il rafforzamento della crescita e la strategia per il risanamento di bilancio indicate nella lettera del Presidente Berlusconi e si invitavano la Commissione europea a fornire una valutazione dettagliata delle medesime misure, monitorandone l'attuazione, e le autorità italiane a mettere tempestivamente a disposizione tutte le informazioni necessarie allo scopo. Facendo seguito alla richiesta di fornire precise indicazioni sullo svolgimento della spending review, indirizzata il 4 novembre 2011 dal Vice Presidente della Commissione europea e commissario incaricato per gli affari economici e finanziari, Olli Rehn, il Governo italiano ribadì l’impegno, previsto dalla legge di stabilità 2012, a razionalizzare la spesa pubblica, definendo “entro il 31 dicembre 2011 il programma per la riorganizzazione della spesa previsto dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, in particolare per quanto riguarda: l'integrazione operativa delle agenzie fiscali; la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e degli enti della previdenza pubblica in modo da creare sinergie e ottimizzare l'uso delle risorse; il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine; la razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria nel suo complesso in modo da accelerare i tempi della giustizia civile; e la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica”. Il 29 novembre 2011 il Vicepresidente Rehn ha sottoposto quindi all’Eurogruppo un rapporto “L’Italia e la sfida dell’alto debito/bassa crescita”, relativo alla situazione e alle prospettive economiche dell’Italia, che, al punto 22, chiedeva all’Italia di condurre “una spending review costante al fine di assicurare che le esigue risorse pubbliche siano destinate in maniera efficiente alle priorità di spesa identificate”.

 

Con particolare riferimento alle disposizioni contenute nell’articolo 14 del provvedimento in esame, in materia di consumi ed usi finali di energia, si ricorda che il 22 giugno 2011 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva (COM(2011)370) in materia di efficienza energetica intesa a stabilire un quadro comune per la promozione dell'efficienza energetica nell'UE che, pur non fissando obiettivi vincolanti, propone l’introduzione di alcuni obblighi giuridici per gli Stati membri intesi a favorire il raggiungimento dell’obiettivo del 20% di risparmio energetico nell’UE entro il 2020.

In particolare, la Commissione ritiene necessario per gli Stati membri garantire che gli enti pubblici acquistino esclusivamente prodotti, servizi ed immobili ad alta efficienza energetica (art.5).

 

 

 

 

Si tratta, secondo la Commissione, di tenere conto del rispetto dei requisiti di risparmio energetico fissati dalle più recenti normative europee in materia di: etichettatura dei prodotti energetici (direttiva 2010/30/UE); ecoprogettazione (direttiva2009/125/CE); efficienza energetica dei pneumatici (regolamenton.1222/2009); etichettatura energetica delle apparecchiature per ufficio nel quadro del programma congiunto UE-USA Energy-Star (decisione 2006/1005/CE), requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici (direttiva 2010/31/UE);

Entro il 1° gennaio 2014, è altresì necessario per gli Stati membri assicurare la disponibilità di regimi di certificazione o di qualificazione per i fornitori di servizi energetici e di audit energetici (art.13); promuovere il mercato dei servizi energetici e l’accesso delle PMI a questo mercato, ad esempio, offrendo contratti tipo per i contratti di prestazione energetica o incoraggiando lo sviluppo di marchi di qualità su base volontaria (art.14); rimuovere gli ostacoli di ordine regolamentare che intralciano l’efficienza energetica con particolare riferimento alle pratiche amministrative in materia di acquisti pubblici e di bilancio e contabilità annuali (art.15).

L’obiettivo della proposta è anche quello di produrre effetti positivi sul piano della semplificazione amministrativa, sostituendo con un solo strumento le direttive 2006/32/CE sui servizi energetici per i settori di uso finale e 2004/8/CE sulla cogenerazione, e integrando in un unico approccio gli aspetti dell'efficienza e del risparmio energetico.

Il Consiglio europeo dell’1-2 marzo 2012 ha ribadito l’importanza di raggiungere un accordo sulla proposta in materia di efficienza energetica entro giugno. Il Consiglio energia del 24 novembre 2011 ha sottolineato l'importanza di concedere agli Stati membri flessibilità per applicare le misure più efficienti in termini di costi.

Il 14 giugno il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione hanno annunciato di aver raggiunto un accordo politico per l’approvazione in prima lettura della proposta di direttiva sull’efficienza energetica. Il testo di compromesso, che non fissa obiettivi vincolanti per gli Stati membri, ma li obbliga tuttavia a definire obiettivi indicativi nazionali di risparmio energetico, sarà sottoposto all’approvazione formale del Consiglio dopo il voto del Parlamento europeo, che potrebbe esaminare il provvedimento nella sessione plenaria del prossimo settembre.

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