N. 35 – 24 maggio 2012

 

A.C. 5210

 

Meccanismi elettorali di secondo grado negli enti territoriali

“intermedi”: le esperienze in Francia, Germania e Spagna[1]

 

 

In Francia l’organizzazione istituzionale ed amministrativa del territorio nazionale comprende diverse divisioni territoriali con funzioni politico-amministrative. La Costituzione francese (art. 72) distingue le collettività territoriali in: comuni, dipartimenti, regioni, collettività a statuto particolare e collettività d’oltremare (art. 74) alle quali si aggiunge la Nuova Caledonia, collettività soggetta a statuto speciale (art. 76).

Le collettività territoriali francesi, pur non avendo competenze legislative, dispongono di un’organizzazione specifica e di proprie attribuzioni, disciplinate dal Code général des collectivités territoriales (CGCT). In tale quadro organizzativo ogni collettività territoriale è dotata di un’assemblea deliberante (conseil), composta da membri eletti a suffragio universale diretto, e di un governo locale (diverso per forma a seconda del tipo di collettività), i cui componenti e/o il capo sono eletti in secondo grado dai conseillers.

Per quanto riguarda il comune, l’assemblea deliberante di questo ente territoriale è il consiglio municipale (conseil municipal), i cui membri sono eletti a suffragio universale diretto, per un mandato di 6 anni. A capo del conseil municipal è il sindaco (maire) che viene eletto a scrutinio segreto tra i consiglieri municipali (CGCT, art. L2122-4) o nel corso della prima riunione del conseil, svolta nella settimana successiva alla proclamazione dell’elezione del conseil, ovvero a seguito delle dimissioni del sindaco precedente. Il sindaco, rieleggibile, rimane di norma in carica per sei anni, corrispondenti alla durata del mandato dei consiglieri municipali. Le stesse regole vengono applicate per l’elezione degli adjoints (gli assessori componenti la Giunta) del sindaco.

A livello di dipartimento, collettività locale con larghe competenze in materia di politica sociale (costruzione e manutenzione dei collegi scolastici, riunione di terreni rurali, organizzazione dei trasporti scolastici etc.), l’assemblea deliberante è il consiglio generale (conseil général). I conseillers généraux, eletti a suffragio universale diretto uninominale a doppio turno, in ragione di un consigliere per cantone[2], eleggono in seno al consiglio generale (CGCT, artt. L3122-1 e L3122-5) una commission permanente (composta da un presidente e da diversivice-presidenti), organo esecutivo del dipartimento che delibera sulla base delle deleghe ricevute dal Conseil, con il suo presidente a capo dell’amministrazione dipartimentale.

Per ciò che concerne, infine, la regione, che ha competenze soprattutto in materia di politica economica, l’assemblea deliberante è costituita dal consiglio regionale (conseil régional), i componenti del quale sono eletti, dal 1986, a suffragio universale diretto. I consiglieri, eletti per dipartimento, eleggono a loro volta il presidente del consiglio regionale (CGCT, art.L4133-1) e, sotto la sua presidenza, una commission permanente (CGCT, art. L4133-5), composta dal presidente, da diversivice-presidenti ed eventualmente da altriconsiglieri. Il presidente del consiglio regionale, dal 1982, esercita le funzioni esecutive delle competenze della regione, in base alle quali è autorizzato a reclutare personale per istituire i servizi necessari ed ha il compito di far votare e dare esecuzione alle decisioni di bilancio che fanno capo alla regione.

Un particolare caso di meccanismo elettivo di secondo grado si riscontra attualmente nelle intercomunalità (strutture di cooperazione intercomunale come comunità di comuni, comunità urbanee syndicats di comuni). In queste strutture l’organo esecutivo deliberante è il consiglio comunitario (conseil communautaire) (CGCT, artt. L5211-6 e ss.), con funzioni simili a quelle del consiglio municipale, ma a livello di intercomunalità. I membri del consiglio comunitario sono eletti, a scrutinio segreto, dai consigli municipali dei comuni membri dell’intercomunalità: ad ogni comune spetta un numero determinato di consiglieri comunitari e in seno a ciascun comune vengono designati i delegati (consiglieri municipali o sindaci) che rappresenteranno il comune nel consiglio comunitario. Il consiglio comunitario, a sua volta, elegge il presidente dell’intercomunalità, capo e organo esecutivo dell’intercomunalità, e il bureau - composto del presidente, da uno o più vice-presidenti ed eventualmente da altri membri - secondo le regole valide per l’elezione dei sindaci e degli adjoints (CGCT, art. L5211-2).

La recente riforma delle collettività territoriali (Loi n. 2010-1563 del 16 dicembre 2010) ha previsto una nuova organizzazione del territorio francese con la creazione di nuove strutture locali in sostituzione di collettività territoriali preesistenti, attraverso un meccanismo che facilita la fusione di comuni e i raggruppamenti di dipartimenti e regioni: le metropoli, i poli metropolitani, i nuovi comuni derivanti dalla fusione di comuni appartenenti ad una stessa struttura intercomunale, l’accorpamento di regioni o di dipartimenti su base volontaria. E’ stata inoltre specificamente istituita (Loi n. 2010-597 del 3 giugno 2010) una nuova collettività territoriale, il “Grand Paris”, che riunisce l’agglomerato urbano di Parigi e l’Île de France.

Nell’ambito della nuova organizzazione territoriale, che dovrebbe entrare pienamente in vigore dal 2015, è prevista anche l’elezione di una nuova categoria di eletti locali, i consiglieri territoriali, consiglieri comuni alle regioni e ai dipartimenti, che sostituiranno pertanto gli attuali Consiglieri regionali e generali e siederanno di volta in volta in Consiglio regionale o in Consiglio generale, favorendo in tal modo il ravvicinamento tra il Dipartimento e la Regione oltre ad un risparmio di risorse economiche ed umane; i consiglieri territoriali saranno eletti per la prima volta nel marzo 2014.

Per quanto riguarda l’intercomunalità la riforma prevede, invece, il ravvicinamento tra Comuni e strutture intercomunali attraverso la futura elezione a suffragio universale dei consiglieri comunitari che siedono in seno ai consigli delle intercomunalità (conseils communautaires): a partire dal marzo 2014 i delegati saranno eletti a suffragio universale diretto, salvo nei comuni nei quali le elezioni municipali non hanno luogo con scrutinio di lista, per i quali i delegati continueranno ad essere designati dai consigli municipali.

 

In Germania, l’autonomia amministrativa degli enti territoriali minori rappresenta, tradizionalmente, un principio cardine dell’ordinamento costituzionale. Un’ordinanza prussiana del 1815 stabiliva già la suddivisione dello Stato in dieci province, articolate in distretti di governo (Regierungsbezirke) a loro volta ripartiti in circondari cittadini (Stadtkreise) e rurali (Landkreise). L’attuale territorio federale, suddiviso in 16 Länder, comprende 12.432 comuni (Gemeinde), 107 città non appartenenti ad alcun distretto (kreisfreie Stätdte, o Stadtkreise nel Baden-Württemberg), e che possono considerarsi esse stesse un distretto, e 295 distretti (Landkreise/Kreise), per un totale di 402 Kreise (enti territoriali intermedi tra il Land e il comune, i cui organi sono eletti direttamente dalla popolazione). I Länder possono inoltre disporre forme di decentramento amministrativo della propria struttura, come i Regierungsbezirke (distretti governativi), ovvero autorità amministrative che in ambiti territoriali limitati esercitano per l’appunto competenze dei Länder. Si tratta quindi di unità decentrate dell’amministrazione del Land, che negli ultimi anni sono state già abolite in Renania-Palatinato, Sassonia-Anhalt e Bassa Sassonia, e sono oggetto di riforma nella Renania settentrionale-Westfalia e in Sassonia.

Il diritto degli enti locali rientra nella competenza legislativa esclusiva dei Länder, ma la base giuridica primaria dell’autonomia locale è costituita dall’art. 28 della Legge fondamentale, ai sensi del quale l'ordinamento costituzionale dei Länder deve essere conforme ai princìpi dello Stato di diritto repubblicano, democratico e sociale. A tal fine il medesimo articolo dispone che nei Länder, nei distretti e nei comuni il popolo deve avere una rappresentanza che emerga da elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete. Per le elezioni distrettuali e comunali hanno diritto di voto e sono eleggibili, in base al diritto comunitario, anche persone in possesso della cittadinanza di uno degli Stati membri dell’Unione europea. Oltre alla costituzione federale, fonti di disciplina dell’autonomia locale sono anche le costituzioni (Verfassungen) dei Länder, che nella maggior parte dei casi riproducono il contenuto del citato art. 28 L. f.

Per quanto concerne la forma di governo degli enti locali, essa è estremamente variabile, in particolare quella dei comuni. L’art. 28 L. f. impone solo una “rappresentanza democratica”, ma non contiene alcuna disposizione specifica relativa agli organi in cui tale rappresentanza debba configurarsi, né indica se deve essere strutturata in modo collegiale; soltanto nei comuni è previsto espressamente che l’organo elettivo possa essere sostituito dall’assemblea dei cittadini. In generale, a partire dagli anni ’70, si è assistito ad un processo di parlamentarizzazione negli enti locali, con un rafforzamento della posizione dei gruppi consiliari e un aumento dell’influenza dei partiti a livello locale, e negli anni ’90 in tutti i Länder si è diffusa l’elezione diretta del sindaco, il cui mandato varia da quattro a nove anni.

Anche nei distretti il Consiglio (Kreistag) è eletto in modo diretto con sistema proporzionale ogni cinque anni (sei anni in Baviera). L’organo monocratico (Landrat), ovvero il Governatore che presiede il Consiglio ed è a capo dell’amministrazione del circondario, rappresentando un anello di congiunzione tra l’amministrazione del Land e quella dei comuni, in alcuni Länder è eletto dal Consiglio, in altri è invece eletto direttamente. Di solito la durata in carica corrisponde a quella del Consiglio. In alcuni Länder viene costituita anche una Giunta (Kreisausschuss), organo più ristretto eletto all’interno del Kreistag. L’amministrazione distrettuale è denominata Landratamt nel nord della Germania e Kreisverwaltung nel sud, dove il Landrat ha una posizione di direzione e di rappresentanza. Un organo rappresentativo particolare, che si riscontra solo in Baviera, è il Consiglio distrettuale (Bezirkstag), eletto direttamente dai cittadini ogni cinque anni contemporaneamente alle elezioni per il rinnovo del Parlamento del Land (Landtag). Il Bezirk bavarese è un ente territoriale dotato di autonomia amministrativa che esiste parallelamente ai distretti governativi (Regierungsbezirke) e comprende le stesse unità territoriali. I membri del Bezirkstag, denominati Bezirksräte, determinano le linee della politica distrettuale, approvano il bilancio ed eleggono al loro interno il Presidente del Consiglio distrettuale (Bezirkstagspräsident), che è anche il capo dell’amministrazione del distretto. Il numero dei componenti del Bezirkstag varia a seconda del numero dei deputati del Landstag eletti nella rispettiva circoscrizione elettorale: il maggiore è quello dell’Oberbayern con 60 componenti, mentre i Bezirkstage dell’Oberpfalz e dell’Oberfranken ne hanno 16 ciascuno.

Le norme che disciplinano l’elezione dei Consigli distrettuali e dei Governatori sono contenute, nella maggior parte dei casi, in appositi Regolamenti (Landkreisordnungen - LKrO), applicabili in tutti i distretti in cui è suddiviso il territorio del Land di appartenenza.

In Spagna l’art. 137 della Costituzione stabilisce che “lo Stato si organizza territorialmente in municipi, in province e nelle comunità autonome che si costituiscano” e che “tali entità godono di autonomia per la gestione dei rispettivi interessi”. In particolare, la provincia è disciplinata dall’art. 141 della Costituzione, che, al comma 1, la definisce “entità locale con propria personalità giuridica, costituita dal raggruppamento di più municipi, e ripartizione territoriale per lo svolgimento delle attività statali”, mentre il comma 2 del medesimo articolo stabilisce che “il governo e l’amministrazione autonoma delle province saranno affidati a Deputazioni o ad altri Corpi di carattere rappresentativo”.

Nel territorio iberico esistono cinquanta province governate in genere da una Deputazione provinciale (Diputación provincial)[3].

La Deputazione è un organo rappresentativo dei consigli comunali eletti nel territorio provinciale, composto da un numero di membri (diputados) compreso tra 25 e 51 a seconda dell’entità della popolazione residente nella provincia, in base al seguente schema (art. 204 della Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General):

Le province sono rappresentate da assemblee elettive di secondo grado (Ley organica 5/1985, artt. 205-206), i cui deputati sono eletti tra i consiglieri designati da ciascuna delle suddivisioni provinciali, denominate Partidos judiciales, che sono le circoscrizioni elettorali[4]. Tutti i partidos judiciales della provincia devono avere almeno un deputato e in nessuno di essi devono essere concentrati più di tre quinti del numero complessivo di deputati provinciali.

Costituiti tutti i municipi della provincia, la Giunta elettorale di zona procede a formare un elenco dei partiti politici che abbiano ottenuto almeno un consigliere in ciascun partito judicial, ponendoli in ordine decrescente in base ai voti ottenuti. La Giunta procede a distribuire i seggi che spettano ai partiti in ciascuna circoscrizione, con sistema proporzionale, secondo il metodo d’Hondt. Realizzata la distribuzione dei seggi, la Giunta elettorale convoca i consiglieri municipali dei partiti che abbiano ottenuto seggi di deputato provinciale, affinché siano eletti i deputati provinciali tra liste di candidati formate dai medesimi consiglieri. Sono altresì eletti tre deputati supplenti. Dopo l’elezione, la Giunta di zona proclama i deputati eletti e i supplenti.

La Deputazione provinciale comprende a sua volta diversi organi: il Presidente della deputazione, il Consiglio (Pleno), uno o più vicepresidenti, e la Giunta di governo.

Il Presidente della provincia è eletto dal Consiglio provinciale tra uno qualunque dei deputati provinciali; egli deve ottenere il voto della maggioranza assoluta dei componenti nella prima votazione e la maggioranza semplice nella seconda. Il Presidente può essere destituito tramite l’approvazione di una mozione di censura e, allo stesso modo, cessa dalla carica nel caso in cui sia respinta una questione di fiducia dinanzi al Consiglio (Ley organica 5/1985, art. 207).