Contenuto

Le Commissioni I (Affari costituzionali) e V (Bilancio, tesoro e programmazione) hanno iniziato l’esame in sede referente dell’A.C. 4205 in data 5 ottobre 2011; nel corso dell’iter parlamentare al provvedimento è stato abbinato il disegno di legge del Governo C. 4620 e le proposte di legge CC. 4525, 4526, 4594 e 4646.

Nella seduta del 3 novembre 2011 le Commissioni hanno adottato come testo base il disegno di legge del Governo e successivamente, il 9 novembre, hanno provveduto a trasmettere alle Commissioni competenti per il parere il testo risultante dagli emendamenti approvati.

 

L'articolo 1 del provvedimento in esame sostituisce interamente l’art. 81 della Costituzione che detta regole sulla finanza pubblica e sulla formazione del bilancio, le quali - con l’art. 119 per quanto riguarda regioni, province e comuni, nonché con altre disposizioni costituzionali quali quelle contenute negli artt. 41, 43 e 45 – concorrono a definire la disciplina costituzionale dei rapporti economici.

Il primo comma dell’art. 81, come riformulato dal progetto di legge in esame, pone un obbligo per il bilancio dello Stato di rispettare “l’equilibrio delle entrate e delle spese”.

Il secondo comma precisa che l’equilibrio di bilancio è assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Viene inoltre disposto il divieto di “ricorrere all’indebitamento” ed enunciando successivamente una disposizione derogatoria del predetto divieto, in presenza di eventi eccezionali o di una grave recessione economica che non possano essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio. Il ricorso all’indebitamento deve essere autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere, adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Si precisa inoltre che nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali lo Stato concorra al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m) ), nonché della legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p) ). La disposizione appare finalizzata a consentire, in condizione di grave crisi economica il concorso dello Stato all’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti territoriali

Il terzo comma dell’art. 81 Cost., nel nuovo testo proposto, riproduce con limitate modifiche le previsioni attualmente riportate al quarto comma del medesimo articolo, relative all’obbligo di copertura finanziaria delle leggi. In particolare il nuovo testo: si riferisce ad “ogni legge” e non ad ogni “altra” legge come previsto dal vigente testo, ove il riferimento alle altre leggi va colto in relazione a quelle di bilancio; dispone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari provveda ai mezzi per farvi fronte, anziché indicare i mezzi stessi.

Il quarto comma dell’articolo 1, al primo periodo, riproduce, nella sostanza, il primo comma del vigente articolo 81 della Costituzione, stabilendo che “le Camere approvano ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”.

La norma conferma pertanto la disciplina dei rapporti costituzionali fra Governo e Parlamento e le loro relative attribuzioni in ordine alla decisione di bilancio, ribadendo, inoltre, i principi della annualità del bilancio e della sua decisione parlamentare, dell'obbligo di rendicontazione, della unità ed unitarietà del bilancio, nonché il principio della esclusività della competenza del Governo in relazione alla predisposizione ed alla presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio.

Il quinto comma riproduce il secondo comma del vigente articolo 81, che ha costituzionalizzato l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso ”non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori complessivamente a quattro mesi".

Il sesto comma demanda alla legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera la definizione del contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio, i princìpi ed i criteri con i quali si intende assicurarel’equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni.

 

L’articolo 2modifica l’articolo 100 della Costituzione, integrando le competenze della Corte dei conti e precisando che la legge costituzionale in materia di disciplina dei giudizi di legittimità costituzionale di cui all’articolo 137 dovrà anche stabilire le modalità con le quali la Corte dei conti può promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui al terzo comma dell’articolo 81, come sostituito dal provvedimento.

 

L’articolo 3 inserisce tra le competenze esclusive dello Stato di cui all’articolo 117 secondo comma della Costituzione la “stabilizzazione del ciclo economico e l’armonizzazione dei bilanci pubblici”. Conseguentemente la materia dell’”armonizzazione dei bilanci pubblici” è soppressa dall’ambito delle materie di legislazione concorrente di cui all’articolo 117 terzo comma della Costituzione.

 

L’articolo 4 del provvedimento in esame interviene in materia di finanza delle amministrazioni locali, modificando il primo e il sesto comma dell’articolo 119 della Costituzione.

La modifica al primo comma è volta a ribadire che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali diversi dallo Stato è subordinata al rispetto della regola generale di pareggio del bilancio enunciata per il complesso delle pubbliche amministrazioni.

La modifica al sesto comma integra la disposizione già vigente applicabile agli enti territoriali, in base alla quale può essere consentito al singolo ente il ricorso all'indebitamento, esclusivamente per finanziare spese di investimento, ma secondo precise modalità e nel rispetto di alcuni vincoli. In particolare, il ricorso all'indebitamento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti medesimi ovvero per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio dei bilanci.

Viene infine aggiunto un ultimo comma all’art. 119 Cost. nel quale si stabilisce che la legge di bilancio deve indicare le modalità  in base alle quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le regioni concorrono all’adempimento dei vincoli economici indicati dall’unione europea ed alla riduzione del debito pubblico.

L’articolo 5 indica nel 30 giugno 2013 il termine ultimo per l’approvazione della legge di bilancio prevista dal sesto comma del nuovo articolo 81 introdotto dall’articolo 1 del provvedimento in esame (quella che prevede la definizione del contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio, i princìpi ed i criteri con i quali si intende assicurare l’equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni), mentre le nuove disposizioni saranno applicate a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Le disposizioni vigenti dei Trattati in materia di Unione economica e monetaria e il Protocollo sui disavanzi eccessivi e non stabiliscono espressamente l’obbligo di introdurre negli ordinamenti nazionali regole, costituzionali o legislative, volte ad assicurare il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito fissati a livello europeo.

L’introduzione in ciascun ordinamento nazionale di regole volte ad assicurare il rispetto dei parametri fissati dall’Unione europea è invece prevista:

-      dalla direttiva sui quadri nazionali di bilancio, approvata in via definitiva dal Consiglio dell’Ue, il 4 ottobre 2011, unitamente alle proposte di modifica del Patto di stabilità e di sorveglianza degli squilibri macroeconomici, ed in corso di pubblicazione nella G.U dell’UE;

-      dal Patto europlus, adottato dai Capi di Stato e di governo dell’area euro l’11 marzo 2011.

 

Il Vertice dei Capi di stato e di Governo dell’area euro del 26 ottobre 2011 ha inoltre “elogiato” l’obiettivo dell’Italia di introdurre nella Costituzione una norma in materia di pareggio di bilancio entro la metà del 2012.

La direttiva sui quadri nazionali di bilancio

La direttiva sui quadri di bilancio nazionali  stabilisce regole minime comuni atte a garantire una disciplina uniforme di bilancio negli Stati membri.

In particolare, l’articolo 5 della direttiva impone agli Stati membri di dotarsi di regole di bilancio numeriche che promuovano effettivamente l'osservanza dei rispettivi obblighi derivanti dal trattato nel settore della politica di bilancio. Tali regole includono:

a) il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito fissati conformemente al trattato;

b) l'adozione di un orizzonte di programmazione di bilancio pluriennale, che comprende il rispetto degli obiettivi di bilancio a medio termine.

 

In base all’articolo 6 della direttiva, le regole di bilancio numeriche devono specificare i seguenti elementi:

a) la definizione degli obiettivi e l'ambito di applicazione delle regole;

b) il controllo effettivo e tempestivo dell'osservanza delle regole, ad esempio da parte di uffici o istituzioni di bilancio nazionali indipendenti operanti nel settore della politica di bilancio;

c) le conseguenze in caso di mancata osservanza;

d) le clausole di salvaguardia che prevedono un numero limitato di circostanze specifiche in cui è consentito non rispettare temporaneamente la regola.

 

Il termine di recepimento della direttiva è fissato al 31 dicembre 2013.

I Capi di stato e di Governo dei Paesi dell’Eurozona, nel corso della riunione del 21 luglio 2011, hanno peraltro espresso l’impegno a recepire la direttiva, una volta approvata entro la fine del 2012.

 

Il Patto euro plus

Il Patto euro plus è stato approvato dal Capi di Stato o di governo della zona euro nella riunione dell’11 marzo 2011 e avallato dal Consiglio europeo del 24-25 marzo; hanno aderito al Patto – che resta aperto ad altri Stati membri - anche Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania.

Il Patto – che non ha natura giuridicamente vincolante - impegna gli Stati partecipanti ad adottare – in aggiunta a quanto previsto dalla legislazione europea in materia di governance economica – ulteriori misure necessarie per realizzare quattro obiettivi: concorrere ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche; promuovere la competitività; stimolare l'occupazione; rafforzare la stabilità finanziaria. Specifico rilievo viene inoltre attribuito al coordinamento delle politiche fiscali.

Nell’ambito delle misure volte a garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, il Patto impegna degli Stati aderenti a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell'UE fissate nel patto di stabilità e crescita.

Gli Stati membri hanno facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere, purché esso abbia natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro).

Anche l'esatta forma della regola è demandata ciascun paese (il Patto indica a titolo di esempio la forma del "freno all'indebitamento" o di una regola collegata al saldo primario o regola di spesa), purché sia garantita la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale.

Il Patto precisa che la Commissione avrà la possibilità, nel pieno rispetto delle prerogative dei parlamenti nazionali, di essere consultata in merito alla precisa regola di bilancio prima dell'adozione in modo da assicurare che sia “compatibile e sinergica” con le regole dell'UE.

 

La dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo dell’area euro del 26 ottobre 2011

       La dichiarazione approvata dal Vertice dei Capi di stato e di Governo dell’area euro del 26 ottobre 2011, dedicato alle misure per combattere gli effetti della crisi economica e finanziaria, ha “elogiato” l’obiettivo dell’Italia di introdurre nella Costituzione una norma in materia di pareggio di bilancio entro la metà del 2012. Tale obiettivo era stato indicato in una lettera trasmessa, secondo fonti informali, prima del medesimo vertice, dal Presidente del Consiglio ai Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione europea.

Nella lettera, sempre secondo fonti informali, si descrive la situazione economico-finanziaria italiana e si illustrano le misure che il Governo italiano intende assumere per assicurare una finanza pubblica sostenibile e per creare condizioni strutturali favorevoli alla crescita.

 

L’introduzione del pareggio di bilancio in altri Stati dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio legislazione straniera della Biblioteca)

In Francia la riforma dell’ art. 34 della Costituzione che introduce nell’ordinamento interno la “regola d’oro” del pareggio di bilancio, non è ancora legge dello Stato. Il testo, infatti, pur essendo stato approvato da entrambi i rami del Parlamento il 13 luglio 2011, necessita di una definitiva delibera a Camere riunite da parte dei 3/5 dei votanti e l’esito finale, almeno al momento, appare tutt’altro che scontato, considerata la netta contrarietà alla riforma espressa dai partiti di opposizione. A differenza delle modifiche ai testi costituzionali apportate in Germania (luglio 2009) e in Spagna (settembre 2011), il progetto francese non introduce espressamente il principio del pareggio di bilancio, ma istituisce una nuova categoria di leggi, le “leggi-quadro d’equilibrio delle finanze pubbliche (LCEFP)”, che sostituiranno le attuali leggi di programmazione delle finanze pubbliche e dovranno determinare lo sforzo da imporre, su un periodo di tre anni, per un ritorno all’equilibrio dei conti pubblici, nonché per il successivo mantenimento di un equilibrio di bilancio duraturo.

 

In Germania la seconda riforma del federalismo del 29 luglio 2009, inserendo il nuovo comma 3 all’interno dell’ art. 109 della Legge fondamentale, ha imposto come regola generale, sia alla Federazione sia ai Länder , il pareggio del bilancio senza ricorrere al prestito . Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono infatti che, per rispettare i criteri fissati a livello comunitario, il bilancio della Federazione e dei Länder debba essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico - consentito solo alla Federazione e non ai Länder - per un massimo dello 0,35% del PIL, cui si può derogare solo in caso di calamità naturali o in situazioni eccezionali di emergenza.

 

In Spagna il 27 settembre 2011 è stata definitivamente varata la riforma dell’ art. 135 della Costituzione, che introduce il principio della stabilità di bilancio. Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al suddetto principio e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea. Una legge organica, che dovrà essere approvata entro il 30 giugno 2012, fisserà il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Affari Comunitari	( 066760-9409 – *st_affari_comunitari@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: NOTST108.doc