Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento affari comunitari
Altri Autori: Ufficio Rapporti con l'Unione Europea
Titolo: Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione - A.C. 4434 - Elementi di valutazione per la compatibilità con l'ordinamento dell'Unione europea
Riferimenti:
AC N. 4434/XVI     
Serie: Note per la compatibilità comunitaria    Numero: 154
Data: 23/05/2012
Descrittori:
CORRUZIONE E CONCUSSIONE   PREVENZIONE DEL CRIMINE
REATI CONTRO L' AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E LA GIUSTIZIA     
Organi della Camera: XIV - Politiche dell'Unione europea
Altri riferimenti:
AS N. 2156/XVI     

 

23 maggio 2012

 

n. 154

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione

A.C. 4434

Elementi di valutazione per la compatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea

 

Numero dell’atto

A.C. 4434

Titolo

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione

Iniziativa

Governativa

Iter:

 

sede

Referente

esame al Senato

A.S. 2156

Commissione competente

Commissioni riunite I Affari Costituzionali e II Giustizia

Pareri previsti

Commissioni III Affari esteri, V Bilancio, VIII Ambiente, X Attività produttive, XI Lavoro, XII Affari sociali, XIV Politiche dell'Unione europea e della Commissione parlamentare per le questioni regionali

 

 


Contenuto

Il nuovo testo del progetto di legge, elaborato dalle Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia è composto da 20 articoli.

L’articolo 1 individua, in ossequio alle Convenzioni internazionali in materia di lotta alla corruzione,l’Autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione nella Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubblicheCivit, di cui all’articolo 13 del D.Lgs. 150/2009. Si modifica così l’attuale distribuzione delle competenze in materia, con la sostituzione della Civit, nel ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, al Dipartimento della funzione pubblica, che lo ricopre secondo la normativa vigente. Il testo elenca, poi, i compiti spettanti alla Commissione tra i quali la collaborazione con organismi stranieri paritetici e l’analisi delle cause e dei fattori della corruzione con l’individuazione degli interventi che ne possano favorire la prevenzione e il contrasto; alla stessa sono riconosciuti importanti poteri ispettivi e d’indagine (richiesta di notizie, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni) nonché poteri di sollecitazione e sanzionatori (ordina l’adozione di atti o la rimozione di comportamenti contrastanti con le regole sulla trasparenza amministrativa). Vengono, infine, individuate le attività degli altri organi incaricati di funzioni di prevenzione e contrasto dell’illegalità, delineando una collaborazione tra la Civit, il Dipartimento della funzione pubblica e le pubbliche amministrazioni centrali (tra le quali si segnala l’introduzione, nel corso dell’esame in Commissione, della definizione dei criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione).

L'articolo 2 dispone che la trasparenza dell'attività amministrativa - livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione - sia assicurata con la pubblicazione delle informazioni relative a: procedimenti amministrativi, anche se realizzati in deroga alle procedure ordinarie, e costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini (le informazioni pubblicizzate sono trasmesse in via telematica alla Civit); risultati del monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali. Le pubbliche amministrazioni devono rendere noto, tramite il proprio sito istituzionale, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e dichiarazioni e ricevere informazioni circa i provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano.

L'articolo 2-bis è volto a realizzare la trasparenza delle attribuzioni di posizioni dirigenziali imponendo alle pubbliche amministrazioni, in occasione dell’annuale rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile da esse utilizzate, la comunicazione di tutti i dati utili a rilevare le posizioni dirigenziali attribuite a persone, anche esterne all’amministrazione, individuate discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione.

L’articolo 3 modifica l'articolo 53 del d.lgs. 165/2001in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici.

L’articolo 4 novella l’art. 54 del TU pubblico impiego al fine di a tutelare il pubblico dipendente che, fuori dei casi di responsabilità per calunnia o diffamazione, denuncia o riferisce condotte illecite apprese in ragione del suo rapporto di lavoro.

L’articolo 5 individua – fino all’entrata in vigore dell’apposito regolamento ministeriale previsto dal Codice antimafia (D.Lgs n. 159/2011) – le attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa per le quali - indipendentemente dal valore del contratto - è sempre richiesta l’informazione antimafia. Il relativo elenco può essere modificato con decreto, adottato dal Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze. E’ obbligatorio segnalare al prefetto, ai fini dei controlli antimafia, sia l’affidamento a terzi delle attività comprese tra quelle individuate come a rischio d’infiltrazione che le variazioni degli assetti proprietari delle stesse imprese. Le citate variazioni devono essere comunicate entro 30 gg.; la violazione di tale obbligo è punito, con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 60.000 euro

L’articolo 5-bis modifica l’art. 135 del Codice dei contratti pubblici al fine di inserire tra le cause di risoluzione del contratto con l’appaltatore anche la sentenza definitiva di condanna nei confronti di quest’ultimo per i gravi reati di cui all’art. 51, commi 3-bis (associazione mafiosa, sequestro di persona a scopo di estorsione, tratta di persone, riduzione in schiavitù, ecc.) e 3-quater (delitti con finalità di terrorismo), per il reato di peculato, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione (per atto d’ufficio e per atto contrario ai doveri d’ufficio), corruzione in atti giudiziari e corruzione di incaricato di un pubblico servizio.

L’articolo 6 contiene una clausola di adeguamento alle disposizioni degli articoli da 1 a 5 per le regioni e province autonome di Trento e Bolzano, ivi compresi gli enti regionali e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, nonché per gli enti locali. È fatta salva la compatibilità con le disposizioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione in materia.

L’articolo 7 dispone in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione, inserendo due nuovi commi all’articolo 1 della legge 20/1994 che disciplina il giudizio di responsabilità amministrativa. In particolare si prevede: una presunzione fino a prova contraria relativa alla quantificazione del danno all’immagine della PA; la concessione del sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto nei giudizi di responsabilità amministrativa per il danno all’immagine nell’ipotesi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale.

L’articolo 8 delega il Governo ad adottare un testo unico per disciplinare, in caso sentenze definitive di condanna per delitti non colposi:

§       l’incandidabilità a diverse cariche elettive e di governo a livello centrale, regionale e locale e al Parlamento europeo;

§       il divieto di ricoprire alcune cariche elettive e di governo proprie degli enti locali;

§       le ipotesi di decadenza o sospensione dalle cariche in caso di sentenze di condanna successive all’elezione o all’assunzione della carica.

L’articolo 8-bis novella l’art. 59 del TUEL (Testo unico enti locali) prevedendo la sospensione di diritto da una serie di cariche pubbliche elettive (presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale) delle persone nei cui confronti l’autorità giudiziaria ha applicato la misura coercitiva del divieto di dimora, quando quest’ultima coincida con la sede dove si svolge il mandato elettorale.

L’articolo 8-ter prevede che i magistrati (ordinari, amministrativi, contabili, così come gli avvocati dello Stato) possano rimanere fuori ruolo nel corso della carriera per un massimo di dieci anni, ma con un intervallo, tra due incarichi, di almeno cinque anni. La norma prevede, inoltre, che il magistrato fuori ruolo mantenga, nel nuovo incarico, esclusivamente il trattamento economico dell'amministrazione di appartenenza.

E’ precisata la prevalenza della nuova disciplina su ogni normativa speciale nonché la sua applicazione agli incarichi già conferiti alla data della sua entrata in vigore.

L’articolo 9 introduce numerose modifiche al codice penale.

E’ dettata una nuova formulazione dell’attuale  reato di cui all’art. 318 (Corruzione per un atto d’ufficio), ora rubricato “Corruzione per l’esercizio della funzione” e sanzionato più severamente.

E’ ridefinito il reato di concussione (art. 317) ora riferibile al solo pubblico ufficiale (e non più anche all’incaricato di pubblico servizio) e da cui è espunta la fattispecie per induzione (v. ultra);anche in tal caso,è previsto un aumento di pena.

Sono aggiunti al codice due nuovi delitti:

§       l’“Induzione indebita a dare o promettere utilità” (cd. concussione per induzione) con il nuovo art. 319-quater. La norma punisce sia il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio che induce il privato a pagare (reclusione da tre a otto anni) che il privato che dà o promette denaro o altra utilità (reclusione fino a tre anni;

§       il “Traffico di influenze illecite” (nuovo art. 346-bis)che punisce con la reclusione da uno a tre anni chi sfrutta le sue relazioni col pubblico ufficiale al fine di farsi dare o promettere denaro o altro vantaggio patrimoniale come prezzo della sua mediazione illecita.

Sono sanzionati più severamente i seguenti delitti contro la P.A.: corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, peculato, corruzione in atti giudiziari e abuso d’ufficio.

Ulteriori modifiche al codice penale dettate dall’articolo 9 hanno, soprattutto, natura di coordinamento con le novelle introdotte, con particolare riferimento ai nuovi reati aggiunti.

L’articolo 9-bis sostituisce all’attuale fattispecie di cui all’art. 2635 del codice civile (Infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità) quella di corruzione tra privati.  Il reato punisce con la reclusione da uno a tre anni le infedeltà nella redazione dei documenti contabili societari da parte di amministratori, direttori generali, sindaci e liquidatori che, compiendo od omettendo atti in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio, cagionano nocumento alla società.

L’articolo 9-ter coordina con le novelle introdotte nel codice penale la disciplina della responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche di cui al D.Lgs n. 231/2001

In particolare, la citata responsabilità consegue anche per i reati:

§       di concussione per induzione (ovvero l’induzione indebita a dare o promettere utilità) sanzionato con la sanzione pecuniaria da 300 a 800 quote;

§       di corruzione tra privati (nella ipotesi aggravata in cui la società danneggiata sia una società quotata sui mercati regolamentati) sanzionato con la sanzione pecuniaria da 200 a 400 quote.

L’articolo 9-quater novella l’art. 133 delle norme di attuazione del c.p.p.prevedendo che il decreto che dispone il giudizio per il nuovo reato di cui all’art. 319-quater c.p. (induzione indebita a dare o promettere utilità) sia comunicato alle amministrazioni o enti di appartenenza.

L’articolo 9-quinquies aggiunge la condanna per il citato reato di induzione indebita a dare o promettere utilità tra quelle per cui si applica la confisca obbligatoria di beni, denaro o delle altre utilità di cui il condannato non può giustificare la provenienza, confisca prevista dall’art. 12-sexies del D.L. n. 306/1992 (L. n. 356/1992).

L’articolo 9-sexies, modificando gli artt. 58-59 del TUEL, introduce la condanna definitiva per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità tra le cause ostative alla candidatura all’elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali ovvero di impedimento a ricoprire cariche presso gli organi rappresentativi degli enti locali nonché sospensione e decadenza di diritto dalle medesime.

L’articolo 9-septies novella l’art. 3 della legge n. 97/2001 prevedendo, anche nei confronti del dipendente pubblico rinviato a giudizio per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità, il trasferimento - da parte dell’amministrazione di appartenenza - ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza.

L’articolo 10 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Si ricorda che nella seduta del 27 settembre 2011 la XIV Commissione aveva espresso parere favorevole sul precedente testo del disegno di legge in oggetto.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa europea

L'Unione europea ha da tempo favorito politiche di lotta contro la corruzione sia all'interno delle organizzazioni internazionali o europee sia nel settore privato, per esempio nell'ambito delle attività professionali.

Con la Decisione 2008/852/GAI del Consiglio, del 24 ottobre 2008, è stata istituita una rete di punti di contatto degli Stati membri per prevenire e reprimere la corruzione a livello comunitario. La rete è composta dalle autorità e agenzie pertinenti degli Stati membri e dai rappresentanti della Commissione. In modo analogo, Europol ed Eurojust possono partecipare alla rete. La rete rappresenta un forum per lo scambio di buone prassi ed esperienze nella prevenzione e nella repressione della corruzione ed agevola la creazione e il mantenimento attivo di contatti tra i suoi membri.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 6 giugno 2011 la Commissione europea ha presentato una Comunicazione sulla lotta alla corruzione nell'UE, che individua nuovi strumenti di valutazione dell’azione delle istituzioni UE e degli Stati membri in materia, nonché gli interventi necessari  per potenziare il contrasto alla corruzione nelle politiche interne ed esterne dell’UE. (COM(2011)308). La comunicazione è accompagnata da due relazioni rispettivamente dedicate alle modalità di partecipazione dell'Unione europea in seno al Gruppo di Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO)(COM(2011)307) e all’attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI, relativa alla lotta alla corruzione nel settore privato (COM(2011)309).

La comunicazione utilizza la definizione di corruzione quale "abuso di potere ai fini di un profitto privato", nel settore sia pubblico che privato, adottata dal Programma globale contro la corruzione attuato dalle Nazioni Unite.

Sottolineando che l’impatto finanziario stimato della  corruzione risulterebbe pari a 120 miliardi di euro ogni anno, ossia l'1% del PIL dell'UE, la comunicazione ricorda che negli ultimi dieci anni sono stati compiuti sforzi, a livello internazionale, dell'UE e nazionale, per ridurre il fenomeno. La comunicazione rileva tuttavia che l'attuazione e l’applicazione del quadro giuridico anti-corruzione permangono ineguali da uno Stato membro all'altro, e complessivamente insoddisfacenti. La legislazione anti-corruzione dell'UE non sarebbe stata recepita in tutti gli Stati membri. Alcuni paesi non avrebbero ratificato i principali strumenti anti-corruzione internazionali.

Al fine di stimolare la volontà politica a combattere la corruzione, e di aumentare la coerenza fra le politiche e le azioni anti-corruzione intraprese dagli Stati membri, la Commissione intende predisporre un nuovo meccanismo, la “Relazione dell'UE sulla lotta alla corruzione”, per monitorare e valutare gli sforzi degli Stati membri in tale settore e generare di conseguenza un maggiore impegno politico. La Relazione sarà pubblicata a partire dal 2013 e con cadenza biennale e in essa saranno identificate le tendenze e le carenze che devono essere affrontate. La relazione si baserà sui contributi di numerose fonti, quali i meccanismi di monitoraggio esistenti (del Consiglio d'Europa, dell'OCSE e delle Nazioni Unite), il parere di esperti indipendenti, delle parti interessate e della società civile.

L'introduzione della relazione intende rispondere alla richiesta formulata nel programma di Stoccolma, di “sviluppare, in base ai sistemi esistenti e a criteri comuni, indicatori per misurare gli sforzi nella lotta alla corruzione nell'Unione”, così come alla richiesta del Parlamento europeo di monitorare regolarmente gli sforzi anti-corruzione negli Stati membri (Dichiarazione scritta del Parlamento europeo il 18 maggio 2010 sugli sforzi dell'Unione nella lotta alla corruzione, adottata).

Parallelamente all'introduzione di tale meccanismo, la Commissione ritiene di estrema importanza che l'UE partecipi al Gruppo degli Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO).

La Commissione intende infine rafforzare il contrasto alla corruzione in tutte le politiche UE rilevanti, sia interne che esterne. Per quanto riguarda le politiche interne, la Commissione prevede di:

·       proporre una modernizzazione delle norme UE sulla confisca dei proventi di reato;

·       elaborare una strategia per migliorare le indagini finanziarie penali negli Stati membri nel 2012;

·       modernizzare la legislazione UE in materia di appalti pubblici;

·       sostenere la prevenzione e lotta contro la corruzione politica;

·       promuovere l’integrità nell'ambiente sportivo;

·       migliorare la tutela dei fondi pubblici dell'UE contro la corruzione.

 

14 marzo 2012 il Parlamento europeo ha approvato la costituzione di una commissione parlamentare speciale sulla criminalità organizzata, la corruzione e il riciclaggio di denaro. La commissione, con un mandato annuale rinnovabile per un altro anno, ha il compito di investigare l'infiltrazione della criminalità organizzata nell'economia legale, nella pubblica amministrazione e nella finanza, e individuare misure legislative e di altra natura per consentire all'UE di rispondere a queste minacce a livello internazionale, europeo e nazionale.  I suoi membri avranno la possibilità di svolgere visite in loco, organizzare audizioni con le istituzioni europee e nazionali provenienti da tutto il mondo e invitare i rappresentanti delle imprese, della società civile e le organizzazioni delle vittime ma anche i funzionari, compresi i giudici, coinvolti nella lotta quotidiana contro la criminalità, la corruzione e il riciclaggio di denaro.


 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Affari Comunitari

( 066760-9409*st_affari_comunitari@camera.it

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File: NOTST154.doc