10 marzo 2010			n. 308/0
	Semplificazione dei rapporti con la Pubblica Amministrazione e Carta dei doveri delle Amministrazioni Pubbliche A.C. 3209-bis Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

Il provvedimento in esame è stato dichiarato collegato alla manovra finanziaria per gli anni 2010-2013 nella risoluzione di approvazione del Documento di programmazione economico-finanziaria. Dal testo, composto all’atto della presentazione alla Camera da 30 articoli, sono stati stralciati gli artt. 14, 25 e 27 all’esito dell’ esame svolto ai sensi dell’art. 123 bis del regolamento.

L’articolo 1 interviene in materia di tenuta informatica dei libri sociali e delle scritture contabili, in

particolare prevedendo che l’assolvimento degli obblighi di numerazione progressiva e vidimazione avvenga almeno una volta l’anno, anziché ogni tre mesi.

L’articolo 2 contiene disposizioni di semplificazione riguardo all’iscrizione all'albo provinciale delle imprese artigiane, prevedendo che, ai fini di tale iscrizione, debba essere presentata, mediante la comunicazione unica per la nascita dell'impresa, una dichiarazione all'ufficio del registro delle imprese attestante il possesso dei requisiti di qualifica artigiana previsti dalle disposizioni vigenti. Le commissioni provinciali per l'artigianato dispongono accertamenti e controlli e, in caso di accertata carenza dei requisiti legittimanti, adottano gli eventuali provvedimenti di cancellazione e di variazione.

L'articolo 3 interviene sugli adempimenti a carico dei gestori delle strutture ricettive prevedendo la semplificazione della registrazione dei clienti, attraverso l’informatizzazione della procedura, e l’eliminazione delle licenze di pubblica sicurezza e dei connessi adempimenti per l'installazione di postazioni internet nelle strutture ricettive.

L’articolo 4 in esame dispone sulla conservazione in forma digitale delle cartelle cliniche. Le modalità di attuazione e la decorrenza dei relativi adempimenti vengono demandati ad un successivo regolamento.

L’articolo 5 in esame è volto a semplificare le procedure relative ad alcuni interventi edilizi, prevedendo che essi non siano più realizzabili con la denuncia di inizio attività (cd. DIA), ma senza alcun titolo abilitativo e rientranti, pertanto, nell’attività edilizia libera. Sono inoltre previste disposizioni di semplificazione per il rilascio del certificato di prevenzione incendi.

L'articolo 6 prevede che la comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza della cessione di fabbricato, richiesta in ogni ipotesi di cessione o di locazione di immobili, avvenga con modalità telematica e che possa essere effettuata direttamente, senza compensi aggiuntivi, anche dal pubblico ufficiale che ha stipulato l'atto.

L’articolo 7, intervenendo sulla procedura di denuncia di infortunio sul lavoro, prevede che l’obbligo a carico del datore di lavoro operi solamente nei confronti dell’INAIL e non più anche nei confronti dell’Autorità di p.s., affidando allo stesso Istituto anche l’obbligo di rimessione della denuncia alla Direzione Provinciale del Lavoro competente per territorio, anch’esso attualmente affidato alla richiamata Autorità.

L’articolo 8 reca alcune modifiche al D.Lgs.C.P.S. 708/1947, concernente l’ENPALS, intervenendo su specifici adempimenti richiesti al datore di lavoro.

In particolare, si interviene:

-   sui termini di versamento dei contributi all’ENPALS e i requisiti da rispettare ai fini dello svolgimento dell’attività lavorativa, stabilendo, in particolare, l’obbligo, per le imprese, di effettuare il versamento dei contributi entro i termini stabiliti dall’Ente;

-   sull’obbligo di denuncia di instaurazione, trasformazione e cessazione dei rapporti di lavoro, prevedendo tale obbligo nel rispetto delle modalità e delle scadenze temporali stabilite dall’articolo 1, commi 1180 e ss., della L. 296/2006;

-   sul certificato di agibilità, in particolare prevedendo specifici obblighi, da parte delle imprese, di comunicazione di specifici dati all’Ente ai fini del rilascio del certificato stesso, e prevedendo sanzioni in caso di inosservanza;

-   sul libretto personale del lavoratore, disponendone l’abrogazione.

L'articolo 9, modificando l’art. 25 del D.L. n. 112/2008, introduce una serie di interventi volti a potenziare le attività di misurazione e di riduzione degli oneri amministrativi, in coerenza con gli obiettivi assunti in sede di Unione europea.

L'articolo 10 stabilisce che il Governo adotti norme regolamentari volte ad introdurre alcune modifiche al regolamento anagrafico della popolazione residente, di cui al D.P.R. n. 223/1989.

L'articolo 11 reca norme volte a consentire il rilascio della carta d'identità a coloro che hanno compiuto i dieci anni di età. Prevede, inoltre, che i minori dei quattordici anni che si recano all’estero possano utilizzare, in luogo del passaporto, la carta d'identità valida per l'espatrio purché accompagnati.

L’articolo 12 è volto ad accelerare e semplificare le attività svolte dallo sportello unico dell’edilizia, prevedendo che esse avvengano in via telematica.

L'articolo 13 prevede la possibilità per gli organi di vertice politico delle amministrazioni e degli enti interessati di ricorrere avverso le decisioni della Corte di conti in sede di controllo sulla gestione innanzi alle sezioni riunite. Sono impugnabili le deliberazioni che hanno “particolare rilevanza per il sistema della finanza pubblica”.

L’articolo 14 è stato stralciato ai sensi dell'articolo 123-bis, comma 1, del Regolamento.

L’articolo 15, prevede che l’utilizzo e la formazione della base unitaria di dati realizzata con l’integrazione tra i sistemi informatividei Ministeri dell'economia, del lavoro, della salute, nonché dei soggetti ad essi collegati o vigilati o controllati avvenga nel generale rispetto delle norme e delle procedure che regolano il sistema statistico nazionale oltre che nel rispetto dei principi in materia di trattamento dei dati.

L’articolo 16 reca disposizioni dirette ad introdurre l’attribuzione del codice fiscale ai cittadini italiani residenti all’estero che risultano iscritti all’AIRE (Anagrafe degli italiani residenti all’estero). In particolare, si stabilisce che, ove non risulti già attribuito, il codice fiscale viene assegnato d’ufficio da parte dell’Amministrazione finanziaria a tutti i cittadini italiani residenti all’estero e iscritti all’AIRE.

L’articolo 17 demanda al Governo l’adozione, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, di un regolamento per la disciplina della prescrizione farmaceutica e specialistica in formato elettronico.

L’articolo 18 riguarda la semplificazione delle comunicazioni scuola-famiglia, con riferimento alla previsione della pagella in forma elettronica, e l’accelerazione dell’innovazione digitale nelle università per migliorare i servizi per gli studenti.

L’articolo 19, modificando il codice di procedura penale e il T.U. giustizia (D.P.R. n. 115 del 2002): esclude il vincolo di solidarietà tra i condannati per le spese del procedimento d’impugnazione, per le spese per la pubblicazione di sentenze penali sui giornali, nonché per gli oneri tributari relativi al sequestro conservativo di cui all’articolo 316 c.p.p.; attribuisce al giudice dell’esecuzione la competenza per la conversione delle pene pecuniarie; adegua le norme sulla reviviscenza del credito per spese e pene pecuniarie al mutato assetto della procedura di riscossione. Il medesimo articolo novella anche l’art. 1, comma 367, della legge finanziaria 2008 prevedendo che il titolare dell’ufficio competente deleghi uno o più dipendenti della società stipulante (attualmente Equitalia-giustizia) alla sottoscrizione dei relativi ruoli.

L’articolo 19 reca disposizioni in materia di recupero di spese di giustizia.

L’articolo 20 reca, al comma 2, una serie di novelle al D.Lgs. 151/2005 di disciplina dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) al fine precipuo di allinearlo alla normativa comunitaria. Il successivo comma 3 reca invece una norma di carattere transitorio conseguente alle novelle citate, mentre il comma 1 detta una disposizione specifica relativamente agli obblighi di comunicazione delle quantità immesse nel mercato, in capo ai produttori di apparecchi di illuminazione.

L'articolo 21 reintroduce l’obbligo di prestare giuramento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni il cui rapporto di lavoro risulta contrattualizzato.

L'articolo 22, è inteso ad ampliare ulteriormente la deroga al blocco generale delle assunzioni per gli incarichi dirigenziali di cui all’art. 17, co. 7 del D.L. 78/2009 (cd. decreto anticrisi) che, nel frattempo è stato abrogato dall'art. 2, co. 8-septies del D.L. n. 194/2009 (cd. proroga termini).

L’articolo 23 autorizza il Dipartimento della funzione pubblica ad avvalersi di un contingente di 20 unità di personale in posizione di comando, scelto tra il personale dei ruoli delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici statali, per lo svolgimento delle attività di coordinamento, indirizzo e controllo in materia di lavoro pubblico.

L’articolo 24 reca disposizioni concernenti la comunicazione, al Dipartimento della funzione pubblica, dei dati mensili relativi alle assenze per malattia. In particolare, si introducono nell’articolo 71 del D.L. 112/2008 (il comma 3-bis ed il comma 3-ter): l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di rilevare mensilmente i dati quantitativi relativi alle assenze per malattia dei dipendenti, l’obbligo di comunicazione degli stessi entro il mese successivo al Dipartimento della funzione pubblica, nonché effetti sulla retribuzione di risultato del dirigente responsabile nel caso di persistente violazione dell'obbligo di comunicazione.

L’articolo 25 è stato stralciato ai sensi dell'articolo 123-bis, comma 1, del Regolamento.

L'articolo 26 disciplina il servizio temporaneo dei dipendenti pubblici all'estero, regolato attualmente dalla legge 27 luglio 1962, n. 1114, modificata dall’art. 8 della 15 luglio 2002, n. 145.  Le novelle estendono l’ambito applicativo della legge al personale in regime di diritto pubblico ex art. 3 del decreto legislativo n. 165/2001, prevedono l’istituzione di un’apposita banca dati per il monitoraggio del personale pubblico operante all’estero e semplificano le procedure di autorizzazione riguardanti, per le medesime finalità, il personale militare.

L’articolo 27 è stato stralciato ai sensi dell'articolo 123-bis, comma 1, del Regolamento.

L’articolo 28 reca una delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi recanti la «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche», che definiscano i doveri generali delle amministrazioni pubbliche e dei loro dipendenti nei confronti dei cittadini.

L’articolo 29 individua i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega sulla «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche».

L’articolo 30  reca una delega al Governo volta a riunire in un unico codice le disposizioni vigenti in materia di pubblica amministrazione.

 

Relazioni allegate

Il disegno di legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dalle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

Necessità dell’intervento con legge

Le disposizioni del disegno di legge intervengono, in diversa misura, a modificare o integrare disposizioni di rango legislativo, talora con tecnica di novellazione.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto del provvedimento appare riferibile a diverse materie rientranti nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione.

In particolare, con riferimento ai diversi aspetti del provvedimento, sembrano assumere rilievo le seguenti materie:

·         immigrazione, (art. 117, 2° co., lett. b), Cost);

·         tutela della concorrenza (art. 117, 2° co., lett.e), Cost.);

·         ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117, 2° co., lett g), Cost);

·         ordine pubblico e sicurezza (art. 117, 2° co., lett h), Cost);

·         stato civile e anagrafi (art. 117, 2° co., lett i), Cost);

·         ordinamento civile e penale (art. 117, 2° co., lett l), Cost);

·         previdenza sociale; (art. 117, 2° co., lett o), Cost);

·         tutela dell'ambiente (art. 117, 2° co., lett s), Cost).

Alcune disposizioni del disegno di legge, quali quelle di cui agli articoli 2, 5, 9, riguardano competenza regionale. L’analisi tecnico normativa allegata al ddl afferma che tali articoli toccano competenza regionale, ma la disciplina introdotta avrebbe all’interno meccanismi di raccordo con tale competenza. Analoghe considerazioni sembra che possano valere anche per l’art. 24.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

L’8 ottobre 2009 la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora all’Italia contestando la non conformità di talune delle disposizioni italiani di trasposizione della direttiva 2002/96/CE relativa ai rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (direttiva RAEE) (procedura 2009_2264).

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 22 ottobre 2009 la Commissione ha adottato il “Programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell'UE - Piani settoriali di riduzione e azioni 2009” (COM(2009)544) che indica come obiettivo futuro la riduzione entro il 2012 del 25% degli oneri amministrativi.

Il 3 dicembre 2008 la Commissione ha presentato due proposte di rifusione di direttive, una sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) (COM(2008)810), l’altra sulla restrizione dell'uso di determinate sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche (COM(2008)809).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Alcuni articoli del provvedimento recano attribuzione di poteri normativi all’esecutivo.

In particolare, l’art. 4, in materia di conservazione di cartelle cliniche, prevede l’adozione di un regolamento ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Conferiscono potere regolamentare al Governo gli artt. 10, in tema di anagrafe, e. 12, in tema di sportello unico per l’edilizia.L’art. 17 demanda al Governo l’adozione, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, di un regolamento, per la disciplina della prescrizione farmaceutica e specialistica in formato elettronico. Tale previsione non indica la base normativa di riferimento e la procedura di adozione dell’atto, che pertanto andrebbero chiarite. L’art. 18 prevede l’emanazione di un D.P.C.M. per l’attuazione delle norme sulla pagella elettronica. L’art. 24 prevede l’emanazione di un regolamento in materia di comunicazione di dati tra amministrazioni pubbliche, senza indicare il relativo termine. Gli artt. 28 e 29 recano delega legislativa per l’adozione di una Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche. L’art. 30 reca una delega legislativa per l’adozione di un codice delle disposizioni vigenti in materia di pubblica amministrazione.

Coordinamento con la normativa vigente

Numerose disposizioni del provvedimento sono redatte in forma di novella di testi vigenti.

Occorre segnalare che il comma 7 dell’art. 17, è stato recentemente abrogato dall'art. 2, comma 8-septies del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194^[1], convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25^[2].

Collegamento con lavori legislativi in corso

L’art. 20 prevede disposizioni identiche a quelle già contenute nell’art. 22 del ddl comunitaria 2010 (A.C. 2449-B), attualmente all’esame della Camera.

Impatto sui destinatari delle norme

Come risulta dall’analisi di impatto della regolamentazione allegata al ddl: le disposizioni in esame mirano “per la maggior parte a semplificare il rapporto della pubblica amministrazione con i cittadini e con le imprese”; “riguardano numerosi e disparati settori, dall'edilizia alla giustizia, dalle strutture del Ministero degli affari esteri alla sanità, dall'università alla Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche, dalle denunce di infortunio all'iscrizione all'albo delle imprese artigiane”; “tutti i soggetti, pubblici e privati, sono destinatari di almeno di uno degli interventi regolatori” previsti.

Formulazione del testo

All’art. 1, si rileva che dalla formulazione della novella è espunto il riferimento agli “altri obblighi” contenuto nel testo vigente (obblighi che comprendono quello di regolare tenuta dei libri, repertori e scritture), pur limitandosi il tenore della disposizione a riguardare solo gli obblighi di numerazione progressiva e vidimazione da assolvere solo con l’apposizione della marcatura temporale e della firma digitale annuale.

In merito all’art. 6, al comma 1 si constata che tra la normativa di settore la cui esigenza di rispetto è richiamata in quanto incidente sull’attività edilizia non compare quella relativa alla sicurezza degli impianti contenuta, negli artt. 107 - 121 del T.U. dell’edilizia.

Va notato che la novella introdotta da tale articolo consente la realizzazione di una serie di interventi attualmente soggetti a DIA nel rispetto di normative di settore incidenti sull’attività edilizia.Tali normative sono sostanzialmente quelle in base alle quali il tecnico abilitato assevera la DIA assumendosene, conseguentemente, la responsabilità. Di conseguenza, venendo meno la DIA, verrebbe meno in atti l‘attestazione tecnica del rispetto delle norme richiamate. Inoltre, dalla novella non emerge alcuna indicazione normativa in ordine l’obbligo di presentazione del documento unico di regolarità contributiva (DURC) che nella legislazione vigente è connessa alla DIA .Per quanto attiene a tale atto in relazione ai lavori di manutenzione dei terreni agrari e forestali si constata che non sono indicati partitamente i lavori esentati: pertanto, in considerazione dell’incidenza di tali lavori sull’assetto idrogeologico del territorio e data l’ampiezza della tipologia di tali lavori, sembrerebbe opportuno specificare in modo tassativo le opere o i movimenti di terreno realizzabili senza DIA.

L’art. 8 stabilisce l’abrogazione delle disposizioni in tema di libretto personale del lavoratore, senza che dal testo della disposizione emergano indicazioni in merito in merito alla disciplina di questioni quali la ricostruzione della posizione lavorativa e assicurativa del lavoratore alle quali finora si provvedeva con il soppresso libretto.

L’art. 9, nel novellare l’art. 25 del D.L. 112/08 mantiene, in merito al programma di misurazione degli oneri amministrativi, la vigente formulazione nella quale non è indicato il soggetto (Consiglio dei Ministri), cui spetta l’approvazione dell’atto. Inoltre esso prevede l’adozione di programmi di interventi normativi da parte di regioni ed enti locali, la cui natura, quanto agli enti locali, non appare chiara.

All’art. 13 la previsione di impugnazione delle deliberazioni di “particolare rilevanza per il sistema della finanza pubblica” andrebbe precisata atteso che appare indefinito l’ambito delle decisioni impugnabili.

All’art. 18, si dovrebbe esplicitare la validità legale della pagella elettronica, nonché la decorrenza di tale validità legale. In particolare, al comma 2, andrebbe precisato che le istituzioni scolastiche considerate sono quelle indicate al comma 1.Più in generale, a fini di maggior chiarezza, sembra opportuno ricondurre la disciplina recata dai commi 1 e 2 ad un unico comma, distinguendo temporalmente, nell’ambito di quest’ultimo, il regime di possibilità da quello di obbligatorietà. Al comma 4 si segnala che, per unevidente refuso, la parola “verbalizzazione” deve essere sostituita con la parola “verbalizzazioni”.

All’art. 20, oltre a constatare che le disposizioni previste sono identiche a quelle già contenute nell’art. 22 del ddl comunitaria 2010 (A.C. 2449-B), attualmente all’esame della Camera, si rileva l’esigenza di sostituire (al comma 1 e al comma 3) il termine del 28 febbraio 2010 fissato per adempiere ad obblighi di comunicazione, in quanto ormai scaduto.

L’art. 21 prevede l’emanazione di un decreto senza stabilire il relativo termine.

All’art. 28, comma 2, appare opportuno un chiarimento circa la possibilità che l’individuazione delle disposizioni che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni, ivi prevista, possa incidere sull’attuazione della delega sul federalismo fiscale (l. 42/09). Inoltre, si nota che il comma 4 non disciplina l’ipotesi della mancata espressione del parere da parte della Conferenza unificata sugli schemi di decreto ivi previsti.

All’art. 30, il codice ivi previsto sembrerebbe doversi limitare a riunire disposizioni di rango legislativo. Si osserva peraltro che tra i provvedimenti elencati figura il testo unico in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000), che comprende sia disposizioni legislative che disposizioni regolamentari. Inoltre, il riferimento alle  «disposizioni vigenti nelle materie di cui» alle leggi elencate fa sì che il contenuto del codice non sia limitato alle disposizioni contenute nelle predette leggi ma si estenda anche alle disposizioni contenute in altri provvedimenti normativi incidenti sulle stesse materie. Il riferimento al solo coordinamento formale del testo implica la natura meramente compilativa del codice. Ancora, il richiamo contenuto nell’articolo alla giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale, della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti quale criterio di risoluzione di eventuali antinomie e discrasie potrebbe ingenerare un dubbio interpretativo circa la risoluzione delle antinomie o discrasie in assenza della predetta giurisprudenza consolidata. Infine, per garantire un’effettiva semplificazione della normativa vigente, andrebbe valutata l’opportunità di introdurre un criterio di delega che imponga l’individuazione delle disposizioni abrogate.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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