4 aprile 2010			n. 465/0
	Impiego degli anziani da parte delle amministrazioni locali per lo svolgimento di lavori di utilità sociale AA.C. 2549, 2753, 4046, 4090 e 4158 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

Le proposte di legge C. 2549 (Reguzzoni ed altri), 2753 (Fucci ed altri), C. 4046 (Binetti ed altri), C. 4090 (Pedoto ed altri) C. 4158 (Miotto ed altri) recano disposizioni concernenti l'impiego delle persone anziane da parte delle amministrazioni locali per lo svolgimento di lavori di utilità sociale.

 

AA. C. 2549, 4046 e 4090.

Le proposte di legge C. 2549 e 4046, di contenuto assai simile, si compongono di 7 articoli, mentre la proposta di legge C. 4090 si compone di 3 articoli.

 

L’articolo 1 delle pdl 2549 e 4046, di contenuto analogo, prevede la facoltà, per le amministrazioni locali, di impiegare le persone anziane nelle attività lavorative di utilità sociale (di cui al successivo articolo 5), culturale, sportiva o ricreativa e utilizzarle presso cooperative sociali, organizzazioni di volontariato ed associazioni senza scopo di lucro.

L’articolo 1 della pdl 4090 prevede l’approvazione, entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, da parte il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, d'intesa con la Conferenza delle regioni e delle province autonome e sentita l'Agenzia per le ONLUS, di un Piano nazionale per lo sviluppo di programmi di lavoro di utilità sociale per le persone anziane, volto al sostegno delle attività di utilità sociale promosse direttamente dai comuni, ovvero da imprese sociali, organizzazioni di volontariato e associazioni senza scopo di lucro operanti nel campo sociale o culturale, delegate dai medesimi comuni. Lo stesso articolo precisa che sono considerate anziane le persone che hanno superato il sessantacinquesimo anno di età e che non svolgono attività di lavoro dipendente, autonomo o professionale.

 

L’articolo 2 delle pdl 2549 e 4046 prevede che lo svolgimento delle attività lavorative avviene mediante la stipulazione di un contratto di diritto privato che comporta l'instaurazione di un rapporto di collaborazione e non di lavoro subordinato, ferma restando la compatibilità di tale attività con le condizioni di salute, con le esperienze di vita e di lavoro e con le attitudini della persona anziana (condizioni psico-fisiche secondo l’articolo 3, comma 3, della pdl 4090). Si segnala che la pdl 4046 dispone altresì che il contratto preveda specifici momenti di formazione e di aggiornamento.

 

L’articolo 3 delle pdl 2549 e 4046, e l’articolo 3, commi 1 e 2, della pdl 4090, stabiliscono che i compensi, derivanti dai lavori di utilità sociale svolti dalle persone anziane, siano corrisposti in modo forfetario – ovvero similari e, come specificato nella pdl 4046, opportunamente concordate tra le parti interessate - e consistano nella concessione di buoni pasto, di abbonamenti gratuiti per i trasporti pubblici locali o per le palestre, nonché per manifestazioni e spettacoli. I richiamati compensi non concorrono alla determinazione dei redditi ai fini delle prestazioni previdenziali, assistenziali, sociali e sanitarie (e secondo il comma 2 dell’articolo 3 della pdl 4090, non sono cedibili).

 

L’articolo 4 delle pdl 2549 e 4046 e l’articolo 3, comma 4, della pdl 4090, prevedono l’obbligo per le amministrazioni locali che ricorrono all’impiego di persone anziane, di stipulare una polizza contro i rischi di infortunio, nonché di responsabilità civile nei confronti dei terzi a causa dell'attività svolta.

 

L'articolo 5 delle pdl 2549 e 4046 e l’articolo 2 della pdl 4090 definiscono i lavori di utilità sociale. In particolare, l’articolo 5 delle pdl 2549 e 4046, di contenuto quasi identico, stabilisce che sono tali i lavori:

·         di carattere sociale, consistenti in attività socio-assistenziali e socio-sanitarie;

·         di carattere civile, consistenti, secondo la pdl 2549, in attività per la tutela e il miglioramento della qualità della vita. La pdl 4046 annovera invece tra le finalità civili la sicurezza degli studenti presso gli istituti scolastici, per la vigilanza del decoro urbano e per la prevenzione di atti vandalici;

·         di carattere culturale, consistenti, secondo la pdl 2549, in attività per la tutela, la valorizzazione, la promozione e lo sviluppo della cultura, del patrimonio storico, artistico e ambientale, nonché in attività di animazione ricreativa, turistica e sportiva. Ai sensi della pdl 4046, tra questa attività rientra anche la vigilanza dei musei e delle biblioteche comunali. Inoltre, si evidenzia che nelle attività di carattere turistico, ricreativo o sortivano rientra il controllo dei flussi di spettatori per eventi e manifestazioni pubblici.

La pdl 2549 prevede, altresì, che tali lavori non devono in ogni caso essere in contrasto con le iniziative previste dalla legislazione vigente volte a favorire l'occupazione giovanile o l'impiego di categorie protette.

L’articolo 2 della pdl 4090 dispone che sono attività di utilità sociale: la collaborazione a programmi territoriali educativi, sociali, socio-sanitari e di integrazione socio-culturale, la tutela dell'ambiente e del territorio nonché miglioramento della qualità della vita, la promozione culturale, tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e ambientale l’animazione ricreativa, turistica e sportiva.

 

L’articolo 6 delle pdl 2549 e 4046 dispone che dell’affidamento dei lavori di utilità sociale alle persone anziane avvenga mediante delibera dell'amministrazione locale secondo criteri preventivamente stabiliti dalla medesima amministrazione e resi noti mediante pubblici avvisi nell'albo pretorio del comune dove l'attività è svolta.

Il finanziamento dei lavori di pubblica utilità è a carico delle amministrazioni locali, che sono tenute a provvedervi con le disponibilità esistenti negli appositi capitoli di bilancio e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

 

L’articolo 7 delle pdl 2549 e 4046, infine, dispone l'obbligo, per i soli comuni, di organizzare annualmente una conferenza volta a valutare le iniziative svolte durante l'anno e a programmare quelle per l'anno successivo, con la partecipazione dei consigli circoscrizionali.

 

A. C. 2753

La proposta di legge C.2753 (Fucci ed altri) si compone di 4 articoli.

 

L’articolo 1 disciplina la facoltà degli enti locali di costituire gruppi di nonni vigili per lo svolgimento di una serie di compiti socio-assistenziali e di vigilanza. Viene data la definizione di “nonno vigile” come la persona di età pari o superiore a 65 anni che non svolge attività lavorativa retribuita e che si offre di esercitare volontariamente i compiti indicati. L’articolo 2 demanda ai comuni, con propri regolamenti, l’istituzione dei gruppi di nonni vigili. Anche l’articolo 3 demanda ai comuni la determinazione delle modalità della presentazione della richiesta di far parte di un gruppo di nonni vigili, di selezione e di reclutamento degli stessi e del compenso ad essi spettante nel rispetto dei propri equilibri di bilancio. Infine, l’articolo 4 , introduce il reato di offesa al nonno vigile nell’esercizio delle sue funzioni, che punisce con le pene di cui all’articolo 341-bis del codice penale diminuite di tre quarti. Va ricordato che l’articolo 341-bis disciplina il reato di oltraggio a pubblico ufficiale, punito con la reclusione fino a tre anni.

 

A. C. 4158

La proposta di legge C. 4158 (Miotto ed altri) si compone di 5 articoli.

L’articolo 1, nel definire la finalità e l’oggetto della proposta, stabilisce il principio del riconoscimento del ruolo e della funzione della persona anziana nella società civile da parte dello Stato, delle regioni e degli enti locali, nel rispetto del riparto di competenze di cui al Titolo V della parte II della Costituzione, nonché dei princìpi di cooperazione ed integrazione tra i vari livelli di governo del territorio, e di valorizzazione della volontarietà dell’apporto individuale e collettivo delle persone anziane. Viene adottato il metodo della concertazione con le forze sociali per individuare le politiche pubbliche prioritarie in favore delle persone anziane, qualificate come coloro che hanno compiuto il sessantacinquesimo anno di età.

L’articolo 2, dopo aver definito attività volontarie le attività prestate dalle persone anziane in modo personale, spontaneo e gratuito, rimette agli enti competenti in merito il compito di assicurare le strutture e i mezzi per realizzare le citate attività e di provvedere alle garanzie assicurative contro gli infortuni e per la responsabilità civile verso terzi.

Viene poi richiamata la legge n. 266/1991 (Legge quadro sul volontariato) per le attività volontarie svolte tramite le organizzazioni di volontariato di cui alla medesima legge.

L’articolo 3 disciplina la facoltà dei comuni di istituire ed organizzare un servizio civile volontario delle persone anziane diretto allo svolgimento di una serie di attività di sorveglianza, di aiuto, di compagnia, salvo il coordinamento e la direzione delle attività da parte degli uffici competenti. Sulla base del tempo offerto alle comunità con il servizio civile volontario, le persone anziane possono essere destinatarie di attività ricreative o formative offerte dal comune, da altre amministrazioni o da privati convenzionati. L’articolo 4 promuove una sperimentazione di tre anni, a decorrere dal 2011, per sostenere l’attivazione di iniziative da parte di persone anziane, per realizzare progetti per l’invecchiamento attivo: le modalità di presentazione dei progetti sono stabiliti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri d’intesa con la Conferenza Stato-regioni. Per il finanziamento dei progetti è istituito un Fondo presso la Presidenza del Consiglio, pari a 120 milioni di euro per il triennio 2011-2013.

L’articolo 5 dispone sulla copertura finanziaria del provvedimento.

 

Relazioni allegate

Trattandosi di proposte di legge di iniziativa parlamentare, ad esse è allegata la sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Appare opportuno valutare l’effettiva necessità dell’intervento con legge, tenendo conto, da un lato che l’affidamento di lavori di utilità sociale ad anziani, da parte di enti locali, nei termini previsti dal provvedimento in esame, non appare preclusa dalla normativa vigente; dall’altro, che l’ordinamento già prevede forme contrattuali (si pensi al lavoro accessorio, al lavoro intermittente e al contratto d’opera, su cui si rinvia al “Quadro della normativa vigente” contenuto nel dossier del Servizio studi n.424/0 del 19 gennaio 2011) che consentono lo svolgimento di attività analoghe a quelle oggetto del provvedimento in esame.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le norme contenute nelle proposte di legge, in quanto introducono una nuova tipologia di contratto di lavoro, sono riconducibili, in linea generale, alla materia di legislazione esclusiva statale “ordinamento civile”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera l), Cost..

Nella misura in cui l’attività svolta dagli anziani è funzionale alla realizzazione di obiettivi di carattere sociale occorre fare riferimento anche alle materie di legislazione concorrente Stato-regioni “tutela della salute” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali”, di cui all’articolo 117, comma 3, Cost.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Con riferimento alle proposte di legge C.2549, 4046 e 4090, in quanto sono volte a introdurre una nuova tipologia contrattuale in ambito lavoristico, appare opportuno formulare talune norme come novelle del decreto legislativo n.276 del 2003 (c.d. legge Biagi), che ha dettato una disciplina generale della materia ridefinendo le fattispecie contrattuali atipiche.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non vi sono lavori legislativi in corso sulla materia.

Formulazione del testo

Si osserva che dalla platea dei soggetti destinatari del provvedimenti non resterebbero esclusi (come si desume dall’inciso “che non svolgano attività professionali”), i lavoratori dipendenti e i lavoratori autonomi (non professionisti) ultrasessantacinquenni in attività (in quanto non svolgono tecnicamente “attività professionali”). Potrebbe essere preferibile, pertanto, fare riferimento all’avvenuto collocamento in quiescenza e al fatto di non essere titolari di altri rapporti di lavoro (dipendente o autonomo) che implichino una retribuzione.

 

Con riferimento alla clausola di invarianza degli oneri recate da alcune proposte di legge, appare opportuno valutare se l’acquisizione da parte dell’ente locale dei beni che costituiscono i compensi per l’attività svolta (buoni pasto, abbonamenti gratuiti per i trasporti pubblici locali, per le palestre, per manifestazioni e spettacoli) possa effettivamente avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (soprattutto ove si consideri che taluni beni e servizi – si pensi alle palestre e a talune manifestazioni e spettacoli – non sempre sono nella disponibilità di enti pubblici).