Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Lavoro ( 066760-4974 / 066760-4884 – * st_lavoro@camera.it Servizio Studi – Dipartimento Bilancio ( 066760-9932 – * st_bilancio@camera.it

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: LA0230.doc

 

INDICE

PARTE I – La manovra finanziaria

1. Il quadro macroeconomico e gli obiettivi di finanza pubblica 2010  3

2. La manovra di finanza pubblica 2010-2012  7

PARTE II – Il disegno di legge di bilancio

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente  17

§      1.1 La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2010  17

§      1.2 Le rimodulazioni effettuate sulle spese predeterminate per legge  21

§      1.3 Il quadro generale riassuntivo  27

§      1.4 Le variazioni rispetto alle previsioni 2009  28

- Analisi delle spese di parte corrente  29

- Analisi delle spese in conto capitale  30

- Analisi delle entrate  33

§      1.5 Analisi delle spese finali per Missioni34

- Le rimodulazioni effettuate tra i programmi delle missioni di spesa  39

2. Emendamenti al disegno di legge di bilancio  approvati dal Senato  45

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:  Tavole allegate  48

PARTE III – Bilancio di previsione del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali per l’anno 2010 (A.C. 2936)

Bilancio di previsione del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali53

§      Premessa  53

§      Organizzazione del Ministero e priorità politiche per il 2010  54

§      Principali variazioni nei capitoli di spesa  55

§      Bilancio di competenza  60

§      Conto dei Residui61

§      Autorizzazioni di cassa  61

§      Bilancio pluriennale 2010 – 2012  65

§      Bilancio di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (tabella n. 2) - voci di interesse della Commissione Lavoro  66

Le Tabelle del disegno di legge finanziaria 2010: parti di interesse della Commissione Lavoro

§      Tabella A Voci da includere nel fondo speciale di parte corrente  69

§      Tabella B  Voci da includere nel Fondo speciale in conto capitale  69

§      Tabella C Stanziamenti autorizzati in relazione a disposizioni la cui quantificazione è demandata alla legge finanziaria  70

§      Tabella D Rifinanziamento di leggi di spesa in conto capitale  73

§      Tabella E Variazioni da apportare al bilancio a legislazione vigente  73

§      Tabella F Rimodulazione di autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali74

Schede di lettura del ddl finanziaria 2010 (A.C. 2936)

§      Articolo 2, co. 1-4 (Disposizioni contabili in materia previdenziale)77

§      Articolo 2, co. 5 (Contribuzione e trattamenti pensionistici per gli operai agricoli)81

§      Articolo 2, co. 9 (Non applicazione del DURC agli esercenti attività di commercio al dettaglio ambulante)83

§      Articolo 2, co. 10-17 (Rinnovi contrattuali nel pubblico impiego)86

§      Articolo 2, co. 19 (Assunzione di personale nelle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura)96

§      Articolo 2, comma 33 (Finanziamento in favore dei consorzi di confidi)98

§      Articolo 2, co. 38 (Stanziamenti per il personale appartenente al comparto sicurezza-difesa)100

§      Articolo 2, co. 44 (Agevolazioni contributive per i datori di lavoro agricoli)101

§      Articolo 2, co. 45 (Fondo di sostegno per l'occupazione e l'imprenditoria giovanile)103

 

PARTE I
La manovra finanziaria

 

1. Il quadro macroeconomico e gli obiettivi di
finanza pubblica 2010

Il disegno di legge finanziaria per il 2010 (A.C. 2936) si inserisce nell’ambito degli indirizzi indicati con le risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF 2010-2013 dello scorso luglio, tenendo conto della revisionedel quadro macroeconomico e di finanza pubblicaeffettuata con la Nota di aggiornamento al medesimo Documento, presentata contestualmente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio.

Il quadro macroeconomico

La Nota di aggiornamento al DPEF 2010-2013 ha rivisto le stime di crescita per l’anno in corso e per il 2010, in considerazione dei primi segnali di ripresa che si sono manifestati a livello internazionale, nei mesi estivi, dopo la grave crisi economica e finanziaria che si è manifestata a partire dal 2008.

Il miglioramento della congiuntura economica internazionale ha consentito di delineare uno scenario lievemente più favorevole per l’Italia rispetto a quello delineato nel DPEF di luglio per il biennio 2009-2010.

In particolare, per il 2009 la variazione del PIL presenta un miglioramento di 0,4 punti percentuali rispetto a quanto inizialmente previsto; la contrazione del PIL si attesterebbe infatti a -4,8 per cento, rispetto al -5,2 per cento stimato nel DPEF, in linea con i risultati, lievemente superiori alle attese, del secondo trimestre 2009[1],.

Per il 2010, la Nota prevede una crescita più sostenuta dell’economia italiana, pari allo 0,7 per cento, di circa 0,2 punti percentuali superiore rispetto alle indicazioni fornite a luglio.

Restano invariate le stime di crescita per il periodo successivo, fissate dal DPEF di luglio in media al 2 per cento: tale previsione si situa, peraltro, all’interno di una elevata incertezza circa la solidità e l’intensità della ripresa economica mondiale.

La revisione in aumento delle stime di crescita è in larga parte ascrivibile alla minore contrazione dei consumi nel 2009 e ad una maggiore crescita degli stessi nel 2010, nonché ad miglior andamento per il medesimo anno degli investimenti, come si evince dai dati contenuti nella Relazione previsionale e programmatica 2010 (RPP), cui la Nota rinvia, esposti nella seguente tabella.

 

 

La revisione delle stime del Governo in ordine al quadro macroeconomico degli anni 2009 e 2010 è confermata dalle ultime previsioni della Commissione europea, formulate alla fine del mese di ottobre, le quali, rispetto all’Interim forecast dello scorso settembre, hanno anche rivisto al rialzo il dato del PIL 2009 di 3 decimi di punto (-4,7% anziché -5%). Secondo le stima della Commissione UE, anche nel 2010 dovrebbe registrarsi un ritorno alla crescita economica - pari allo 0,7% del Pil, come indicato nella Nota – alimentata da alcuni fattori quali la riduzione dei risparmi precauzionali delle famiglie, il recupero dei consumi, anche in virtù dei moderati andamenti inflazionistici, gli effetti delle misure di detassazione degli investimenti ed altri. Nel 2011 la stima della Commissione relativa al Pil è più bassa rispetto a quella della Nota (1,4% anziché 2%), pur confermando il trend in aumento, seppure moderato, della crescita, come evidenzia la tabella che segue

 

(European economic forecast - Autumn 2009)

 

Gli obiettivi di finanza pubblica

Il conto consolidato delle Amministrazioni pubbliche per il periodo 2009-2013 è stato rivisto dalla Nota di aggiornamento del DPEF tenendo conto di una serie di fattori, quali: la revisione delle prospettive di crescita dell’economia italiana, che vede una minore contrazione nel 2009 e una ripresa lievemente più sostenuta nel 2010; l’aggiornamento del conto delle PA in base all’attività di monitoraggio; le modifiche alla manovra di cui al decreto legge 78/2009, introdotte in sede di conversione, e le variazioni alla curva dei tassi di interesse.

Tali fattori, che comportano una ricomposizione all’interno degli aggregati di entrata e di spesa, hanno inciso solo lievemente sull’ indebitamento netto.

La Nota ne conferma, quindi, per il 2009 ed il 2010 il valore tendenziale indicato dal Documento di programmazione (rispettivamente, 5,3 e 5 per cento del PIL).

Nel periodo successivo prosegue la riduzione del saldo (4,3 per cento del PIL nel 2011, 3,9 per cento nel 2012 e 3,5 per cento nel 2013), evidenziando un miglioramento, rispetto alle precedenti stime, pari allo 0,1 di PIL nel 2011, e allo 0,2 nel biennio successivo. Su tale evoluzione tendenziale incide una dinamica più favorevole della spesa per interessi, che più che compensa il peggioramento atteso del saldo primario.

In tale quadro, la Nota conferma la linea di intervento già delineata nel DPEF ed attuata con il decreto legge n. 78/2009[2], volta a consolidare i conti pubblici negli anni 2009 e 2010 e a disporre un’azione correttiva che esplica i suoi effetti a partire dal 2011, in concomitanza con il previsto miglioramento delle prospettive di crescita.

La manovra correttiva resta confermata nell’entità indicata dal DPEF, risultando pari all’1,2 per cento del PIL nel triennio 2011-2013, di cui lo 0,4 per cento nel 2011.

Per l’anno in corso e per il 2010 il quadro programmatico di finanza pubblica coincide pertanto con quello tendenziale, mentre un primo miglioramento dei saldi (e del debito) si registra nel 2011 e prosegue negli anni successivi, come risulta dalla tabella che segue.

Quadro programmatico (%Pil)

Quadro tendenziale (%Pil)

 

Per quanto concerne il debito, dopo aver raggiunto un livello massimo pari al 117,3 per cento del PIL nel 2010, è previsto in progressiva diminuzione fino al 112,7 per cento nel 2013.

La Commissione europea delinea un quadro previsionale peggiorativo rispetto a quello indicato nella Nota di aggiornamento, con riferimento all’indebitamento netto, che è previsto mantenersi su un livello pressoché costante - intorno al -5,3 per cento - nel triennio 2009-2011, per ragioni riconducibili prevalentemente agli andamenti della spesa primaria.

La Commissione fa riferimento, segnatamente, alla spesa pubblica per consumi intermedi, prevista in crescita nonostante le misure di bilancio adottate per contenerla; al quella per il rinnovo dei contratti pubblici, determinata sulla base di tassi più elevati rispetto all’inflazione, nonché alla dinamica dei trasferimenti alle famiglie, piuttosto accentuata nel 2009.

Con riferimento al debito la Commissione prevede invece che esso si attesti, negli anni 2009 e 2010, su valori più bassi di quelli previsti nella Nota, mentre risulterebbero valori più elevati nell’ultimo anno del periodo previsionale, ossia a il 2011.

 

(European economic forecast - Autumn 2009)

 

In relazione alle previsioni formulate dalla Commissione, occorre precisare come le stesse siano predisposte secondo il criterio delle “politiche invariate”, vale a dire considerando, oltre al quadro finanziario determinato dalla legislazione vigente, anche gli impegni e le necessità di spesa che, seppur non ancora previsti normativamente, è presumibile che vengano riproposti, vincolando comunque il legislatore. Tale criterio non coincide, pur approssimandolo, con il quadro programmatico, non potendo, a differenza di quest’ultimo, scontare ulteriori interventi di manovra.

 

2. La manovra di finanza pubblica 2010-2012

Analogamente a quanto avvenuto lo scorso anno, la manovra finanziaria per il triennio 2010-2012, nella sua articolazione complessiva, è stata anticipata dal Governo lo scorso luglio con il decreto legge n. 78 del 2009 - convertito con modificazioni dalla legge n. 102 del 2009 - recante una serie di misure volte a contrastare gli effetti avversi della crisi economica, salvaguardando nel contempo l'equilibrio dei conti pubblici.

Il decreto, adottato prima della pausa estiva dei lavori contestualmente alla presentazione del DPEF, ha sostanzialmente operato un aggiornamento del piano di stabilizzazione della finanza pubblica per il triennio 2009-2011 delineato con il decreto-legge n. 112 del 2008, al fine di consolidare l’evoluzione attesa dei conti pubblici per gli anni 2009-2010, senza introdurre interventi espansivi che avrebbero gravato sugli equilibri di finanza pubblica.

Gli interventi disposti, indirizzati al sostegno delle famiglie, delle imprese nonché al finanziamento di azioni per il rilancio delle infrastrutture e dello sviluppo, hanno trovato infatti copertura nello stesso decreto, principalmente attraverso il contrasto dell'evasione fiscale, interventi di razionalizzazione della spesa farmaceutica e misure in materia di pensionamento.

Le misure correttive degli andamenti tendenziali dei conti pubblici sono state invece previste a partire dall’esercizio 2011, nel corso del quale, con l’esaurirsi del ciclo recessivo e l’inizio di una fase espansiva, dovrebbe registrarsi un più stabile miglioramento del quadro macro economico.

Nel complesso, il decreto ha reperito risorse per un importo pari, nel quadriennio 2009 – 2012, a circa 17 miliardi di euro, di cui circa 10,6 miliardi di maggiori entrate e 6 miliardi di minori spese. Tali risorse sono state impiegate per finanziare, rispettivamente, circa 11 miliardi di maggiori spese e circa 5,7 miliardi di minori entrate.

Il provvedimento - successivamente modificato, peraltro, dal decreto-legge n. 103 del 3 agosto 2009 - ha in particolare introdotto misure di contrasto all’evasione ed all’elusione fiscale, i cui proventi – pari a 200 milioni di euro nel 2010 e di ammontare più significativo negli anni successivi, con importi che a partire dal 2012 si situano annualmente tra 1,5 e 2 miliardi di euro - sono stati destinati alla manovra per gli anni 2010 e seguenti.

A tali importi si dovrebbero aggiungere le ulteriori entrate, al momento non quantificabili, derivanti dalle misure per il rimpatrio delle attività detenute all’estero (c.d. “scudo fiscale”), anche esse contenute nel decreto legge n. 78/09. Tali risorse – che dovrebbero pervenire dal pagamento di una imposta straordinaria corrispondente al 5 per cento delle attività regolarizzate o rimpatriate, da versare entro 15 dicembre dell'anno in corso – sono destinate ad essere accantonate in una contabilità speciale, per venire poi utilizzate nell'ambito della manovra per gli anni 2010 e seguenti[3].

A tale ultimo proposito, occorre segnalare che il Consiglio dei Ministri ha approvato, in data 12 novembre 2009, un decreto-legge – che alla data di redazione del presente dossier non risulta ancora pubblicato nella Gazzetta Ufficiale[4] - recante disposizioni in materia di riduzione degli acconti di imposta dovuti dai contribuenti entro il prossimo 30 novembre. L’intervento – da cui dovrebbe discendere, in particolare, una riduzione dal 99 per cento al 79 per cento dell’acconto complessivo IRPEF - comporta, in sostanza il differimento del pagamento al momento del saldo delle imposte dovute, ossia nel 2010.

Sul piano della finanza pubblica, alle minori entrate previste nel 2009 (quantificate in 3.716 milioni di euro) si dovrebbe fa fronte utilizzando “quota parte” del gettito atteso, entro il prossimo 15 dicembre, dalle operazioni di rimpatrio e regolarizzazione dei capitali connesse allo “scudo fiscale”. Tale gettito, pertanto, manterrebbe la destinazione originaria alla manovra 2010 solo per la parte residua. Per quanto concerne, invece, il gettito d’imposta differito al 2010, si prevede che esso sia destinato ad incrementare la dotazione del fondo di cui all’articolo 7-quinquies, comma 1, del D.L. n. 5 del 2009, finalizzato ad “assicurare il finanziamento di interventi urgenti e indifferibili, con particolare riguardo ai settori dell’istruzione e agli interventi organizzativi connessi ad eventi celebrativi”.

In continuità con la manovra adottata lo scorso anno, anche gli interventi di politica economica per il prossimo triennio si sono ispirati ad una logica di prudenza fiscale, in base alla quale l’intento di contrastare gli effetti negativi della crisi economica senza determinare un peggioramento della situazione dei conti pubblici è stato perseguito attraverso la definizione di misure di sostegno articolate in modo da determinare un impatto quanto più possibile neutrale sulla finanza pubblica.

Nell’ambito di tale linea d’indirizzo il disegno di legge finanziaria per il 2010 vede confermata l’impostazione semplificata già adottata nella manovra dello scorso anno, sia in quanto a contenuto normativo, sia in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica.

Anche per il 2010, il Governo ha, infatti, presentato in prima lettura al Senato una finanziaria “snella”, articolata in soli tre articoli, che si limitano a fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio (livello massimo del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario), a introdurre un numero limitato di misure, tra le quali la quantificazione delle risorse da destinare ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego e la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati, nonché a stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

Tale limitazione del contenuto del disegno di legge finanziaria discende da quanto disposto inizialmente per il solo esercizio finanziario 2009 dall’articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112/08 e riproposto, per l'esercizio 2010, dall'articolo 23, comma 21-ter del decreto legge n. 78/2009. Per effetto di tali disposizioni, in deroga alle disposizioni della legge di contabilità generale in materia di contenuto della legge finanziaria (articolo 11 della legge n. 468/1978), viene stabilito che in via sperimentale la legge finanziaria per l’anno 2009 e per l'anno 2010 possa contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

A tale ridimensionamento del contenuto proprio della legge finanziaria corrisponde peraltro una valorizzazione del contenuto decisionale del bilancio dello Stato, stante la possibilità - prevista anch’essa in via sperimentale per il solo esercizio 2009 dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge n. 112/08 e riproposta per il 2010 dall'articolo 23, comma 21-quater, del decreto legge n. 78/09 - di rimodulare nella legge di bilancio tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione, ivi incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa.

La conferma, da parte del Governo, di predisporre per il 2010 - analogamente a quanto accaduto per l'esercizio finanziario 2009 - un disegno di legge finanziaria snello, risulta in linea, peraltro, con quello che potrebbe essere in futuro il contenuto della "legge di stabilità", strumento destinato a sostituire l'attuale legge finanziaria secondo quanto previsto dal progetto di riforma della legge di contabilità nazionale, recentemente approvato dalla Camera dei Deputati in seconda lettura (A.C. 2555) ed attualmente all’esame del Senato.

Per quanto concerne gli effetti sui saldi di finanza pubblica, il disegno di legge finanziaria non comporta effetti correttivi di rilievo in termini di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche, la cui incidenza sul PIL rimane pertanto fissata per il triennio 2010-2012 nei valori indicati dalla nota di aggiornamento al DPEF.

Analogamente, gli interventi introdotti dal disegno di legge incidono marginalmente sul fabbisogno del settore statale, mentre variazioni in aumento nel triennio 2010-2012sono previste in termini di saldo netto da finanziare.

Le tabelle seguenti riepilogano gli effetti complessivi del disegno di legge in termini di saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto per il triennio 2010-2012, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composta dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese).

 

 

 

 

Nel complesso, gli effetti derivanti dall’articolato e dalla tabelle del disegno di legge comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare pari a circa 1,3 miliardi di euro nel 2010, 5,25 miliardinel 2011 e 3,7 miliardi alla fine del triennio.

 

Tale risultato è in linea con il livello massimo del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, fissato per l’esercizio 2010 – ai sensi dell’articolo 1 del disegno di legge - in 63.000 milioni di euro, al netto di 4.684 milioni di euro per regolazioni debitorie[5].

Il bilancio a legislazione vigente per il 2010 (A.C. 2937 ), espone, infatti, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili, un saldo netto da finanziare per il 2010 pari a 61.118 milioni di euro. Secondo quanto riportato nell’allegato 8 al disegno di legge finanziaria - che espone gli effetti del disegno di legge finanziaria medesimo sul bilancio - il valore effettivo del saldo netto da finanziare per il 2010, come rideterminato per effetto del disegno di legge finanziaria medesimo, come approvato dal Senato, risulterebbe pari a 62.418 milioni di euro, al di sotto pertanto del livello massimo il livello massimo fissato dal comma 1 in esame.

 

Per quanto concerne la composizione della manovra lorda, il disegno di legge reca nuove o maggiori spese – quasi tutte di parte corrente – perun ammontare pari a circa 1,9 miliardidi euro per il2010, 5,7 miliardi nel 2011 e 3,8 miliardi per il 2012, cui si aggiungono 0,4 miliardidi euro di minori entrate per il solo esercizio2012.

A tali impieghi si fa parzialmente fronte mediante una riduzione delle spese pari a circa 0,48 miliardi di euro per ciascuno degli anni del triennio, cui si aggiungono circa 0,16 miliardidi euro di maggiori entrate per l’anno 2010.

Si segnala, infine, che ai sensi dell’articolo 1, comma 4, del disegno di legge le eventuali maggiori disponibilità di finanza pubblica che dovessero determinarsi nel 2010 rispetto alle previsioni del Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013 vengono destinate a fronteggiare la diminuzione della domanda interna mediante la riduzione della pressione fiscale nei confronti delle famiglie con figli e dei percettori di reddito medio-basso, con una specifica priorità per i lavoratori dipendenti e pensionati.

 

Si ricorda, infine, che assieme agli interventi contenuti nel citato decreto legge n. 78/09 e ai disegni di legge finanziaria e di bilancio, nonché al disegno di legge recante il bilancio pluriennale per il triennio 2010-2012, concorrono alla composizione della manovra di finanza pubblica, i seguenti provvedimenti collegati elencati nella Nota di aggiornamento al DPEF:

§      A.S. 1167 "Delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori sociali" già indicato lo scorso anno (approvato dalla Camera e in corso di esame presso il Senato;

§      "Disposizioni in materia di organi e funzioni degli enti locali, semplificazione e razionalizzazione dell'ordinamento e carta delle autonomie locali" (approvato dal Consiglio dei Ministri in data 17 settembre 2009, non ancora trasmesso in Parlamento - in attesa della definizione dell'esame da parte della Conferenza unificata);

§      "Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della pubblica amministrazione con cittadini e imprese e delega al governo per l'emanazione della carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche" (approvato dal Consiglio dei Ministri il 12 novembre 2009, ma non ancora presentato in Parlamento).

 

 

PARTE II
Il disegno di legge di bilancio

 

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente

1.1 La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2010

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2010 e per il triennio 2010-2012 è impostato secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, volta a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, introdotta con la legge di bilancio per il 2008.

In particolare, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, a loro volta articolate, nella legge di bilancio 2010, in 162 programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo ministero.

 

Come già per il 2009, sul processo di formazione del disegno di legge di bilancio per il 2010 ha inciso la disciplina introdotta dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 (legge n. 133/2008)che, originariamente prevista, in via sperimentale, per il solo anno 2009, è stata estesa all’anno 2010 dall’articolo 23, comma 21-quater, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78 (legge n. 102/2009).

L’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112 ha introdotto - in connessione con la sensibile riduzione delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri per gli anni 2009, 2010 e 2011, disposta ai sensi del comma 1 – alcuni criteri specifici di flessibilità per quanto concerne la determinazione degli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, inclusi quelli predeterminati per legge, da iscrivere a legislazione vigente per il 2009 e per il 2010.

 

Come riportato nella Relazione illustrativa al disegno di legge, “nella fase di formazione del disegno di legge di bilancio per il 2010 è stata concessa ai Ministeri la facoltà di riallocare le risorse stesse verso altre forme di impiego ritenute prioritarie o più produttive, attraverso la loro rimodulazione tra Programmi che realizzano la stessa Missione di spesa”.

La Relazione illustrativa richiama, al riguardo, la Circolare del Ministero dell’economia del 5 giugno 2009, n. 21 relativa ai criteri per la determinazione delle previsioni di bilancio per l’anno 2010 e per il triennio 2010-2012, nella quale si afferma che a seguito del taglio disposto dal D.L. n. 112/2008, ciascun Ministero dispone, per l’anno 2010, di un plafond di risorse rimodulabili - aggiornato sulla base di quanto previsto da disposizioni legislative intervenute - che possono essere ripartite tra i programmi di spesa che compongono una missione, secondo i criteri dettati dall’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112, e di un plafond non rimodulabile, da collegarsi alle spese escluse dal taglio. La rimodulabilità delle risorse “R” iscritte nel disegno di legge di bilancio 2010 afferisce, dunque, a risorse relative a voci, anche predeterminate per legge, sulle quali è stato operato un taglio, ai sensi del combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’articolo 60 del D.L. n. 112 e che pertanto, essendo state ridotte, possono essere riallocate in modo più funzionale, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 60.

Si ricorda che le riduzioni disposte dall’articolo 60, comma 1, del D.L. n. 112/2008 hanno riguardato le dotazioni finanziarie a legislazione vigente per il triennio 2009-2011 delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri, incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa. Dalla riduzione sono state escluse, ai sensi del comma 2, alcune voci, riferibili, in sostanza, alle spese di carattere obbligatorio o aventi natura obbligatoria: stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse; spese per interessi; poste correttive e compensative delle entrate; trasferimenti a enti territoriali aventi natura obbligatoria; fondo ordinario delle università; le risorse destinate alla ricerca; le risorse destinate al finanziamento del 5 per mille IRPEF; le risorse derivanti da accordi internazionali.

Il totale delle riduzioni operate alle dotazioni del bilancio a legislazione vigente è stata pari, nel 2009, ad oltre 8 miliardidi euro, di cui la parte preponderante, oltre 6 miliardi, su spese predeterminate per legge. La riduzione delle risorse a legislazione vigente del bilancio dello Stato raggiunge l’entità di 9 miliardi nel 2010, di cui 6,7 miliardi relativi a spese predeterminate per legge, e aumenta fino a oltre 15 miliardi di euro per il 2011, di cui 11,8 miliardi relativi a spese da fattore legislativo.

Le riduzioni per gli anni 2009-2011 sono risultate così distribuite per ciascun Ministero:

(milioni di euro)

 

Nel disegno di legge di bilancio per il 2010 è esposta, nella Tabella 13, l’analisi delle dotazioni finanziarie per missioni che evidenzia la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” di ciascuna missione, ai sensi dell’articolo 60, commi 2 e 3, del D.L. n. 112/2008.

La Tabella evidenzia come l’entità delle spese “rimodulabili” rappresenti circa il 4 per cento della spesa finale del bilancio dello Stato.

Nell’ambito di questa percentuale, risulta rimodulabile una quota pari al 33 per cento delle spese in conto capitale, a fronte di una quota pari al 2 per cento delle spese correnti.

Gli stanziamenti rimodulabili sono individuati nell’allegato tecnico per capitoli contenuto nelle tabelle relative a ciascuno stato di previsione della spesa mediante l’apposizione della lettera “R” sotto la denominazione dei capitoli.

 

(*)    La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato. Il dato indicato nella tabella si riferisce invece alla spesa per interessi, ossia alla Missione al netto dei rimborsi del debito statale.

 

1.2 Le rimodulazioni effettuate sulle spese predeterminate per legge

Ai sensi dell’articolo 60, comma 3, le rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, riguardano anche le spese predeterminate per legge, con la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito.

Le rimodulazioni che possono essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacciono peraltro ad alcuni limiti, quali:

§      il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

§      il limite massimo del 10% delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” per le rimodulazioni tra queste ultime e le risorse del macroaggregato “funzionamento”;

§      il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

 

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilanciosono esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma che possono essere oggetto di rimodulazione, con indicazione delle rimodulazioni effettuate per il triennio dalle Amministrazioni.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2010 (A.S. 1791), come già lo scorso anno, è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione, un apposito prospetto, l’Allegato 2“Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa relative a ciascun Ministero rientranti nella componente rimodulabile del bilancio.

In particolare, nell’Allegato 2 è indicato, con riferimento a ciascuna autorizzazione legislativa, l’importo a legislazione vigente, l’eventuale variazione operata mediante rimodulazione per ciascun anno del triennio 2010-2012 e il conseguente importo iscritto nel disegno di legge di bilancio.

I prospetti seguono l’impostazione già adottata lo scorso anno. Le voci incluse sembrano corrispondere, infatti, per la quasi totalità, a quelle incluse nell’allegato 2 del disegno di legge di bilancio dello scorso anno, eventualmente aggiornato con le disposizioni legislative approvate nel 2009, come precisato nella circolare n. 21/2009, le cui risorse sono iscritte in bilancio in programmi/capitoli già inclusi nella rimodulabilità lo scorso anno[6].

 

Vi sono, tuttavia, casi di programmi le cui autorizzazioni legislative di spesa sottese, considerate come rimobulabili per l’anno 2009, non trovano invece più inclusione nell’allegato 2 del bilancio di previsione per il 2010 (è questo, ad esempio, il caso dei fattori legislativi di cui ai programmi 4 e 5 della Missione “Diritto alla mobilità” del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti).

In merito alla composizione dell’Allegato 2, va, in ultimo, considerato che, in virtù della ristrutturazione subita da taluni programmi di spesa, alcune autorizzazioni legislative già presenti negli Allegati 2 trovano ora collocazione in programmi diversi[7].

Al fine di una compiuta valutazione dell’Allegato 2, sarebbe pertanto utile che il Governo fornisse ulteriori informazioni in merito ai criteri di inclusione delle autorizzazioni legislative nell’ambito dell’Allegato 2.

Nella tabella che segue sono esposte, ripartite per stato di previsione, le autorizzazioni legislative di spesa presenti negli Allegati 2 su cui sono state effettuate variazioni nell’ambito delle rimodulazioni tra programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa.

Per ciascuna autorizzazione legislativa di spesa è indicata la dotazione prevista nel bilancio di previsione per il triennio 2010-2012 e l’entità della rimodulazione che è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di predisposizione del bilancio medesimo.

E’ altresì indicata la collocazione della legge di spesa all’interno della missione e del programma di spesa cui essa afferisce. Si fa notare, al riguardo, che ai fini della predisposizione della tabella la numerazione delle missioni e dei programmi adottata fa riferimento alla classificazione generale delle missioni e non alla numerazione che tali missioni assumono all’interno di ciascuno stato di previsione.

Le rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 2

(importi in euro)

 

Analizzando gli Allegati 2 agli stati di previsione dei Ministeri si evidenzia che le rimodulazioni effettuate sui fattori legislativi hanno determinato, nel complesso, una riduzione delle dotazioni di spesa delle leggi considerate di oltre 15,6 milioni di euro nel 2010,di 14,2 milioni nel 2011 e di 14,1 milioni nel 2012.

La quasi totalità delle riduzioni riguarda le autorizzazioni di spesa di parte corrente (circa 14,2 milioni nel 2010, 12,7 milioni nel 2011 e 12,6 nel 2012).

In base alla disciplina della flessibilità del bilancio, recata dall’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112, - che impone il rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica - è da ritenere che alla riduzione del fattore legislativo abbia corrisposto una variazione positiva della medesima entità della restante componente rimodulabile del bilancio, vale a dire la spesa discrezionale.

Sul punto, appare pertanto opportuno che il Governo fornisca un chiarimento, anche al fine di valutare l’entità e gli effetti delle variazioni delle dotazioni finanziarie di carattere discrezionale.

 

Va ricordato, infatti, che ai fini dell’analisi complessiva del livello di flessibilità operata attraverso il disegno di legge di bilancio, in attuazione dell’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112/2008, andrebbero considerate oltre alle rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni sui fattori legislativi anche quelle effettuate a valere sugli stanziamenti per le spese discrezionali.

Le informazioni relative alle rimodulazioni effettuate sulla componente discrezionale della spesa sono del resto necessarie ai fini della verifica dell’applicazione dell’articolo 60, comma 3, che prevede, come accennato, che le rimodulazioni delle dotazioni finanziarie siano effettuate tra i programmi nell’ambito di ciascuna missione di spesa, fissando peraltro il limite di rimodulazione del 10 per cento delle risorse stanziate per gli interventi nonché il divieto di utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti.

1.3 Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2010 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi:

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2010, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 436,8 miliardi di euro e spese finali per 497,9 miliardi.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta pari a 61,1 miliardi di euro.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare è pari a 115,4 miliardi di euro.

A seguito delle modifiche approvate nel corso dell’esame al Senato, e considerando gli effetti prodotti sul bilancio dal disegno di legge finanziaria (A.C. 2936), il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato per il 2010, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, viene rideterminato in 62.418 milioni di euro

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 32.696 milioni di euro per quanto concerne le entrate, e a 36.326 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2010 prevede:

 

Considerando la I Nota di variazioni al bilancio (A.C. 2937-bis), il saldo netto da finanziare, in termini di competenza e al lordo delle regolazioni, risulta pari a 67.102 milioni di euro.

1.4 Le variazioni rispetto alle previsioni 2009

Con riferimento alle entrate finali, alle spese finali e ai saldi di bilancio, nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2009, le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento, come presentato dal Governo (A.S. 1646) e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2010 (A.S. 1791).

 

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili, non tenendo conto delle modifiche apportate al disegno di legge nel corso dell’esame presso il Senato.

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.
Per il 2010, la relazione al disegno di legge di bilancio precisa che nell’importo del ricorso al mercato sono ricompresi 45 miliardi, quale importo per ristrutturazioni delle passività preesistenti. Pertanto, al netto di tale importo, il ricorso al mercato sarebbe pari a 278.337 milioni di euro.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2010 registrano una riduzione del saldo netto da finanziare rispetto all’assestamento per il 2009, nell’importo di 8.541 milioni di euro, derivante da:

§      una riduzione delle spese finali di 9.270 milioni di euro, che riguarda in larga parte le spese in conto capitale;

§      una riduzione delle entrate finali di 729 milioni di euro.

Il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2010 registra, rispetto ai dati assestati per il 2009, un miglioramento di 556 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda le spese finali iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2010, la riduzione (9.270 milioni) è pressoché interamente imputabile ad un sensibile decremento delle spese in conto capitale, che registrano una riduzionedi 8.348 milioni di euro rispetto al bilancio assestato 2009. Anche rispetto al dato del bilancio 2009, le spese in conto capitale risultano ridotte di 3.592 milioni.

Anche la spesa corrente registra, rispetto al bilancio assestato 2009, una riduzione (- 922 milioni di euro). Se confrontata, tuttavia, con il bilancio 2009, la previsione di spesa corrente nel 2010 evidenzia un incremento di circa 5 miliardi di euro.

 

Riguardo alle entrate finali, la riduzione di 729 milioni rispetto alle previsioni assestate per il 2009 risulta determinata dall’andamento decrescente delle entrate extratributarie e di quelle da alienazione e ammortamento beni patrimoniali (nel complesso -4.037 milioni), in parte compensato dall’incremento delle entrate tributarie(+3.546 milioni).

Confrontando i dati con quelli della legge di bilancio per il 2009, si evidenzia peraltro una considerevole riduzione delle entrate finali nel 2010, di circa 27 miliardi di euro, quasi interamente ascrivibile alle entrate tributarie.

Analisi delle spese di parte corrente

Le previsioni di competenza delle spese correnti presentano, per il 2010, un decremento, rispetto al dato assestato 2009, di 922 milioni di euro.

Tale importo è sostanzialmente dovuto alla previsione di una consistente riduzione della spesa corrente primaria di 2.096 milioni di euro, cui fa da contrappeso un aumento della spesa per interessi di 1.174 milioni di euro.

Le variazioni maggiori rispetto al dato assestato 2009 sono previste per le seguenti categoria di spesa:

§      i trasferimenti correnti alle famiglie registrano una flessione di 3.075 milioni, di cui 2.400 milioni sono riferiti al venir meno nel 2010 del bonus straordinario ai contribuenti a basso reddito, beneficio previsto dall’articolo 1, comma 2, del D.L. n. 185/2009 per il solo 2009. Anche le risorse destinate al fondo speciale per la “social card” presentano una riduzione di 487 milioni, in quanto il meccanismo di finanziamento del fondo è basato sulla riassegnazione di risorse che affluiranno in entrata nel corso del 2010. Ulteriori riduzioni interessano gli Istituti di patronato ed assistenza sociale (96 milioni) e le spese per detenuti (73 milioni);

§      i consumi intermedi presentano una contrazione di 1.186 milioni rispetto al 2009. La Relazione rileva che tale flessione interessa in modo particolare il dicastero della Difesa per quanto concerne le risorse destinate alle missioni di pace;

§      le altre uscite correnti presentano nel 2010 una riduzione di 1.991 milioni, di cui 674 milioni sono da riferirsi al venir meno, per l’anno 2010, della dotazione del fondo costituito con le risorse provenienti dai c.d. “ conti bancari dormienti” (cap. 2175/Economia);

§      i redditi da lavoro dipendente registrano una flessione pari a 590 milioni. Tale flessione tiene conto del venir meno di una quota delle risorse destinate alla prosecuzione delle missioni internazionali di pace. La relazione precisa che risultano incluse, nell’ambito dello stanziamento del fondo contratti per il pubblico impiego, le risorse occorrenti per la corresponsione degli adeguamenti relativi all’indennità di vacanza contrattuale.

 

Le suddette variazioni negative sono compensate, in parte, dalle seguenti variazioni in aumento relative a:

§      i trasferimenti alle amministrazioni pubbliche, che aumentano di complessivi 4.655 milioni. In particolare, la Relazione evidenzia l’incremento dei trasferimenti alle amministrazioni locali (+1.780 milioni), quale risultante dei maggiori finanziamenti alle regioni (+3.741 milioni a titolo di compartecipazione all’IVA) e dei minori trasferimenti agli enti locali (riduzione di 901 milioni del fondo ordinario per il finanziamento dei bilanci degli enti locali e riduzione di 342 milioni della compartecipazione dei comuni e delle province al gettito IRPEF). Analogamente, presentano un incremento di 2.550 milioni anche i trasferimenti agli enti di previdenza ed assistenza sociale, relativi a maggiori finanziamenti riferiti sia all’INPS che all’INPDAP;

§      gli interessi passivi registrano un incremento di 1.174 milioni connesso all’andamento sia degli interessi sui BOT poliennali (3.500 milioni) sia all’andamento dei tassi di interesse sui buoni postali fruttiferi (2.350 milioni). Per contro si riducono di 2.250 milioni gli interessi sui conti correnti di tesoreria.

Analisi delle spese in conto capitale

La contrazione delle spese in conto capitale per 8.348 milioni nel 2010 è principalmente ascrivibile ai seguenti comparti di spesa:

§         riduzione di 2.537 milioni dei contributi agli investimenti ad imprese, di cui 2.160 milioni riferiti a minori trasferimenti alle Ferrovie dello Stato.

La riduzione dei contributi a Ferrovie deriva per 960 milioni dal venir meno dello stanziamento, disposto per il solo 2009, dall’articolo 25, comma 1, del D.L. n. 185/2008 per la realizzazione di investimenti in favore di Ferrovie dello Stato Spa (cap. 7120/Economia), e per 1.200 milioni dal minor finanziamento previsto per l’anno 2010 per il Sistema «Alta Velocità/Alta Capacità» della linea Torino-Milano-Napoli, ai sensi dell’articolo 1, comma 964, della legge finanziaria 2007 (legge n. 296/2006), che ha stanziato 400 milioni per il 2007, 1.300 milioni per il 2008, 1.600 milioni per il 2009 e 400 milioni annui per il periodo 2010-2021 (cap. 7124/Economia);

§         riduzione di 4.219 milioni dei contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche, di cui -2.742 milioni di contributi alle amministrazioni centrali, dovuto principalmente a minori stanziamenti per il Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie (-1.601 milioni) e per l’ANAS (-1.205 milioni);

La dotazione del Fondo politiche comunitarie (cap. 7493/Economia) passa da 6.872 milioni nel 2009 a 5.271 milioni nel 2010.

Per quanto concerne i minori trasferimenti ad ANAS, va considerato che nel bilancio per il 2010 è venuto meno lo stanziamento di 1.205 milioni disposto ai sensi dell’art. 1, co. 1026, della legge finanziaria 2007 (legge n. 296/2006) per la realizzazione di un programma di investimenti ANAS per lo sviluppo e l’ammodernamento delle infrastrutture, in quanto limitata alle annualità 2008 e 2009 (ex cap. 7372/Economia).

§         riduzioni di 1.538 milioni di altri trasferimenti in conto capitale. In tale categoria di spesa va considerato:

-        il decremento di 1.460 milioni del corrispettivo dovuto a SCIP per l’anno 2009, per gli immobili relativi ad operazioni di cartolarizzazione, al fine di estinguere le passività in capo alla stessa (cap. 7288/Economia);

-        la riduzione del Fondo per la riassegnazione dei residui passivi perenti in conto capitale (cap. 7496/Economia), che pur mantenendosi nel 2010 superiore rispetto alla dotazione iniziale del bilancio 2009, presenta una riduzione di 3.114 milioni rispetto all’assestamento 2009.

-        In tale sede, infatti, il Fondo era stato incrementato di 4.000 milioni per il 2009 per il pagamento di crediti vantati dalle imprese per richieste rimaste inevase nel corso del 2008, a causa della esiguità delle risorse disponibili.

-        le maggiori risorse stanziate sul Fondo per le aree sottoutilizzate (cap. 8425/Sviluppo) per 2.386 milioni. In realtà, le risorse del FAS per il 2010 sono previste dal bilancio a legislazione vigente allo stesso livello del dato di previsione 2009 (6 miliardi). La variazione è indicata con riferimento al dato assestato 2009, in cui il Fondo è ridotto a 3,6 miliardi a seguito delle variazioni di bilancio apportate per ripartizioni ai sensi di delibere CIPE o per copertura di oneri posti da provvedimenti legislativi.

 

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2009 e il dato a legislazione vigente per il 2010 (A.S. 1791).

 

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro – al netto delle regolazioni debitorie)

 

Analisi delle entrate

Per quanto riguarda le entrate finali viene prevista nel 2010 una riduzione complessiva di 729 milioni rispetto al dato assestato 2009, determinata da un incremento dello 0,9% delle entrate tributarie (+3.546 milioni) a fronte di una riduzione di quelle extratributarie e delle entrate da alienazione e ammortamento beni patrimoniali, per oltre 4.000 milioni di euro.

In particolare, le entrate extratributarie (Titolo II)registrano complessivamente, nelle previsioni 2010, una diminuzione del 12,3%, pari a 3.912 milioni di euro.

Ponendo a raffronto le previsioni 2010 con i dati indicati nella legge di bilancio di previsione 2009, a seguito del minor gettito dovuto alla crisi economica, le entrate finali diminuiscono di circa 27 miliardi di euro.

In particolare, tra le entrate tributarie il gettito IRE risulta ridotto di 6,5 miliardi, quello IRES di oltre 4 miliardi e il gettito dell’IVA di oltre 12 miliardi.

 

Entrate tributarie

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

1.5 Analisi delle spese finali per Missioni

Come già ricordato, il disegno di legge di bilancio per il 2010conferma la struttura contabile introdotta a partire dalla legge di bilancio per il 2008.

In tale quadro, al fine di rendere diretto il legame tra “risorse stanziate e azioni perseguite”, viene mantenuta l’articolazionedegli stati di previsione della spesa secondo le 34 Missioni, le quali rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici.

 

Modificazioni sono invece intervenute in ordine al quadro funzionale relativo ai Programmi, che è stato rivisitato, in ossequio a quanto previsto dalla Circolare n. 21 del 5 giugno 2009, che – nel fornire i criteri per la redazione delle previsioni di bilancio per l’anno 2010 e per il triennio 2010-2012 - ha evidenziato l’opportunità di proseguire, anche con riferimento alle proposte di previsione per il 2010, l’attività iniziata nel 2009, di perfezionamento e affinamento della classificazione, al fine di migliorarne la leggibilità e la significatività.

La suddetta Circolare ha indicato alle singole Amministrazioni una serie di principi, analoghi a quelli forniti lo scorso anno, per la formazione delle previsioni di bilancio, volti a:

-        garantire, di norma, la specificità dei programmi per ciascun Ministero e dunque la riduzione dei casi di condivisione dei medesimi tra più ministeri, fermi restando i due Programmi trasversali nei quali sono allocate le spese relative ai Gabinetti dei Ministri(Programma: Indirizzo politico) e quelle relative al funzionamento dell’Amministrazione (Programma: Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza);

-        assicurare che la denominazione dei programmi risulti il più possibile espressiva del loro contenuto;

-        assicurare, per quanto possibile, che a ciascun centro di responsabilità amministrativa sia collegato un solo programma, tenendo conto della necessità di associare la responsabilità della gestione delle risorse e del risultato ad un unico soggetto;

-        favorire la razionalizzazione dei programmi sia in termini di competenza finanziaria, con l’accorpamento di quelli meno significativi, che di attività svolte. Di regola, ad ogni programma devono essere associate le risorse umane necessarie per lo svolgimento delle attività sottostanti;

-        favorire l’associazione delle spese connesse alle strutture periferiche delle Amministrazioni ai Programmi effettivamente svolti, in luogo della loro attribuzione al Programma “Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza”.

 

A seguito della revisione operata dai diversi dicasteri, nel disegno di legge di bilancioper il 2010, le Missioni sono state articolate in 162 programmi, rispetto ai 163 presenti nel disegno di legge di bilancio 2009, poi divenuti 164 nel testo di legge (legge n. 204/2008).

La Relazione illustrativa al disegno di legge osserva che gli interventi di modifica hanno interessato, in primo luogo, il Ministero per i beni e le attività culturali, il quale è stato ristrutturato in applicazione del D.P.R. 2 luglio 2009, n. 91, e, in misura minore, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, e il Ministero della Difesa.

Per quanto concerne il Ministero per i beni e le attività culturali, oggetto di revisione sono stati, in particolare, i programmi relativi alla missione 21 “Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici”, la quale è interamente iscritta nello stato di previsione del suddetto Ministero.

Con riferimento al Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, oggetto di revisione sono stati i programmi sottostanti la missione 22 “Istruzione scolastica”. Tale missione è trasversale al suddetto Ministero e al Ministero dell’economia[8], ma i programmi oggetto di ristrutturazione sono stati quelli di competenza del Ministero dell’istruzione.

Oggetto di revisione sono stati anche i programmi relativi alla missione 5 “Difesa e sicurezza del territorio”, interamente iscritta presso il Ministero della Difesa.

Infine, la revisione ha riguardato anche i programmi interni alla Missione 14 “infrastrutture pubbliche e logistica”, trasversale al Ministero dell’economia e al Ministero delle infrastrutture e trasporti, ma oggetto di revisione sono i programmi iscritti presso quest’ultimo Ministero.

Si osserva che la revisione ha riguardato anche i programmi interni alla missione 15, Comunicazioni, trasversale al Ministero dell’economia e finanze e al Ministero dello sviluppo economico.

 

Con riferimento al raccordo con la classificazione funzionale della spesa COFOG (classification of functions of government), ossia la classificazione delle funzioni di governo previste dal SEC 95 ed elaborata in sede OCSE, la Relazione illustrativa rileva che “in occasione delle modifiche intervenute sui programmi e/o sulle strutture organizzative, sono state riviste le attribuzioni dei singoli capitoli alle classi COFOG di pertinenza”.

E’ stato pertanto oggetto di revisione anche il quadro riassuntivo per COFOG e per categorie/divisioni (il quali trovano esposizione in un apposito allegato per ciascuno stato di previsione della spesa).

 

Come evidenziato dalla Relazione illustrativa, la classificazione del bilancio per Missioni e Programmi si muove nel solco dei principi generali vigenti di contabilità pubblica, definiti con la legge n. 94 del 1997[9]. Dunque, l’unità di voto parlamentare rimane l’unità previsionale di base, la quale è sottostante al programma e raggruppa entrate e spese di una stessa natura. Ai fini gestionali, al di sotto delle unità previsionali di base si trovano i capitoli, i quali possono essere gestiti da uno o più centri di responsabilità amministrativa (corrispondenti all’unità organizzativa di livello dirigenziale cui sono affidate le risorse finanziarie).

Si osserva al riguardo che è all’esame in terza lettura presso il Senato un articolato progetto di riforma della disciplina di contabilità nazionale, disegno di legge A.S. 1397-B “Legge di contabilità e finanza pubblica”, il quale, per ciò che attiene al bilancio dello Stato, da un lato mette a regime le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari, confermando l’articolazione delle voci di spesa in missioni e programmi, dall’altro introduce novità rilevanti per ciò che attiene all’oggetto della decisione parlamentare, prevedendo che l’unità di voto non sia più l’u.p.b, bensì il programma. Per l’entrata, l’unità di voto è rappresentata dalla tipologia di cespite.

Il disegno di legge, ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, reca poi una apposita delega Governo, da esercitarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore della riforma, finalizzata, tra l’altro, alla revisione delle missioni e dei programmi, alla previsione che le autorizzazioni legislative di spesa debbano essere formulate in termini di finanziamento di specifici programmi di spesa, nonché all’affidamento di questi ultimi ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

 

Per quanto concerne gli aspetti quantitativi, il disegno di legge di bilancio consente di identificare lo stock delle risorse disponibili a legislazione vigente per ciascuna della 34 grandi finalità istituzionali perseguite con la spesa pubblica.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse disponibili per ciascuna delle 34 Missioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2010[10](A.S. 1791), come risultanti dalla prima nota di variazioni (A.C. 2937-bis), poste a raffronto con le previsioni iniziali e assestate del bilancio 2009, nonché con i dati di consuntivo per il 2008.

I dati sono al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

(*)    Al netto di 36 milioni di euro relativi a rimborsi del debito statale.

(**)  La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato. Il dato indicato nella tabella si riferisce invece alla spesa per interessi, ossia alla Missione al netto dei rimborsi del debito statale.

Analizzando la quota delle risorse disponibili per il 2010 per ognuna delle 34 Missioni rispetto al totale del bilancio dello Stato, emerge come le percentuali maggiori delle risorse siano destinate alle seguenti finalità:

§      relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 “Relazioni autonomie territoriali”), che rappresenta circa il 21,7% della spesa finale dello Stato;

§      interessi per il servizio del debito (Missione 34 “Debito pubblico”), cui sono destinati il 14,8% delle risorse;

§      trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25 “Politiche previdenziali”), che rappresentano il 14,3% delle risorse;

§      politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), che assorbono il 11,8% della spesa;

§      istruzione scolastica (Missione 22), cui è destinato l’8,2 della spesa.

Inoltre, alle relazioni internazionali e alla cooperazione (Missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”) è destinato il 4,7%, analogamente ai diritti sociali, politiche sociali e alle politiche per la famiglia (Missione 24).

 

 

Bilancio a legislazione vigente 2010, integrato dalla I Nota di variazioni
Incidenza % degli stanziamenti per Missione

 

 

*         Nella voce “Altro” sono raggruppate le Missioni (21 su un totale di 34) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale dello stati di previsioni della spesa inferiore all’1,4%. In particolare, si tratta – come per l’anno 2009 - delle Missioni 1, 2, 8-12, 14-21, 26-28, 30-32.

 

Le rimodulazioni effettuate tra i programmi delle missioni di spesa

Si ricorda che sulla base dell’articolo 60, comma 3, del D.L. n. 112/2008, come modificato dall’articolo 23, comma 21-quater del D.L. n. 78/2009, alla legge annuale di bilancio è consentito, in via sperimentale anche per l’anno 2010, di rimodulare tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, compresi gli stanziamenti di spesa predeterminati per legge, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica e dell’obiettivo di pervenire ad un consolidamento per missioni e programmi di ciascuno stato di previsione.

Sono escluse dalla rimodulazione soltanto le spese obbligatorie e quelle in annualità e a pagamento differito.

Le autorizzazioni legislative ed i relativi importi da utilizzare per ogni programma ai fini della rimodulazione sono esposti in un apposito Allegato a ciascuno stato di previsione della spesa.

 

Nelle tabelle seguenti sono riportati, raggruppati per missione, i programmi di spesa che sono stati oggetto di rimodulazione da parte delle Amministrazioni, relativamente al solo fattore legislativo.

Si ricorda, comunque, che nell’Allegato 2 sono esposti anche programmi di spesa, con le relative autorizzazioni legislative, che non presentano alcuna rimodulazione da parte delle Amministrazioni.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Emendamenti al disegno di legge di bilancio
approvati dal Senato

Di seguito si riportano le variazioni risultanti dagli emendamenti al disegno di legge di bilancio 2010, approvati presso il Senato, e in Aula.

La gran parte delle variazioni sono state apportate in sede referente, dalla 5^a Commissione, mentre l’Assemblea ha apportato una sola variazione[11].

 

 

 

 

 

 

 

 

Infine, sono stati approvati in Commissione due emendamenti che hanno apportato modifiche all’articolato del disegno di legge di bilancio, ed in particolare agli articoli che approvano lo stato di previsione del Ministero dell’economia e finanze, del Ministero dell’Istruzione, dell’università e ricerca e del Ministero dell’Interno.

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:
Tavole allegate

 

 

 

 

Tavola I       Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II      Le spese complessive per funzioni-obiettivo e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

 

Le variazioni in termini assoluti, a seguito della I Nota di variazioni e in percentuale sono riferite al dato assestato 2009.

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

I dati del disegno di legge di assestamento 2009 sono riferiti al testo presentato al Senato (A.S. 1646).