20 luglio 2010			n. 374/0
	Tutela previdenziale dei liberi professionisti AA.C. 2715 e 3522 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Le proposte di legge C. 2715 (Damiano ed altri) e C. 3522 (Di Biagio ed altri) dettano norme in materia di previdenza e assistenza dei liberi professionisti.

La prima interviene sulla disciplina degli enti previdenziali privatizzati dei liberi professionisti, proponendone un riordino organico finalizzato ad affrontare i profili di criticità emersi nel settore a distanza di circa quindici anni dall’adozione dei provvedimenti di privatizzazione. La proposta è volta, in particolare, ad assicurare il rafforzamento degli entie dei margini di efficienza e di trasparenza delle gestioni, nell’interesse del miglioramento e dell’estensione delle prestazioni per gli associati, coerentemente con le linee guida tracciate nel memorandum dell’8 aprile 2008 sottoscritto tra il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e l’Associazione degli enti previdenziali privati (AdEPP).

La seconda reca una delega al Governo per l’istituzione dell’Ente Nazionale di Previdenza e di Assistenza dei Professionisti (ENPALP), all’interno del quale confluiscono gli enti esistenti, con l’obiettivo di definire un  sistema previdenziale unitario ed omogeneo dei liberi professionisti.

 

Di seguito si fornisce una sintetica illustrazione del contenuto delle due proposte. Per una disamina più puntuale dei testi e per un quadro della normativa vigente in materia si rinvia al dossier del Servizio studi  n. 374 del 20 luglio 2010.

 

La proposta di legge C. 2715 (Damiano ed altri)

 

La proposta di legge C. 2715 (Damiano ed altri), si compone di 12 articoli.

L’articolo 1 definisce il regime giuridico degli enti previdenziali dei professionisti (di seguito “enti”), peraltro ribadendo il contenuto di molte disposizioni vigenti, recate dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n.509 del 1994.In particolare, si esclude che gli enti possano essere oggetto di interventi finalizzati ad assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, specificando che la loro inclusione nell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate dall'ISTAT, deve intendersi unicamente per finalità di natura statistico-economica.

L’articolo 2 prevede l’obbligo per gli enti di adottare, nell'esercizio della loro autonomia statutaria, appositi regolamenti riguardanti le modalità di attuazione dello statuto; la disciplina dei contributi e delle prestazioni; le regole di contabilità e di redazione dei bilanci di esercizio e preventivi; il limite massimo del numero dei componenti dei rispettivi organi di amministrazione e di controllo, le modalità di elezione, i rispettivi poteri e il contenuto del requisito di professionalità, in analogia con le norme che regolano le forme pensionistiche complementari; i criteri e i limiti negli investimenti delle risorse gestite nell'interesse degli iscritti; le modalità di assegnazione, tramite procedure di evidenza pubblica, di lavori, servizi e forniture; la responsabilità amministrativa dei componenti degli organi di gestione; la disciplina dei casi di conflitto di interessi; le modalità di attivazione del procedimento amministrativo e di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

I regolamenti devono essere adottati nel rispetto di linee guida definite con uno o più decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con i Ministri rispettivamente competenti ad esercitare la vigilanza sugli Enti.

L’articolo 3 reca disposizioni in materia di vigilanza, disponendo in primo luogo l’istituzione, nell’ambito della struttura amministrativa del Ministero del lavoro e del Ministero dell’economia e delle finanze, di apposite direzioni preposte alla vigilanza sugli enti. Inoltre, viene previsto un termine per la conclusione dei procedimenti inerenti l’approvazione dello statuto e dei regolamenti da parte delle autorità vigilanti (sessanta giorni dalla data di ricezione dei citati atti), nonché per le delibere in materia di contributi e prestazioni (trenta giorni dalla data di ricezione dei citati atti).

L’articolo 4 demanda ad un apposito decreto interministeriale l’individuazione dei parametri necessari per la valutazione di stabilità delle gestioni previdenziali, nonché le modalità di redazione dei bilanci pluriennali di mandato, al fine di promuovere una maggiore efficienza nella gestione dei profili di rischio e di rendimento degli investimenti.

 

L’articolo 5 estende agli enti previdenziali il regime tributario delle forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, con applicazione di una tassazione sostitutiva dei rendimenti maturati con aliquota più bassa di quella ordinaria, nonché l’imposizione sostitutiva delle prestazioni erogate. Inoltre, si prevede l’applicazione di un trattamento fiscale di miglior favore agli enti che stipulano fra loro accordi di tipo consortile, con lo scopo di perseguire maggiore efficienza gestionale attraverso l'utilizzo congiunto della medesima struttura o attività di servizio, inerenti uno o più funzioni.

L’articolo 6 istituisce in primo luogo un fondo di garanzia tra gli iscritti, al fine di assicurare stabilità finanziaria e certezza dei trattamenti previdenziali. Il fondo è finanziato direttamente delle Casse, per far fronte ad interventi straordinari in caso di insolvenza o di non sufficiente copertura delle riserve necessarie al pagamento delle prestazioni. Il fondo di garanzia, avente personalità giuridica e con gestione autonoma, è sottoposto alla vigilanza del Ministero dell'economia e delle finanze. I singoli enti hanno l’obbligo di riservare una quota delle risorse finanziarie gestite quale partecipazione al fondo di garanzia. Tali quote rimangono nella disponibilità dei singoli enti fino al momento dell’utilizzazione da parte del fondo di garanzia. L’entità delle quote da versare in rapporto all'ammontare delle risorse assistite dalla garanzia, nonché la determinazione dei criteri e dei limiti degli interventi del fondo di garanzia, sono rimesse ad un apposito decreto attuativo. L'organizzazione interna e il funzionamento del fondo di garanzia sono disciplinati da un apposito statuto, approvato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Lo Stato si configura come prestatore di ultima istanza secondo criteri, condizioni e modalità da definire con successivo decreto.

Ribadendo il contenuto di disposizioni già contenute dalla normativa vigente, inoltre, si prevede che in caso di persistenza dello stato di disavanzo economico e finanziario dopo tre anni dalla nomina del commissario, accertata l'impossibilità da parte dello stesso di poter provvedere al riequilibrio finanziario dell'associazione o della fondazione, anche a seguito dell'intervento del fondo di garanzia, si proceda alla nomina, con decreto interministeriale, di  un commissario liquidatore, al quale sono attribuiti i poteri previsti dalle norme vigenti in materia di liquidazione coatta.

L’articolo 7 disciplina la possibilità per gli enti di accorparsi tra loro ed includere altre categorie professionali “similari” di nuova istituzione (comprese le professioni non regolamentate), nel caso in cui queste siano prive di una protezione previdenziale pensionistica.

L’articolo 8 reca disposizioni volte a garantire l’adeguatezza delle prestazioni erogate dalle Casse professionali. A tal fine, in primo luogo si prevede la possibilità, con l’obiettivo di assicurare trattamenti pensionistici maggiormente adeguati, di adottare variazioni in aumento di carattere permanente delle aliquote contributive, attraverso il contestuale incremento dell'aliquota soggettiva (a carico del professionista e legata all’entità del suo reddito) e dell'aliquota integrativa (a carico della committenza, legata al volume d’affari annuale), nel rapporto di 2,5 a 1; inoltre, si consente l’utilizzo della percentuale di contributo integrativo eccedente la misura del 2% per finalità previdenziali, tenuto conto dei criteri di gradualità e di equità fra generazioni.

L’articolo 9 reca disposizioni in materia di previdenza complementare, riconoscendo la possibilità di aderire alle forme pensionistiche istituite dagli enti anche ai professionisti non iscritti all’ente promotore e agli esercenti professioni non regolamentate.

L’articolo 10 prevede la facoltà per gli enti di istituire prestazioni di natura solidaristica in favore dei propri iscritti, comprese forme di integrazione del reddito per sospensione o per cessazione dell'attività professionale.

L’articolo 11 dispone la non applicabilità del massimale contributivo  ai soggetti iscritti agli enti istituiti ai sensi del decreto legislativo n.103 del 1996.

L’articolo 12 riduce del 50% il numero dei componenti degli organi di indirizzo generale degli enti.

 

La proposta di legge C. 3522 (Di Biagio ed altri)

 

La proposta di legge C. 3522 (Di Biagio ed altri) reca una delega al Governo per l’istituzione dell’Ente Nazionale di Previdenza e di Assistenza dei Professionisti (ENPALP), all’interno del quale confluiscono gli enti esistenti, con l’obiettivo di definire un  sistema previdenziale unitario ed omogeneo dei liberi professionisti.

L’articolo 1 prevede che la delega debba essere esercitata entro due anni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, con uno o più decreti. Principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega sono l’istituzione dell’ENPALP, in cui confluiscono gli enti, gli istituti e le casse privatizzati ai sensi dei decreti legislativi 509/1994 e 103/1996; la continuità operativa, all'interno dell'ENPALP, degli organismi statutari di indirizzo, gestione e controllo previsti dagli ordinamenti di ciascun ente, istituto o cassa incorporati o confluenti,; l’individuazione di organismi di indirizzo, gestione e controllo dell'ENPALP secondo i criteri della rappresentanza, della rappresentatività, dell'eleggibilità, della partecipazione, dell'autonomia e dell'autogoverno delle categorie interessate, fermi restando i poteri autorizzativi e di vigilanza spettanti ai Ministri vigilanti; la previsione che le singole gestioni hanno una propria autonomia economico-patrimoniale nell'ambito della gestione complessiva dell'istituto e conservano la titolarità dei rispettivi patrimoni, ciascuno dei quali costituisce, ad ogni effetto, un patrimonio separato al fine di garantire l'equilibrio tecnico-finanziario delle gestioni stesse; l’istituzione di una gestione finanziaria e patrimoniale dell'ENPALP unitaria, con bilancio consolidato, unico per tutte le attività istituzionali relative alle gestioni previdenziali e assistenziali ad esso affidate; la conservazione del trattamento vigente presso l'ente, l'istituto o la cassa di provenienza per il personale fino alla data di approvazione del regolamento del personale e della relativa dotazione organica dell'ENPALP.

L’articolo 2 prevede la possibilità che la normativa statutaria e regolamentare degli enti previdenziali possa prevedere, nell'ambito delle prestazioni a favore degli iscritti, anche forme di tutela sanitaria integrativa, nel rispetto degli equilibri finanziari di ogni singola gestione.

L’articolo 3 reca una disciplina transitoria in base alla quale, in attesa dei decreti legislativi di attuazione, le casse professionali possono accorparsi fra loro, nonché includere altre categorie professionali similari di nuova istituzione che dovessero risultare prive di una tutela pensionistica e previdenziale.

L’articolo 4, infine, reca disposizioni per l'esercizio della delega. In particolare, si prevede che i decreti legislativi vengano adottati su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previo confronto con le associazioni delle categorie interessate maggiormente rappresentative e con le istanze rappresentative degli enti, degli istituti e delle casse. Gli schemi dei decreti legislativi, corredati della relazione tecnica sugli effetti finanziari, sono trasmessi alle Camere ai fini dell'espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti. Entro i 30 giorni successivi all'espressione dei pareri, il Governo, nel caso in cui non intenda conformarsi alle condizioni eventualmente formulate relativamente all'osservanza dei principi e dei criteri direttivi della delega, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dai necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti.

 

Relazioni allegate

Alle proposte di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge si rende necessario in quanto la materia sulla quale intervengono i provvedimenti è attualmente regolata da fonti primarie (in particolare, i decreti legislativi n.509/1994 e 103/1996).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La normativa oggetto delle proposte di legge appare riconducibile alla materia di potestà esclusiva statale “previdenza sociale”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera o), della Costituzione.

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

All’articolo 5 andrebbe valutato se il passaggio al regime tributario previsto per le forme pensionistiche complementari comporti minore entrate per il bilancio statale e, quindi, l’introduzione di una norma di copertura (ai sensi dell’articolo 81, quarto comma, Cost.).. Inoltre, la norma appare generica laddove rinvia a un non meglio specificato “trattamento fiscale di miglior favore” da applicarsi agli enti che stipulano tra loro accordi di tipo consortile (al riguardo merita inoltre precisare che la concretizzazione del trattamento fiscale in questione non può essere interamente demandata ad un regolamento di attuazione, posto che l’articolo 23 della Costituzione prevede sul punto una riserva di legge¹).

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

La proposta di legge C.2715 (Damiano e altri) attribuisce poteri normativi all’articolo 2, comma 2; all’articolo 3, comma 1; all’articolo 4; all’articolo 5, comma 3; all’articolo 6 e all’articolo 9, comma 2.

 

La proposta di legge C. 3522 (Di Biagio e altri) all’articolo 1 reca una delega al Governo per l’adozione, entro 2 anni, di uno o più decreti legislativi.

Coordinamento con la normativa vigente

Con riferimento alla proposta di legge C. 2715 (Damiano e altri) si osserva che ai fini di un migliore coordinamento con la normativa vigente parrebbe opportuno ricorrere (più ampiamente di quanto il provvedimento già non preveda) alla tecnica della novella dei decreti legislativi n.509/1994 e n.103/1996 (anche in considerazione del fatto che il provvedimento riproduce, in molti casi, il contenuto di norme vigenti)

Inoltre, all’articolo 6, lettera b), n.5, si segnala che la richiamata legge 468/1978 è stata abrogata e che il riferimento andrebbe quindi inteso alla nuova legge di contabilità (specificamente, all’articolo 31  della legge n.196/2009, n. 196).

Si evidenzia, infine, la necessità di coordinare le norme con le nuove disposizioni in materia di previdenza introdotte dal D.L. n.78 del 2010.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Su taluni dei profili trattati dai provvedimenti in esame intervengono le proposte di legge C.2312 e C.2345, in materia di previdenza per i lavoratori autonomi non esercenti professioni regolamentate (la XI Commissione della Camera ne ha avviato l’esame il 14 maggio 2009) e la proposta di legge S. 2177, il quale reca disposizioni concernenti i soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione, senza vincolo di subordinazione, iscritti alle Casse professionali privatizzate, prevedendo, in particolare, che il contributo integrativo a carico degli iscritti alle Casse professionali di cui al D.Lgs. 103/1996 - attualmente fissato al 2% del fatturato lordo - sia autonomamente stabilito con apposite delibere di ciascuna Cassa, approvate dai Ministeri vigilanti (il provvedimento, già approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati l’11 maggio 2010, è attualmente all’esame dell’XI Commissione del Senato).

 

Formulazione del testo

AC 2715 (Damiano e altri)

 

All’articolo 11 non appare chiaro perchè la non applicabilità del massimale contributivo è prevista solo nei confronti dei soggetti iscritti alle casse professionali privatizzate ai sensi del d.lgs. n.103 del 1996 (e non anche dei soggetti iscritti alle casse privatizzate ai sensi del d.lgs. n.509 del 1994), tenuto anche conto del fatto che ai sensi dell’articolo 2, comma 18, della L. 335/1995, il massimale è applicato ai lavoratori, privi di anzianità contributiva, che si iscrivono dal 1° gennaio 1996 a forme pensionistiche obbligatorie, e che lo stesso massimale opera anche nei confronti dei professionisti iscritti alla Gestione separata INPS iscritti in albi con cassa di previdenza, in relazione ai redditi professionali non assoggettati a contribuzione presso la cassa stessa.

 

All’articolo 3, comma 1, nonché all’articolo 6, si rinvia a decreti attuativi senza prevedere un termine per la loro adozione.

 

AC. 3522 (Di Biagio ed altri)

All’articolo 1, comma 1, relativamente agli organismi di gestione del nuovo ente (ENPALP), i criteri fissati alla lettera b) (ove si prevede “la continuità operativa degli organismi statutari di indirizzo, gestione e controllo previsti dagli ordinamenti di ciascun ente, istituto o cassa incorporati o confluenti, i quali continuano a svolgere le proprie funzioni istituzionali”) e i criteri fissati alla lettera c) (ove si prevede l’individuazione di “nuovi organismi di indirizzo, gestione e controllo” nell’ambito del nuovo ente) sembrano porsi in contraddizione tra loro.

 

______________________________

[1] Ai sensi dell’articolo 23 Cost: “Nessuna prestazione personale

o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”.