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Il disegno di legge C.1441-quater risulta
dallo stralcio degli articoli 23, 24, 32, da 37 a 39 e da 65 a
67 del disegno di legge C. 1441,
deliberato dall’Assemblea in data 5 agosto 2008. Si ricorda che il ddl C. 1441,
e conseguentemente il ddl C. 1441-quater
derivante dallo stralcio del primo, hanno natura di provvedimenti collegati
alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2009-2013.
Il ddl in esame reca disposizioni che
intervengono in svariati settori della materia lavoristica e previdenziale.
L’articolo
23 prevede una delega legislativa,
da esercitare entro sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento in esame,
volta a concedere ai lavoratori dipendenti impegnati in lavori o attività
connotati da un particolare indice di stress
psico-fisico (cd. “attività usuranti”),
che maturano i requisiti pensionistici a decorrere dal 1° gennaio 2008, la
possibilità, su domanda, di accedere
anticipatamente al trattamento pensionistico.
L’articolo
24 prevede una delega
legislativa, da esercitare entro dodici mesi dall’entrata in vigore della
legge, volta a riorganizzare una
serie di enti vigilati dal Ministero del
lavoro, della salute e delle politiche sociali, nonché a ridefinire il
rapporto di vigilanza del menzionato Ministero sugli stessi enti. L’articolo in
esame, inoltre, prevede l’emanazione, entro tre mesi dall’entrata in vigore
della legge, di regolamenti per il
riordino degli organi collegiali e degli altri organismi istituiti con
legge o con regolamento nell'amministrazione
centrale della salute.
L’articolo
32 modifica la disciplina di cui ai commi da 3 a 5 dell’articolo 3 del D.L.
12/2002, relativa alle sanzioni
amministrative e civili previste in caso di utilizzo di lavoro irregolare. Viene introdotta una
sanzione amministrativa più lieve per coloro che, dopo aver utilizzato lavoro
irregolare, abbiano successivamente regolarizzato il lavoratore in tal modo
impiegato e, al contempo, si modifica la disciplina relativa all’entità delle
sanzioni civili per l’utilizzazione di lavoro sommerso. Inoltre, si escludono
dall’applicazione delle sanzioni amministrative e civili relative all’impiego
di lavoro sommerso coloro che non abbiano dolosamente occultato il rapporto di
lavoro.
L'articolo
37 reca alcune modifiche all’articolo 35 del D.Lgs. 165/2001, in materia di
reclutamento del personale delle
pubbliche amministrazioni.
Il comma
1 stabilisce il principio della prevalenza,
nel coprire il proprio fabbisogno di personale, del reclutamento dall’esterno tramite concorsi pubblici, previo ricorso
alla mobilità.
Il comma
2 precisa che le determinazioni relative all'avvio delle procedure di
reclutamento da adottare da ciascuna amministrazione o ente sulla base della
programmazione triennale del fabbisogno di personale debbano tener conto dell'articolazione delle dotazioni
organiche per area o categoria, profilo professionale e posizione
economica.
Il comma
3 dispone l’obbligo, per le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici
non economici, di individuare i posti da ricoprire, in sede di programmazione
triennale del fabbisogno di personale, con riferimento alle sedi di servizio ovvero all'ambito regionale.
Il comma
4 stabilisce l’obbligo, per i vincitori delle procedure di progressione
verticale, di permanenza nella sede di
destinazione per un periodo di almeno cinque
anni, e considera titolo di
preferenza nelle stesse procedure la permanenza
in sedi carenti di organico.
L’articolo
38, recante disposizioni in materia di mobilità
del personale delle amministrazioni pubbliche, al comma 1 dispone che, se a seguito di conferimento di funzioni statali alle regioni ed agli enti locali
ovvero di trasferimento di attività
svolte da pubbliche amministrazioni ad altri soggetti pubblici ovvero di esternalizzazione di attività e servizi
il personale adibito a tali funzioni risulta in eccedenza, a tale personale si applicano le disposizioni in
materia di mobilità collettiva e di collocamento in disponibilità di cui
all’articolo 33 del D.Lgs. 165/2001.
Ai sensi del comma 2, il personale che rifiuta,
per due volte in 5 anni, il
trasferimento per giustificate ed obiettive esigenze di organizzazione
dell’amministrazione, si considera in posizione di esubero e viene conseguentemente collocato in disponibilità.
Il comma
3 dispone che le pubbliche amministrazioni, per motivate esigenze
organizzative, possano utilizzare in assegnazione
temporanea personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore
a 3 anni, fermo restando quanto già previsto da norme speciali in materia.
L’articolo
39 prevede la possibilità, per i dipendenti pubblici, di essere collocati
in aspettativa non retribuita e
senza decorrenza dell'anzianità di servizio, per un periodo massimo di dodici
mesi, anche per avviare attività professionali e imprenditoriali, precisando
che nel periodo di aspettativa non trovano applicazione le disposizioni in tema
di incompatibilità per i dipendenti pubblici.
L’articolo
65, al comma 1, dispone che il controllo giudiziale sulla ricorrenza
dei presupposti previsti dalle “clausole
generali” contenute nelle norme di legge relative ai rapporti di lavoro
subordinato e “parasubordinato” deve limitarsi esclusivamente all’accertamento
del presupposto di legittimità e non può estendersi al sindacato di merito
sulle valutazioni tecniche, organizzative e produttive che spettano al datore
di lavoro o al committente.
Il comma
2 prevede che il giudice, nella qualificazione
del contratto di lavoro e nell’interpretazione delle clausole in esso
contenute, non può discostarsi dalle valutazioni delle parti espresse
nell’ambito della certificazione dei
contratti di lavoro, salvo nei casi di erronea qualificazione del contratto, di
vizi del consenso o di difformità tra la previsione negoziale certificata e la
sua attuazione.
Il comma
3 dispone che il giudice, nel valutare le motivazioni poste alla base del licenziamento, deve far riferimento alle tipizzazioni di giusta causa e di giustificato motivo presenti nei contratti collettivi di lavoro ovvero
nei contratti individuali di lavoro
se stipulati con l’assistenza delle commissioni di certificazione.
Analogamente, il giudice, nello stabilire le conseguenze da riconnettere al
licenziamento, deve tener conto degli elementi e dei parametri appositamente
individuati dai suddetti contratti nonché di una serie di elementi di fatto
direttamente indicati dalla disposizione in esame.
Il comma
4 provvede a riformulare l’articolo 75 del D.Lgs. 276/2003, che individua
la finalità della procedura di certificazione,
ampliando sul piano definitorio l’ambito di intervento della certificazione.
Infine il comma 5 stabilisce che dall’attuazione dell’articolo in esame non
devono derivare nuovi oneri per la finanza pubblica.
L’articolo
66 interviene sulla disciplina del processo
del lavoro contenuta nel codice di procedura civile introducendo, in
particolare, nuove modalità di
conciliazione ed arbitrato.
L’articolo
67, comma 1, sostituendo l’articolo 6, primo comma, della L. 604/1966, allunga da 60 giorni a 120 giorni dal
ricevimento della sua comunicazione (ovvero della comunicazione dei motivi se
non contestuale) il termine,
previsto a pena di decadenza, per
l’impugnazione del licenziamento. Tuttavia, allo stesso tempo, si dispone
che tale impugnazione possa essere effettuata esclusivamente con ricorso al giudice del lavoro e non più
(come nella normativa vigente) con qualsiasi atto scritto anche stragiudiziale.
Il comma
2 precisa che il termine previsto a pena di decadenza dal precedente comma
per l’impugnazione del licenziamento si applica anche ai casi di nullità del licenziamento, nonché alle
ipotesi di licenziamento inefficace.
Il comma
3 estende l’ambito di applicazione del predetto termine di decadenza anche:
ai licenziamenti che presuppongano la
risoluzione di questioni attinenti alla qualificazione del rapporto
lavorativo ovvero alla legittimità del termine apposto al contratto; al recesso del committente nei rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa, anche a progetto; al trasferimento del lavoratore subordinato
da un’unità produttiva ad un’altra.
Relazioni
allegate
Al ddl C. 1441 sono allegate la relazione
illustrativa e la relazione tecnica sugli oneri finanziari.
L’intervento con legge
si rende necessario poiché gli articoli 23 e 24 recano deleghe legislative al
Governo, mentre i rimanenti articoli modificano, spesso tramite novella,
discipline contenute in fonti di rango primario.
L’articolo 23, recando norme relative all’attribuzione di benefici
previdenziali, riguarda una materia riconducibile alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera o), della Costituzione (“previdenza
sociale”).
L’articolo 24, volto a riorganizzare una serie di enti
vigilati dal Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali,
nonché a ridefinire il rapporto di vigilanza del menzionato Ministero sugli
stessi enti, riguarda una materia riconducibile alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione (“ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”).
L’articolo 32, che interviene sulla disciplina relativa alle sanzioni
amministrative e civili previste in caso di utilizzo di lavoro irregolare,
attiene sia alla materia “previdenza sociale” riconducibile alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma,
lettera o), Cost.), sia alla materia
“tutela e sicurezza del lavoro” di legislazione concorrente tra Stato e regioni
(articolo 117, terzo comma, Cost.).
Gli articoli da 37 a 39 recano disposizioni
relative al personale delle pubbliche amministrazioni e quindi, per quanto
riguarda il personale delle amministrazioni statali o degli enti pubblici
nazionali, riguardano una materia riconducibile alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione (“ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”),
mentre per quanto riguarda il personale delle regioni costituiscono norme di
principio cui le regioni devono attenersi nell’ambito della propria potestà
legislativa.
Gli articoli da 65 a 67, infine, recano
disposizioni in materia di rapporto di lavoro e soprattutto di processo del
lavoro e quindi rientrano nella materia “giurisdizione e norme processuali;
ordinamento civile e penale” riconducibile alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost.).
Compatibilità
comunitaria
Documenti all’esame delle istituzioni
dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)
Il 15 luglio 2008 il
Consiglio ha adottato la decisione
sugli orientamenti a favore
dell’occupazione che, insieme alla raccomandazione relativa agli indirizzi
di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità,
forma gli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione[1].
In particolare, la decisione
comprende l’orientamento 21 “Favorire al tempo stesso flessibilità e
sicurezza occupazionale e ridurre la segmentazione del mercato del lavoro,
tenendo debito conto del ruolo delle parti sociali”, che sottolinea l’esigenza
di affrontare il problema del lavoro
clandestino.
Inoltre, nel 2006 la Commissione ha avviato un dibattito pubblico
sull’evoluzione del diritto del lavoro in modo tale da sostenere gli obiettivi
della strategia di Lisbona ed ottenere
una crescita sostenibile con più posti di lavoro di migliore qualità. A
conclusione del processo di consultazione (avviato sulla base di un apposito
Libro verde), la Commissione ha presentato, il 27 giugno 2007, una comunicazione
intesa a definire principi comuni in
materia di flessicurezza per consentire
agli Stati membri di sviluppare strategie di flessicurezza adattate al proprio
contesto nazionale.
La comunicazione
delinea proposte in merito a otto
principi comuni di flessicurezza tra cui il seguente:
“la flessicurezza dovrebbe
promuovere mercati del lavoro aperti, reattivi e inclusivi, superando la
segmentazione. Riguarda sia glioccupati sia i
non occupati. Le persone inattive, i disoccupati,i lavoratori
irregolari, i precari o quanti si trovano ai margini del mercato del lavoro
hanno bisogno di vedersi offrire migliori opportunità, incentivi economici e
misure di sostegno per un più facile accesso al lavoro o di supporti per essere
aiutati a progredire verso un’occupazione stabile e giuridicamente sicura. Il
sostegno dovrebbe essere disponibile per tutti gli occupati al fine di rimanere
occupabili, progredire e gestire le transizioni verso il mondo del lavoro e da
un posto di lavoro all’altro”.
I principi comuni sono stati
accolti con favore dal Parlamento europeo e dal Consiglio occupazione che ha
invitato la
Commissione ad assumere le iniziative necessarie per
consentire l’attuazione dell’approccio proposto per gli Stati membri.
Il Parlamento europeo, in
particolare, nella risoluzione dell’11
luglio 2007 su “modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle
sfide del XXI secolo” sottolinea che la
lotta contro il lavoro sommerso rientri tra le priorità di una riforma del diritto del lavoro negli Stati membri.
Il Parlamento europeo, inoltre, invita
gli Stati membri a rivedere e adattare
i sistemi di previdenza sociale e a completare le politiche attive del mercato
del lavoro, segnatamente la formazione e l’apprendimento permanente allo
scopo di realizzare nuove realtà lavorative, sostenere le transizioni tra
professioni e il reinserimento nel mercato del lavoro per evitare una non necessaria dipendenza dai sussidi e dal lavoro sommerso.
Il Consiglio europeo del 13
e 14 marzo 2008, ha invitato gli Stati membri ad attuare i
principi comuni concordati di flessicurezza delineando nei loro programmi
nazionali di riforma per il 2008 le modalità nazionali di attuazione di tali
principi.
Il 19 maggio 2008 la
Commissione ha
lanciato, in cooperazione con le parti sociali europee, la “missione per la
flessicurezza”, un’iniziativa per contribuire alla messa in pratica, a
livello nazionale, della flessicurezza. Le conclusioni della missione saranno
illustrate in un rapporto che sarà pubblicato a dicembre 2008.
Attribuzione di poteri normativi
L’articolo 37, comma 1, prevede che le modalità relative alle
procedure concorsuali per il reclutamento del personale e alle procedure di
mobilità siano stabilite dalle pubbliche amministrazioni tramite propri
regolamenti di organizzazione.
Coordinamento con la normativa
vigente
Si osserva come l’articolo 23, disponendo una delega al
Governo su materia identica a quella precedente di cui all’articolo 1, comma 3,
della L. 247/2007 (i cui termini sono scaduti senza l’attuazione della delega),
richiamando integralmente gli stessi principi e criteri direttivi di cui alla
menzionata precedente delega, e, altresì, rifacendosi alla precedente delega
anche per quanto riguarda le modalità procedurali per l'emanazione dei decreti
legislativi nonché per le modalità di copertura finanziaria, in sostanza
determina una riapertura dei termini per l’esercizio della delega in materia di
pensionamento anticipato dei soggetti che svolgono lavori usuranti prevista
dalla L. 247/2007.
Si rileva che la
disposizione di cui all’articolo 65,
comma 3, andrebbe coordinata con l’articolo 8 della L. 604/1966, che, per i
casi di licenziamento illegittimo non rientranti nell’ambito di applicazione
della “tutela reale” di cui all’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (L.
300/1970), pone a carico del datore di lavoro l’obbligo di riassumere il
lavoratore oppure di risarcirlo con un’indennità da stabilirsi, tra un minimo e
un massimo indicato dalla legge, sulla base di determinati parametri simili ma
non del tutto coincidenti con quelli indicati dalla norma in esame.
Collegamento con lavori legislativi
in corso
Per quanto riguarda l’articolo 23, in materia di lavori
usuranti, si consideri che sono già all’esame della XI Commissione (Lavoro) le
abbinate proposte di legge C. 1297 (Damiano ed altri) e C. 1367 (Cazzola ed altri),
volte anch’esse a prevedere una disciplina in materia di pensionamento
anticipato dei soggetti che svolgono lavori usuranti.
Si osserva che all’articolo 38, comma 2, non è indicato
espressamente l’oggetto del rifiuto da parte del personale. Sarebbe quindi
opportuno esplicitare nel testo del medesimo comma che la norma riguarda il
personale che oppone un rifiuto al trasferimento.
All’articolo 65, comma 1, sarebbe opportuno
specificare meglio, al fine di evitare dubbi interpretativi, cosa si intende
per “clausole generali”.
Si osserva inoltre
che, al comma 3 del medesimo articolo, sarebbe opportuno chiarire, nel testo,
il riferimento a “le conseguenze da riconnettere al licenziamento”, per
definire le quali il giudice deve tener conto di determinati elementi e
parametri indicati dalla norma. Sembrerebbe, in ogni caso, che la norma intenda
stabilire gli elementi e i parametri che il giudice deve considerare allorché
debba determinare l’indennità prevista dalla normativa vigente in caso di
licenziamento illegittimo per mancanza della giusta causa o del giustificato
motivo (nei casi in cui al lavoratore si applichi la “tutela obbligatoria”
contro i licenziamenti illegittimi).
