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Il provvedimento in esame, già approvato dal Senato nella seduta dell’11 novembre 2008, è volto alla conversione in legge del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, recante disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali.

L’articolo 1 delprovvedimento d’urgenza reca disposizioni in materia di attuazione dei piani di rientro dai deficit sanitari e altre disposizioni in materia di sanità. In relazione all’esigenza di contenimento della spesa sanitaria regionale, si interviene sulla procedura di commissariamento, attribuendo al commissario ad acta nominato dal Governo il potere di disporre motivatamente la sospensione dalle funzioni dei direttori generali delle aziende sanitarie. Si consente, inoltre, con deliberazione del Consiglio dei ministri, l'erogazione totale o parziale dei finanziamenti condizionati all’osservanza degli obblighi previsti dai piani di rientro in favore delle regioni nelle quali è stato nominato il commissario ad acta, purché siano rispettate alcune condizioni (in particolare, l’adozione di significativi provvedimenti per la correzione degli andamenti della spesa). Sono infine dettate specifiche disposizioni relativamente all’assetto dell’Istituto "Giannina Gaslini" di Genova e alla copertura degli oneri derivanti dall’abolizione del ticket di 10 euro sulle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale.

L’articolo 1-bis, introdotto nel corso dell’esame al Senato, proroga al 31 dicembre 2012 il completamento degli interventi di ristrutturazione edilizia delle strutture sanitarie, al fine di garantire la disponibilità dei locali destinati all’attività libero-professionale intramuraria. Viene altresì prorogata fino al 31 gennaio 2010 la possibilità di utilizzare, in via straordinaria e previa autorizzazione aziendale, gli studi professionali per l’esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria.

L’articolo 1-ter, anch’esso introdotto nel corso dell’esame al Senato, dispone l’immediata applicazione del comma 6-bis dell’art. 17 del D.Lgs. 8 aprile 2003, n. 66, che ha disposto l’esclusione per il personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale del diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore di lavoro.

L’articolo 2 reca disposizioni dirette a garantire, per l’anno 2008, la compensazione, attraverso la misura dei trasferimenti erariali, delle variazioni di gettito dell’imposta comunale sugli immobili (ICI) derivanti da precedenti interventi legislativi.

Nel corso dell’esame presso l’altro ramo del Parlamento, sono stati introdotti gli articoli 2-bis, 2-ter e 2-quater.

L’articolo 2-bis reca una disposizione volta ad assegnare alle comunità montane, istituite a seguito del processo di riordino disposto dalla legge finanziaria per il 2008, i trasferimenti erariali già erogati alle comunità montane disciolte, al netto delle riduzioni operate dalla citata legge finanziaria e dal D.L. 112/2008.

L’articolo 2-ter modifica il regime fiscale da applicare ai carburanti da autotrazione nelle regioni confinanti con la Svizzera, consentendo alle suddette regioni di adottare misure per la riduzione dei prezzi dei carburanti e attribuendo nel contempo alle medesime aree una quota aggiuntiva di compartecipazione all’IVA per un ammontare corrispondente all’onere finanziario sopportato.

L’articolo 2-quater reca diverse diposizioni in materia di enti locali. In particolare, si conferma per l’anno 2009 l’applicazione delle disposizioni di cui al D.L. 314/2004, in materia di scioglimento dei consigli comunali nei casi di mancata approvazione del bilancio di previsione nei termini stabiliti. Inoltre, si provvede alla determinazione dei trasferimenti erariali spettanti agli enti locali per l’anno 2009, sulla base dei criteri già adottati dalla legge finanziaria dello scorso anno e delle disposizioni intervenute successivamente. Per l’anno 2009, viene confermata la compartecipazione delle province al gettito dell’IRPEF, nella misura dell’1 per cento del riscosso in conto competenza che affluisce al bilancio dello Stato. Sono poi novellate alcune norme del Testo Unico degli enti locali (TUEL), relative alla disciplina delle modalità di approvazione dei modelli e documenti contabili. Da ultimo, si interviene sulle procedure per l’erogazione del contributo statale in favore dei comuni che abbiano subito una diminuzione del gettito ICI in conseguenza dell’autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali per gli immobili di categoria D.

L’articolo 3 reca misure in materia di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, prevedendo, per l’anno scolastico 2009-2010, che le regioni e gli enti locali, entro il 31 dicembre 2008, realizzino il citato dimensionamento nel rispetto dei parametri già definiti dal D.P.R. 233/1998 e con il vincolo di non superare il numero dei punti di erogazione del servizio esistenti nell’anno scolastico 2008-2009.

L’articolo 4, intervenendo sulla legge finanziaria per il 2008, rinvia al 1° gennaio 2009 l’applicazione della disposizione che sanziona l’adesione da parte dei comuni a più di una forma associativa tra quelle previste dal Testo unico sugli enti locali (consorzi e unioni di comuni). Inoltre, una disposizione introdotta dal Senato proroga al 31 dicembre 2009 il termine entro il quale il Comune di Sanremo è tenuto a disciplinare la situazione gestionale del mercato dei fiori della città.

L’articolo 5 prevede, tra l’altro, l'assegnazione al Comune di Roma di un contributo straordinario di 500 milioni di euro per l'anno 2008 per il rimborso alla Cassa depositi e prestiti della somma erogata a titolo di anticipazione finanziaria, al fine di superare la carenza di liquidità e la situazione di indebitamento.

L’articolo 5-bis reca un’autorizzazione di spesa di 2 milioni di euro per l’anno 2009 a favore dell’Agenzia ONLUS. Si provvede inoltre ad integrare alcune autorizzazioni di spesa relative agli anni 2008 e 2009 in favore dell’Unione Italiana Ciechi, riportate in allegato al provvedimento.

L’articolo 6, come modificato dal Senato, indica le modalità di copertura finanziaria degli oneri recati dal decreto legge, disponendo in particolare la riduzione dell'autorizzazione di spesa relativa al Fondo per le aree sottoutilizzate.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Le disposizioni che maggiormente impattano sulla disciplina comunitaria sono contenute negli articoli 1-ter e 2-ter.

Come già evidenziato, l’articolo 1-ter abroga le disposizioni di cui all’articolo 24-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, prevedendo quindi l’immediata applicazione del comma 6-bis dell’art. 17 del D.Lgs. 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione della direttiva 93/104/CE e della direttiva 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro), che ha disposto l’esclusione per il personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale del diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore di lavoro. Per tale personale si fa quindi riferimento alle vigenti disposizioni contrattuali in materia di orario di lavoro, nel rispetto dei principi generali della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori.

In proposito, si ricorda che la direttiva 2003/88/CE, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, – nel provvedere alla codificazione di precedenti direttive in materia – prevede un periodo minimo di riposo di 11 ore consecutive ogni 24 ore per tutti i lavoratori (articolo 3). Tuttavia, l’articolo 17 della medesima direttiva, al paragrafo 3, lettera c), stabilisce una deroga per le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio o della produzione, in particolare, quando si tratta “di servizi relativi all’accettazione, al trattamento e/o alle cure prestati da ospedali o stabilimenti analoghi, comprese le attività dei medici in formazione, da case di riposo e da carceri”. Analoga facoltà di deroga è riconosciuta per assicurare la continuità dei “servizi di ambulanza”. Il paragrafo 2 del citato art. 17 della direttiva 2003/88/CE stabilisce che le menzionate deroghe possono essere adottate con legge, regolamento o con provvedimento amministrativo, ovvero mediante contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali, a condizione che vengano concessi ai lavoratori interessati equivalenti periodi di riposo compensativo oppure, in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive, a condizione che venga loro concessa una protezione appropriata.

L’articolo 2-ter modifica il regime fiscale da applicare ai carburanti da autotrazione nelle regioni confinanti con la Svizzera. In particolare, si consente a tali regioni di adottare misure per la riduzione dei prezzi, attribuendo alle medesime aree una quota aggiuntiva di compartecipazione all’IVA. Tale riduzione deve essere effettuata con legge regionale nel rispetto della normativa comunitaria, in modo tale da garantire che il prezzo non sia inferiore a quello praticato nello Stato confinante e che la riduzione sia differenziata nel territorio regionale, in maniera inversamente proporzionale alla distanza dei punti vendita dal confine. Sono contestualmente abrogate le disposizioni (recate dall’art. 12 del D.Lgs. 56/2000) che avevano già previsto, per le medesime aree, analoghi meccanismi di riduzione del prezzo dei carburanti alla pompa, nell'àmbito della quota complessiva dell'accisa a loro riservata.

Al riguardo, si ricorda che la direttiva comunitaria 2003/96/CE ­ che ha ristrutturato il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità ed è stata recepita nell’ordinamento italiano con il D.Lgs. 26/2007 ­ ha ampliato l’insieme dei prodotti energetici che gli Stati membri devono obbligatoriamente sottoporre ad accisa, determinando dei livelli minimi di tassazione. La direttiva inoltre dispone (art. 26, secondo paragrafo) che, in relazione ai prodotti energetici, i provvedimenti di riduzione ed esenzione fiscale, di differenziazione delle aliquote e di rimborso dell’imposta possono configurarsi come aiuti di Stato e vanno pertanto notificati alla Commissione.

E’ utile comunque segnalare che la “manovrabilità” delle accise da parte delle regioni risulta già limitata dalla legge finanziaria per il 2008 (art. 1, comma 190), che consente alle regioni e alle province autonome di ridurre, con legge, il prezzo alla pompa della benzina e del gasolio per autotrazione (per i soli cittadini residenti), ma senza intervenire sulla quota dell’accisa ad esse riservata.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 22 settembre 2004 la Commissione europea ha presentato la proposta di direttiva (COM(2004)607) recante modifica della direttiva 2003/88/CE concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro. Dopo la prima lettura del Parlamento europeo la Commissione ha presentato la proposta modificata (COM(2005) 246) che è stata esaminata dal Consiglio il 15 settembre 2008.

Il 15 settembre 2008 il Consiglio ha adottato a maggioranza qualificata una posizione comune, in prima lettura, sulla quale si esprimerà il Parlamento europeo, presumibilmente il 17 dicembre 2008, secondo la procedura di codecisione. In vista di tale esame, la Commissione per l’occupazione e gli affari sociali del Parlamento europeo ha predisposto, il 3 ottobre 2008, un progetto di relazione (rel. Alejandro Cercas).

La direttiva 2003/88/CE stabilisce requisiti minimi in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, tra l’altro, in relazione ai periodi di riposo quotidiano e settimanale, di pausa, di durata massima settimanale del lavoro e di ferie annuali, nonché relativamente a taluni aspetti del lavoro notturno, del lavoro a turni e del ritmo di lavoro. Le principali modifiche previste dal nuovo testo riguardano la presa in considerazione del servizio di guardia, la compatibilità tra vita professionale e vita familiare e la “facoltà di non partecipazione”, ossia la possibilità di non applicare la durata massima settimanale di 48 ore se il lavoratore accetta di lavorare più a lungo.

Posizione comune del Consiglio

Come sottolineato dalla Commissione nella sua comunicazione del 18 settembre 2008 (v. oltre), la posizione comune è stata adottata in seguito a una prima lettura particolarmente lunga e complessa al Consiglio, nel corso della quale un numero significativo di Stati membri ha mantenuto posizioni divergenti nonostante gli sforzi delle diverse presidenze (con il sostegno della Commissione) di trovare un compromesso accettabile.

Gli aspetti chiave del testo approvato dal Consiglio sono i seguenti:

·       riguardo al servizio di guardia – che la proposta di modifica della direttiva 2003/88/CE definisce come il periodo durante il quale il lavoratore è obbligato a tenersi a disposizione, sul proprio luogo di lavoro, al fine di intervenire, su richiesta del datore di lavoro, per esercitare la propria attività o le proprie funzioni - il testo introduce una distinzione tra periodo “attivo” e “inattivo” del servizio di guardia. Il periodo inattivo del servizio di guardiaè definito come periodo durante il quale il lavoratore è obbligato a tenersi a disposizione, sul proprio luogo di lavoro, ma non è chiamato dal suo datore di lavoro ad esercitare la propria attività o le proprie funzioni. Il periodo attivo del servizio di guardia, sul luogo di lavoro, continua ad essere orario di lavoro e non può essere considerato periodo di riposo, conformemente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Il periodo inattivo del servizio di guardia non può invece considerarsi orario di lavoro tranne nel caso in cui ciò sia previsto dalla normativa nazionale o, in conformità della stessa e/o della prassi nazionale, da un contratto collettivo o da un accordo sottoscritto dalle parti sociali.

·       riguardo ai periodi di riposo compensativo, il testo prevede che nei casi di deroghe alle disposizioni applicabili in materia di periodi di riposo quotidiano e settimanale, pause, durata del lavoro notturno  e periodi di riferimento, devono essere accordati periodi di riposo compensativo entro un termine ragionevole, da stabilirsi in base alla normativa nazionale o a un contratto collettivo o a un accordo sottoscritto dalle parti sociali. Questa previsione è volta ad introdurre una maggiore flessibilità nella fissazione del riposo compensativo rispetto alla direttiva in vigore.

·       Il limite normale dell’orario di lavoro settimanale resta quello di 48 ore settimanali, compresi eventuali straordinari e servizi di guardia attivi, da calcolare in base a un periodo di riferimento. La presente direttiva prevede un periodo di riferimento massimo di 12 mesi ma questo vale soltanto per i contratti collettivi. Il testo approvato dal Consiglio accorda inoltre la possibilità di un periodo massimo di 12 mesi se previsto dalla normativa nazionale, previa consultazione delle parti sociali. Tuttavia, se gli Stati membri decidono di avvalersi delle disposizioni di non partecipazione, tale periodo di riferimento è di sei mesi.

Posizione della Commissione

La Commissione ha adottato, il 18 settembre 2008, una comunicazione sulla posizione comune del Consiglio (COM(2008) 568), nella quale sostiene la posizione comune concordata benché diversa per taluni aspetti dalla sua proposta modificata – tenendo conto dell’urgenza di chiarire la situazione giuridica e quindi consentire un’applicazione più coerente della direttiva in tutti gli Stati membri.

La Commissione evidenzia le divergenze principali tra la proposta modificata e la posizione comune del Consiglio, in particolare:

Applicazione per lavoratore dei limiti di orario di lavoro e dei periodi di riposo prescritti dalla direttiva: data la necessità di garantire l’efficacia degli obiettivi di salute e di sicurezza stabiliti nella direttiva sull’orario di lavoro, la Commissione ritiene che la legislazione degli Stati membri dovrebbe già prevedere misure appropriate per garantire che i limiti prescritti dalla direttiva in materia di orario di lavoro settimanale e riposo giornaliero e settimanale siano, nella misura del possibile, rispettati per lavoratore, nel caso di lavoratori che lavorano contemporaneamente nell’ambito di due o più rapporti di lavoro disciplinati dal campo di applicazione della presente direttiva.

Servizio di guardia:la Commissione rileva che la posizione comune non modifica il servizio di guardia “attivo”, ma consentirebbe che i periodi “inattivi” fossero trattati o come periodo di lavoro o come periodo di riposo, a seconda della normativa nazionale o dei contratti collettivi.

Ad avviso della Commissione, peraltro, l’attuale situazione del servizio di guardia e del periodo di riposo compensativo richiede un chiarimento urgente mediante una modifica legislativa.

Progetto di risoluzione legislativa del Parlamento europeo

Il 3 ottobre 2008 la Commissione lavoro e affari sociali del Parlamento europeo (relatore Alejandro Cercas) ha adottato un progetto di risoluzione legislativa sulla posizione comune del Consiglio. Il progetto di risoluzione, che verrà esaminato dalla plenaria nella sessione del 17 dicembre 2008, propone emendamenti, tra l’altro, agli articoli concernenti, in particolare: il periodo di riposo compensativo dopo i periodi in servizio; il servizio di guardia - la cui intera durata, incluso il periodo inattivo, viene considerata orario di lavoro.