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La proposta di legge di iniziativa parlamentare A.C. 2555, approvata in prima lettura dal Senato il 24 giugno 2009, contiene un’articolata proposta di riforma della disciplina di contabilità nazionale, finalizzata – secondo la relazione illustrativa – ad adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica al mutato assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali e ai vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario.

La proposta di legge contiene anche quattro specifiche disposizioni di delega: adeguamento dei sistemi contabili, procedure di spesa in conto capitale, completamento della riforma del bilancio dello Stato e riforma del sistema dei controlli (rispettivamente agli articoli 2, 31 commi 8, 43 e 51). Di seguito si esaminano le disposizioni più significative rinviando per una disanima più dettagliata al dossier progetti di legge n. 204 del dipartimento Bilancio

Elenco delle amministrazioni pubbliche (art. 1)

La proposta di legge, all’articolo 1, oltre a definire le disposizioni del provvedimento come principi fondamentali di finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119, rimette all’ISTAT, sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari, l’individuazione degli enti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche.

Armonizzazione dei sistemi contabili (art. 2)

L’articolo 2 reca una delega al Governo per l’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, ai fini dell’adozione di un unico piano dei conti integrato e di schemi di bilancio comuni, articolati per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale comunitaria.

A tali fini, è prevista l’istituzione del Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui alla legge n. 42/2009.

Ciclo e strumenti della programmazione (artt. 8 e 10)

Il provvedimento in esame dispone, all’articolo 8, che la programmazione finanziaria debba concernere un periodo almeno triennale e, corrispondentemente, la manovra annuale di finanza pubblica dovrà articolarsi per il medesimo periodo temporale.

Gli strumenti della programmazione finanziaria indicati dalla proposta di legge sono i seguenti:

−  Relazione sull’economia e la finanza pubblica (ex RUEF), che il Governo presenta alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno, con l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l’anno in corso e il successivo biennio;

−  Decisione di finanza pubblica (DFP), che il Governo presenta alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno. E’ il documento di programmazione, almeno triennale, sostitutivo del DPEF;

−  disegno di legge di stabilità (ex disegno di legge finanziaria) e disegno di legge di bilancio, i quali sono presentati alle Camere entro il 15 ottobre di ciascun anno;

−  provvedimenti collegati alla legge di stabilità, il cui termine di presentazione continua ad essere il 15 novembre;

−  Aggiornamento del Programma di stabilità, da presentare alla Commissione europea.

In virtù della modifiche approvate dal Senato i provvedimenti collegati non sono più elencati tra i provvedimenti che compongono la manovra finanziaria. La decisione di finanza pubblica (DFP) può però indicare “eventuali provvedimenti collegati alla manovra”.

La disciplina della DFP, di cui all’art. 10, presenta talune novità rispetto all’attuale documento di programmazione. In particolare, si prevede che la DFP contenga l’esposizione dei dati tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica amministrazione, del saldo di cassa, e del debito, sia nel loro complesso, che ripartiti per i diversi sottosettori istituzionali in cui la P.A. è articolata: amministrazione centrale, amministrazioni locali ed enti di previdenza.

Allo stesso modo, l’individuazione degli obiettivi programmatici della P.A. e l’articolazione della manovra necessaria al conseguimento degli obiettivi deve essere esposta nel DFP dando evidenza all’apporto di ciascun settore istituzionale.

Coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali (artt. 9 e 10)

I diversi livelli di governo sono coinvolti in sede di elaborazione degli obiettivi programmatici, in vario modo.

Si prevede, in primo luogo, all’art. 10, comma 4 nell’ambito della procedura di formazione della DFP, l’invio alla Conferenza Unificata Stato Regioni e autonomie locali, entro il 20 luglio, da parte dell’Esecutivo, delle Linee guida per la ripartizione degli obiettivi finanziari. Su tali linee la Conferenza esprime parere entro il 10 settembre. Le linee guida sono poi trasmesse alle Camere.

Nell’ambito di tale procedura è anche fissato il quadro di riferimento normativo del patto di stabilità interno, che riceverà attuazione con le norme di coordinamento contenute nella legge di stabilità.

Inoltre, per la spesa in conto capitale, in base all’art. 9, comma 4, l’individuazione da parte della DFP e della legge di stabilità della quota-obiettivo di indebitamento delle Amministrazioni territoriali viene definita sentita la Conferenza Unificata.

Per quanto riguarda specificamente il patto di stabilità interno, l’art. 9, comma 7, permette a ciascuna Regione - fermo restando l'obiettivo di finanza pubblica per essa complessivamente determinato - di adattare per gli enti locali del proprio territorio le regole e i vincoli finanziari fissati dalla legge nazionale, in base alle diverse situazioni.

E’ inoltre previsto, all’art. 9, comma 2, il richiamo al Patto di Convergenza delineato dalla legge delega di attuazione del federalismo fiscale, quale strumento di riferimento per l’effettiva realizzazione del coordinamento della finanza pubblica.

Articolazione della legge di stabilità (art. 11)

La legge di stabilità, che contiene norme i cui effetti decorrono nel triennio considerato dal bilancio pluriennale, si presenta maggiormente caratterizzata nelle sue finalità di strumento volto alla correzione dei conti pubblici. Non sono infatti più incluse, rispetto alla disciplina ora vigente, le norme comportanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia: si mette così a regime la disciplina transitoria introdotta per l’esercizio finanziario 2009 dal decreto legge n. 112/2008 e confermata per l’esercizio finanziario 2010 dal decreto legge n. 78 del 2009

E’ poi prevista l’unificazione in una sola tabella del contenuto delle attuali tabelle D), E), ed F). Nella nuova tabella, strutturata per missioni e programmi, come tutto l’articolato della legge finanziaria relativo alla spesa, sono stabiliti gli importi delle autorizzazioni legislative di spesa da rifinanziare, definanziare, e rimodulare nel triennio di riferimento. In apposita tabella, sono poi determinate le autorizzazioni di spesa permanenti di carattere corrente (in sostanza, la attuale tabella C).

Il contenuto della legge viene infine ampliato alle norme di coordinamento della finanza pubblica finalizzate ad assicurare, per ciascun periodo triennale di manovra, il concorso dei differenti livelli di governo al raggiungimento degli obiettivi programmatici ed alla realizzazione del Patto di convergenza di cui alla legge n. 42/2009.

Rimane in capo alla legge di stabilità quanto già previsto dalla legge finanziaria in merito alla fissazione dei saldi finanziari (saldo netto da finanziare e livello massimo del ricorso al mercato), le variazioni di aliquote, l’importo massimo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego, le norme recanti misure correttive delle leggi di spesa, le attuali tabelle A e B relative ai Fondi speciali, le altre regolazioni meramente quantitative ad essa rimesse, le norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa. Rimane il divieto di norme di delega.

Il disegno di legge di stabilità è poi accompagnato da una Nota tecnica illustrativa la quale - includendo alcuni elementi dell’attuale Relazione previsionale e programmatica - costituisce documento di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle amministrazioni pubbliche.

Articolazione del Bilancio (artt. 21-26 e art. 43)

Novità rilevanti sono presenti per il bilancio di previsione dello Stato, la cui disciplina di riforma si attuerà in più fasi.

La proposta di legge infatti, da un lato mette a regime le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari, dall’altro delega il Governo (art. 43) al completamento della riforma, prevedendo anche il graduale passaggio - attraverso un periodo transitorio di tre anni - da una redazione di tale documento, e degli altri documenti contabili, in termini di competenza e cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

Per ciò che attiene alla parte della disciplina di immediata vigenza, l’art. 22 conferma la riclassificazione del bilancio annuale di previsione dello Stato per missioni e programmi di spesa applicata dal 2008, innovando tuttavia rispetto all’attuale assetto in più punti: le unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare, per la spesa, non sono più le unità previsionali di base, ma sono i programmi, aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi strategici, rappresentati dalle Missioni. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Anche sul lato dell’entrata, le unità di voto vengono individuate ad un livello di aggregazione superiore, con riferimento alle tipologie dei cespiti.

La proposta di legge porta inoltre a regime le novità introdotte in sede di formazione del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2009, prevedendo una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno). Le spese da fattore legislativo sono rimodulabili.

Si prevede che con il progetto di bilancio, per motivate esigenze, possano essere effettuate rimodulazioni all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione relativamente alle dotazioni finanziarie da fattore legislativo. Resta il divieto di dequalificazione della spesa.

Infine è disciplinato il bilancio pluriennale di previsione, che, elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi, è sia esposto a legislazione vigente, sia programmatico ed in sé incorpora gli effetti della legge di stabilità. Il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere entrate ed eseguire spese.

Il disegno di legge di assestamento delle previsioni di bilancio diviene facoltativo ed eventuale.

Copertura finanziaria delle leggi (artt. 11 e 18-20)

L’art. 18 conferma le attuali modalità di copertura: utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali; riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate. A seguito delle modifiche approvate dal Senato, è confermato il vigente divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l’utilizzo di proventi derivanti da entrate in conto capitale. E’ inoltre previsto il divieto di copertura con entrate non ricorrenti.

Peraltro, all’art. 11, non è più previsto nel provvedimento di legge in esame il vigente obbligo di copertura degli oneri correnti della legge finanziaria contenuto nell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, venendo così in sostanza permessa una impostazione della manovra con il solo vincolo del miglioramento del saldo complessivo e dunque la possibilità di attingere all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico.

All’interno della disciplina sulla copertura finanziaria delle leggi, è previsto, all’art. 18, (con ciò parzialmente innovando rispetto alla disciplina di cui all’art. 11-ter, comma 7, legge n. 468/1978) che ciascuna legge di spesa contenga al suo interno una clausola di salvaguardia automatica per la compensazione degli effetti finanziari che eccedano le previsioni di spesa in essa contenute.

Per le leggi di delega la proposta di legge prevede - sia pure con alcune specificazioni - il principio per cui la copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi attuativi deve essere individuata dalla legge di delega.

E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica, non solo sui disegni di legge del Governo e sugli emendamenti governativi onerosi, ma anche sugli emendamenti onerosi del Relatore del provvedimento, nonché l’obbligo di aggiornare la relazione tecnica all’atto del passaggio parlamentare.

La relazione deve anche contenere un prospetto riepilogativo degli effetti della disposizione su saldo netto da finanziare, indebitamento netto e fabbisogno.

Abrogazioni

In conseguenza di tale complessivo riassetto, è prevista l’abrogazione della legge nazionale di contabilità (legge n. 468/1978), nonché una delega al Governo per la redazione di un Testo Unico delle leggi in materia di contabilità di Stato e di tesoreria.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

All’art. 1 vengono correttamente richiamate le definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari per l’individuazione, da parte dell’ISTAT, degli enti riconducibili al settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche. Il richiamo si deve intendere al regolamento sul sistema dei conti economici integrati (Sec95) (regolamento n. 2223/96). In tal senso, si riprende la procedura introdotta dall’articolo 1, comma 5, della legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005) che rimette all’ISTAT la definizione annuale dell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato.

L’art. 8 inserisce la trasmissione dell’aggiornamento del programma di stabilità (strumento previsto dagli articoli 3 e 4 del regolamento CE n. 1466/97 ai fini dell’attuazione del Patto di stabilità e crescita nell’ambito dell’Unione economico-monetaria) tra gli strumenti del ciclo di programmazione economica. Al successivo art. 10, comma 5, viene però sostanzialmente confermata l’attuale disciplina in materia recata dall’articolo 3, comma 4-bis della legge n. 468/1978, introdotto dalla legge n. 203/1999, la quale prevede, in occasione della presentazione agli organismi comunitari dell’aggiornamento, la trasmissione al Parlamento di una nota informativa che contenga “attraverso un adeguato corredo documentativo, le eventuali nuove previsioni degli indicatori macroeconomici e dei saldi di finanza pubblica che si discostino da quelle contenute nel documento di programmazione economico-finanziaria precedentemente approvato”. Nella prassi la disposizione è stata interpretata nel senso di un obbligo di predisposizione della nota solo in caso di significativi mutamenti nella situazione macroeconomica e di finanza e, in concreto, la nota è stata trasmessa alle Camere solo nell’anno 2009.

Al riguardo, si segnala in primo luogo, dal punto di vista formale, che potrebbe risultare opportuno riformulare l’art. 8, comma 1, lettera f), nel senso di specificare che l’aggiornamento viene presentato non solo alla Commissione europea ma anche al Consiglio dei ministri dell’Unione europea (in termini così più coerenti con l’articolo 3 del regolamento CE n. 1466/1997)

Inoltre, si ricorda che in più occasioni il Consiglio dei ministri dell’Unione europea, nell’esprimere il parere sull’aggiornamento del programma di stabilità, ha osservato che questo, pur contenendo l’entità delle manovre correttive da porre in essere, non forniva “indicazioni sulla loro composizione” (si veda, ad esempio, il parere del 12 marzo 2008). L’art. 10, comma 5, in proposito, prevede l’indicazione degli interventi di massima di realizzazione dell’aggiornamento solo nella Relazione sull’economia e la finanza pubblica, e quindi successivamente all’espressione del parere delle autorità comunitarie. In tal senso, potrebbe essere valutata l’opportunità di specificare meglio già il contenuto dell’aggiornamento.

Si segnala infine che, in molti Stati membri dell’Unione europea (come Francia e Germania) è previsto un esame parlamentare dell’aggiornamento del programma di stabilità.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

A partire dal 2005, l’UE si è dotata di un nuovo modello di governance economica dell’UE e della strategia di Lisbona, mediante la combinazione e l’integrazione degli strumenti e procedure per il coordinamento delle politiche economiche e dell’occupazione già previsti dal Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE).

Il ciclo di governance, di durata triennale, è articolato nelle seguenti fasi:

•  presentazione di relazione strategica della Commissione, sulla base della quale il Consiglio europeo di primavera definisce gli orientamenti politici per le dimensioni economica, sociale e ambientale della strategia;

•  in coerenza con le conclusioni del Consiglio europeo e sulla base delle proposte della Commissione, il Consiglio adotta le linee direttrici integrate per la crescita e l’occupazione, contenenti i grandi orientamenti per le politiche economiche e gli indirizzi di massima per l’occupazione (gli orientamenti integrati 2008-2010 sono stati formalmente adottati a luglio 2008, v. oltre);

•  in coerenza con le linee direttrici, gli Stati membri definiscono programmi di riforma nazionali di durata triennale (i primi programmi triennali, tra cui il Piano italiano per l’innovazione, la crescita e l’occupazione – PICO, sono stati adottati nell’autunno 2005 per il periodo 2006-2008. L’ 11 novembre 2008 l’Italia ha presentato il programma per il periodo 2008-2010;

•  in corrispondenza con i programmi nazionali, la Commissione presenta un programma comunitario di Lisbona, anch’esso di durata triennale, comprendente l’insieme delle azioni da intraprendere a livello comunitario (il primo programma è stato presentato nel gennaio 2006 per il periodo 2006-2008; a dicembre 2007 la Commissione ha presentato il programma relativo al periodo 2008-2010);

•  ogni anno in autunno, per tutta la durata del ciclo triennale, gli Stati membri presentano alla Commissione rapporti annuali sullo stato di attuazione dei programmi nazionali di riforma. Sulla base dell’analisi di tali documenti la Commissione predispone una relazione annuale destinata al Consiglio europeo di primavera che si pronuncia sui progressi compiuti e sugli eventuali adeguamenti delle linee direttrici integrate.

Il secondo ciclo triennale della strategia è stato avviato con l'adozione degli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione 2008-2010, i quali si articolano in:

a)         una raccomandazione del Consiglio del 14 maggio 2008 relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità (2008-2010) (2008/390/CE)

b)         una decisione del Consiglio del 15 luglio 2008 sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione (2008/618/CE).

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Affari comunitari	( 066760-9409 – *st_affari_comunitari@camera.it
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