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Il disegno di legge in esame (A.C. 1875) è diretto alla conversione del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, recante Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, nonché misure urgenti di tutela ambientale.

Il provvedimento è assegnato in sede referente alla VIII Commissione (Ambiente), che ha concluso l’esame degli emendamenti nella seduta odierna, apportando al decreto-legge alcune modifiche.

L’articolo 1 prevede disposizioni volte a evitare l’abbandono di rifiuti ingombranti, di imballaggi e di rifiuti di imballaggio. In particolare, si autorizza, per la durata dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, la raccolta e il trasporto occasionale o saltuario di singole tipologie di imballaggi usati e rifiuti di imballaggio, di un massimo di 100 chilogrammi al giorno, per il relativo conferimento presso aree di raccolta attrezzate, gestite da soggetti pubblici o privati all'uopo autorizzati. Inoltre, sempre fino alla cessazione dello stato di emergenza, si dispone l’esenzione dal pagamento degli oneri di trasporto e di smaltimento per chi conferisce rifiuti ingombranti a soggetti (pubblici o privati) autorizzati a svolgere il servizio di raccolta a domicilio.

L’articolo 2 reca norme volte a fronteggiare la tendenza a disfarsi dei rifiuti mediante l’abbandono in siti non autorizzati. A tal fine, si attribuisce ai soggetti pubblici competenti il potere di disporre la rimozione e il trasporto dei rifiuti, anche pericolosi, da parte di soggetti in possesso dei necessari titoli abilitativi, anche in deroga alle procedure vigenti. A seguito di un emendamento approvato dalla VIII Commissione, è stato precisato che tali disposizioni si applicano per la durata dello stato di emergenza.I soggetti pubblici competenti sono altresì chiamati a individuare – anche in deroga alla normativa vigente e nel rispetto dei principi generali in materia di tutela dei beni culturali – siti di stoccaggio provvisorio per una prima selezione e caratterizzazione dei rifiuti nonché per l’attribuzione dei codici CER (catalogo europeo dei rifiuti). I rifiuti raccolti nei siti di stoccaggio sono quindi destinati ad attività di recupero o smaltimento secondo quanto previsto dalla parte IV del D.Lgs. 152/2006 (cd. codice ambientale). La Commissione di merito ha inoltre introdotto una disposizione che prevede l’attivazione di un progetto pilota per garantire la piena tracciabilità dei rifiuti. Le autorità competenti autorizzano l’attivazione e la gestione dei predetti siti entro 15 giorni dalla richiesta, decorsi i quali sono attribuiti al Ministero dell’ambiente i poteri sostitutivi. Si autorizza infine il Sottosegretario per l'emergenza rifiuti in Campania a disporre la realizzazione e la gestione, con il sistema della finanza di progetto, di un impianto di recupero dei rifiuti già prodotti e stoccati per la produzione di energia, individuando anche un sito idoneo nel territorio campano.

L’articolo 3 interviene sul Testo unico degli enti locali, al fine di consentire, con decreto del Ministro dell'interno, la rimozione del sindaco, del presidente della provincia o dei componenti dei consigli e delle giunte nel caso di inosservanza della normativa in materia di gestione di rifiuti. Tale previsione riguarda solo i territori in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza.

L’articolo 4 prevede, in particolare, che i comuni della provincia di Caserta che si avvalgono (anche in forma associata, secondo il testo emendato dalla Commissione Ambiente) del Consorzio unico di bacino delle province di Napoli e Caserta avviano, entro 7 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge, le procedure per l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani, anche avvalendosi di alcune deroghe alla normativa vigente, purché si tratti di bacino di utenza di almeno 15.000 abitanti.

L’articolo 5 autorizza la corresponsione al personale militare operante presso la struttura commissariale di uno speciale compenso, ampliandoaltresì le competenze delle Forze armate in relazione al controllo della corretta gestione del ciclo dei rifiuti.

L’articolo 6 è diretto a renderepiù rigoroso il sistema sanzionatorio nei territori in cui vige lo stato di emergenza in relazione a una serie di condotte già vietate ai sensi del c.d. codice ambientale. In particolare, le nuove norme, oltre ad attuare un significativo inasprimento delle pene, prevedono la trasformazione di alcune fattispecie criminose da contravvenzioni a delitti, introducendo altresì una differenziazione tra condotte dolose, configurate come delitti, e condotte colpose, punite come reati contravvenzionali. La Commissione VIII ha emendato il testo, prevedendo per i reati che siano commessi con l'uso di un veicolo, il sequestro preventivo del mezzo e la confisca in caso di condanna.

L’articolo 7 contempla l’adozione, da parte del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, di una serie di iniziative di carattere divulgativo volte a sensibilizzare la popolazione sul sistema di raccolta differenziata dei rifiuti. Una disposizione inserita dalla Commissione di settore fa obbligo al Governo di informare il Parlamento sulla revoca o mancata revoca della dichiarazione dello stato d'emergenza per i singoli ambiti provinciali che hanno una dotazione impiantistica in grado di assicurare in via ordinaria il ciclo dei rifiuti.

L’articolo 7-bis, introdotto dalla Commissione Ambiente, introduce l'educazione ambientale nei programmi scolastici della scuola dell'obbligo.

L’articolo 8 prevede il potenziamento delle strutture di contrasto al fenomeno degli incendi connesso con l’emergenza rifiuti in Campania, mediante l’assegnazione, in posizione di comando al Dipartimento della protezione civile, di 35 unità di personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco fino al 31 dicembre 2009. E’ inoltre autorizzato l’acquisto dei mezzi e delle dotazioni atte ad assicurare la piena capacità operativa del personale del Corpo nazionale assegnato al Dipartimento della protezione civile.

L'articolo 9 interviene sulla procedura prevista dalla legge finanziaria per il 2008 per il riconoscimento ai termovalorizzatori del diritto agli incentivi per le fonti rinnovabili. In particolare, si prevede di includere nel novero degli impianti per i quali deve essere attivata in via prioritaria la suddetta procedura non solo quelli in costruzione, ma anche quelli entrati in esercizio fino al 31 dicembre 2008. Si stabilisce altresì la proroga di un anno (cioè sino al 31 dicembre 2009) del termine per la conclusione della procedura stessa. Infine, si introduce una disposizione finalizzata a fare salvi i cd. incentivi CIP6 per gli impianti, senza distinzione fra parte organica ed inorganica, ammessi ad accedere a tali benefici in relazione alla situazione di emergenza dichiarata prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007. La Commissione Ambiente ha poi introdotto una disposizione che demanda ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico l’aggiornamento triennale delle modalità per la determinazione della quota di produzione di energia elettrica imputabile alle fonti energetiche rinnovabili. Nelle more, in caso di impiego di rifiuti urbani ovvero di combustibile da rifiuti, ai fini dell’accesso ai meccanismi incentivanti tale quota è pari al 51 per cento della produzione complessiva.

La Commissione Ambiente ha approvato altresì tre articoli aggiuntivi, 9-bis, 9-ter e 9-quater.

L’articolo 9-bis introduce misure urgenti di tutela ambientale destinate a risolvere, nell’immediato, le difficoltà degli operatori nel recupero dei rifiuti.

L’articolo 9-ter prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con la Conferenza unificata, adotti un Piano nazionale degli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani residuati dalla raccolta differenziata.

L’articolo 9-quater introduce infine misure urgenti in materia di smaltimento di rifiuti in fognatura, vietando in particolare lo smaltimento dei rifiuti, anche se triturati, in fognatura, ad eccezione di quelli organici provenienti dagli scarti dell'alimentazione trattati con apparecchi dissipatori che ne riducano la massa in particelle sottili.

L’articolo 10 consente di qualificare come “creditori” della gestione commissariale le società appartenenti al gruppo societario del quale fanno parte le società affidatarie del servizio di smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, con particolare riferimento a quelle intervenute nella realizzazione del termovalorizzatore di Acerra.

L’articolo 11 dispone in ordine all’entrata in vigore del decreto-legge.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Le disposizioni che presentano profili di maggiore interesse in relazione alla disciplina comunitaria risultano quelle contenute negli articoli 2, 4, 9, 9-bis e 9-quater del decreto-legge.

In particolare, l’articolo 2 introduce la facoltà di derogare alla disciplina di rimozione e trasporto dei rifiuti (incluse le procedure in materia di prelievo e trasporto dei rifiuti pericolosi nonché quelle in materia di bonifica di siti contaminati). Al riguardo, si segnala che le procedure di rimozione e trasporto dei rifiuti, con particolare riferimento a quelli qualificati come pericolosi, ricadono a livello comunitario nell’ambito della disciplina dettata dalla direttiva quadro relativa ai rifiuti 2006/12/CE e dalla direttiva relativa ai rifiuti pericolosi 91/689/CEE. Quest’ultima, all’art. 7, prescrive che, nei casi di emergenza o di grave pericolo, gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie, comprese, se del caso, deroghe temporanee alla stessa direttiva, al fine di garantire che i rifiuti pericolosi non costituiscano una minaccia per la popolazione o per l’ambiente. Di tali deroghe deve essere data informazione alla Commissione europea. A seguito delle modifiche apportate dalla Commissione di settore, l’ambito temporale della facoltà di deroga è stato circoscritto al periodo di durata dello stato di emergenza rifiuti.

Sempre con riferimento alla possibilità di derogare a norme vigenti, l’articolo 4 del decreto-legge dispone – come già illustrato – che, per tutta la durata dello stato di emergenza, i soli comuni della provincia di Caserta, che si avvalgono del Consorzio unico di bacino della provincia di Napoli e di Caserta, possono indire procedure di gara per l'affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani ai sensi dell'art. 18 del D.L. 90/2008. A seguito delle modifiche apportate dalla VIII Commissione è stato precisato che le deroghe di cui possono avvalersi le citate amministrazioni comunali sono quelle riferite al D.lgs 163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), come previste dall’articolo 18 del D.L. 90 del 2008. Tale ultima disposizione, nell’individuare le norme che possono essere derogate per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, stabilisce che sia comunque garantito il rispetto dei principi dell'ordinamento comunitario.

L’articolo 9 (comma 1, lettera c)) interviene, infine, sulla disciplina dettata dal comma 1117 della legge finanziaria per il 2007 che, in linea con la direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità, considera erogabili gli incentivi finalizzati alla promozione delle fonti rinnovabili (cd. incentivi CIP6) solo per la produzione di energia proveniente dalla parte biodegradabile (vale a dire la frazione organica) dei rifiuti. Lo stesso comma 1117 ha tuttavia fatto salvi gli incentivi concessi, ai sensi della previgente normativa, agli impianti già autorizzati e di cui sia stata avviata concretamente la realizzazione prima del 2007. La legge finanziaria per il 2008 ha poi limitato tali benefici ai soli impianti realizzati e operativi (art. 2, comma 136). La novella introdotta dal decreto-legge fa ora salvi gli incentivi in questione per gli impianti ammessi ad accedere a tali misure agevolative in relazione alla situazione di emergenza dichiarata prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007, senza distinzione fra parte organica ed inorganica dei rifiuti. In proposito, va ricordato che la citata direttiva 2001/77/CE (recepita con il D.lgs. 387/2003), nel promuovere la produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili, prevede, all’art. 4, che gli Stati membri possano definire meccanismi di sostegno per i produttori di elettricità da fonti energetiche rinnovabili. L’art. 2 della stessa direttiva include tra le predette fonti la biomassa, intesa esclusivamente come “la parte biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall'agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali) e dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani”.

Potrebbe infine risultare utile una verifica sui profili di compatibilità della disposizione transitoria secondo la quale, ai fini dell’accesso ai meccanismi incentivanti, in caso di impiego di rifiuti urbani ovvero di combustibile da rifiuti, la quota di produzione di energia elettrica imputabile alle fonti energetiche rinnovabili è pari al 51 per cento della produzione complessiva.

L’articolo 9-bis prevede, nell’ambito delle misure urgenti di tutela ambientale, che gli accordi di programma in materia di rifiuti stipulati tra amministrazioni pubbliche, altri soggetti interessati e associazioni di categoria prima dell’entrata in vigore del D.lgs. 4/2008, continuino ad avere efficacia, anche in deroga alle disposizioni della parte IV del D.lgs. 152/2006, salvaguardando tuttavia i vincoli posti dalle norme comunitarie.

Riguardo all’articolo 9-quater,potrebbe risultare opportuno un approfondimento sull’impatto della previsione concernente lo smaltimento dei rifiuti alimentari in fognatura.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Tutela penale dell’ambiente

Sulla base di un accordo in prima lettura, secondo la procedura di codecisione, con il Parlamento europeo, il 24 ottobre 2008 il Consiglio ha approvato una proposta di direttiva sulla tutela penale dell’ambiente (COM(2007)51), intesa ad assicurare un livello adeguato di protezione dell'ambiente affrontando, a livello europeo, il problema della criminalità ambientale. La proposta rimane, pertanto, in attesa di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

Il nuovo atto legislativo, tra l’altro, obbliga ciascuno Stato membro ad adottare le misure necessarie affinché una serie di attività che violano la normativa comunitaria in materia di protezione ambientale, qualora siano poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza, siano perseguibili penalmente, attraverso sanzioniproporzionate, efficaci e dissuasive. Tra tali attività illecite figurano, tra l’altro:

·       la gestione dei rifiuti - raccolta, il trasporto, il recupero e l'eliminazione di rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e la gestione successiva di impianti di eliminazione, incluse le attività eseguite da intermediari o mediatori – che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

·       l’immissione di materiali radioattivi o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nell’acqua;

·       la spedizione illegale di rifiuti;

·       l'uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, nonché il commercio illecito di tali esemplari o di parti di essi o di prodotti derivati qualora tali attività abbiano un impatto sullo stato di conservazione della specie;

·       l'illecito e significativo deterioramento di un habitat protetto;

·       il commercio o l'uso illeciti di sostanze che riducono lo strato di ozono;

·       il favoreggiamento e l'istigazione a commettere intenzionalmente le attività sopra indicate.

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Rifiuti

Il 3 luglio 2008la Commissione europea ha presentato un ricorso con cui deferisce formalmente l’Italia davanti alla Corte di giustizia (procedura di infrazione 2007/2195. Causa C-297/08) sull'emergenza rifiuti in Campania, per non aver rispettato i suoi obblighi ai sensi della citata direttiva 75/442/CEE. Mediante tale ricorso, la Commissione mira ad ottenere la condanna della Repubblica italiana per non aver creato nella regione Campania una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento idonei a permettere l’autosufficienza in materia di smaltimento di rifiuti, in grado di assicurare un elevato livello di protezione dell'ambiente e della salute pubblica, come peraltro evidenziato nella prima lettera di messa in mora del giugno 2007. In una seconda lettera di messa in mora di ottobre 2007, inoltre, in aggiunta alle carenze già segnalate, la Commissione ha sottolineato anche la mancanza in Campania del piano di gestione dei rifiuti previsto dalla direttiva.

Il 10 aprile 2008 la Corte di giustizia ha emesso nei confronti dell’Italia una sentenza di inadempimento (procedura d’infrazione 2003/4506. Causa C-442/06), per essere venuta meno agli obblighi previsti dagli articoli 2, 5, 6, 10, 13 e 14 della direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti, che è stata recepita nell’ordinamento italiano per mezzo del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36.

Nel ricorso presentato alla Corte il 26 ottobre 2006, la Commissione rileva la non conformità della legislazione nazionale alla citata direttiva a causa del recepimento tardivo effettuato dalla Repubblica italiana. La direttiva prevede, infatti, due regimi giuridici diversi, a seconda che ci si trovi in presenza di discariche nuove o preesistenti. A causa del recepimento tardivo operato dal decreto legislativo, alcune discariche che avrebbero dovuto essere assoggettate al regime previsto per le nuove discariche, sono invece assoggettate al regime previsto per le discariche preesistenti.

Il 31 gennaio 2008 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora ex art. 228 TCE per non aver preso i provvedimenti necessari all’esecuzione della sentenza C-135/05, con cui la Corte di giustizia ha condannato l’Italia (procedura d’infrazione 2003/2077, Causa C-135/05) per non corretta applicazione degli articoli 4, 8 e 9 della direttiva 75/442/CEE sui rifiuti, come modificata dalla direttiva 91/156/CE; dell’articolo 2, comma 1, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi, e dell’articolo 14 della direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti.

La Corte ha accolto i rilievi avanzati dalla Commissione che - nel ricorso presentato il 23 marzo 2005 - dichiara di essere venuta a conoscenza dell’esistenza sul territorio italiano di un elevato numero di discariche funzionanti illegalmente e senza controllo delle autorità pubbliche, alcune delle quali contenenti rifiuti pericolosi. La Commissione ritiene che, fintanto che tolleri la presenza di tali discariche, la Repubblica italiana violi gli obblighi derivanti dalle citate direttive. Inoltre, in relazione alle discariche già esistenti alla data del 16 luglio 2001, la mancanza di informazioni sui piani di riassetto che i gestori di tali discariche avrebbero dovuto presentare entro il 16 luglio 2002, porta la Commissione a considerare non esistenti tali piani e le relative misure di autorizzazione e di eventuale chiusura delle discariche non rispondenti ai requisiti di legge.

Si ricorda che con il decreto-legge 15 febbraio 2007, n. 10 - recante disposizioni volte a dare attuazione ad obblighi comunitari ed internazionali e convertito, con modificazioni, con legge 6 aprile 2007, n. 46 – il Governo ha inteso sanare tra le altre anche le due procedure di contenzioso appena descritte.