17 maggio 2010			n. 308/1
	Semplificazione dei rapporti con la pubblica amministrazione e Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche A.C. 3209-bis-A Elementi per l’esame in Assemblea

 

 

 

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Il provvedimento in esame è stato dichiarato collegato alla manovra finanziaria per gli anni 2010-2013 nella risoluzione di approvazione del Documento di programmazione economico-finanziaria. Dal testo, composto all’atto della presentazione alla Camera da 30 articoli, sono stati stralciati gli artt. 14, 25 e 27 all’esito dell’esame svolto ai sensi dell’art. 123-bis del regolamento[1].

La I Commissione ha concluso l’esame il 12 maggio 2010 approvando numerosi emendamenti. A seguito delle modifiche introdotte il testo si compone di 48 articoli.

L’articolo 1 interviene in materia di tenuta informatica dei libri sociali e delle scritture contabili, in particolare prevedendo che l’assolvimento degli obblighi di numerazione progressiva e vidimazione avvenga almeno una volta l’anno, anziché ogni tre mesi.

L’articolo 1-bis integra in maniera non testuale e con disposizioni di dettaglio la disciplina dello sportello unico di cui all’articolo 38 del D.L. 112/2008 (conv. L. 133/2008).

Come evidenziato nel parere del Comitato della legislazione, l’articolo 38 del D.L. 112/2008 demanda, peraltro, la disciplina di dettaglio ad un regolamento di delegificazione modificativo del regolamento di delegificazione già vigente (DPR n. 447/1998).

L’articolo 1-ter (introdotto dalla Commissione) differisce il termine per l’esercizio della delega previsto dall’art. 5 della L. 99/09 riguardante il riassetto normativo delle prescrizioni e degli adempimenti procedurali applicabili alle imprese e introduce diverse modalità per l’adeguamento in sede regionale alle previsioni dei decreti legislativi.

L’articolo 2 contiene disposizioni di semplificazione riguardo all’iscrizione all'albo provinciale delle imprese artigiane, prevedendo che, ai fini di tale iscrizione, debba essere presentata, mediante la comunicazione unica per la nascita dell'impresa, una dichiarazione all'ufficio del registro delle imprese attestante il possesso dei requisiti di qualifica artigiana previsti dalle disposizioni vigenti. La Commissione ha modificato la disposizione prevedendo che la comunicazione determina l’iscrizione all’albo ove previsto dalla legge regionale, la quale ne disciplina le modalità comprese le procedure di controllo.

L'articolo 3 interviene sugli adempimenti a carico dei gestori delle strutture ricettive prevedendo la semplificazione della registrazione dei clienti, attraverso l’informatizzazione della procedura, e l’eliminazione delle licenze di pubblica sicurezza e dei connessi adempimenti per l'installazione di postazioni internet nelle strutture ricettive.

L’articolo 4 dispone la conservazione esclusivamente in forma digitale delle cartelle cliniche. Le modalità di attuazione e la decorrenza dei relativi adempimenti vengono demandati ad un successivo regolamento, da emanarsi (come stabilito da un emendamento approvato in sede referente) previo parere della Conferenza Stato-regioni. La Commissione, inoltre, ha esteso anche alle strutture sanitarie private convenzionate la cartella clinica digitale.

Si rileva che il sistema convenzionale è stato sostituito da quello dell’accreditamento, con cui vengono disciplinati i rapporti tra l’ente pubblico predisposto all’attività sanitaria (AUSL) ed i soggetti accreditati (strutture o professionisti esercenti attività sanitarie) ai sensi dell’art. 8-quater del D.Lgs. 502/1992. Per questo motivo la XII Commissione (Affari sociali), nell’esprimere parere favorevole, ha rilevato l’opportunità di fare riferimento alle “strutture accreditate”, anziché alle “strutture sanitarie private convenzionate”.

L’articolo 4-bis (introdotto dalla Commissione) reca disposizioni in materia di farmaci, tra cui previsioni in tema di produzione di materie prime attive e di effetto di notifica delle comunicazioni effettuate attraverso la rete telematica nazionale di farmacovigilanza.

L’articolo 5, volto a semplificare le procedure relative ad alcuni interventi edilizi (attività edilizia libera) è stato soppresso in Commissione in quanto disposizioni analoghe sono contenute nel D.L. 40/2010 (art. 5) in corso di conversione.

L’articolo 5-bis (introdotto dalla Commissione) modifica la disciplina sulla conferenza di servizi, recata dagli art. 14 e seguenti della L. 241/1990 rendendola facoltativa. Tra le modifiche più rilevanti la previsione del silenzio-assenso anche in mancanza del parere delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale e della salute e la possibilità di utilizzo delle risultanze della VAS (valutazione ambientale strategica) ai fini della VIA (valutazione di impatto ambientale). Da segnalare anche il nuovo comma 3: attraverso la sostituzione dei commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater, qualora venga espresso motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, e della salute, si prevede un’unica procedura (invece delle tre distinte vigenti a seconda del soggetto che esprime il dissenso – se tra amministrazioni statali la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri, se tra un'amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali alla "Conferenza Stato-regioni”, se tra un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali alla Conferenza unificata) in cui è il Consiglio dei Ministri che si pronuncia, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali) o in sede di Conferenza unificata (in caso di dissenso tra un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali).

L’articolo 5-ter (introdotto alla Commissione) reca disposizioni di semplificazione in materia ambientale tra cui alcune relative alla realizzazione delle strutture di interesse turistico-ricreativo dedicate alla nautica da diporto e allo strumento attuativo di piani urbanistici.

L'articolo 6 prevede che la comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza della cessione di fabbricato, richiesta in ogni ipotesi di cessione o di locazione di immobili, avvenga con modalità telematica e che possa essere effettuata direttamente, senza compensi aggiuntivi, anche dal pubblico ufficiale che ha stipulato l'atto.

L’articolo 6-bis (introdotto dalla Commissione) reca semplificazioni in materia di appalti, novellando il relativo codice (D.Lgs. 163/2006, art. 140).

L’articolo 7, intervenendo sulla procedura di denuncia di infortunio sul lavoro, prevede che l’obbligo a carico del datore di lavoro operi solamente nei confronti dell’INAIL e non più anche nei confronti dell’Autorità di pubblica sicurezza, affidando allo stesso Istituto anche l’obbligo di rimessione della denuncia alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio, anch’esso attualmente affidato alla richiamata Autorità. La Commissione ha emendato l’articolo introducendo un termine certo per il rilascio della denuncia in caso di infortuni gravissimi. Con un altro emendamento la Commissione ha abolito il registro degli infortuni sul lavoro di cui all’art. 403 del DPR 547/1955.

Si segnala che l’intero DPR 547/1955 risulta essere stato abrogato dall’art. 304 del D.Lgs. 81/2008.

L’articolo 7-bis (introdotto dalla Commissione) consente l’accesso alla consultazione della banca dati sinistri dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (ISVAP) anche agli enti previdenziali.

L’articolo 7-ter (introdotto dalla Commissione) modifica l’articolo 53, comma 5 del D.Lgs. 81/2008, al fine di semplificare la tenuta della documentazione tecnico-amministrativa in materia di infortuni e malattie professionali.

L’articolo 7-quater (introdotto dalla Commissione) reca disposizioni volte a semplificare la tenuta degli elenchi dei lavoratori agricoli, tra cui la soppressione degli elenchi trimestrali.

Disposizioni quasi identiche a quelle del’art. 7-quater sono presenti nel testo unificato recante misure straordinarie per il sostegno del reddito e per la tutela di determinate categorie di lavoratori, approvato dalla Camera il 27 aprile 2010 ed ora all’esame del Senato (A.S. 2147, articolo 2). Pertanto, le Commissioni XI (Lavoro) e XIII (Agricoltura) hanno chiesto la soppressione dell’articolo o ,almeno, il coordinamento tra i due testi.

L’articolo 8 reca alcune modifiche alla disciplina del rapporto di lavoro dei lavoratori dello spettacolo, novellando il D.Lgs. del Capo provvisorio dello Stato 708/1947, concernente l’ENPALS. In particolare, si interviene su specifici adempimenti richiesti al datore di lavoro quali: i termini di versamento dei contributi all’ENPALS e i requisiti da rispettare ai fini dello svolgimento dell’attività lavorativa, stabilendo, in particolare, l’obbligo, per le imprese, di effettuare il versamento dei contributi entro i termini stabiliti dall’Ente; l’obbligo di denuncia di instaurazione, trasformazione e cessazione dei rapporti di lavoro, prevedendo tale obbligo nel rispetto delle modalità e delle scadenze temporali stabilite dall’articolo 1, commi 1180 e ss., della L. 296/2006; il certificato di agibilità, prevedendo specifici obblighi, da parte delle imprese, di comunicazione di specifici dati all’Ente ai fini del rilascio del certificato stesso, e prevedendo sanzioni in caso di inosservanza; il libretto personale del lavoratore, disponendone l’abrogazione.

L’articolo 8-bis (introdotto dalla Commissione) modifica il D.Lgs. 285/1992, semplificando le modalità di rilascio dell’autorizzazione per i trasporti eccezionali.

L’articolo 8-ter (introdotto dalla Commissione) novella il secondo comma dell’articolo 2556 del codice civile al fine di semplificare la disciplina della cessione d’azienda prevedendo la sottoscrizione con firma digitale dei contratti di trasferimento della proprietà o del godimento di azienda ai fini dell’iscrizione nel registro delle imprese.

L'articolo 9, modificando l’art. 25 del D.L. 112/2008, introduce una serie di interventi volti a potenziare le attività di misurazione e di riduzione degli oneri amministrativi derivanti da obblighi amministrativi, in coerenza con gli obiettivi assunti in sede di Unione europea. La Commissione ha modificato l’articolo prevedendo l’istituzione di un comitato paritetico presso la Conferenza unificata per coordinare le metodologie di misurazione e introducendo il concetto della progressività in tema di programmi delle regioni e degli enti locali volti alla riduzione degli oneri amministrativi del 25%.

L’articolo 9-bis (introdotto dalla Commissione) dispone che i regolamenti ministeriali o interministeriali, e i provvedimenti amministrativi a carattere generale adottati dalle amministrazioni dello Stato al fine di regolare l'esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, nonché l'accesso ai servizi pubblici ovvero la concessione di benefici devono recare in allegato l'elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui cittadini e le imprese introdotti o eliminati con gli atti medesimi.

L’articolo 9-ter (introdotto dalla Commissione) introduce tra i principi e criteri direttivi generali della delega prevista dall’articolo 20 della L. 59/1997 anche l’eliminazione degli obblighi informativi non necessari o sproporzionati ai fini della tutela dell'interesse pubblico, riducendo, in particolare, in modo mirato quelli richiesti alle piccole imprese.

L'articolo 10, che originariamente riguardava il regolamento anagrafico della popolazione residente, nel testo novellato dalla Commissione concerne le comunicazioni da effettuare, da parte dei comuni, esclusivamente tramite la posta elettronica certificata e la messa a disposizione da parte dell’INPS nei confronti degli stessi comuni di modalità telematiche di trasmissione per comunicazioni ulteriori rispetto a quelle sui decessi e le variazioni di stato civile.

L’articolo 10-bis (introdotto dalla Commissione) integra la disciplina in materia di analisi di impatto della regolamentazione recata dall’articolo 14 della L. 246/2005, disponendo l’obbligo per le amministrazioni proponenti di allegare agli schemi di atti normativi da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei ministri l'elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui cittadini e le imprese introdotti o eliminati con i medesimi atti normativi.

L'articolo 11 reca norme volte a consentire il rilascio della carta d'identità a coloro che hanno compiuto i dieci anni di età. Prevede, inoltre, che i minori dei quattordici anni che si recano all’estero possano utilizzare, in luogo del passaporto, la carta d'identità valida per l'espatrio purché accompagnati.

L’articolo 12 è volto ad accelerare e semplificare le attività svolte dallo sportello unico dell’edilizia, prevedendo che esse avvengano in via telematica.

L’articolo 12-bis (introdotto dalla Commissione) è volto a recare semplificazioni in materia di pubblicazione di informazioni fiscali, prevedendo la pubblicazione elettronica (su un sito web individuato dal Ministero dell’economia e finanze), in luogo di quella su Gazzetta ufficiale, dell’importo della maggiorazione dell’addizionale regionale IRPEF di cui all’art. 50, co. 3, D.Lgs. 446/1997.

L'articolo 13 prevede la possibilità per gli organi di vertice politico delle amministrazioni e degli enti interessati di ricorrere avverso le decisioni della Corte di conti in sede di controllo sulla gestione innanzi alle sezioni riunite. Sono impugnabili le deliberazioni che hanno “particolare rilevanza per il sistema della finanza pubblica”. La Commissione ha integrato l’articolo abolendo la competenza del Consiglio di presidenza della Corte dei conti nell’adozione dei regolamenti di organizzazione della Corte stessa.

L’articolo 14 è stato stralciato ai sensi dell'art. 123-bis, co. 1, del Regolamento.

L’articolo 15, prevede che l’utilizzo e la formazione della base unitaria di dati realizzata con l’integrazione tra i sistemi informatividei Ministeri dell'economia, del lavoro, della salute, nonché dei soggetti ad essi collegati o vigilati o controllati avvenga nel generale rispetto delle norme e delle procedure che regolano il sistema statistico nazionale oltre che nel rispetto dei principi in materia di trattamento dei dati.

L’articolo 16 reca disposizioni dirette ad introdurre l’attribuzione del codice fiscale ai cittadini italiani residenti all’estero che risultano iscritti all’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE). In particolare, si stabilisce che, ove non risulti già attribuito, il codice fiscale viene assegnato d’ufficio da parte dell’Amministrazione finanziaria a tutti i cittadini italiani residenti all’estero e iscritti all’AIRE.

L’articolo 17 demanda al Governo l’adozione, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, di un regolamento per la disciplina della prescrizione farmaceutica e specialistica in formato elettronico. La Commissione è intervenuta disponendo il differimento dei termini per il passaggio alla ricetta elettronica.

L’articolo 18 riguarda la semplificazione delle comunicazioni scuola-famiglia, con riferimento alla previsione della pagella in forma elettronica, e l’accelerazione dell’innovazione digitale nelle università per migliorare i servizi per gli studenti. La Commissione ha emendato il testo precisando che la pagella elettronica ha validità legale.

L’articolo 19, reca disposizioni in materia di recupero di spese di giustizia. Modificando il codice di procedura penale e il T.U. giustizia (D.P.R. 115/2002): esclude il vincolo di solidarietà tra i condannati per le spese del procedimento d’impugnazione, per le spese per la pubblicazione di sentenze penali sui giornali, nonché per gli oneri tributari relativi al sequestro conservativo di cui all’articolo 316 codice procedure penale; attribuisce al giudice dell’esecuzione la competenza per la conversione delle pene pecuniarie; adegua le norme sulla reviviscenza del credito per spese e pene pecuniarie al mutato assetto della procedura di riscossione. Il medesimo articolo novella anche l’art. 1, co. 367, della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007) prevedendo che il titolare dell’ufficio competente deleghi uno o più dipendenti della società stipulante (attualmente Equitalia-giustizia) alla sottoscrizione dei relativi ruoli.

L’articolo 19-bis (introdotto dalla Commissione) reca disposizioni in materia di determinazione delle spese nelle cause davanti al giudice di pace, stabilendo che nelle cause “seriali” aventi ad oggetto contratti di adesione (ex artt. 1341 e 1342 codice procedura civile ), la condanna alle spese non può superare il valore della condanna principale.

L’articolo 20, recante disposizioni in materia dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), è stato soppresso dalla Commissione, in quanto tali disposizioni sono già contenute nell’art. 21 della legge comunitaria 2009 (approvata il 12 maggio 2010 e non ancora pubblicata).

L’articolo 20-bis (introdotto dalla Commissione) modifica la disciplina delle comunicazioni telematiche con le pubbliche amministrazioni prevedendo, tra l’altro, quale unica forma di comunicazione la posta elettronica certificata, ed escludendo le altre forme di posta elettronica; ed estendendo anche agli stranieri residenti la possibilità di avere assegnata una casella di posta elettronica certificata.

L’articolo 20-ter (introdotto dalla Commissione) novella il D.Lgs. 151/2005, recante attuazione delle direttive 2002/95/CE, 2002/96/CE e 2003/108/CE, relative alla riduzione dell'uso di sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche, nonché allo smaltimento dei rifiuti estendendo ai condizionatori d’aria e ai test di fecondazione la relativa disciplina.

L’articolo 20-quater(introdotto dalla Commissione) novella l’art. 2209 del codice civile al fine di rendere possibile l’utilizzazione del documento informatico sottoscritto con firma digitale ai fini del conferimento di poteri di rappresentanza degli imprenditori.

L’articolo 20-quinquies (introdotto dalla Commissione) novella il D.Lgs. 196/2003 (codice in materia di protezione dei dati personali) semplificando alcuni procedimenti in materia di protezione della privacy quali: l’estensione ai datori di lavoro che impiegano cittadini extracomunitarie dell’esenzione dall’obbligo di redigere un programma di sicurezza per il trattamento di dati personali effettuato con strumenti elettronici; e la precisazione del concetto di trattamento per finalità amministrativo-contabile (fino a ricomprendervi la gestione del rapporto di lavoro) al quale si applicano modalità semplificate di obblighi in materia di privacy.

L'articolo 21 reintroduce l’obbligo di prestare giuramento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni il cui rapporto di lavoro risulta contrattualizzato.

L’articolo 21-bis (introdotto dalla Commissione) istituisce un fondo per la formazione continua dei dipendenti pubblici.

L'articolo 22, recante un ampliamento della deroga al blocco generale delle assunzioni per gli incarichi dirigenziali di cui all’art. 17, co. 7 del D.L. 78/2009 (cd. decreto anticrisi), è stato soppresso dalla Commissione in quanto tale blocco è stato abrogato dall'art. 2, co. 8-septies del D.L. n. 194/2009 (cd. proroga termini).

L’articolo 23 autorizza il Dipartimento della funzione pubblica ad avvalersi di un contingente di 20 unità di personale in posizione di comando, scelto tra il personale dei ruoli delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici statali, per lo svolgimento delle attività di coordinamento, indirizzo e controllo in materia di lavoro pubblico.

L’articolo 24 reca disposizioni concernenti la comunicazione, al Dipartimento della funzione pubblica, dei dati mensili relativi alle assenze per malattia. In particolare, si introducono nell’articolo 71 del D.L. 112/2008 (con i nuovi commi 3-bis e 3-ter): l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di rilevare mensilmente i dati quantitativi relativi alle assenze per malattia dei dipendenti, l’obbligo di comunicazione degli stessi entro il mese successivo al Dipartimento della funzione pubblica, nonché effetti sulla retribuzione di risultato del dirigente responsabile nel caso di persistente violazione dell'obbligo di comunicazione.

L’articolo 24-bis reca una norma di interpretazione autentica dell’articolo 55-quinquies del D.Lgs. 165/2001, in materia di false attestazioni o certificazioni: le sanzioni disciplinari applicate al medico in caso di assenza dal servizio del lavoratore mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia, si applicano se il medico rilascia certificazioni attestanti dati clinici non desunti da visita medica.

L’articolo 25 è stato stralciato ai sensi dell'art. 123-bis, co. 1, del Regolamento.

L'articolo 26 disciplina il servizio temporaneo dei dipendenti pubblici all'estero, regolato attualmente dalla L. 1114/1962. Le novelle estendono l’ambito applicativo della legge al personale in regime di diritto pubblico ex art. 3 del D.Lgs. 165/2001, prevedono l’istituzione di un’apposita banca dati per il monitoraggio del personale pubblico operante all’estero e semplificano le procedure di autorizzazione riguardanti, per le medesime finalità, il personale militare.

L’articolo 27 è stato stralciato ai sensi dell'art. 123-bis, co. 1, del Regolamento.

L’articolo 28 reca una delega al Governoper l’adozione di uno o più decreti legislativi recanti la «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche», che definiscano i doveri generali delle amministrazioni pubbliche e dei loro dipendenti nei confronti dei cittadini. La Commissione ha introdotto, per l’adozione degli schemi di decreti legislativi di attuazione della delega, l’intesa con la Conferenza unificata, e non il semplice parere; ciò limitatamente all’individuazione delle disposizioni che costituiscono princìpi generali dell'ordinamento, ai quali le regioni e gli enti locali si adeguano, e quelle che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

L’articolo 29 individua i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega sulla «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche». La Commissione ha integrato tali princìpi e criteri direttivi prevedendo, tra l’altro, quanto segue:

§   obbligo di trasparenza per i procedimenti, garanzia di interoperabilità dei sistemi informativi, diritto di accesso dei soggetti portatori di interessi diffusi e obbligo per le amministrazioni di rispondere ai reclami;

§   obbligo delle amministrazione di fornire le informazioni per l’individuazione degli uffici competenti, compreso l’ufficio preposto alla segnalazione dei disservizi;

§   obbligo di indicare, in caso di provvedimento amministrativo sfavorevole, i presupposti di fatto e le condizioni per giungere ad una decisione favorevole; possibilità di presentare nuova istanza; obbligo, in tal caso, per l’amministrazioni di esprimersi nuovamente entro 30 giorni;

§   mantenimento dell’eventuale responsabilità penale in caso di indebite richieste di pagamento nei confronti dei cittadini;

§   obbligo di rispettare i termini di pagamento nei confronti dei privati.

L’articolo 30 reca una delega al Governo volta a riunire in un unico codice le disposizioni in materia di pubblica amministrazione. La Commissione ha modificato l’autorizzazione di delega, nel testo originario limitata al mero coordinamento formale della normativa vigente, prevedendo una vera e propria delega avente per oggetto la semplificazione e il riassetto complessivo delle norme amministrative.

L’articolo 30-bis reca la consueta clausola in base alla quale le disposizioni della legge si applicano nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e Bolzano, in quanto compatibili con gli statuti speciali e le relative norme di attuazione.

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

Tra i temi emersi nel dibattito in Commissione, anche a seguito delle questioni evidenziate nel corso di alcune audizioni, si segnalano le seguenti:

§   accompagnare la semplificazione delle procedure amministrative riguardanti i più diversi campi della vita dei cittadini e delle imprese con una valutazione approfondita dell'impatto che ciascuna innovazione comporta sui destinatari delle norme;

§   evitare di imporre alle pubbliche amministrazioni obblighi cui non sono in condizione di adempiere, pena il rischio di dover prorogare disposizioni già entrate in vigore in attesa che i destinatari della riforma siano pronti a recepirla;

§   perseguire gli obiettivi della trasparenza e dell’accesso diretto, da parte dei cittadini, ai documenti della pubblica amministrazione attraverso internet; della partecipazione dei cittadini-utenti ai procedimenti interni, in modo da evitare l'attuale opacità delle procedure amministrative; del risarcimento del danno subito dal cittadino a causa di ritardi o inadempienze della pubblica amministrazione;

§   disciplinare i requisiti delle imprese partecipanti alle gare d'appalto;

§   definire in modo più approfondito l'oggetto della delega per l’adozione della Carta dei doveri e specificarne i principi e criteri direttivi tra cui la individuazione di termini certi, responsabilità dei dirigenti e sanzioni;

§   attuare le riforme al fine di non penalizzare le aree del Paese che non possono più aspettare e le cui esigenze non devono essere sacrificate in nome delle esigenze di altre aree;

§   esercitare anche sugli enti di diritto privato un controllo stringente per ricondurli nell'ambito degli obblighi generali delle pubbliche amministrazioni, quali gli obblighi in materia di tempi da rispettare, di nomina del responsabile del procedimento e di pagamento di sanzioni in caso di inadempienze o ritardi.

 

 

 

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Stante l’ampia varietà di materie interessate dal provvedimento, pressoché tutte le Commissioni permanenti, nonché il Comitato per la legislazione, hanno reso il proprio parere sul testo proposto dalla I Commissione.

Uno dei punti più dibattuti in sede consultiva è stata la riforma dell’istituto della conferenza di servizi e la semplificazione in materia ambientale di cui agli articoli 5-bis e 5-ter (entrambi introdotti dalla I Commissione).

Le Commissioni VII (Cultura), VIII (Ambiente) e XIV (Politiche comunitarie) hanno espresso pareri di contenuto in gran parte omogeneo in materia, con condizioni le Commissioni VII e XIV e con osservazioni la Commissione VIII.

La XIV Commissione ha condizionato il parere favorevole alla soppressione della lettera e) del comma 2 dell’articolo 5-bische prevede il silenzio assenso, nell’ambito della conferenza di servizi, delleamministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità (novella dell’art. 14-ter, co. 7, L. 241/1009). Il silenzio-assenso di tali amministrazioni appare - secondo la Commissione - in contrasto con la normativa comunitaria, come risulta dalle sentenze 28 febbraio 1991, causa C-360/87, e 14 giugno 2001, causa C-230/00, della Corte di giustizia delle Comunità europee che hanno escluso la possibilità di autorizzazioni tacite in materia ambientale.

L’esclusione del ricorso al meccanismo del silenzio assenso per i procedimenti concernenti i beni culturali e paesaggistici e l’ambiente è formalmente sancita dall'art. 20, comma 4, della L. 241/1999.

Inoltre l'art. 183 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004) prevede che le leggi non possono introdurre deroghe ai princìpi del decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni. Analoga previsione di abrogazione espressa è contenuta nel Codice ambientale (D.Lgs. 152/2006, art 3, co. 1). Pertanto, poiché il predetto Codice ambientale reca numerose disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, occorrerebbe coordinare le modifiche in esame con la citata disciplina.

L'art. 26 del Codice ambientale regola il caso in cui l’autorità competente non si esprima sul procedimento di VIA - che ai sensi del comma 1 deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nei centocinquanta giorni successivi alla presentazione dell'istanza salvo il prolungamento sino ad un massimo di ulteriori sessanta giorni – nel senso dell’esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei Ministri, che provvede, su istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni, previa diffida all'organo competente ad adempire entro il termine di venti giorni.

Riguardo poi ai progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale in sede non statale, il Codice prevede l’applicazione della procedura di cui all’articolo 26 fino all'entrata in vigore delle norme regionali, da adottarsi nel rispetto della disciplina comunitaria vigente in materia e del principio della fissazione di un termine del procedimento. La nuova disciplina sembrerebbe pertanto non applicarsi laddove siano intervenute norme regionali.

Analoga condizione di soppressione della citata lettera e) del comma 2 dell’articolo 5-bis è stata espressa dalla VII Commissione, che ha, altresì, espresso la condizione della soppressione della lettera a) del medesimo comma 2 dell’articolo 5-bis, in materia di espressione del parere del soprintendente sull’autorizzazione paesaggistica; nonché del comma 3 dell’articolo 5-ter, che esclude il parere del Soprintendente quando siano stati precedentemente approvati piani paesaggistici che contengano specifiche prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, nonché in caso di positiva verifica dell'avvenuto adeguamento a tali piani degli strumenti urbanistici.

 

Sul silenzio-assenso si è espressa anche l’VIII Commissione, che ha rilevato come la determinazione motivata di conclusione del procedimento adottata in sede di conferenza di servizi deve in ogni caso garantire la tutela dell’ambiente e la sostenibilità ambientale degli interventi. Pur non ponendo la condizione della soppressione della disposizione, ha invitato la Commissione di merito a tenere conto, nel computo dei tempi a disposizione delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale di cui al comma 4 dell’articolo 14-ter della L. 241/1990, delle eventuali interruzioni e sospensioni intervenute, come peraltro già previsto dal Codice ambientale, anche in considerazione del fatto che termini troppo ravvicinati potrebbero indurre le amministrazioni competenti ad esprimersi comunque con una valutazione di impatto ambientale negativa.

La XIV Commissione ha inoltre condizionato il parere alla soppressione anche della lettera c) del comma 2 dell’articolo 5-bis, che prevede l’utilizzo, nei casi in cui l'intervento oggetto della conferenza di servizi sia stato sottoposto positivamente a valutazione ambientale strategica (VAS), dei relativi risultati e prescrizioni, senza modificazioni, anche ai fini della valutazione di impatto ambientale (VIA), in considerazione del fatto che tale previsione appare in contrasto con l’articolo 11 della direttiva 2001/42/CE in materia di VAS, secondo cui la valutazione ambientale dei piani e programmi lascia impregiudicate le disposizioni della direttiva 85/337/CEE sulla VIA.

Le competenze in materia di VAS e VIA (artt. 6 e 7 del D.Lgs. 152/2006), che rappresentano due procedure distinte sia nell’oggetto – l’una riguarda i piani ed i programmi e l’altra i singoli progetti – sia nel procedimento (la VAS è disciplinata dagli articoli 11-18 del Codice mentre la disciplina della VIA è recata dai successivi articoli 19-29) sono così ripartite: per la VAS, la ripartizione delle competenze ha luogo in ragione della titolarità ad approvare i piani e programmi, prevedendo la VAS in sede statale e la VAS in sede regionale a seconda che la competenza spetti ad organi dello Stato oppure alle regioni o province autonome o agli enti locali; per la VIA vige il criterio che attribuisce allo Stato la competenza sulle opere di maggiore impatto (indicate nell’allegato II del D.Lgs. n. 152), cd. criterio tabellare, e alle regioni la competenza su un elenco di tipologia di opere di minore impatto (allegati III e IV, che includono rispettivamente i progetti di competenza regionale e quelli per i quali è prevista una previa verifica di assoggettabilità). In sede statale, l’autorità competente è il Ministero dell’ambiente, mentre in sede regionale l’autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale a tal fine designata dalle regioni e dalle province autonome. In alcune circostanze quindi il titolare del procedimento di VIA potrebbe non coincidere con il titolare della VAS.

Le norme di coordinamento tra VAS e VIA sono nell’art. 10, commi 4 e 5, del D.Lgs. 152/2006 che prevede che alcune informazioni utilizzate in un procedimento possano essere usate anche nell’altro. Il successivo art. 19 conferma che i due procedimenti sono ben distinti tra di loro: il comma 2 precisa che per i progetti inseriti in piani/programmi per i quali si è conclusa positivamente la VAS, se è stato espresso un giudizio di VIA negativo, esso deve essere adeguatamente motivato.

Anche il Comitato per la legislazione nel suo parere ha espresso l’esigenza di verificare il coordinamento delle disposizioni introdotte con il Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004) e il Codice ambientale (D.Lgs. 152/2006).

La VIII Commissione, con una apposita osservazione, ha invitato la Commissione di merito a precisare che la norma in esame sia applicata qualora le procedure di VIA e di VAS siano effettuate nella medesima sede, statale o regionale, ai sensi dell’articolo 7 del DLgs. 152/2006.

 

Un'altra questione affrontata in sede consultiva è stata la modifica del secondo comma dell’articolo 2556 del codice civile al fine di semplificare la disciplina della cessione d’azienda prevedendo la sottoscrizione con firma digitale dei contratti di trasferimento della proprietà o del godimento di azienda ai fini dell’iscrizione nel registro delle imprese (art. 8-ter introdotto dalla I Commissione).

La II Commissione (Giustizia) pur ritenendo apprezzabile la facoltà di utilizzare la forma digitale, ha notato che in tal modo si deroga, in materia di cessione di azienda, al principio di autenticità dei titoli ai fini dell'iscrizione nel registro delle imprese, sancito dall'art. 11, co. 4, del DPR 581/1995. Pertanto, la Commissione ha condizionato il proprio parere alla modifica del comma 2 dell'articolo 2556 del codice civile, nel senso di prevedere che i contratti sottoscritti con firme autografe o digitali autenticate, devono essere depositati per l'iscrizione nel registro delle imprese a cura del notaio rogante o autenticante, poiché in tal modo troverebbe applicazione l'articolo 25, commi 1 e 2, del codice dell'amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005). Tale disposizione prevede che l'autentica della firma digitale ha luogo previo accertamento da parte del pubblico ufficiale autenticante, oltre che dell'identità personale del sottoscrittore e della validità del certificato elettronico utilizzato, anche del fatto che il documento sottoscritto non è in contrasto con l'ordinamento giuridico.

La VI Commissione (Finanze) ha espresso un parere favorevole con un’osservazione che riguarda anch’essa l'art. 8-ter, invitando la Commissione di merito a valutare se la previsione in base alla quale i contratti di cessione d'aziendapossono essere sottoscritti anche attraverso la firma digitale assicuri un adeguato livello di certezza giuridica, in particolare a tutela dei soci, dei creditori e dei terzi.

 

Tra le altre questioni emerse in sede consultiva si segnalano le seguenti.

La II Commissione (Giustizia) ha posto una seconda condizione, riguardante l’art. 19-bis del quale si chiede la soppressione, rilevando che la disparità di trattamento che verrebbe a crearsi per la determinazione delle spese relative al contenzioso avente ad oggetto i rapporti contrattuali seriali non appare sorretta da ragioni apprezzabili: l'obiettivo della riduzione del carico giudiziario in relazione alle cause di modico valore, di per sé meritevole, sarebbe perseguito, secondo il parere, con uno strumento improprio, che realizzerebbe un bilanciamento di interessi del tutto sfavorevole agli utenti ed ai consumatori, ovvero a quei «contraenti deboli» che il legislatore, anche comunitario, negli ultimi anni ha dimostrato di voler tutelare con la massima intensità, né la disposizione sembrerebbe compatibile con il rispetto dei minimi tariffari inderogabili;

La X Commissione (Attività produttive) ha espresso parere favorevole a condizione che:

§   sia meglio definita la metodologia di calcolo degli oneri informativi per i quali l’art. 10-bis introduce l'obbligo di effettuare una stima preventiva per gli schemi di atti normativi sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei ministri, inserendo un esplicito riferimento al Modello europeo omogeneo dei costi (EU Standard Cost Model) quale metodo di misurazione;

§   sia introdotta, in attuazione del monito comunitario «Pensare in piccolo» previsto dall'Atto per le piccole imprese (Small Business Act), una disposizione volta a rendere cogente l'applicazione dei criteri di gradualità e proporzionalità in occasione dell'introduzione di nuovi adempimenti a carico delle imprese;

§   sia inserito nell'articolo 28, il principio di delega della corrispondenza tra violazione e sanzione, al fine di rendere i doveri previsti maggiormente stringenti sul piano giuridico.

L’XI Commissione (Lavoro) ha espresso un parere favorevole con condizioni relative alla soppressione dell'articolo 7-quater (così come la XIII Commissione agricoltura per i quali si veda in proposito il paragrafo relativo al Contenuto) e alla soppressione dell'articolo 8 nella parte in cui prevede la soppressione della disposizione che pone in capo all'ENPALS e alle imprese la tenuta del libretto personale del lavoratore dello spettacolo.

La XIV Commissione ha osservato che sarebbe opportuno riformulare l'articolo 20-quinquies in termini che rendano inequivoca la sua compatibilità con la normativa comunitaria in materia di dati personali.

Le Commissioni III (Esteri), IV (Difesa), IX (Trasporti) e la Commissione parlamentare per le questioni regionali hanno espresso parere favorevole senza osservazioni o condizioni.

 

Il parere espresso dal Comitato per la legislazione

Il Comitato per la legislazione ha espresso un parere favorevole con condizioni e osservazioni.

Il parere del Comitato si sofferma su alcune problematiche legate al coordinamento con la legislazione vigente, formulando, tra gli altri, alcuni rilievi volti:

§   ad evitare sovrapposizioni tra le norme di rango primario e discipline già demandate alle fonti regolamentari (art. 1-bis; art. 8-bis ed art. 10-bis, che modifica la disciplina della relazione per l’analisi di impatto della regolamentazione, sulla quale il Comitato si diffonde con alcune considerazioni);

§   a sopprimere il richiamo di norme che risultano abrogate (art. 7, comma 2);

§   ad assicurare tutti i coordinamenti necessari con la legislazione vigente, evitando modifiche non testuali soprattutto dei testi unici (art. 5-bis e art. 6, comma 2);

§   ad una migliore formulazione delle disposizioni di delega (art. 1-ter e 30) o che prevedono successivi adempimenti da parte del Governo (art. 4, comma 2, art. 6, comma 3, art. 17, comma 1);

§   ad una migliore formulazione dell’articolo 13, riguardante la Corte dei conti, che interviene su una normativa già stratificata ed oggetto di interventi di modifica in tempi recenti.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

File: ID0013a.doc