Quadro normativo

Premessa

Nell’ordinamento italiano non esiste una normativa generale sostanziale a tutela di tutte le vittime dei reati, mentre sono state nel tempo adottate misure e forme di assistenza, sostegno e informazione a favore di alcune vittime di “specifici” illeciti (in particolare, terrorismo e criminalità organizzata) o di vittime “qualificate” in ragione della riconducibilità della lesione subita all’espletamento di funzioni istituzionali da parte di dipendenti pubblici (le vittime del dovere). La legislazione in materia è costituita da un complesso corpus normativo, formatosi soprattutto a partire dalla fine degli anni ’70, e che registra numerosi interventi legislativi anche a livello regionale.

Essa trova origine con la determinazione di una serie di provvidenze a favore degli appartenenti alle forze dell’ordine e dei militari colpiti nell’adempimento del dovere. Successivamente, la platea dei beneficiari si è andata estendendo, arrivando a comprendere le vittime del terrorismo e, più in generale, le vittime di azioni criminose.

I benefici a favore delle vittime del dovere

La disciplina in materia di vittime del dovere, basata inizialmente su una disposizione del R.D.L. 261/1921[1], ha subito nel tempo numerose integrazioni e modifiche. La vigente disciplina di ordine generale fa principalmente capo alle leggi 466/1980[2], 302/1990[3], 407/1998[4], all’art. 82 della legge finanziaria 2001[5], oltre che alla L. 206/2004. Recenti modifiche sono state apportate dal D.L. 13/2003[6].

Specificatamente dedicata ai militari deceduti o feriti in servizio è la L. 308/1981[7].

Il regolamento approvato con D.P.R. 510/1999[8] ha disciplinato in modo unitario e coordinato le modalità di attuazione delle citate leggi 466/1980, 302/1990 e 407/1998.

Più specificamente si ricorda che, la legge 13 agosto 1980, n. 466, ha mirato ad una riorganizzazione della materia, prevedendo:

§ l’elevazione a 100 milioni della già prevista elargizione una tantum in favore delle famiglie degli appartenenti alle forze dell’ordine deceduti nel compimento del proprio dovere e l’estensione dei beneficiari anche ai vigili del fuoco e ai militari delle Forze armate in servizio di ordine pubblico o di soccorso (l’importo è stato portato a 150 milioni dalla legge 302/1990);

§ l’introduzione di una nuova elargizione, anch’essa una tantum, di 100 milioni di lire in caso di invalidità permanente dell’80% o comunque che comporti la cessazione dell’attività lavorativa in favore di una serie di soggetti (magistrati ordinari, forze dell’ordine, vigili del fuoco, militari) colpiti in occasione di azioni terroristiche, criminose o in attività di ordine pubblico;

§ la concessione della elargizione di cui sopra anche alle vittime del terrorismo: civili italiani o stranieri feriti o deceduti a seguito di azioni terroristiche (tale disposizione è stata abrogata e sostituita dalla legge 302/1990);

§ il riconoscimento del diritto all’assunzione obbligatoria, secondo le disposizioni sul collocamento, al coniuge superstite ed ai figli dei soggetti appartenenti alle categorie destinatarie delle provvidenze, con precedenza su ogni altra categoria prevista dalle leggi vigenti (tale disposizione è stata poi sostituita da una quota riservata sul numero di dipendenti dalla legge 68/1999, art. 18, relativa al collocamento obbligatorio dei disabili);

§ l’ulteriore precisazione della definizione di “vittime del dovere”, comprendendo nelle circostanze legittimanti la corresponsione dei benefìci – indicate nell’art. 1 della L. 629/1973 – anche gli eventi connessi all’espletamento delle funzioni di istituto, proprie delle categorie considerate, e, più specificamente, all’attività di soccorso ed alle operazioni di polizia preventiva e repressiva.

Successivamente la legge 3 giugno 1981, n. 308 ha introdotto norme in favore dei militari di leva e di carriera appartenenti alle Forze armate, feriti o caduti in servizio e dei loro superstiti, a seguito di eventi occorsi a partire dal 1979. Essa dispone la concessione della pensione privilegiata ordinaria nonché dei benefìci, relativi anch’essi al trattamento pensionistico, previsti dagli articoli 15 e 16 della L. 9/1980[9], ai militari, di carriera o di leva, ed ai loro congiunti, che subiscano, per causa di servizio o durante il periodo di servizio, un evento dannoso che ne provochi la morte o che comporti una menomazione dell’integrità fisica ascrivibile ad una delle categorie di cui alla tabella A o alla tabella B, del testo unico sulle pensioni di guerra (L. 313/1968[10]).

Ai superstiti dei militari caduti nell’adempimento del dovere in servizio di ordine pubblico o di vigilanza ad infrastrutture civili e militari, ovvero in operazioni di soccorso, è corrisposta una speciale elargizione di 200.000 euro pari quella prevista per i superstiti delle vittime del terrorismo (tale importo è stato così fissato da ultimo con il D.L. 337/2003[11]).

I benefici a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata

La legge 20 ottobre 1990, n. 302 ha introdotto una serie di ulteriori benefici a favore delle vittime di atti di terrorismo e della criminalità organizzata. In particolare:

§ viene mantenuta l’elargizione per le vittime del dovere di cui alla L. 466/1980 che è elevata a 150 milioni di lire;

§ viene superata la distinzione, in caso di atti di terrorismo o di criminalità organizzata, tra vittime “civili” e vittime appartenenti ad apparati dello Stato (forze dell’ordine, magistratura ecc.) prevedendo la concessione della elargizione per invalidità a “chiunque” abbia subito ferite per tali atti[12]. L’elargizione è elevata anch’essa fino ad un massimo di 150 milioni (elevato dalla legge 206/2004 a 200.000 euro), a chiunque subisca un’invalidità permanente in proporzione di 1,5 milioni per punto percentuale (ora 2.000 euro);

§ sono specificati i fatti per i quali sono disposti i benefici;

§ viene chiarito che la corresponsione della elargizione spetta, in caso di decesso, anche ai superstiti, compresi i componenti la famiglia della vittima, i soggetti non parenti né affini, né legati da rapporto di coniugio, che risultino conviventi a carico della vittima negli ultimi tre anni precedenti l’evento e i conviventi more uxorio;

§ è introdotta la possibilità, per le vittime del terrorismo e della criminalità che abbiano riportato una invalidità pari ad almeno due terzi della capacità lavorativa e per i superstiti, di ottenere un assegno vitalizio, in luogo dell’elargizione in unica soluzione;

§ viene esteso il diritto all’assunzione obbligatoria presso le pubbliche amministrazioni anche ai coniugi superstiti, figli e genitori dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi in misura non inferiore all’80% della capacità lavorativa (anche tale disposizione come quella analoga della legge 466/1980 è stata poi abrogata dalla L. 68/1999);

§ si stabilisce l’esenzione dal pagamento dei ticket sanitari per ogni tipo di prestazione conseguente agli eventi terroristici o di criminalità organizzata che legittimano la corresponsione dei benefìci.

È quindi intervenuta la legge 23 novembre 1998, n. 407, che – nel testo modificato dal citato D.L. 13/2003 – ha apportato, tra le altre, le seguenti innovazioni alla disciplina dei benefici per le vittime del terrorismo e della criminalità:

§ una nuova disciplina sul collocamento obbligatorio ai soggetti di cui all’art. 1 della L. 302/1990 (si tratta di coloro che hanno subito un’invalidità permanente a causa di atti di terrorismo) e ai superstiti dei deceduti;

§ la corresponsione di un vitalizio, oltre alla elargizione una tantum, di 500 mila lire mensili a chiunque subisca un’invalidità permanente non inferiore a un quarto della capacità lavorativa e ai superstiti delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata;

§ l’attribuzione di due annualità della pensione di reversibilità ai congiunti degli invalidi di cui all’art. 1 della L. 302/1990, in caso di decesso di questi ultimi;

§ l’istituzione di borse di studio riservate agli invalidi di cui sopra e agli orfani e ai figli delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata;

§ la riliquidazione degli importi già corrisposti a titolo di speciale elargizione sulla base della rivalutazione operata dalla L. 302/1990, che, si ricorda, aveva elevato l’importo a 150 milioni di lire[13].

Con riferimento particolare alle vittime dei reati di tipo mafioso la legge 22 dicembre 1999, n. 512 ha istituito un Fondo di rotazione apposito alimentato da un contributo annuo dello Stato e dai proventi derivanti dalla confisca dei beni mafiosi. Le dotazioni del fondo sono destinate al pagamento delle somme liquidate con sentenza a titolo di risarcimento dei danni subìti in conseguenza di reati di tipo mafioso.

Un ulteriore assestamento alla disciplina è stato operato dall’art. 82 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria 2001), che, tra l’altro:

§ riliquida gli importi già corrisposti a titolo di speciale elargizione di cui alla citata L. 466/1980 ai “superstiti di atti di terrorismo”, colpiti da grave invalidità permanente, tenendo conto dell’aumento (a 150 milioni) disposto dalla successiva L. 302/1990. Precisa inoltre a quali familiari delle vittime di atti di terrorismo – e in quale ordine – spettino le provvidenze ex L. 302/1990 in assenza dei familiari più prossimi in grado;

§ prevede che i benefìci previsti dalla L. 302/1990 e dalla L. 407/1998 si applichino a decorrere dal 1º gennaio 1967[14];

§ introduce un principio di ordine generale, in base al quale per la concessione di benefìci alle vittime della criminalità organizzata si applicano le norme vigenti in materia per le vittime del terrorismo, qualora più favorevoli;

§ attraverso due modifiche alla L. 407/1998, tende ad equiparare, dal punto di vista dei benefìci, le vittime della criminalità organizzata a quelle del terrorismo.

Inoltre, l’individuazione della matrice esclusivamente di tipo terroristico o di criminalità organizzata degli eventi delittuosi che comportano benefici per le vittime, ha escluso dalla normativa predetta alcuni tragici episodi (quali il disastro aereo di Ustica o i delitti della cosiddetta “banda della Uno bianca”) non assimilati processualmente a nessuna delle due categorie.

Per far fronte alla differenziazione del trattamento dei beneficiari, è intervenuto il citato art. 82 della legge 388/2000 che, al comma 1, assicurava a decorrere dal 1° gennaio 1990 l’applicazione dei benefici previsti per le vittime del terrorismo e della criminalità dalle leggi 302/1990 e 407/1998 alle vittime del dovere e ai loro superstiti (come definite dall’art. 3 della legge 466/1980)[15] mentre, al comma 6, prevedeva l’applicazione, in favore delle vittime della criminalità organizzata, delle norme in materia di vittime del terrorismo, qualora più favorevoli.

Da ultimo, la legge 3 agosto 2004, n. 206[16], ha dettato norme in favore dei cittadini italiani vittime di atti di terrorismo e di stragi, compiute sul territorio nazionale o all’estero, e dei loro familiari superstiti. Tale legge si innesta sulla stratificata disciplina preesistente stabilendo, in via generale che, per quanto non espressamente previsto dalla legge stessa, si applichino le disposizioni contenute nelle leggi 302/1990 e 407/1998 e l’art. 82 della L. 388/2000 (delle quali s’è detto innanzi).

La legge 206/2004 ha, poi, introdotto una serie di benefici a esclusivo vantaggio delle vittime del terrorismo e non anche delle vittime del dovere e di quelle della criminalità organizzata.

A fronte di questa situazione, una progressiva estensione di tutti i benefìci previsti per le vittime della criminalità e del terrorismo alle vittime del dovere è stata disposta dalla legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006, articolo 1, commi 562-565), che allo scopo previsto uno stanziamento annuo di 10 milioni di euro.

In attuazione della legge 266 è stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica 243/2006[17] che, all’interno del limite di spesa annuo fissato dalla legge stessa, ha individuato quali provvidenze previste per le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata siano da attribuire anche alle vittime del dovere.

Il susseguirsi delle disposizioni in materia ha posto da tempo la questione del loro coordinamento, problema affrontato con la legge di semplificazione 2005 (L. 246/2005[18]) che ha previsto una delega al Governo per il riassetto delle disposizioni che disciplinano le provvidenze per le vittime del dovere, del servizio, del terrorismo, della criminalità organizzata e di ordigni bellici in tempo di pace. La delega non è stata peraltro esercitata entro il termine previsto.

Tra le più recenti modifiche alla disciplina dei benefici per le vittime del terrorismo si segnala, poi, l’articolo 34, comma 3, del D.L. 159/2007[19] che ha apportato alcune modifiche testuali alla L. 206/2004, che incidono sul contenuto dei benefici riconosciuti alle vittime del terrorismo e sulla definizione di atti di terrorismo rilevante ai fini di detto riconoscimento. In particolare:

§ con riferimento al trattamento economico riservato a chi abbia subito un’invalidità permanente in conseguenza di atti di terrorismo, nonché alle vedove e agli orfani delle vittime, ai fini della liquidazione della pensione e dell’indennità di fine rapporto, o di altro trattamento equipollente, si prevede che la retribuzione pensionabile sia rideterminata incrementando la medesima di una quota del 7,5 per cento;

§ viene prevista un’indennità anche in favore dei lavoratori autonomi e dei liberi professionisti, a titolo di trattamento equipollente al trattamento di fine rapporto. Tale indennità spetta ai soggetti che abbiano subito un'invalidità permanente a causa di atti di terrorismo e che, pertanto, ai sensi del comma 1 dell’art. 3, beneficino dell’aumento figurativo di 10 anni di contribuzione utile ad aumentare, per una pari durata, l'anzianità pensionistica maturata, la misura della pensione, nonché il trattamento di fine rapporto o altro trattamento equipollente. Tali benefici operano altresì a favore dei familiari, anche superstiti, limitatamente al coniuge ed ai figli anche maggiorenni, ed in mancanza, ai genitori, siano essi dipendenti pubblici o privati o autonomi (anche sui loro trattamenti pensionistici diretti).

Da ultimo, l’art. 2, comma 106 della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007[20]) reca alcune novelle alla disciplina dei benefici riconosciuti alle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice prevista dalla L. 206/2004, che incidono sul contenuto dei benefici riconosciuti alle vittime del terrorismo e sull’individuazione dei beneficiari di tali provvidenze. In particolare, la lett. a) del comma 106 stabilisce che la misura della pensione diretta spettante alle vittime che abbiano subito una invalidità permanente pari o superiore all'80 per cento della capacità lavorativa sia pari all'ultima retribuzione percepita integralmente dall'avente diritto e non semplicemente calcolata sulla base di tale parametro retributivo, come previsto nel testo previgente dell’art. 4, comma 2, della L. 206/2004[21].

La successiva lett. b), modificando il comma 3 dell’art. 5 della L. 206/2004, prevede che l’assegno vitalizio reversibile di 500.000 lire, soggetto a perequazione automatica, attribuito dall’art. 2 della L. 407/1998 alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata e ai loro superstiti, spetti anche ai figli maggiorenni superstiti, anche se non conviventi.

La lett. c) prevede che – come già avviene per i titolari di pensione diretta di guerra vitalizia[22] - l’erogazione dei medicinali di classe C agli invalidi vittime di atti di terrorismo e a loro familiari, anche superstiti, (coniuge, figli, e – in mancanza – genitori) sia posta a totale carico del Servizio sanitario nazionale, purché il medico di base accerti che essi siano effettivamente utili al paziente.

Le più recenti modifiche alla disciplina dei benefici per le vittime della criminalità organizzata sono state apportate dal D.L. 151/2008[23], facente parte del c.d. “pacchetto sicurezza” (da ultimo novellato dalla legge n. 94 del 2009, cd. legge sicurezza). Gli articoli 2-quater e 2-quinquies del decreto-legge, in particolare, ridefiniscono la platea dei soggetti aventi diritto alle elargizioni di cui alla L. 302/1990.

Il primo dei due articoli esclude dal novero dei beneficiari le vittime che partecipino a ambienti o rapporti delinquenziali anche in epoca successiva all’evento lesivo. Il secondo articolo esclude che i benefici previsti per i superstiti delle vittime possano essere attribuiti a soggetti comunque legati alla criminalità organizzata o ad ambienti delinquenziali, prevedendo – nel caso in cui sopravvengano tali condizioni – l’interruzione delle erogazioni già disposte e l’integrale ripetizione dei benefici già erogati.

L’articolo 2-bis del medesimo D.L. 151/2008 ha inoltre disposto in via straordinaria un incremento di 30 milioni di euro delle risorse del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso[24] (comma 1), attingendo alle dotazioni finanziarie del Fondo di solidarietà delle vittime delle richieste estorsive e dell’usura.

In aggiunta a quanto sopra esposto, si segnala che con D.P.C.M. 22 dicembre 2008 (G.U. n. 32 del 9 febbraio 2009) è stato, successivamente, istituito, presso il Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio, un Tavolo tecnico per il raccordo e il coordinamento tra le amministrazioni, relativo all'attuazione delle disposizioni in materia di vittime del dovere a causa di azioni criminose, nonché ai loro familiari superstiti.

Si ricorda infine che l’art. 12, comma 2-bis, del D.L. 207/2008[25] ha disposto il mantenimento in bilancio nel conto dei residui per l’anno 2009 delle somme iscritte in applicazione di provvedimenti legislativi che riconoscono benefici alle vittime della criminalità, non impegnate al 31 dicembre 2008, ai fini del loro utilizzo nell’esercizio finanziario successivo. Un’analoga disposizione era stata introdotta dal D.L. 248/2007[26].

Il contenuto della proposta di legge

Beneficiari dell’indennizzo e casi di esclusione (artt. 1 e 2)

L’articolo 1 prevede la concessione di un indennizzo a favore delle vittime di taluni reati.

Da un punto di vista oggettivo, la disposizione:

§ fa riferimento a delitti contro la persona o commessi mediante violenza alle persone, in Italia o all’estero.

La nozione di “delitti contro la persona” contenuta nel codice penale è assai ampia (Libro II, Capo I, titolo XII). In essa, infatti, sono ricompresi, oltre che i delitti contro la vita e l’incolumità individuale, anche fattispecie di reato che non necessariamente presuppongono modalità violente, quali i delitti contro l’onore (tra cui ingiuria e diffamazione), contro la libertà morale (tra cui violenza privata e la minaccia), contro l’inviolabilità del domicilio (tra cui violazione di domicilio e accesso abusivo a un sistema informatico), contro l’inviolabilità dei segreti (tra cui violazione, sottrazione e soppressione di corrispondenza, la rivelazione di segreto professionale).

In relazione alle finalità indicate nella relazione illustrativa (di “concedere un indennizzo alle vittime di reati commessi con violenza alla persona - troppo spesso donne - che abbiano provocato la morte o gravi lesioni personali alla vittima”) occorre valutare se circoscrivere espressamente l’ambito dei reati che possono dar luogo a indennizzo.

Posto, inoltre che l’indennizzo è concesso in relazione alle forme di invalidità o alla morte derivante dal reato (art. 4) sarebbe opportuno esplicitare già all’articolo 1 che l’indennizzo è concesso a condizione che dal reato derivino tali forme di invalidità o la morte della vittima.

§ esclude la concessione dell’indennizzo nel caso di conseguimento da parte della vittima (o, in caso di morte, degli altri soggetti beneficiari) di un risarcimento dal reo o da terzi.

Da un punto di vista soggettivo, la disposizione richiede che la vittima del reato sia:

§ cittadino italiano nel caso di delitti commessi in Italia;

§ cittadino italiano residente in Italia nel caso di delitti commessi all’estero.

In proposito, si ricorda tuttavia che, con il decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 204, il Governo ha dato attuazione alla direttiva 2004/80/CE; la direttiva si propone di garantire alle vittime di un reato intenzionale violento un risarcimento equo ed adeguato per i danni subiti e ciò a prescindere dal luogo, all'interno dell'Unione europea, ma diverso da quello di residenza, in cui simili eventi si siano verificati. Il decreto legislativo disciplina le due ipotesi:

§ di persona stabilmente residente in Italia vittima di un reato in un diverso Stato membro dell’Unione europea che, relativamente a quel tipo di reato, prevede forme di indennizzo;

§ di reato commesso nel territorio italiano che, secondo le leggi nazionali, dà diritto a qualche forma di elargizione, di cui sia rimasta vittima una persona stabilmente residente in altro Stato membro della UE.

In tale secondo ipotesi, la domanda di elargizione può essere avanzata tramite l’Autorità di assistenza dello Stato di residenza dell’interessato. L’autorità italiana che, in base alla legislazione speciale, risulta competente per l’erogazione dell’elargizione (Autorità di decisione) comunica senza ritardo l’avvenuta ricezione della domanda, gli elementi informativi utili all’identificazione del funzionario o dell’organo che istruisce la pratica nonché un’indicazione sui tempi per la decisione. Come nella situazione di cui all’art. 1 del provvedimento, anche in questo caso è prevista la possibilità per l’Autorità di decisione italiana di richiedere l’audizione della vittima, anche per tele-conferenza, sia chiedendo la collaborazione dell’autorità di assistenza straniera sia chiedendo di procedere essa stessa all’audizione. L’esito della domanda dovrà essere comunicato senza ritardo dall’Autorità di decisione italiana all’interessato e all’Autorità di assistenza.

Con riferimento ai benefici a favore delle vittime del terrorismo e delle stragi, si ricorda che l’articolo 15 della legge n. 204 del 2006 (sulla quale cfr. il quadro normativo) prevede una loro applicazione anche per gli eventi coinvolgenti cittadini italiani verificatisi all’estero, a decorrere dal 1° gennaio 2003. Tali benefìci si applicano anche agli eventi verificatisi all’estero a decorrere dal 1° gennaio 1961, dei quali sono stati vittime cittadini italiani residenti in Italia al momento dell’evento.

Nel caso di morte della vittima, il comma 2 dell’articolo 1 indica come beneficiari:

- il coniuge non legalmente separato ovvero il separato che al momento della morte della vittima godeva di un assegno di mantenimento;

Dal tenore della disposizione sembrerebbe escluso il coniuge divorziato, anche se titolare di un assegno ai sensi dell’articolo 5 della legge n. 898 del 1970. In base all’articolo 9, comma 2, della medesima legge lo stesso coniuge titolare d’assegno ha diritto alla pensione di reversibilità, a condizione che non sia passato a nuove nozze.

Il criterio della titolarità della pensione di reversibilità è utilizzato dalla legge n. 206 del 2004 per la concessione a favore del coniuge superstite di alcuni dei benefici previsti a favore delle vittime del terrorismo e delle stragi (in particolare art. 5, comma 4).

- il convivente da almeno 3 anni;

Tale previsione individua nella durata triennale della convivenza l’elemento decisivo perché la stessa presenti i caratteri di stabilità e certezza da cui deriva il diritto all’indennizzo. Da giurisprudenza costante, dalla sussistenza di tali caratteri deriva - in caso di morte da fatto illecito - il diritto del convivente della vittima al risarcimento sia del danno patrimoniale (che presuppone, peraltro, la prova di uno stabile contributo economico apportato in vita dal defunto al danneggiato) che del danno esistenziale parentale (v. Cassazione, sentenze n. 8976/2005 e 23725/2008).

- i figli;

- i genitori, solo in quanto manchino i precedenti beneficiari.

Al comma 2, sarebbe opportuno esplicitare che, ai fini della concessione del beneficio ai superstiti, la morte deve essere conseguenza del reato.

La suddivisione dell’indennizzo tra i soggetti superstiti è dettagliatamente disciplinato dal comma 3 dell’art. 1.

Il comma 2 dell’articolo 2 prevede l’esclusione dell’indennizzo nei confronti dei soggetti di cui all’articolo 1, che:

§ siano autori del reato;

§ abbiano contribuito con la loro condotta, direttamente o indirettamente, alla commissione del reato o all'aggravamento delle sue conseguenze.

Tali cause di esclusione devono essere accertate con sentenza passata in giudicato; nel caso in cui l’accertamento sia successivo rispetto all’effettiva corresponsione dell’indennizzo, il beneficiario è tenuto alla restituzione della somma corrisposta, maggiorata degli interessi legali (comma 3).

Importo dell’indennizzo (artt. 3 e 4)

L’articolo 4, comma 1, determina diversamente l’importo dell’indennizzo in relazione al tipo di invalidità conseguente al reato o al fatto da esso derivi la morte:

§ in caso di invalidità temporanea: l'importo è pari, per ciascun giorno di durata dell'invalidità, al doppio del reddito giornaliero risultante dalla dichiarazione dei redditi delle persone fisiche presentata dalla vittima del reato nell'anno precedente;

§ in caso di invalidità permanente parziale: da quaranta a sessanta mensilità del reddito risultante dalla medesima dichiarazione dei redditi; il criterio è dato dalla gravità dell'invalidità;

§ in caso di invalidità permanente totale: ottanta mensilità;

§ in caso di morte: cento mensilità del reddito di cui alla lettera b). In tal caso, per le spese funebri è erogato un contributo statale nella misura massima di 4.000 euro (comma 4).

Con riferimento invece ai benefici a favore delle vittime del terrorismo, a parte le misure di natura retributiva e previdenziale (di cui agli articoli 2, 3, 4 e 7), la legge n. 206 del 2004 (articolo 5) prevede la corresponsione, esclusivamente nel caso di invalidità permanente, di un’elargizione fino a euro 200.000, in proporzione alla percentuale di invalidità riscontrata, con riferimento alla capacità lavorativa, in ragione di euro 2.000 per ogni punto percentuale.

Nel caso in cui l’invalidità non sia inferiore ad un quarto della capacità lavorativa, nonché ai superstiti delle vittime, compresi i figli maggiorenni, è concesso, oltre all'elargizione di cui al comma 1, uno speciale assegno vitalizio, non reversibile, di 1.033 euro mensili, soggetto alla perequazione automatica. In caso di decesso dei soggetti di cui al comma 3, ai superstiti aventi diritto alla pensione di reversibilità sono attribuite due annualità, comprensive della tredicesima mensilità, del suddetto trattamento pensionistico limitatamente al coniuge superstite, ai figli minori, ai figli maggiorenni, ai genitori e ai fratelli e alle sorelle, se conviventi e a carico. La medesima disposizione aumenta a 200.000 euro l’elargizione a favore dei componenti della famiglia di colui che, in conseguenza dell’atto di terrorismo, abbia perso la vita, prevista dall’art. 4, co. 1, della L. 302/1990. Si prevede, inoltre, la concessione anche al figlio maggiorenne superstite dell’assegno vitalizio reversibile di 500.000 lire, soggetto a perequazione automatica, attribuito dall’art. 2 della L. 407/1998 alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata e ai loro superstiti.

La sopra richiamate disposizioni dell’articolo 5 si applicano anche a favore delle vittime della criminalità organizzata.

Quale criterio suppletivo, nel caso di mancata percezione di un reddito, l'importo dell'indennizzo è calcolato sulla base della retribuzione media mensile degli impiegati risultante dalle rilevazioni dell'Istituto nazionale di statistica (comma 2).

Con specifico riferimento poi ai reati di violenza sessuale, atti sessuali con minorenne e violenza sessuale di gruppo, se da essi siano derivati anche danni di tipo psichico necessitanti di adeguate terapie, il comma 3 pone a carico dello Stato i relativi trattamenti.

L’art. 9 della legge n. 206 del 2004 prevede che gli invalidi vittime di atti di terrorismo e delle stragi di tale matrice e i familiari, inclusi i familiari dei deceduti, limitatamente al coniuge e ai figli e, in mancanza dei predetti, ai genitori, sono esenti dalla partecipazione alla spesa per ogni tipo di prestazione sanitaria e farmaceutica e, in virtù del richiamo all’articolo 1 della legge n. 203 del 2000, che i medicinali attualmente classificati nella classe C) sono a totale carico del Servizio sanitario nazionale che .

L’articolo 3 dispone, infine, la cumulabilità dell’indennizzo con i trattamenti pensionistici previsti dalla normativa vigente.

Disposizioni di natura procedurale (artt. 5-10)

L’articolo 5 prevede che la domanda di indennizzo sia presentata dall’avente diritto (o da un suo procuratore speciale) alla direzione territoriale dell’economia e finanze competente per territorio.

Il termine di presentazione è fissato nei 2 anni dal deposito - da parte del giudice dell’udienza preliminare - del decreto che dispone il giudizio, della sentenza di non luogo a procedere ovvero del decreto di archiviazione.

L’erogazione dell’indennizzo non è quindi, in tale fase, connessa all’accertamento in sede giudiziaria della responsabilità dell’imputato e sembra piuttosto avere natura anticipatoria; ciò si desume anche dall’art. 9 che prevede procedure di recupero dell’indennizzo in ragione dell’esito del procedimento penale.

Peraltro, l’articolo 5 ricollega la richiesta di indennizzo al deposito non soltanto del decreto che dispone il giudizio, ma anche della sentenza di non luogo a procedere di cui all’art. 424 c.p.p. (che, si ricorda, viene emessa dal GUP sia in presenza di una causa di estinzione del reato, come la morte del reo, la prescrizione, l’amnistia, sia nelle ipotesi di proscioglimento dell’imputato in sede di udienza preliminare) o del decreto di archiviazione di cui all’art. 409 c.p.p. (che può essere emesso dal giudice per motivi di diversa natura: l’infondatezza della notizia di reato, la mancanza di una condizione di procedibilità, l’estinzione del reato, il fatto non è previsto dalla legge come reato).

L’art. 424 prevede che subito dopo che è stata dichiarata chiusa la discussione, il giudice procede alla deliberazione pronunciando sentenza di non luogo a procedere o decreto che dispone il giudizio. Il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere quando sussiste una causa che estingue il reato o per la quale l'azione penale non doveva essere iniziata o non deve essere proseguita, se il fatto non è previsto dalla legge come reato ovvero quando risulta che il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o che si tratta di persona non punibile per qualsiasi causa (art. 425). L’art. 409 c.p.p. prevede, che fuori dei casi in cui sia stata presentata l’opposizione prevista dall’art. 410 c.p.p., il giudice, se accoglie la richiesta di archiviazione, pronuncia decreto motivato e restituisce gli atti al P.M.

La legge 3 agosto 2004, n. 206 prevede che il procedimento per la richiesta di benefici economici da parte delle vittime del terrorismo e delle stragi (estesi anche alle vittime della criminalità organizzata e del dovere) sia instaurato davanti al tribunale civile se in sede giudiziaria, amministrativa o contabile siano già state accertate con atti definitivi la dipendenza dell'invalidità ovvero della morte da atti di terrorismo e dalle stragi di tale matrice (art. 11). L’art. 13 prevede che la competente amministrazione dello Stato, anche prima dell'inizio di azioni giudiziarie o amministrative, d'ufficio o su richiesta di parte, può offrire alla vittima di atti di terrorismo e delle stragi di tale matrice o agli eredi una somma a titolo di definitiva liquidazione, che, in caso di accettazione, è preclusiva di ogni altra azione, costituendo ad ogni effetto transazione. L’articolo 14 prevede che il riconoscimento di ogni liquidazione economica in favore delle vittime di atti di terrorismo e delle stragi di tale matrice devono essere conclusi entro il termine di quattro mesi dalla presentazione della domanda da parte dell'avente diritto alla prefettura-ufficio territoriale del Governo competente in base alla residenza anagrafica del medesimo soggetto; la medesima disposizione rinvia al regolamento di cui al d.P.R. n. 510 del 1999 (recante il Regolamento recante nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata).

Alla domanda, recante i dati anagrafici e lo stato di famiglia della vittima del reato, è allegata la necessaria documentazione a riprova del diritto all’indennizzo ovvero:

- i certificati attestanti l’invalidità o la morte della vittima;

- la copia del decreto di rinvio a giudizio o della sentenza di non luogo a procedere o del decreto di archiviazione da parte del GUP;

- la copia dell’ultima dichiarazione dei redditi della vittima;

- la dichiarazione che attesta l’assenza di un diritto al risarcimento derivante da una polizza assicurativa.

I commi 3 e 4 dell’art. 5 prevedono, prima della decisione sulla domanda di indennizzo, l’acquisizione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze di una serie di informazioni finalizzate alla verifica dei presupposti per la concessione del beneficio economico; a tal fine sono interpellati le autorità di pubblica sicurezza, l’autorità giudiziaria ed il PM. Ulteriori Informazioni, delle quali viene affermata la natura riservata (di natura fiscale e patrimoniale e sulla professione dell’autore del reato e della vittima) possono essere richieste a qualunque P.A. o ad altri soggetti pubblici o privati.

Si prevede, inoltre, che il Ministero dell’economia possa disporre accertamenti medico-sanitari per verificare la sussistenza dei presupposti per la concessione dell’indennizzo.

In proposito, al fine del rispetto dei principi costituzionali della tutela della libertà personale (art. 13 Cost.) e del diritto alla salute (art. 32 Cost.), andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare che tali accertamenti sono subordinati al consenso della vittima e, in ogni caso, di precisare direttamente nella legge le garanzie procedurali per lo svolgimento dei medesimi accertamenti.

La decisione del Ministero dell’economia sulla domanda e sulla misura dell’indennizzo deve avvenire nel termine di sei mesi dalla data di presentazione della richiesta.

L’articolo 6 prevede la concessione di una provvisionale nella misura massima dell’80% dell’indennizzo, prima della conclusione del procedimento di cui all’articolo 5, nell’ipotesi in cui la vittima o i beneficiari si trovino in condizioni economiche disagiate. Alla domanda di provvisionale va allegata la documentazione che attesta il disagio economico, ovvero l’ultima dichiarazione dei redditi e ogni altro documento idoneo a dimostrare lo stato di indigenza (es: certificato di disoccupazione).

L’articolo 7 prevede la possibilità di ricorso alla giustizia amministrativa avverso la decisione del Ministero dell’economia sulla domanda di indennizzo e su quella relativa all’erogazione della provvisionale.

La decisione sarà quindi impugnata davanti al tribunale amministrativo regionale competente in base alla disciplina della legge 1034/1971.

In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare qual è il TAR territorialmente competente; esso potrebbe eventualmente essere individuato nel TAR del Lazio, in considerazione del fatto che la competenza su tali decisioni appartiene al Ministero dell’economia e delle finanze.

L’articolo 8 prevede il diritto di surroga dello Stato nei diritti del beneficiario dell’indennizzo in relazione al risarcimento del danno derivante dal reato.

Si introduce, quindi, un’ipotesi di surrogazione legale (art. 1203 c.c.) con la quale lo Stato si sostituisce nei diritti risarcitori della parte civile nei confronti dei condannati nel processo penale.

L’articolo 9 prevede il recupero (parziale o totale) degli importi indennizzati da parte del Ministero dell’economia nelle seguenti ipotesi:

- assoluzione dell’imputato perché “il reato non sussiste”;

- entità delle lesioni subite inferiore a quanto dichiarato. L’indennizzo, in quest’ultima ipotesi, è ridotto proporzionalmente al minor danno accertato dalla sentenza.

Con riferimento al primo caso, dalla formulazione testuale della disposizione, il diritto al recupero sembrerebbe collegato soltanto all’ipotesi in cui il “fatto non sussiste” ai sensi dell’art. 530 c.p.p.; non sarebbe quindi possibile il recupero dell’indennizzo nell’ipotesi di assoluzione con le altre formule indicate da tale ultima disposizione e nelle ipotesi di sentenza di non doversi procedere ai sensi dell’art. 529 e 531 c.p.p. Appare opportuno un chiarimento sul punto.

La sentenza che proscioglie l’imputato può essere di assoluzione o di non doversi procedere.

L’art. 530 c.p.p. prevede che il giudice pronuncia sentenza di assoluzione indicandone la causa nel dispositivo, se il fatto non sussiste, se l'imputato non lo ha commesso, se il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato ovvero se il reato è stato commesso da persona non imputabile o non punibile per un'altra ragione. Il giudice pronuncia sentenza di assoluzione anche quando manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il fatto sussiste, che l'imputato lo ha commesso, che il fatto costituisce reato o che il reato è stato commesso da persona imputabile. Se vi è la prova che il fatto è stato commesso in presenza di una causa di giustificazione o di una causa personale di non punibilità ovvero vi è dubbio sull'esistenza delle stesse, il giudice pronuncia sentenza di assoluzione a norma del comma 1.

La sentenza di non doversi procedere è pronunciata dal giudice se l'azione penale non doveva essere iniziata o non deve essere proseguita o se il reato è estinto ovvero quando la prova dell'esistenza di una condizione di procedibilità o di estinzione del reato è insufficiente o contraddittoria (artt. 529 e 531 c.p.p.).

L’articolo 10 prescrive obblighi di informazione alle autorità di pubblica sicurezza e al PM nei confronti delle vittime dei reati circa la possibilità di richiedere l’indennizzo.

Analoga informazione è data dal GUP e dal giudice del dibattimento alle parti civili costituite in giudizio.

In relazione all’udienza preliminare, la norma non prescrive un termine entro cui il giudice debba informare la vittima del reato (sembra quindi che l’informazione possa essere data fino alla chiusura della discussione); in relazione al giudizio ordinario, l’informazione sulla possibilità dell’indennizzo va invece data “all’inizio del dibattimento”.

Si segnala che la formulazione della disposizione non sembra tener conto della specialità di alcuni riti cd predibattimentali o extradibattimentali (come il giudizio abbreviato, il patteggiamento e il procedimento per decreto).

Gratuito patrocinio (art. 11)

L’articolo 11, riformulando il comma 4-ter dell’art. 76 del Testo unico spese di giustizia (DPR 115/2002), interviene in materia di gratuito patrocinio.

Il richiamato comma 4-ter, recentemente introdotto dal decreto-legge 11/2009 (convertito dalla legge n. 38 del 2009), prevede l’ammissione al patrocinio dello Stato, anche in deroga ai limiti di reddito, alla persona offesa dai reati di:

- violenza sessuale (art. 609-bis, c.p.)

- atti sessuali con minorenne (art. 609-quater, c.p.)

- violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies, c.p.).

La finalità della novella, indicata nella relazione illustrativa, consiste nell’estensione dell’accesso “al patrocinio a spese dello Stato senza limitazione di reddito anche per le spese connesse ad eventuali processi celebrati all'estero per violenze sessuali commesse all'estero ai danni di cittadini italiani, così come già accade per le violenze commesse in Italia”.

In realtà attraverso la sostituzione integrale del comma 4-ter, il testo elimina integralmente il beneficio, anche per fatti di violenza sessuale commessi in Italia, estendendo invece ai fatti commessi all’estero a danno di cittadini italiani residenti in Italia l’applicazione del comma 4-bis.

Tale disposizione prevede che per i soggetti già condannati con sentenza definitiva per i reati di cui agli articoli 416-bis c.p. (Associazione di tipo mafioso), 291-quater del T.U. dogane (Associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri), 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell’articolo 80 (ipotesi aggravate di Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope), e 74, comma 1 (Associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope) T.U. stupefacenti, nonché per i reati commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo, il reddito si ritiene superiore ai limiti previsti.

Qualora fosse confermata la finalità indicata nella relazione illustrativa, la novella andrebbe riformulata come comma aggiuntivo (comma 4-quater) all’articolo 76 piuttosto che come comma sostitutivo del vigente comma 4-ter.

Le ulteriori disposizioni dell’articolo 11 prevedono:

§ l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato qualora tale istituto non sia contemplato dalla legislazione dello Stato in cui si svolge il processo ovvero la persona offesa non sia stata ammessa a tale istituto per carenza di requisiti;

§ l’individuazione nel tribunale del circondario di residenza del cittadino dell’ufficio giudiziario competente alla ricezione dell’istanza di ammissione e alla liquidazione dell’onorario e delle spese per il difensore.

Regolamento di esecuzione e norma transitoria (artt. 12 e 13)

L’articolo 12 demanda ad un regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, l’adozione delle disposizioni di esecuzione.

Il termine per l’adozione del regolamento è di tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge.

L’art. 17, comma 3, della legge n. 400 prevede che con D.M. possano essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.

L’articolo 13 prevede l’entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. In virtù della norma transitoria, essa si applica in relazione ai reati commessi entro i due anni antecedenti alla sua entrata in vigore.

[1] Il R.D.L. 13 marzo 1921, n. 261, contenente provvedimenti a favore del corpo degli agenti di investigazione (istituito col R.D. 14 agosto 1919, n. 1422), prevedeva (art. 14) l’istituzione di “un fondo di lire 500.000 nel bilancio del Ministero dell’interno per elargizioni non inferiori alle lire ottomila alle famiglie dei funzionari di pubblica sicurezza, ufficiali della Regia guardia e Reali carabinieri vittime del dovere”.

[2] L. 13 agosto 1980, n. 466, Speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche.

[3] L. 20 ottobre 1990, n. 302, Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[4] L. 23 novembre 1998, n. 407, Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[5] L. 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).

[6] D.L. 4 febbraio 2003, n. 13, Disposizioni urgenti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 aprile 2003, n. 56.

[7] L. 3 giugno 1981, n. 308, Norme in favore dei militari di leva e di carriera appartenenti alle Forze armate, ai Corpi armati ed ai Corpi militarmente ordinati, infortunati o caduti in servizio e dei loro superstiti.

[8] D.P.R. 28 luglio 1999, n. 510, Regolamento recante nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[9] L. 26 gennaio 1980, n. 9, Adeguamento delle pensioni dei mutilati ed invalidi per servizio alla nuova normativa prevista per le pensioni di guerra dalla legge 29 novembre 1977, n. 875, e dal D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915.

[10] L. 18 marzo 1968, n. 313, Riordinamento della legislazione pensionistica di guerra.

[11] D.L. 28 novembre 2003, n. 337, Disposizioni urgenti in favore delle vittime militari e civili di attentati terroristici all'estero, convertito dalla L. 24 dicembre 2003, n. 369.

[12] La L. 302/1990 pone come condizioni che il soggetto leso sia totalmente estraneo rispetto all’azione criminosa lesiva e che i fatti si siano svolti nel territorio italiano.

[13] L’art. 12-sexies del D.L. 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa, conv. con mod. in L. 7 agosto 1992, n. 356), al co. 4-ter (introdotto dalla L. 13 febbraio 2001, n. 45), destina alle elargizioni di cui alla L. 302/1990 una quota dei beni confiscati nell’ambito di procedimenti contro la criminalità organizzata.

[14] Il co. 1 dell’art. 5 della L. 407/1998 prevedeva in precedenza come data di riferimento quella del 1° gennaio 1969.

[15] A tal proposito si ricorda il citato D.L. 337/2003 (art. 3) che interviene con una disposizione di interpretazione autentica secondo la quale l’estensione dei benefici prevista dal comma 1 dell’art. 82 riguarda anche gli eventi occorsi al di fuori del territorio nazionale e il personale appartenente agli organismi di informazione e sicurezza.

[16] L. 3 agosto 2004, n. 206, Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice.

[17] D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243, Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, a norma dell'articolo 1, comma 565, della L. 23 dicembre 2005, n. 266.

[18] Legge 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 (art. 3). Il termine per l’esercizio della delega, inizialmente fissato al 16 dicembre 2006 e stato prorogato al 16 dicembre 2008 con la L. 228/2006.

[19] D.L. 1 ottobre 2007, n. 159, Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, convertito, con modificazioni, dalla L. 29 novembre 2007, n. 222.

[20] L. 24 dicembre 2007, n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008).

[21] La circolare INPS n. 122 del 24 ottobre 2007 precisava al riguardo che la pensione dovrà essere calcolata, utilizzando quale retribuzione pensionabile l’ultima retribuzione integralmente percepita dal lavoratore al momento dell’evento terroristico, rapportata a settimana.

[22] Ai sensi dell’art. 1 della L. 19 luglio 2000, n. 203, Erogabilità a carico del Servizio sanitario nazionale dei farmaci di classe C) a favore dei titolari di pensioni di guerra diretta.

[23] D.L. 2 ottobre 2008, n. 151, Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all'immigrazione clandestina, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 novembre 2008, n. 186.

[24] Il Fondo è stato istituito dalla L. 22 dicembre 1999, n. 512. Hanno diritto di accesso al Fondo, entro i limiti delle sue disponibilità finanziarie, le persone fisiche e gli enti costituiti parte civile in un processo penale per reati di tipo mafioso, o costituiti in un giudizio civile per il risarcimento dei danni causati dalla consumazione dei medesimi reati, e aventi diritto al risarcimento a seguito di sentenza definitiva.

[25] D.L. 30 dicembre 2008, n. 207, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 febbraio 2009, n.14.

[26] D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 2008 n. 31.