23 novembre 2010			n. 410/0
	Misure di sostegno e di incentivo per lo sviluppo delle libere professioni A.C. 3480 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge contiene misure volte a semplificare e rafforzare i rapporti tra professionisti e P.A., a incentivare l’attività professionale, a prevenire i casi di insolvenza dei professionisti e a valorizzarne il patrimonio.

Essa consta di 6 capi, per un totale di 21 articoli.

Il Capo I, composto dal solo articolo 1, individua le finalità del provvedimento e reca le definizioni.

Il Capo II (articoli 2-4) contiene disposizioni in favore dei professionisti titolari di crediti nei confronti di pubbliche amministrazioni.

L’articolo 2 prevede una procedura di certificazione dei crediti certi, liquidi ed esigibili vantati dal professionista nei confronti della PA, stabilendo anche la libera cedibilità a terzi di tali crediti secondo le norme del codice civile. L’articolo 3 prevede la possibilità di utilizzare crediti certificati, mediante lo strumento della cessione o della compensazione, per l’adempimento da parte del professionista di obbligazioni nei confronti della PA. La disposizione detta una disciplina differenziata a seconda che il professionista sia titolare di un credito nei confronti della stessa o di altra amministrazione e in relazione alla natura del debito del professionista. L’articolo 4 prevede che il credito certificato possa essere utilizzato anche come fideiussione o garanzia nei confronti della PA per l’esercizio dell’attività del professionista e dispone, a tutela dei crediti dei professionisti, il divieto per l’amministrazione di procedere al blocco dei pagamenti in favore dei medesimi quando la differenza tra il credito certificato da questi opposto e il debito contestato dalla PA risulti inferiore a 10.000 euro.

Il Capo III (artt. 5-7) detta disposizioni volte alla soluzione delle crisi da sovraindebitamento dei professionisti, tramite procedure di ristrutturazione e di esdebitazione.

In particolare, l’articolo 5 disciplina l’accordo di ristrutturazione dei debiti, cui può ricorrere il professionista in stato di sovraindebitamento, in relazione ad obbligazioni contratte anche al di fuori della sua attività professionale, nonché per conto di congiunti o affini entro il terzo grado. Condizione di validità dell’accordo è che questo sia stipulato con creditori che rappresentino almeno il 60% del debito totale; la sua esecutività presuppone l’omologazione da parte del giudice. L’articolo 6 reca, oltre che disposizioni direttamente applicabili, anche una delega per estendere la disciplina del concordato preventivo a professionisti, associazioni e società di professionisti, precisando, tra i criteri direttivi, la possibilità per tali soggetti di proseguire nel corso della procedura l’attività professionale senza essere sottoposti alla vigilanza del commissario giudiziale. L’articolo 7 reca una delega per l’istituzione di una procedura di esdebitazione per i professionisti, da emanare nelle more dell’approvazione della disciplina generale per la composizione delle crisi da sovraindebitamento.

Il Capo IV (artt. 8-15) detta una disciplina generale del contratto di cessione di uno studio professionale e del rapporto che da esso scaturisce, in linea con la giurisprudenza più recente che riconosce la piena legittimità di tale contratto.

L’articolo 8 definisce il contratto di cessione di uno studio professionale come il contratto con il quale il professionista trasferisce ad altro professionista non solo gli elementi materiali dello studio ma anche i pregressi rapporti contrattuali con i clienti, i rapporti di lavoro e collaborazione in essere nonché i contratti strumentali allo svolgimento dell’attività professionale. Sul cedente incombe l’obbligo di adoperarsi secondo buona fede per favorire la prosecuzione dei rapporti contrattuali con il professionista cessionario. In base all’articolo 9, i rapporti di lavoro e di collaborazione proseguono nei confronti del cessionario dello studio; a garanzia del lavoratore-collaboratore dello studio, si prevede tuttavia che la cessione dello studio professionale costituisce giusta causa ai fini e per gli effetti del recesso ex art. 2119 c.c. L’art. 10 prevede la prosecuzione anche dei rapporti professionali con i clienti; a questi ultimi tuttavia è attribuita la possibilità di recedere dal rapporto con il nuovo professionista. L’articolo 11 pone limiti legali al patto di non concorrenza e disciplina il divieto per il cedente di offrire i propri servizi professionali ai clienti dello studio ceduto. L’articolo 12 disciplina gli accordi di gestione temporanea dello studio professionale, imponendo a carico del professionista cessionario obblighi di buona fede in ordine al rispetto degli indirizzi di gestione e al dovere di informazione nei confronti del cedente, nonché il divieto di comportamenti accaparratori. L’articolo 13 detta una disciplina specifica sugli accordi relativi all’uso del nome del professionista da parte di associazioni o società professionali. L’articolo 14 sanziona con la nullità i contratti di cessione di studio professionale stipulati da professionisti radiati dall’albo. L’articolo 15 prevede, nel caso di morte del professionista, la possibilità per gli eredi in possesso dei requisiti professionali di succedere nello studio e detta disposizioni specifiche per il subentro dei collaboratori e per la prosecuzione dei rapporti con la clientela nei confronti dell’associazione o della società di cui il professionista fa parte.

Il Capo V (artt. 16-19) disciplina gli incarichi di natura professionale che le PA possono conferire a professionisti iscritti all’albo.

L’articolo 16 prevede la possibilità di nomina del professionista iscritto all’albo come responsabile del procedimento e disciplina specifiche ipotesi di responsabilità del medesimo (azione di regresso da parte della PA nel caso di condanna per l’inosservanza dei termini di conclusione del procedimento imputabile a colpa del professionista e responsabilità diretta del professionista nel caso di danni cagionati con colpa grave dalla lesione di diritti o interessi di terzi). L’art. 17 stabilisce il rispetto dei minimi tariffari da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di pubblici appalti, servizi e forniture che abbiano stipulato contratti per prestazioni professionali. Con l’art. 18, attraverso una novella all’art. 53 del TU pubblico impiego, è posto a carico delle PA un limite massimo di due autorizzazioni all’anno a propri dipendenti a tempo pieno per lo svolgimento di incarichi retribuiti per prestazioni professionali (con esclusione degli incarichi di docenza o ricerca), limite che trova applicazione anche nei confronti dei professori universitari a tempo pieno. L’art. 19 disciplina la soluzionedell’eventuale questione dell’esistenza o dell’estensione in un determinato settore della riserva di attività in favore di professionisti iscritti ad albi. Qualora tale questione dovesse sorgere in occasione del conferimento di un incarico per prestazioni professionali, la sua definizione viene rimessa ad un parere del Ministro della giustizia; nel corso di una controversia, invece, essa viene definita in via pregiudiziale dal giudice.

Il Capo VI (artt. 20 e 21), infine, reca misure di sostegno economico in favore dei professionisti.

L’articolo 20 estende a questi ultimi e alle relative associazioni e società la disciplina dei finanziamenti, sussidi e incentivi previsti dalla vigente normativa a favore delle piccole e medie imprese, prevedendo, in particolare – in sede di programmazione da parte delle PA delle azioni di sostegno alle attività economiche e in occasione della determinazione dei criteri ai fini dell’attribuzione di vantaggi economici ai sensi dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990 – l’adozione di interventi di sostegno a favore dei professionisti. L'articolo 21 prevede infine un ruolo di sostegno degli ordini professionali, mediante in particolare la stipula di accordi con le banche nonché l’istituzione di società e l’adozione di altre iniziative per il sostegno economico dei professionisti iscritti e la promozione dell'accesso dei più giovani alla professione.

Relazioni allegate

La proposta di legge è corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

In relazione alla necessità dell’intervento con legge, si segnala in particolare che la proposta di legge reca misure che incidono su materie disciplinate dal codice civile e dalla legge fallimentare, reca norme di delega al Governo e novella il d.lgs. n. 165 del 2001.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto del provvedimento incide sulla materia, di competenza esclusiva dello Stato di cui all’articolo 117, comma 2, lett. l) Cost. (nella parte “ordinamento civile”), nonché sulla disciplina delle professioni, che l’articolo 117, comma 3, Cost. rimette alla competenza legislativa concorrente. Rispetto a tale ultima materia, spetta alla legislazione dello Stato determinare i principi fondamentali, in conformità con i quali le regioni potranno esercitare la propria potestà legislativa.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 19 dicembre 2008 la Commissione ha inoltrato un ricorso (causa C-365/08) contro l’Italia alla Corte di Giustizia al fine di constatare che la fissazione di tariffe massime obbligatorie per le attività giudiziali e stragiudiziali degli avvocati costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento di cui all'articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (ex articolo 43 del Trattato CE) e alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 del TFUE (ex articolo 49 del TCE).

Dopo aver esaminato la causa, il 6 luglio 2010 l’avvocato generale ha presentato le sue conclusioni, in vista dell’eventuale pronuncia definitiva della Corte, nelle quali sostiene che il ricorso della Commissione contro l’Italia dovrebbe essere dichiarato infondato.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 20 ottobre il Parlamento europeo ha approvato in prima lettura la nuova direttiva relativa ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali che fissa a 30 giorni - e comunque entro il limite massimo di 60 giorni, in particolare per il settore della sanità - il termine per il pagamento delle fatture sia nel settore pubblico sia in quello privato. Superato il termine di pagamento, gli interessi legali saranno maggiorati dell’8% in aggiunta ad un compenso per le spese di recupero pari a 40 euro. Prima di entrare in vigore, la direttiva dovrà essere approvata definitivamente anche dal Consiglio.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Gli articoli 6 e 7 recano due deleghe al Governo, la prima volta ad estendere ai professionisti la disciplina del concordato preventivo, la seconda volta ad istituire una specifica procedura di esdebitazione per i professionisti.

L’articolo 3, comma 4, demanda ad apposito regolamento, da emanare entro 6 mesi, la definizione delle modalità di attuazione della disciplina in materia di compensazione e cessione dei crediti certificati alle PA; nello stesso termine si prevede che, con un decreto del Ministro dell’economia, sia adottato uno schema di convenzione tra le PA e l’Agenzia delle entrate per la cessione dei crediti attestati.

L’articolo 16, comma 6, demanda a regolamenti delle P.A. la disciplina del conferimento a professionisti dell’incarico di responsabile del procedimento.

L’articolo 20, comma 3, demanda ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico di natura non regolamentare la ricognizione dei benefici economici previsti dalla normativa vigente oggetto di possibile estensione ai professionisti; ad analoga ricognizione procedono le regioni.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nel giugno 2009 le Commissioni giustizia e attività produttive della Camera avevano avviato l’esame di una serie di proposte di legge, tutte d’iniziativa parlamentare (A.C. 3 e abb.), volte ad una complessiva riforma dell’ordinamento sia delle “professioni regolamentate” sia delle “professioni non regolamentate”. In una prima fase dell'iter, i due aspetti sono stati trattati congiuntamente; successivamente, le Commissioni giustizia e attività produttive hanno deciso di separare i procedimenti legislativi relativi alla riforma delle professioni regolamentate e di quelle non regolamentate (seduta del 23 giugno 2010).

Si segnala inoltre che il Senato ha appena approvato in prima lettura il testo unificato di alcune proposte di legge in materia di riforma della professione forense, che in parte incide su aspetti disciplinati dalla proposta di legge in commento (A.S. 601 e abb.).

Si segnala anche l’AC 2364, approvato dal Senato e il cui esame in sede referente presso la Commissione giustizia della Camera si è concluso il 30 luglio scorso, che reca la disciplina generale della composizione delle crisi da sovraindebitamento.

Impatto sui destinatari delle norme

La proposta di legge si applica ai professionisti e alle società o associazioni tra questi costituite; per una ricostruzione della definizione di “professionista” si rinvia alle Schede di lettura.

Formulazione del testo

All’articolo 6, in materia di estensione ai professionisti della disciplina del concordato preventivo,in considerazione della parziale coincidenza dell’oggetto delle due disposizioni, si segnala la necessità di coordinare il comma 1, di immediata applicabilità, e il comma 3, recante una norma di delega.

Con riferimento ai principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per l’istituzione di una procedura di esdebitazione per i professionisti, per quanto riguarda i debiti oggetto di esdebitazione, si segnala che mentre la lettera a) dell’articolo 7 richiede che il sovrindebitamento derivi da obbligazioni connesse con lo svolgimento dell’attività professionale, la successiva lettera b), pur facendo salvo quanto previsto dalla lettera a), stabilisce che l’esdebitazione può riguardare anche obbligazioni estranee all’esercizio dell’attività professionale. Occorre un chiarimento sul coordinamento tra le due disposizioni.

In relazione alla natura del contratto di cessione dello studio professionale, in mancanza di una specifica indicazione, deve ritenersi che esso può essere a titolo oneroso o a titolo gratuito; poiché sul punto, la relazione illustrativa si riferisce ai soli accordi “onerosi”; se tale fosse la volontà dei proponenti, andrebbe esplicitato nell’articolo 8, comma 1.

Con riferimento alla disciplina della cessione dello studio professionale a favore di società e associazioni, di cui all’articolo 8, comma 3, sarebbe opportuno un chiarimento circa la possibilità di escludere contrattualmente l’assunzione della qualità di socio da parte del professionista cedente.