15 giugno 2009		n. 181/0
Legge comunitaria 2009 A.C. 2449 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

Contenuto

Il disegno di legge comunitaria 2009 (C. 2449), presentato in prima lettura alla Camera, reca norme volte ad assicurare l’osservanza degli obblighi derivanti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea nonché a recepire ed attuare nell’ordinamento nazionale la normativa adottata a livello comunitario. Non direttamente connesso a tale finalità appare l’articolo 7, sulle analisi dei prodotti vinosi.

Il provvedimento, che è esaminato congiuntamente alla Relazione annuale sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea riferita all’anno 2008, consta di 9 articoli, suddivisi in tre Capi, nonché degli Allegati A e B, che elencano le direttive da recepire mediante decreti legislativi (recanti rispettivamente 3 e 7 direttive).

Il Capo I (artt. 1-5) presenta le seguenti disposizioni di carattere generale sui procedimenti per l’adempimento degli obblighi comunitari:

l’articolo 1 delega il Governo al recepimento delle direttive riportate negli allegati A e B entro il termine previsto da ciascuna direttiva. Il procedimento di delega prevede il parere delle competenti Commissioni parlamentari con riguardo alle direttive di cui all’allegato B, nonché all’allegato A se si preveda il ricorso a sanzioni penali, ed il parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari per le direttive che comportano conseguenze finanziarie. Viene inoltre stabilito un obbligo di relazione alle Camere sia sull’esercizio delle deleghe sia sull’attuazione delle direttive da parte delle regioni;

l’articolo 2 detta i princìpi e criteri direttivi di carattere generale per l’esercizio delle deleghe contenute nell’articolo 1;

l’articolo 3 delega il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi discendenti da direttive attuate, ai sensi delle leggi comunitarie vigenti, in via regolamentare o amministrativa, o in regolamenti comunitari pubblicati alla data di entrata in vigore della legge;

l’articolo 4 stabilisce che gli oneri derivanti dalle prestazioni e dai controlli - che gli uffici pubblici sono chiamati a sostenere in applicazione della normativa comunitaria - sono a carico dei soggetti interessati, secondo tariffe determinate sulla base del costo effettivo del servizio, purché ciò non risulti in contrasto con la disciplina comunitaria;

l’articolo 5 conferisce una delega al Governo per l’adozione di testi unici o codici di settore finalizzati al coordinamento delle disposizioni attuative delle direttive comunitarie adottate sulla base delle deleghe contenute nel provvedimento in esame con le norme vigenti nelle stesse materie.

Il Capo II (artt. 6 e 7) recadisposizioniparticolari di adempimento, nonché princìpi e criteri direttivi specifici di delega legislativa. In particolare:

l’articolo 6, recependo la direttiva 2008/46/CE, che modifica la direttiva 2004/40/CE sulle prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all'esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (campi elettromagnetici), differisce al 30 aprile 2012 l’entrata in vigore delle disposizioni di cui al titolo VIII, capo IV del decreto legislativo n. 81/2008;

l’articolo 7 dispone l’abrogazione della norma (art. 14, comma 8, della legge n. 82/2006) che impone ai laboratori di analisi, i quali sottopongano ad analisi ufficiale qualsiasi prodotto vinoso, di effettuare la ricerca sistematica dei denaturanti dalla stessa legge previsti.

Il Capo III (artt. 8 e 9) prevede due deleghe volte all’attuazione di alcune decisioni quadro adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. In particolare:

l’articolo 8 reca una delega al Governo per la piena attuazione di quattro decisioni quadro:

a)       2001/413/GAI relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti;

b)       2002/946/GAI per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali;

c)       2004/757/GAI per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati ed alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti;

d)       2008/841/GAI relativa alla lotta contro la criminalità organizzata;

l’articolo 9 delega il Governo ad introdurre nell’ordinamento due nuove fattispecie penalmente rilevanti, al fine di attuare la decisione quadro 2001/413/GAI del Consiglio dell’Unione europea del 28 maggio 2001 in tema di lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti.

Relazioni allegate

Il disegno di legge è corredato della relazione illustrativa, dell’analisi tecnico-normativa (ATN) e di una sintetica analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR). Non è stata redatta la relazione tecnica in quanto – come indicato dal Governo nella relazione illustrativa – allo stato attuale il provvedimento non reca disposizioni con riflessi finanziari direttamente onerosi per la finanza pubblica.

Necessità dell’intervento con legge

Il provvedimento in esame è stato predisposto ai sensi dell’articolo 8 della legge 4 febbraio 2005, n. 11, il quale stabilisce che entro il 31 gennaio di ogni anno il Governo presenta alle Camere un disegno di legge comunitaria recante disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Esso, come previsto dall’articolo 9 della citata legge n. 11/2005 e come in passato, è formulato per lo più in termini di delega al Governo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il disegno di legge reca disposizioni volte a recepire e a dare attuazione alla disciplina comunitaria, nonché ad assicurare l’adempimento di obblighi derivanti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea.

Le disposizioni contenute nel provvedimento appaiono pertanto riconducibili prevalentemente alla materia dei rapporti dello Stato con l’Unione europea che l’articolo 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Il quinto comma dell’articolo 117 della Costituzione prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, oltre a partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, provvedano all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

Al riguardo, il disegno di legge prevede un intervento suppletivo, anticipato e cedevole da parte dello Stato in via generale. A tal fine, si stabilisce (articolo 1, comma 6) che i decreti legislativi adottati nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, qualora queste ultime non abbiano provveduto con proprie norme attuative secondo quanto previsto dall’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, entrano in vigore alla scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria e perdono efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa attuativa regionale o provinciale, nel rispetto delle condizioni e secondo le procedure di cui all’articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Con riguardo all’articolo 8, il 25 maggio 2009 il Consiglio ha definitivamente adottato la direttiva  relativa a sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi residenti illegalmente nel territorio dell’UE (COM(2007)249).

Il 25 marzo 2009 la Commissione ha presentato una proposta di decisione quadro (COM(2009)136) concernente la prevenzione e la repressione della tratta degli esseri umani e la protezione delle vittime.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 24 ottobre 2008 ha raccomandato l’attuazione di un meccanismo di allerta precoce per minacce legate alle organizzazioni criminali al terrorismo, basato, su una procedura di segnalazione di individui sospetti tramite il Sistema informativo Schengen.

Il potenziamento delle operazioni di contrasto al traffico di stupefacenti anche attraverso squadre investigative comuni e operazioni doganaliè una delle misure previste nel Piano d’azione di lotta alla droga 2009-2012, adottato dal Consiglio l’8 dicembre 2008.

 

Con riferimento all’articolo 9, il 22 aprile 2008 la Commissione ha presentato una relazione nella quale passa in rassegna i progressi realizzati nell’attuazione del piano di azione per la lotta contro le frodi dei mezzi di pagamento diversi dal contante relativo al periodo 2004-2007 (SEC(2008)511).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Come già accennato nel paragrafo relativo al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, l’attuazione degli obblighi comunitari spetta sia allo Stato, sia, nelle materie di loro competenza, alle Regioni, mentre è lo Stato ad avere piena ed esclusiva responsabilità dinanzi all’Unione europea. In tale cornice, il disegno di legge in esame reca diverse disposizioni volte al raccordo con regioni e province autonome. In particolare:

-        l’articolo 1, comma 6 prevede un intervento suppletivo, anticipato e cedevole da parte dello Stato da esercitare ai sensi dell’articolo 11, comma 8 della legge n. 11/2005, che reca la disciplina generale del potere sostitutivo;

-    l’articolo 1, comma 7 prevede una informativa semestrale al Parlamento del Ministro per le politiche europee sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle Regioni e delle Province autonome;

-    l’articolo 2, comma 1, lettera c) demanda alle Regioni il compito di fissare le sanzioni amministrative connesse all’attuazione del diritto comunitario, nelle materie di loro competenza;

-    l’articolo 5, comma 1 prevede il parere della Conferenza Stato-Regioni sui codici di settore e i testi unici riguardanti “principi fondamentali nelle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione o in altre materie di interesse delle regioni”.

Attribuzione di poteri normativi

Al fine di rendere coerente l’ordinamento nazionale con quello comunitario, il provvedimento delega il Governo a dare attuazione, mediante decreti legislativi, alle direttive comunitarie contenute negli allegati A e B, individuando principi e criteri direttivi di carattere generale. Non sono invece individuati principi e criteri direttivi specifici per l’attuazione di determinate direttive. Il Capo III delega, inoltre, il Governo all’adozione dei decreti legislativi necessari all’attuazione di alcune decisioni quadro del Consiglio dell’Unione europea (200/413/GAI, 2002/946/GAI, 2004/757/GAI, 2008/841/GAI).

Specifiche disposizioni di delega sono contenute, poi, nel Capo I. In particolare:

l’articolo 3 reca una delega al Governo per l’adozione, entro due anni dall’entrata in vigore della legge comunitaria, di disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in provvedimenti attuativi di direttive comunitarie, di natura regolamentare o amministrativa, o in regolamenti comunitari;

l’articolo 5 delega il Governo ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge comunitaria 2009, testi unici o codici di settore delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite dalla stessa legge comunitaria per il recepimento di direttive, al fine di coordinare le medesime disposizioni con le altre norme legislative vigenti in materia.

Coordinamento con la normativa vigente

L’articolo 1, comma 4 reca una disposizione (già contenuta nelle leggi comunitarie a partire dal 2004), che prevede modalità procedurali specifiche per il recepimento delle direttive che comportino conseguenze finanziarie. I relativi schemi di decreto legislativo:

§       dovranno essere corredati della relazione tecnica prevista dalla L. 468/1978 (art. 11-ter, co. 2);

§       saranno oggetto del parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.

Per quanto riguarda la prima condizione, si segnala che l’obbligo di accompagnare con la relazione tecnica gli schemi di decreto legislativo comportanti conseguenze finanziarie è già contemplato in via generale dalla L. 468/1978.

Collegamento con lavori legislativi in corso

L’esame del disegno di legge comunitaria 2009 si sovrappone all’esame in seconda lettura del disegno di legge comunitaria 2008 (A. C. 2320-bis-B), il quale:

•    reca nell’allegato B la direttiva 2008/98/CE, inclusa anche nell’allegato B del provvedimento in esame;

•    prevede nella relazione illustrativa l’attuazione in via amministrativa delle direttive nn. 39 e 47 del 2008, il cui recepimento è previsto anche nella relazione di accompagnamento del disegno di legge in esame.

Si rammenta inoltre, in quanto all’esame in sede consultiva della Commissione Politiche dell’Unione europea in questi giorni, che il disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica C. 1441-ter-B, recante disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia, contiene ulteriori disposizioni volte a dare attuazione agli obblighi comunitari. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti: l’articolo 4, volto a dare attuazione al capo II del regolamento comunitario n. 765/2008, in materia di accreditamento e vigilanza del mercato per la commercializzazione dei prodotti; l’articolo 61, che consente l’applicazione di alcune previsioni del regolamento n. 1370/2007, sui servizi pubblici di trasporto passeggeri, per la cui integrale attuazione è prevista una lunga fase transitoria;

Per quanto concerne l’articolo 4 del provvedimento in esame, si rammenta che l’articolo 4 del citato disegno di legge comunitaria 2008 prevede che all’articolo 9 della legge n. 11/2005 venga aggiunto, in fine, un comma 2-bis con il quale si disponeche le entrate derivanti dalle tariffe siano attribuite, nei limiti previsti dalla legislazione vigente, alle amministrazioni che effettuano le prestazioni e i controlli. In questo modo assume rango di disciplina generale una norma in passato riprodotta in tutte le leggi comunitarie. Qualora tale disposizione venga approvata definitivamente, andrebbe valutata l’opportunità di richiamare non soltanto il comma 2 ma anche il comma 2-bis dell’articolo 9 della legge n. 11/2005.

Con riguardo all’articolo 6, si segnala che è all’esame delle Commissioni XI e XII della Camera lo schema di decreto legislativo n. 79, recante modifiche al D.Lgs. n. 81/2008, il quale reca altre modifiche al comma 3 dell’articolo 306 del D.Lgs. 81.

 

Con riguardo all’attuazione della decisione quadro 2004/757/GAI, prevista dall’articolo 8, si segnala che il disegno di legge S. 1080 delega il Governo a dare attuazione a tre regolamenti comunitari in tema di precursori di droghe, apportando le necessarie modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza (DPR 9 ottobre 1990, n. 309).

Formulazione del testo

L’articolo 5 conferisce, al comma 1, una delega al Governo – da esercitare entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge – per l’adozione di testi unici o codici di settore delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite dal disegno di legge in esame per il recepimento di direttive comunitarie, con lo scopo di coordinare tali disposizioni con quelle vigenti nelle stesse materie. Andrebbe valutata l’opportunità di prevedere che il termine della delega decorra – piuttosto che dalla data di entrata in vigore della legge – dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi cui si riferisce la successiva attività di riordino, valutando la congruità dell’opzione operata nel testo, in base al quale il termine della delega per il riordino normativo ha durata più breve rispetto al termine per l’esercizio della delega integrativa e correttiva (18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge rispetto a 24 mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi).

Il secondo periodo del comma 1 dispone che gli schemi di decreto legislativo siano sottoposti al parere della Conferenza Stato-regioni qualora la relativa disciplina riguardi la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza concorrente tra Stato e regioni (ai sensi del terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione) o, più genericamente, “altre materie di interesse delle regioni”.

Il comma 2 del medesimo articolo 5 stabilisce che i testi unici e i codici di settore debbano riguardare materie o settori omogenei. Inoltre, esso precisa che le disposizioni contenute nei predetti provvedimenti di riordino possono essere oggetto di interventi di abrogazione, deroga, sospensione o modificazione solo in via esplicita e con indicazione puntuale della disposizione su cui si interviene. Si tratta di una disposizione che ha ovviamente una valenza solo monitoria nei confronti del legislatore, non potendo una norma di legge vincolare giuridicamente una norma successiva di grado gerarchico equivalente.

 

Servizio Studi – Dipartimento Affari comunitari	( 066760-9409 – *st_affari_comunitari@camera.it
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