23 aprile 2009		n. 153/0
Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento A.C. 2364 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge,approvata dal Senato lo scorso 1° aprile, si articola in tre Capi.

Il Capo I (articoli 1-12) modifica la disciplina vigente in materia di usura ed estorsioni, anche in relazione a problematiche emerse dalla concreta applicazione delle leggi n. 108 del 1996 (Disposizioni in materia di usura) e n. 44 del 1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura).

L’articolo 1 novella la prima delle leggi citate (in particolare gli articoli 14, 15, 16 e 17), al fine di consentire l’erogazione dei mutui da essa previsti a favore delle vittime dell’usura anche ad imprenditori individuali dichiarati falliti (prevedendo inoltre la non imputabilità del mutuo alla massa fallimentare ed il vincolo di destinazione alle finalità di reinserimento della vittima dell’usura nel circuito dell’economia legale); di anticipare i tempi di erogazione del mutuo, di introdurre ulteriori cause ostative alla concessione del mutuo in conseguenza di condanne per reati di particolare allarme sociale ovvero della sottoposizione a misure di prevenzione patrimoniali o alla sospensione dall'amministrazione dei beni prevista per finalità antimafia dalla legge 575/1965; di escludere la revoca del beneficio nel caso di archiviazione del procedimento penale nelle ipotesi previste dall’articolo 1, sempre che sussistano elementi documentati, univoci e concordanti in ordine al danno subito dalla vittima dell’usura.

La medesima disposizione, inoltre, modifica la composizione della Commissione che gestisce il “Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura”, trasforma in delitto l’attuale contravvenzione consistente nel fatto di chi - nell'esercizio di attività bancaria, di intermediazione finanziaria o di mediazione creditizia - indirizza una persona, per operazioni bancarie o finanziarie, a un soggetto non abilitato; interviene, infine, in materia di riabilitazione del debitore protestato.

L’articolo 2 della proposta di legge modifica gli artt. 3, 16, 19 e 20 della richiamata legge n. 44 del 1999 con la finalità di precisare il concetto di evento lesivo (che costituisce presupposto per l'elargizione a favore dei soggetti vittime di estorsioni); di consentire la cumulabilità dell’elargizione con provvidenze provenienti da altre amministrazioni pubbliche, attualmente causa di revoca del beneficio; di modificare le modalità di nomina dei rappresentanti delle associazioni antiracket nel Comitato di solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura. La medesima disposizione sostituisce, inoltre, il termine di 12 mesi all’attuale di 300 giorni, per la proroga dei termini di scadenza degli adempimenti amministrativi e per il pagamento dei ratei dei mutui bancari e ipotecari, nonché di ogni altro atto esecutivo, contemplando, inoltre, a determinate condizioni, la possibilità di un’ulteriore proroga annuale; prevede la sospensione anche delle procedure concorsuali che riguardino soggetti che abbiano richiesto o nel cui interesse sia stata richiesta l'elargizione; richiede, ai fini dell’efficacia delle sospensioni, il parere favorevole del PM competente per le indagini sull’estorsione, piuttosto che, come nel testo attuale, del prefetto competente per territorio; esclude che nelle procedure esecutive che riguardino debiti nei confronti di pubbliche amministrazioni possano essere applicati interessi e sanzioni nei confronti del soggetto esecutato a partire dal giorno d’inizio dell’evento lesivo fino al termine del periodo di sospensione o di proroga dei termini

L’articolo 3 interviene sull'articolo 1, comma 881, della legge finanziaria 2007, in materia di confidi, al fine di prevedere che i vincoli di destinazione, soppressi con riferimento ai confidi in genere, permangano in relazione ai soggetti beneficiari del Fondo per la prevenzione del fenomeno dell'usura.

L’articolo 4 novella l’art. 629 c.p. aumentando l’entità della multa per il delitto di estorsione e aggiungendo una nuova circostanza aggravante speciale. consistente nell’avere commesso il fatto per assicurare a sé o ad altri interessi o vantaggi usurari.

Con l’articolo 5 viene modificato l'articolo 644 c.p. relativo al reato di usura, al fine di demandare al giudice, nel caso di estinzione del reato, la decisione circa la destinazione dei beni sequestrati che costituiscono prezzo o profitto del reato ovvero dei beni e delle altre utilità di cui l’indagato o l’imputato ha la disponibilità a garanzia della prestazione.

Gli articoli 6 e 7 modificano il codice di procedura penale al fine di estendere ai processi per usura ed estorsione aggravata particolari cautele per l’assunzione della prova previste in altre ipotesi. L’articolo 6, novellando l’art. 392 c.p.p., contempla la possibilità che il P.M. o la persona sottoposta alle indagini chiedano con incidente probatorio l’assunzione della testimonianza della persona offesa o eventuali confronti; l’articolo 7 novella l’art. 190-bis (al fine di estendere ai procedimenti per usura o estorsione aggravata la disciplina dei requisiti della prova in casi particolari), l’articolo 398 (per estendere ai medesimi procedimenti la disciplina delle modalità di assunzione della prova con incidente probatorio già prevista per le testimonianze dei minori in materia di reati sessuali, attribuendo quindi al giudice il compito di stabilire il luogo, il tempo e le modalità particolari attraverso cui procedere all'incidente probatorio), l’articolo 472 (in relazione allo svolgimento del dibattimento a porte chiuse),l’articolo 498 (al fine di consentire l’esame della vittima del reato mediante l'uso di un vetro specchio ed impianto citofonico).

L’articolo 8 novella l'art. 444 c.p.p. al fine di subordinare - per i reati di estorsione e usura - l'applicabilità della pena su richiesta delle parti alla eliminazione o al risarcimento del danno provocato alla vittima.

Gli artt. 9 e 10 intervengono, invece, sulle norme di attuazione del codice processuale penale (artt. 132-bis e 147-bis), per prevedere che nella formazione dei ruoli di udienza sia assicurata priorità assoluta alla trattazione dei procedimenti che vedono coinvolti soggetti sottoposti a misure di protezione in quanto “testimoni di giustizia” o soggetti che hanno usufruito dei benefici previsti dal Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura o per i quali il relativo procedimento per l’ottenimento del beneficio sia ancora in corso, nonché per estendere anche alle persone offese dai reati di usura ed estorsione la possibilità, a richiesta di parte, di essere sottoposti ad esame a distanza, mediante collegamento audiovisivo.

L'articolo 11 è volto a modificare l'art. 41 del D.Lgs 21 novembre 2007, n. 231, in materia di prevenzione del riciclaggio, imponendo agli intermediari finanziari ed agli altri soggetti esercenti attività finanziaria l'obbligo di segnalazione all’Unità di informazione finanziaria (UIF) presso la Banca d'Italia di operazioni finanziarie ove si sospetti che siano in corso o che siano state compiute o tentate attività usurarie.

L’articolo 12 novella l’art. 135 del cd. Codice dei contratti pubblici (D.Lgs 163 del 2006) stabilendo che anche la condanna irrevocabile dell'appaltatore per usura e riciclaggio (oltre che per frode) comporta che il responsabile del procedimento debba proporre alla stazione appaltante la risoluzione del contratto.

 

Il Capo II (articoli 13-27) introduce nel nostro ordinamento una nuova tipologia di concordato volto a comporre le cd. crisi da sovraindebitamento, ovvero le crisi di liquidità del singolo debitore, ovvero di famiglie o imprese, non assoggettabili alle ordinarie procedure concorsuali.

Per porre rimedio a tale situazione di crisi, il progetto di legge contempla lo strumento dell’accordo con i creditori, su proposta del debitore, sulla base di un piano di ristrutturazione dei debiti che assicuri il regolare pagamento dei creditori estranei (articolo 13).

L’articolo 14 individua i presupposti per l’accesso alla procedura nei seguenti: il debitore non deve essere assoggettabile a fallimento, deve percepire un reddito o essere titolare, anche in comunione, di beni immobili, di beni mobili o di crediti, non deve aver fatto ricorso, nei precedenti tre anni, alla medesima procedura di composizione della crisi.

L’articolo 15 definisce il contenuto dell’accordo, prevedendo anche la possibilità del ricorso ad uno o più garanti (che dovranno sottoscrivere a loro volta la proposta di accordo), se i beni o i redditi del debitori non sono sufficienti a garantire la fattibilità del piano.

L’articolo 16 prevede il deposito della proposta di accordo (e degli altri documenti indicati) presso il tribunale del luogo di residenza del debitore; l’articolo 17 delinea il procedimento successivo a tale adempimento, prevedendo in particolare la fissazione da parte del giudice dell'udienza e la relativa comunicazione ai creditori, la sospensione delle azioni esecutive e l’esclusione di sequestri conservativi sul patrimonio del debitore per un periodo non superiore a 120 giorni dall’udienza stessa; l’articolo 18 prevede che entro 15 giorni dall’udienza che ha sospeso ogni azione esecutiva, i creditori devono comunicare all’organismo di composizione della crisi il proprio assenso o dissenso alla proposta di accordo e che la mancata espressione di volontà equivale ad accettazione della proposta; la medesima disposizione richiede, per l’approvazione della proposta l’accettazione da parte dei creditori che rappresentino almeno l’80 per cento dei crediti.

L’articolo 19 attribuisce all’organismo di composizione della crisi il compito di trasmettere al giudice una relazione nella quale dà conto della percentuale di accettazione dell’accordo; spetta al giudice disporre in ordine alla sua pubblicazione e decidere sugli eventuali reclami. Per quanto riguarda gli effetti dell’accordo, la medesima disposizione stabilisce che dalla data di pubblicazione dell’accordo e fino alla scadenza del termine fissato per l'ultimo adempimento, non è possibile agire in via esecutiva nei confronti del debitore, né disporre sequestri conservativi del suo patrimonio (effetti che vengono meno in caso di mancato pagamento dei creditori estranei ovvero di risoluzione dell’accordo).

L’articolo 20 prevede la nomina di un liquidatore da parte dell’organismo di composizione della crisi nel caso in cui per dar corso all’accordo sia necessario procedere alla cessione di beni già sottoposti a pignoramento.

L’articolo 21 disciplina i casi di annullamento e di risoluzione dell’accordo.

Gli articoli 22-24 disciplinano gli organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento. Tali soggetti possono essere costituiti ad hoc da enti pubblici e devono essere iscritti in apposito registro presso il Ministero della giustizia (che dovrà essere disciplinato con regolamento ministeriale). Le camere di conciliazione presso le C.C.I.A., i segretariati sociali per l’informazione e consulenza al singolo e ai nuclei familiari, nonché gli ordini professionali degli avvocati, dei notai, dei commercialisti ed esperti contabili, a domanda, sono iscritti di diritto nel registro. Le funzioni di tali organismi consistono nel complesso delle attività di assistenza al debitore finalizzate al superamento della crisi di liquidità, con particolare riferimento alla predisposizione del piano di ristrutturazione da proporre ai creditori. Spetta, inoltre, all’organismo attestare la fattibilità del piano (previa verifica della veridicità dei dati comunicati dal debitore), pubblicizzare la proposta e l’eventuale accordo collaborando con il giudice nel corso del procedimento presso il tribunale, nonché, in via generale, risolvere le eventuali difficoltà insorte nell'esecuzione dell'accordo e vigilare sull'esatto adempimento del medesimo, comunicando ai creditori ogni eventuale irregolarità.

L’articolo 25 consente al tribunale e agli organismi di conciliazione l’accesso alle banche dati pubbliche per lo svolgimento delle funzioni previste dalla legge e nel rispetto del codice della privacy.

L’articolo 26 prevede la rilevanza penale di specifiche condotte del debitore – finalizzate a ottenere l’accesso alla procedura o tenute nel corso della medesima o connesse al mancato rispetto dei contenuti dell’accordo – nonché delle false attestazioni del componente dell'organismo di composizione della crisi.

L’articolo 27 reca le disposizioni transitorie e finali, demandando al Ministro della giustizia la fissazione della data a decorrere dalla quale i compiti e le funzioni attribuite agli organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento possono essere svolti dagli stessi in via esclusiva, e prevedendo che, prima di tale data, tali compiti possano essere svolti da un professionista che abbia i requisiti per la nomina a curatore fallimentare, ovvero da un notaio, nominati dal presidente del tribunale o dal giudice da lui delegato. La medesima disposizione prevede, inoltre, la trasmissione annuale alle Camere di una relazione del Ministro della giustizia sullo stato di attuazione della legge.

 

Il Capo III, infine,è costituito dal solo articolo 28 che dispone in ordine all’entrata in vigore del provvedimento, fissata nel trentesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

 

Relazioni allegate

L’originaria proposta di legge (AS 307) era corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Il Capo I della proposta di legge interviene, con la tecnica della novellazione, su disposizioni di rango primario.

Si segnala, tuttavia, l’articolo 1, comma 2, che, attraverso una novella all’articolo 15, comma 8, della l. n. 108 del 2006, modifica direttamente la composizione della Commissione che gestisce il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura e interviene sui criteri di validità delle riunioni e sulle maggioranze previste per le deliberazioni. La disposizione novellata, nel suo testo attuale, detta disposizioni di ordine generale sulla composizione della Commissione, composizione che, nel dettaglio, viene disciplinata dal regolamento di attuazione emanato con DPR 315/1997.

Il Capo II introduce uno speciale procedimento volto a comporre le cd. crisi da sovraindebitamento modellato su istituti già previsti dal diritto fallimentare e disciplinati da norme di rango primario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Rispetto al provvedimento in esame, viene principalmente in rilievo la materia di competenza esclusiva dello Stato contemplata dall’articolo 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione (giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Si segnalano:

§       l’art. 2, comma 1, lett. c) che demanda ad un decreto del Ministro dell’interno, su proposta  del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, la definizione dei criteri di rappresentatività delle associazioni antiracket;

§       l’art. 22, comma 3, che demanda ad un regolamento ministeriale (da emanare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del provvedimento) la disciplina  del registro nel quale devono essere iscritti gli organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento;

§       l’art. 27, comma 1, che demanda ad uno o più decreti del Ministro della giustizia la definizione della data a decorrere dalla quale i compiti e le funzioni attribuite agli organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento possono essere svolti dagli stessi in via esclusiva.

Coordinamento con la normativa vigente

Con riferimento alle disposizioni del Capo I, il coordinamento con la normativa vigente si realizza attraverso la tecnica della novellazione. Le disposizioni del Capo II hanno invece un contenuto radicalmente innovativo; esse, con disciplina speciale, introducono nel nostro ordinamento un istituto già presente in talune esperienze straniere.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si richiama l’art. 1, comma 6, del ddl 2180 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), attualmente in corso di esame presso le Commissioni I e II della Camera, che, attraverso una novella al primo comma dell’art. 376 c.p, in materia di ritrattazione, esclude la punibilità del colpevole nel caso di ritrattazione del falso entro la chiusura del dibattimento anche in relazione al reato di favoreggiamento personale (art. 378 c.p.) limitatamente alle ipotesi di estorsione (art. 629 c.p.). La norma mira evidentemente ad escludere la responsabilità penale delle vittime delle estorsioni in caso di ripensamento entro detto limite processuale.

Impatto sui destinatari delle norme

Il Capo I,essenzialmente finalizzato ad assicurare una maggiore tutela alle vittime dei reati di usura e di estorsione, incide, tra l’altro, sull’ambito soggettivo di applicazione della legge n. 108 del 1996.

Destinatari del Capo II sono singoli debitori, ovvero famiglie o imprese, non assoggettabili alle ordinarie procedure concorsuali, in situazione di “sovraindebitamento”.

Formulazione del testo

All’articolo 1, comma 1, lett. a), cpv. 2-ter, ai fini di una più chiara formulazione della disposizione, occorrerebbe esplicitare la nozione di “ricavato netto”.

Occorre un chiarimento in merito alla portata dell’articolo 19, comma 6, in base al quale la sentenza di fallimento a carico del debitore risolve l’accordo, posto che l’articolo 14, comma 2 stabilisce che l’accordo è ammissibile solo se il debitore che lo propone non è assoggettabile a fallimento e che, in base all’articolo 17, co. 1, tale requisito di ammissibilità deve essere verificato dal tribunale.

 

 

 

 

 

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