14 dicembre 2009		n. 256/0 terza edizione
Disposizioni in materia di impedimento a comparire nelle udienze AA.C. 889, 2964, 2982, 3005, 3013 e 3028 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

Gli AAC 889, 2964, 2982, 3005 e 3028 novellano l’articolo 420-ter c.p.p (Impedimento a comparire dell’imputato o del difensore), con la finalità di esplicitare quali attività esercitate da soggetti che rivestono determinate cariche pubbliche costituiscono impedimento a comparire nelle udienze.

 

L’articolo 420-ter c.p.p prescrive che quando l’imputato, anche se detenuto, non si presenta all’udienza e risulta che l’assenza è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza, anche d’ufficio, rinvia ad una nuova udienza e dispone che sia rinnovato l’avviso all’imputato, a norma dell’articolo 419, comma 1 c.p.p. (comma 1); allo stesso modo il giudice provvede quando “appare probabile” che l’assenza dell’imputato sia dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito o forza maggiore. La probabilità è liberamente valutata dal giudice e non può formare oggetto di discussione successiva né motivo di impugnazione (comma 2); anche in relazione alle successive udienze, la mancata comparizione dell’imputato, anche se detenuto, quando risulta che l’assenza è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento, comporta l’obbligo del giudice di rinviare anche d’ufficio l’udienza, fissare con ordinanza la data della nuova udienza e disporne la notificazione all’imputato (comma 3); nel caso di impedimento del difensore, il giudice, con ordinanza, anche d’ufficio, rinvia ad una nuova udienza quando risulta che l’assenza del medesimo è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per legittimo impedimento, purché prontamente comunicato. Tale disposizione non si applica se l’imputato è assistito da due difensori e l’impedimento riguarda uno dei medesimi, ovvero quando il difensore impedito ha designato un sostituto o quando l’imputato chiede che si proceda in assenza del difensore impedito (comma 5).

L’AC 3013 reca invece una disposizione autonoma, espressamente finalizzata a garantire al Presidente del Consiglio dei ministri il sereno svolgimento delle funzioni, destinata ad operare in via transitoria e applicabile ai processi in corso.

La proposta di legge precisa, infatti, l’applicabilità della disposizione nelle more della promulgazione di una legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del consiglio e delle modalità di partecipazione del medesimo ai processi penali e comunque non oltre dodici mesi dall’entrata in vigore della disposizione medesima.

Per quanto riguarda l’ambito soggettivo di applicazione delle proposte di legge, l’AC 889 riguarda soltanto i parlamentari, l’AC 3013 soltanto il Presidente del consiglio, l’AC 2964 il Presidente del Consiglio e i Ministri, l’AC 3028 il Presidente del Consiglio, i Ministri e i Sottosegretari; l’AC 3005 il Presidente del Consiglio, i Ministri, i Sottosegretari e i parlamentari, l’AC 2982 il Presidente della repubblica, il Presidente del Consiglio, i membri del Governo e i parlamentari. Le proposte di legge AAC 2964, 2982 e 3005 si riferiscono al caso in cui tali soggetti siano imputati in un procedimento penale; l’AC 3028 si riferisce espressamente anche all’impedimento a comparire del difensore che svolga le attività indicate (analoga portata sembrerebbe avere anche l’AC 889); l’AC 3013 esplicitamente riguarda l’impedimento a comparire del Presidente del consiglio, oltre che come imputato, anche come parte offesa o testimone.

Con riferimento all’ambito oggettivo delle attività da cui può derivare l’impedimento, l’AC 889 fa riferimento all’attività parlamentare, l’AC 2964 all’esercizio della funzione di governo, l’AC 2982 agli atti propri delle funzioni attribuite ai soggetti indicati (per il tempo preparatorio, contestuale e successivo necessario al compimento dell’atto), l’AC 3028 allo svolgimento delle funzioni da parte dei soggetti indicati. L’AC 3013 reca invece un’espressa individuazione delle attività da cui può derivare l’impedimento, attraverso il richiamo a specifiche disposizioni normative che definiscono attribuzioni del Presidente del Consiglio, ed estende l’impedimento alle attività preparatorie e consequenziali.

La proposta di legge contiene il richiamo:

§          ad alcune disposizioni della legge n. 400 del 1988, che reca la disciplina dell'attività di Governo e l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (in particolare, all’articolo 5, che prevede in generale le attribuzioni del Presidente del consiglio, all’articolo 6, relativo al Consiglio di Gabinetto, ai Comitati di ministri e ai Comitati interministeriali e all’articolo 12, relativo alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome);

§          ad alcune disposizioni del d.lgs. n. 303 del 1999, che reca l’Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (in particolare, all’articolo 2, che disciplina le funzioni della Presidenza, all’articolo 3, relativo all’attività di partecipazione all’UE, e all’articolo 4, relativo ai rapporti con il sistema delle autonomie);

§          al regolamento interno del Consiglio dei ministri di cui al D.P.C.M: 10 novembre 1993.

L’AC 3005 fa riferimento infine allo svolgimento di attività inerenti alle funzioni istituzionali o politiche da parte dei soggetti indicati. Tale ultima proposta di legge disciplina anche il caso di impedimento continuativo in relazione alle funzioni svolte, prevedendo un’attestazione da parte degli uffici di appartenenza e un obbligo per il giudice di rinviare l’udienza per il periodo indicato (comunque non superiore a sei mesi). Si stabilisce anche che il corso della prescrizione rimane sospeso per l’intera durata dell’impedimento.

Si ricorda a questo riguardo che l’art. 159 c.p., primo comma, n. 3), nel caso specifico di sospensione della prescrizione derivante da sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori:

§       pone un limite alla fissazione della nuova udienza, che non può essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell'impedimento;

§       stabilisce che, in caso contrario, occorre avere riguardo al tempo dell'impedimento aumentato di sessanta giorni.

Secondo l’interpretazione che la giurisprudenza fornisce di tale ultima disposizione (da ultimo, Cass. 4071/08 e 5956/2009) la sospensione della prescrizione opera per il tempo dell’impedimento e per il periodo successivo sino alla data dell’udienza (nei limiti di sessanta giorni).

Con riferimento a tale profilo, la proposta di legge 3013 conferma l’applicabilità della disciplina ordinaria contenuta nell’art. 159 c.p., attraverso il rinvio a tale disposizione.

L’AC 3028 prevede espressamente che, con l’ordinanza che dispone il rinvio, il giudice dichiara la sospensione del termine di prescrizione sino alla data di rinvio dell’udienza.

Rispetto alla disciplina sopra richiamata della sospensione della prescrizione derivante da sospensione del processo per impedimento delle parti o dei difensori (art. 159 c.p., primo comma, n. 3) la disposizione non prevede alcun termine per la fissazione della nuova udienza (e conseguentemente alcun limite alla durata della sospensione della prescrizione).

Con riferimento alla previsione di una pronuncia del giudice che dichiari la sospensione del termine di prescrizione, si richiama la giurisprudenza della Cassazione, secondo la quale "il rinvio del dibattimento disposto per impedimento dell'imputato o del difensore e su loro richiesta non necessita di un formale provvedimento di sospensione della prescrizione; infatti, la sospensione del corso della prescrizione è normativamente ancorata all'ipotesi di sospensione del procedimento penale, equiparabile, a tal fine, al rinvio, con la conseguenza che essa è produttiva di effetti per tutti coloro che hanno commesso il reato, ex art. 161 c.p., comma 1, e quando si procede congiuntamente per reati connessi, per tutti gli imputati, ex art. 161 c.p., comma 2, non necessita di un formale provvedimento di sospensione e comprende tutto il periodo durante il quale il dibattimento è rinviato per impedimento o su richiesta dell'imputato o del difensore" (Cass. 12453/2005 e 40309/2007).

Tutte le proposte di legge prevedono, quale effetto giuridico dell’impedimento, il dovere da parte del giudice di rinviare l’udienza.

Soltanto gli AAC 3013 e 3028 presuppongono un’esplicita richiesta del Presidente del Consiglio.

Quest’ultima proposta di legge precisa il contenuto nella richiesta, stabilendo che in essa siano indicati i giorni, contenuti nell’arco di un mese, per i quali non sussiste impedimento; l’AC 3028, inoltre, prevede la dichiarazione del giudice di insussistenza del legittimo impedimento nel caso in cui:

§         la richiesta non contenga tale indicazione;

§         il soggetto che si è avvalso del legittimo impedimento non sia presente all’udienza fissata in uno dei giorni previamente indicati.

 

L’AC 3013 precisa la facoltà del giudice di provvedere all’assunzione delle prove urgenti a norma degli articoli 392 (relativo ai casi di incidente probatorio) e 467 (relativo all’assunzione, su richiesta di parte, di prove non rinviabili) c.p.p.

 

Gli AAC 2964 e 3013 limitano, infine, la loro operatività ai procedimenti diversi rispetto a quelli relativi ai reati commessi nell’esercizio delle funzioni.

Con riferimento a tali reati, si ricorda che l’articolo 96 della Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 1989, stabilisce che «il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale». La legge costituzionale n. 1 del 1989 e le norme attuative, introdotte dalla legge 5 giugno 1989, n. 219, disciplinano il procedimento per i reati ministeriali, che si configura come speciale per ciò che concerne la fase delle indagini preliminari (la cui competenza è attribuita al cd. Tribunale dei ministri) e dell’autorizzazione a procedere.

Relazioni allegate

Le proposte di legge sono corredate della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Le proposte di legge novellano l’articolo 420-ter c.p.p., il che rende necessario l’intervento con legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto delle proposte di legge è riconducibile alla materia di competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lett. l) (giurisdizione e norme processuali; ordinamento penale).

Rapporto con altri princìpi costituzionali

Le proposte di legge riconoscono in termini generali la natura di impedimento a partecipare alle udienze ad attività svolte da soggetti che ricoprono determinate cariche pubbliche. L’effetto delle proposte di legge è la sospensione del processo penale conseguente a tale impedimento del soggetto per la durata dell’impedimento medesimo e fino alla fissazione di una nuova udienza.

Sull’applicazione dell’istituto del legittimo impedimento nei confronti di parlamentari imputati in un procedimento penale, si registra una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr., in particolare le sentenze nn. 225 del 2001, 263 del 2003, 284 del 2004 e 451 del 2005). Secondo la Corte, in generale, “la posizione dell'imputato membro del Parlamento di fronte alla giurisdizione penale non è assistita da speciali garanzie costituzionali, salvo quelle (…) stabilite dall'art. 68 della Costituzione, per cui – al di fuori di queste tassative ipotesi – per l'imputato parlamentare operano le generali regole del processo, con le relative sanzioni e gli ordinari rimedi processuali” (Corte cost. 225/2001); nello specifico, premesso che assumono pari rango costituzionale entrambe le esigenze di sollecito svolgimento del giudizio e di libero e corretto assolvimento delle funzioni degli organi costituzionali (cfr, oltre alla sentenza richiamata anche Corte cost. 284/2004 e 451/2005). spetta all’autorità giudiziaria effettuare un ragionevole bilanciamento tra le due esigenze, “tenendo conto non solo delle esigenze delle attività di propria pertinenza, ma anche degli interessi costituzionalmente tutelati, di altri poteri” (Corte cost. 225/2001 e 263/2003). La Corte aggiunge che «l’equilibrio fra le due funzioni in gioco deve trovare "contemperamento nel bilanciamento degli interessi confliggenti, operato di volta in volta dal giudice, sulla scorta della concreta situazione processuale", senza che si debba sempre riconoscere una "indiscriminata valenza" dell’impedimento parlamentare» (sent. n. 284 del 2004).

 

Talune delle proposte di legge sembrerebbero ritenere operante la causa di impedimento a prescindere da una valutazione del giudice in ordine alla natura dell’attività addotta (in particolare, si fa riferimento all’AC 2982, che precisa che il giudice “prende atto” dell’impedimento, e all’AC 3005, che prevede l’ipotesi di impedimento continuativo, attestato dagli uffici di appartenenza; soltanto gli AAC 3013 e 3028 prevede un’esplicita richiesta del Presidente del consiglio).

Nella sentenza 262/2009 sul “lodo Alfano”, la Corte ha affermato che la deducibilità da parte delle alte cariche dello Stato del legittimo impedimento non costituisce prerogativa costituzionale, perché “prescinde dalla natura dell'attività che legittima l'impedimento, è di generale applicazione e, perciò, non deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione. Si tratta, dunque, di uno strumento processuale posto a tutela del diritto di difesa di qualsiasi imputato, come tale legittimamente previsto da una legge ordinaria come il codice di rito penale, anche se tale strumento, nella sua pratica applicazione, va modulato in considerazione dell'entità dell'impegno addotto dall'imputato”; nella medesima sentenza, la Corte ha aggiunto che la sospensione del processo per legittimo impedimento a comparire “contempera il diritto di difesa con le esigenze dell'esercizio della giurisdizione, differenziando la posizione processuale del componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo automatico e generale”.

Per quanto poi riguarda l’ambito oggettivo di applicazione delle proposte di legge, gli AAC 889 e 3005 individuano in termini più ampi delle altre le attività che danno luogo a impedimento (l’AC 889 fa riferimento all’”attività parlamentare”; l’AC 3005 allo “svolgimento di attività inerenti alle funzioni istituzionali o politiche” dei soggetti indicati).

Con riferimento all’”attività parlamentare” il cui svolgimento possa giustificare l’impedimento, la Corte, nella richiamata sentenza n. 225 del 2001, ha escluso la possibilità di effettuare una distinzione tra i diversi aspetti della medesima, tutti riconducibili egualmente ai diritti e doveri funzionali degli organi rappresentativi e ha, quindi, ritenuto che la valutazione sull'importanza o meno delle attività parlamentari che devono essere svolte non vada affidata al giudice ordinario, ma debba essere lasciata alla libertà del parlamentare, garantita dal sistema di principi che esprimono l'autonomia delle Camere. Nella successiva sentenza n. 451 del 2005, la Corte costituzionale ha ribadito tali principi, escludendo che spetti all’autorità giudiziaria affermare che sussiste l'impedimento parlamentare "soltanto quando in Parlamento siano previste votazioni e sia provata l’effettiva presenza dell’imputato ai lavori parlamentari".

Con riferimento alla nozione di “funzioni politiche”, si richiama Cass., Sez. VI penale, 9 febbraio 2004, n. 10773 (caso Maroni), nella quale la Corte ha circoscritto le attività istituzionali di un Ministro a quelle riconducibili, in linea generale e astratta, alla sfera di attribuzioni previste dagli articoli 92 e 96 Cost. e ha ritenuto che ogni attività non strettamente privata di un Ministro può in ipotesi invece essere ricondotta alla sua funzione politica.

Per quanto invece riguarda l’ambito soggettivo, le proposte di legge diversamente identificano le cariche pubbliche destinatarie delle relative disposizioni.

Si ricorda al riguardo che la Corte, nella già richiamata sentenza n. 262 del 2009, si è soffermata sul profilo della parità di trattamento di cariche disomogenee, osservando che gli elementi che accomunano le cariche prese in considerazione dal lodo Alfano, ovvero la “legittimazione popolare” e la “natura politica della funzione” “sono elementi troppo generici, perché comuni anche ad altri organi, statali e non statali (quali, ad esempio, i singoli parlamentari o i ministri o i Presidenti delle Giunte regionali o i consiglieri regionali), e pertanto inidonei a configurare un'omogeneità di situazioni che giustifichi una parità di trattamento quanto alle prerogative”.

L’AC 3013 è, infine, diretta ad operare in via transitoria (nelle more della promulgazione di una legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del consiglio e comunque non oltre dodici mesi dalla sua entrata in vigore).

La relazione illustrativa spiega che tale indicazione circa la transitorietà della norma permette di superare l’eventuale eccezione di violazione dell’art. 138 della Costituzione. In proposito, si segnala che il profilo della dichiarata transitorietà della disciplina è stato preso in considerazione dalla Corte costituzionale (in casi nei quali non veniva in rilievo l’art. 138 Cost.), nell’ambito di un più ampio ragionamento sul merito delle norme impugnate, quale argomento ad adiuvandum per dichiarare non fondate le questioni poste (cfr. in particolare sentenze 24 del 2000 e 148 del 1999).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Nelle proposte di legge (con l’eccezione dell’AC 3013), il coordinamento si realizza attraverso la tecnica della novellazione.

Impatto sui destinatari delle norme

Destinatari diretti delle proposte di legge sono il Presidente del Consiglio dei ministri, i Ministri, i Sottosegretari di Stato e i parlamentari. Ulteriori destinatari delle proposte di legge sono gli organi della giurisdizione penale e le stesse parti processuali nei procedimenti penali che coinvolgono i soggetti indicati.

Formulazione del testo

L’AC 3005 prevede, nel caso di impedimento continuativo in relazione alle funzioni svolte, un’attestazione da parte degli uffici di appartenenza. In proposito, appare opportuno un chiarimento circa il soggetto competente ad effettuare l’attestazione. Nell’ambito della medesima proposta di legge, occorre valutare gli effetti del mancato rinvio al comma 1-bis nel comma 3 dell’articolo 420-ter. Tale disposizione disciplina la mancata comparizione dell’imputato nelle successive udienze, prevedendo l’obbligo del giudice, quando ricorrono le condizioni di cui al comma 1, di rinviare anche d’ufficio l’udienza, fissare con ordinanza la data della nuova udienza e disporne la notificazione all’imputato.

 

 

 

 

 

 

 

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