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La proposta di legge in esame, d’iniziativa parlamentare, è diretta ad aggiornare la legge di contabilità e finanza pubblica - legge 31 dicembre 2009, n. 196 - al fine di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e di avvio, a partire da gennaio 2011, del «semestre europeo», nell’ambito del quale sono previste la presentazione contestuale da parte degli Stati membri e la valutazione simultanea da parte della Commissione europea dei Programmi di stabilità o di convergenza (PSC) e dei Programmi nazionali di riforma (PNR).

Il provvedimento (articolo 1, comma 1) inserisce tra i princìpi fondamentali della Legge 196 del 2009 la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea. Viene inoltre ribadito il principio del concorso e della relativa responsabilità di tutte le amministrazioni pubbliche nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, da realizzare secondo i princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica.

Il comma 2, sostituendo l'articolo 9 della Legge 196, stabilisce che il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati al Consiglio e alla Commissione europea entro il 30 aprile e comunque nei termini e con le modalità previsti dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita.

L’articolo 2 provvede ad aggiornare il ciclo e gli strumenti della programmazione di bilancio alla luce dell'introduzione del “semestre europeo”, al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea. A tal fine, viene sostituito l'articolo 7 della Legge 196, relativo al Ciclo e agli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio (comma 1). In particolare, il nuovo ciclo della programmazione delineato dalla proposta di legge in esame prevede la presentazione:

a)         entro il 10 aprile di ogni anno, del Documento di economia e finanza (DEF), per le conseguenti deliberazioni parlamentari. Il Documento sostituisce, quale strumento della programmazione economico finanziaria su base almeno triennale, l’attuale Decisione di finanza pubblica (DFP);

b)         entro il 25 settembre di ogni anno, della Nota di aggiornamento del DEF, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

c)         entro il 15 ottobre di ogni anno, il disegno di legge di stabilità e del disegno di legge del bilancio dello Stato, così come previsto dalla vigente disciplina;

d)         entro il 30 giugno di ogni anno, il disegno di legge di assestamento, come già previsto dalla attuale disciplina;

e)         gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, la cui data di presentazione non è più fissata entro il mese di febbraio, come disposto invece dalla vigente legge di contabilità;

f)gli specifici strumenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato, anch’essi confermati nell’ambito del ciclo e degli strumenti di bilancio.

Il comma 2 dell’articolo 2,modificando l'articolo 10 della Legge 196, prevede che i contenuti del Documento di economia e finanza siano articolati in tre sezioni:

a)         la prima sezione reca il Programma di stabilità, che dovrà contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai regolamenti dell'Unione europea e dal codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita;

b)         la seconda sezione contiene una serie di dati e di informazioni che in larga parte il Governo, nell'ambito della Relazione sull'economia e la finanza pubblica o della Decisione di finanza pubblica, era già tenuto a fornire alle Camere;

c)         la terza sezione reca, infine, lo schema del Programma nazionale di riforma di cui sono enunciati i contenuti principali, che potranno comunque essere adeguati all'evoluzione della disciplina dell'Unione europea. Lo schema contiene gli elementi e le informazioni previsti dai regolamenti dell'Unione europea e dalle specifiche linee guida per il Programma nazionale di riforma.

In allegato al DEF, o alla Nota di aggiornamento, sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. Il Ministro dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno.

Il comma 3 dell’articolo 2 aggiunge l’articolo 10-bis alla legge di contabilità, introducendo disposizioni che disciplinano i contenuti e gli allegati alla Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza. In particolare la nuova Nota di aggiornamento delineata dalla proposta in esame deve contenere:

a)         l'aggiornamento, in via eventuale, delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento;

b)         gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale, esposti in valore assoluto;

c)         le osservazioni, nonché le eventuali modifiche ed integrazioni del DEF, in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell'Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma;

d)         il contenuto del Patto di stabilità interno e le sanzioni da applicare in caso di mancato rispetto del Patto medesimo, nonché il contenuto del Patto di convergenza, e le misure volte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'articolo 18 della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale.

Nella Nota di aggiornamento, inoltre, dovranno confluire alcuni elementi informativi presentati a corredo della stessa che, secondo quanto stabilito dalla normativa della legge di contabilità attualmente vigente, accompagnano la Decisione di finanza pubblica.

L’articolo 3, comma 1, della proposta di legge in esame modifica il disposto dell’art. 11, comma 6, della Legge 196 sopprimendo la disposizione che consente di utilizzare, per finalità di copertura finanziaria degli oneri correnti recati dalla legge di stabilità, i margini di miglioramento del risparmio pubblico risultanti dal bilancio a legislazione vigente rispetto all’assestamento relativo al precedente esercizio (lettera a)).

La lettera b) introduce all’art. 17 della legge n. 196 un comma 1-bis, volto ad escludere espressamente la possibilità di utilizzare, per finalità di copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione a legislazione vigente. Tali entrate aggiuntive dovranno essere quindi finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

La lettera c) modifica l’articolo 40 della Legge 196 prevedendo che i criteri relativi alla fissazione di limiti per le spese rimodulabili del bilancio dello Stato riguardino tutte le spese, ivi comprese quelle non rimodulabili tenendo conto, per queste ultime, delle relative peculiarità.

Il comma 1 dell'articolo 4, sostituendo l’articolo 12 della legge di contabilità, sopprime la disciplina della Relazione sull’economia e la finanza pubblica - alla luce del nuovo quadro degli strumenti di programmazione – ribadendo invece la previsione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l’anno precedente, che il Ministro dell'economia è tenuto a presentare alle Camere entro il mese di aprile di ogni anno.

Il comma 2 del medesimo articolo sostituisce il comma 3 dell'articolo 52 della legge di contabilità – relativo alla disciplina transitoria riguardante la Relazione sull’economia e la finanza pubblica – al fine di aggiornare i contenuti della Relazione generale sulla situazione economica del Paese attraverso l’istituzione, con apposito decreto ministeriale, di una apposita commissione.

La norma prevede in particolare che le proposte della commissione, formulate in ordine ai criteri per la redazione della Relazione, siano inviate alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti. Per l'anno 2011, la Relazione generale sarà presentata successivamente alla conclusione dell'attività della predetta commissione, secondo i criteri e le modalità stabiliti dalla medesima.

L’articolo 5, comma 1, apporta modifiche testuali a diversi articoli della legge di contabilità al fine di ricollocare, nell’ambito dei nuovi documenti di programmazione, alcuni elementi informativi previsti dalla disciplina vigente nell’ambito della Relazione sull’economia e la finanza pubblica e nella Decisione di finanza pubblica.

Il comma 2 dell’articolo 5 abroga l’articolo 4-ter della legge 4 febbraio 2005, n. 11, che prevede l’obbligo per il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero del Ministro per le politiche europee, di assicurare la tempestiva consultazione e informazione delle Camere nella predisposizione dei Programmi nazionali di riforma per l’attuazione della Strategia di Lisbona e delle relazioni annuali di attuazione; nonché la trasmissione del progetto di Programma nazionale di riforma, prima della sua presentazione alla Commissione europea, ai competenti organi parlamentari.

L’abrogazione di tale articolo trova giustificazione nel nuovo assetto degli strumenti della programmazione economico finanziaria del “semestre europeo”, Programma di stabilità e Programma nazionale di riforma, i cui schemi è previsto siano contenuti – ai fini dell’esame parlamentare - in apposite sezioni del DEF, Documento di economia e finanza (cfr. articolo 2, comma 2).

Per un’analisi dettagliata delle disposizioni si rinvia al dossier n. 421 del Servizio Studi.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa europea

Il c.d. “semestre europeo” – di cui il Consiglio ECOFIN ha già deciso nello scorso settembre l’avvio dal 2011, apportando modifiche al Codice di condotta sul Patto di stabilità e crescita - consiste in un ciclo di procedure volto ad assicurare un coordinamento ex-ante delle politiche economiche e di bilancio nell’Eurozona e nell’UE.

L'introduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire tale coordinamento comporta la necessità di intervenire sui contenuti degli strumenti di bilancio e sulla tempistica di esame dei principali documenti contabili nazionali.

Con la proposta di legge in esame si intende pertanto adeguare le disposizioni della Legge 196 del 2009 in materia di contabilità e finanza pubblica alle decisioni assunte a livello europeo.

 

Iniziative UE in materia di coordinamento delle politiche economiche

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

 

In esito ad un ampio dibattito, sviluppatosi in relazione all’acuirsi della crisi economica e finanziaria e alla definizione della nuova strategia dell’Unione per la crescita e l’occupazione (Europa 2020), le Istituzioni dell’UE hanno presentato iniziative volte ad un più forte coordinamento delle politiche economiche e di bilancio dell’Unione europea e degli Stati membri.

In particolare, in base agli indirizzi formulati dal Consiglio europeo, alle proposte della Commissione europea e della Task force presieduta dal Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy,[1] si è delineato un nuovo sistema di governance economica articolato in cinque pilastri:

1)un meccanismo per il coordinamento delle politiche economiche nazionali nell’ambito del c.d. “semestre europeo”, di cui il Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010 ha già deciso l’avvio a partire dal 2011;

2)un’applicazione più rigorosa del Patto di stabilità e crescita;

3)una più forte sorveglianza macroeconomica, che include meccanismi di allerta e di sanzione, per affrontare gli squilibri di competitività;

4)l’introduzione di requisiti minimi comuni per i quadri nazionali di bilancio;

5)un meccanismo permanente di gestione delle crisi per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro.

In merito al secondo, al terzo e al quarto pilastro, la Commissione europea ha presentato, il 29 settembre 2010, un pacchettoorganico di sei proposte legislative, di cui la relazione finale della Task force, pur condividendone l’impianto, ha prospettato modifiche ed integrazioni.

Le sei proposte legislative sono all’esame del Consiglio e del Parlamento europeo. Va sottolineato che per le quattro proposte che seguono la procedura legislativa ordinaria, il Parlamento europeo avrà poteri codecisori e il Consiglio delibererà a maggioranza qualificata; per le due proposte che seguono la procedura legislativa speciale, il Consiglio dovrà deliberare invece all’unanimità (con possibilità quindi di veto da parte di ciascuno Stato) e con il mero parere del Parlamento europeo e della BCE.

L'esame del pacchetto legislativo da parte della Commissione affari economici del Parlamento europeo dovrebbe concludersi il 19 aprile 2011 con l'adozione della proposta di relazione per la plenaria del PE, che a sua volta dovrebbe votare la sua posizione presumibilmente nella seduta del 6 giugno 2011.

Il Consiglio europeo del 16 dicembre ha ribadito l’invito al Consiglio e al Parlamento europeo di pervenire ad un accordo sulle proposte in prima lettura entro giugno 2011, partendo dalle raccomandazioni della Task force.

In relazione al meccanismo di stabilizzazione, il Consiglio europeo del 16 dicembre 2010 ha convenuto sulla necessità di modificare il Trattato sul funzionamento dell’UE per permettere agli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente volto a salvaguardare la stabilità finanziaria dell'intera zona euro.

Il semestre europeo – di cui il Consiglio ECOFIN ha già deciso nello scorso settembre l’avvio dal 2011, apportando modifiche al Codice di condotta sul Patto di stabilità e crescita - consiste in un ciclo di procedure volto ad assicurare un coordinamento ex-ante delle politiche economiche nell’Eurozona e nell’UE.

Il ciclo – che sarà avviato ad inizio 2011 - include quindi le seguenti fasi:

·   gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita (la prima indagine è stata presentata il 12 gennaio scorso);

·   febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

·   metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

·   inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

·   giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

·   seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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