1. Le previsioni macroeconomiche

Le previsioni macroeconomiche contenute nel DPEF 2009-2013, presentato nel giugno scorso, sono state riviste nella Nota di aggiornamento, presentata in data 23 settembre 2008.

Per quanto concerne il prodotto, la Nota di aggiornamento rivede al ribasso di 0,4 punti percentuali le stima di crescita del PIL reale per il 2008 ed il 2009, indicandola rispettivamente allo 0,1 e allo 0,5 per cento, rispetto ad una previsione dello 0,5 per il 2008 e dello 0,9 per cento indicata nel DPEF di giugno.

Anchela crescita del PIL attesa nel biennio 2010-2011 viene rivista al ribasso (0,9 e 1,2 per cento rispettivamente, a fronte di 1,2 e 1,3 stimati a giugno), mentre viene confermata la previsione di fine periodo relativa agli anni 2012 e 2013 (pari all'1,5 per cento).

Tali revisioni sono ascrivibili all’operare congiunto di una serie di fattori negativi che hanno condizionato l’andamento dell’economia italiana già dal primo semestre 2008, tra i quali la Nota di aggiornamento al DPEF annovera:

§ il rincaro dei beni energetici e alimentari, che ha inciso sui consumi delle famiglie;

§ l’apprezzamento dell’euro, che ha indebolito la domanda estera,

§ una correzione superiore alle attese nel settore delle costruzioni.

In generale, la revisione delle stime riflette il deterioramento della congiuntura internazionale derivante dalle persistenti incertezze in ordine all’ampiezza e alla durata degli effetti delle turbolenze sui mercati finanziari internazionali indotte dalla crisi dei mutui sub-prime statunitensi, che ha determinato sui mercati azionari e del credito forti tensioni e perdite significative.

Oltre all’accentuarsi della crisi finanziaria, nel 2008 hanno contribuito al peggioramento del quadro macroeconomico anche l’incremento del prezzo delle materie prime (segnatamente energetiche e alimentari)elenuove pressioni inflazionistiche, nonché, nell’area dell’euro,l’apprezzamento del cambio nei confronti del dollaro su mercati valutari, peraltro parzialmente ridimensionato dalla fine dell’estate, analogamente a quanto avvenuto con l’andamento dei prezzi delle commodity, e in particolare del petrolio, che ha registrato nell’ultimo trimestre un’ampia correzione.

L’elemento di maggiore incertezza è ancora costituito dalla crisi finanziaria mondiale, acuitasi peraltro nel mese di settembre con il coinvolgimento di alcune grandi istituzioni bancarie e assicurative, a fronte del quale le autorità monetarie delle principali aree economiche sono dovute intervenire per garantire massicce iniezioni di liquidità al fine di stabilizzare i mercati.

Permane pertanto il rischio di un restrizione del credito nei prossimi mesi, cui si aggiungono i timori di un sensibile rallentamento dell’economia statunitense.

Nell’area dell’euro, dopo una crescita oltre le previsioni nel primo trimestre, nel secondo trimestre si è registra tata una contrazione del PIL rispetto al periodo precedente, in gran parte imputabile ad una flessione di tutte le componenti della domanda aggregata, e segnatamente degliinvestimenti fissi lordi e dei consumi delle famiglie.

Nel secondo trimestre l’andamento economico dell’area dell’euro ha dunque risentito oltre il previsto dell’indebolimento del contesto internazionale: le turbolenze che hanno caratterizzato i mercati finanziari e immobiliari si sono tradotte in un inasprimento delle condizioni del credito bancario; i rincari delle commodity, e, segnatamente, dei prodotti energetici e alimentari, hanno spinto l’inflazione su valori elevati; l’apprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro non ha agevolato la domanda estera, mentre la debolezza del quadro economico e il minor reddito disponibile dei consumatori hanno indebolito la domanda interna.

In questo scenario , la Nota di aggiornamento sottolinea come la congiuntura economica internazionale sia caratterizzata da un elevato grado di incertezza.

2. Il quadro di finanza pubblica 2008-2013

Nonostante il deterioramento della congiuntura economica, l’aggiornamento delle stime del conto consolidato delle Pubbliche Amministrazioni per il periodo 2008-2013 - contenuto nella Nota di aggiornamento al DPEF - conferma l’obiettivo di indebitamento netto al 2,5 per cento del PIL per il 2008; mentre rivede lievemente al rialzo le previsioni del deficit per gli anni successivi, pur mantenendo fermo l’obiettivo del perseguimento del “sostanziale” pareggio di bilancio entro il 2011.

Gli scostamenti rispetto alle stime formulate nel DPEF presentato nel luglio scorso sono in gran parte ascrivibili, secondo quanto asserito nella Nota, ai seguenti fattori:

§ un indebolimento delle prospettive di crescita dell’economia italiana;

§ una più puntuale ripartizione della manovra di finanza pubblica per gli anni 2009-2011 tra le categorie economiche di entrata e spesa del conto della PA;

§ le modifiche alla manovra introdotte in sede di conversione dei provvedimenti attuativi ;

§ l’aggiornamento del conto delle PA per il 2008 in base all’attività di monitoraggio;

§ le variazioni dei tassi di interesse derivanti dalle turbolenze sui mercati finanziari internazionali

Per l’anno in corso, l’indebitamento netto, sostanzialmente invariato in termini nominali, sconta una ricomposizione dei suoi grandi aggregati che riflette gli effetti della minore crescita sul gettito tributario, nonché, sul lato della spesa, un aumento degli oneri per interessi.

Il rapporto debito/PIL, in presenza di una lieve revisione al rialzo del PIL nominale, è invece stimato collocarsi nel 2008 al 103,7 per cento, registrando un miglioramento di due decimi di punti percentuali rispetto a quanto stimato nel DPEF.

Per il 2009 il quadro di finanza pubblica – che incorpora gli effetti della manovra realizzata con il decreto legge n. 112 del 2008[1] - prospetta un indebitamento netto pari al 2,1 per cento del PIL, con un peggioramento rispetto alla previsione indicata nel DPEF di 0,1 punti percentuali di PIL.

Secondo quanto riportato nella RPP, la revisione è riconducibile ad un moderato rialzo della spesa, compensata in parte dall’andamento delle entrate. Le nuove stime delle entrate scontano una ricomposizione del prelievo fiscale: il minor gettito previsto per il comparto tributario, trainato dal ridimensionamento delle imposte indirette, risulta più che compensato dalla maggiore crescita dei contributi sociali rispetto a quanto previsto in precedenza.

Anche nel periodo successivo si evidenzia un lieve peggioramento del deficit rispetto alle precedenti stime pari allo 0,2 per cento nel 2010 e nel 2011, che si riduce di un decimo di punto nel biennio 2012-2013.

Tale dinamica è influenzata da una peggioramento dell’avanzo primario di 0,1 punti percentuali del PIL per il periodo 2009-2013 - ad esclusione del 2011 quando il peggioramento risulta pari a 0,3 - cui si aggiunge un aumento della spesa per interessi nella prima parte del periodo di previsione.

L’indebitamento netto strutturale (corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum), pari all’1,8 per cento del PIL nel 2009 e allo 0,7 per cento nel 2010 (a fronte, rispettivamente, dell’1,7 e dello 0,6 per cento indicati nel DPEF) diventa positivo nel 2011 (0,2 per cento del PIL), pur mantenendo un valore più basso rispetto al profilo di aggiustamento in precedenza indicato.

Nel quadriennio 2008-2011, la correzione complessiva ammonta a oltre due punti percentuali, assicurando la convergenza verso l’obiettivo di medio termine del bilancio in pareggio richiesto dal Patto di stabilità e crescita europeo.

Il debito pubblico, a fronte di una previsione migliore delle attese per l’anno in corso (103,7 per cento del PIL invece di 103,9), evidenzia un percorso di rientro più lento, attestandosi sotto il 100 per cento nel 2011, fino a raggiungere il 91,9 per cento nel 2013, ossia 1,8 punti percentuali in più rispetto a quanto indicato nel DPEF.

Nella tavola che segue si confrontano le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento e quelle contenute nel DPEF presentato a giugno.

Quadro sintetico aggiornato⁽¹⁾ di finanza pubblica

(in percentuale del PIL)

		2008	2009	2010	2011	2012	2013
Indebitamento netto	(Agg. DPEF)	-2,5	-2,1	-1,2	-0,3	-0,1	0,0
Indebitamento netto	(DPEF 2009-2013)	-2,5	-2,0	-1,0	-0,1	0,0	0,1
Interessi	(Agg. DPEF)	5,1	5,1	5,1	5,0	4,9	4,8
Interessi	(DPEF 2009-2013)	5,0	5,1	5,0	5,0	4,9	4,9
Saldo corrente netto interessi	(Agg. DPEF)	6,2	6,6	7,2	7,5	7,6	7,6
Saldo corrente netto interessi	(DPEF 2009-2013)	6,2	6,7	7,4	7,8	7,8	7,8
Saldo primario	(Agg. DPEF)	2,6	3,0	3,9	4,6	4,8	4,9
Saldo primario	(DPEF 2009-2013)	2,6	3,1	4,0	4,9	4,9	5,0
Indebitamento netto corretto (2)	(Agg. DPEF)	-2,5	-1,8	-0,7	0,2	0,2	0,2
Indebitamento netto corretto (2)	(DPEF 2009-2013)	-2,3	-1,7	-0,6	0,3	0,2	0,2
Debito	(Agg. DPEF)	103,7	102,9	101,3	98,4	95,1	91,9
Debito	(DPEF 2009-2013)	103,9	102,7	100,4	97,2	93,6	90,1
Fabbisogno settore statale	(Agg. DPEF)	-2,9	-1,4	-0,6	0,5	0,8	0,9
Fabbisogno settore statale	(DPEF 2009-2013)	-2,9	-1,3	-0,4	0,7	1,0	1,1
Fabbisogno settore pubblico	(Agg. DPEF)	-2,9	-1,8	-1,0	0,1	0,4	0,5
Fabbisogno settore pubblico	(DPEF 2009-2013)	-2,8	-1,6	-0,8	0,4	0,7	0,7

⁽¹⁾ I dati non considerano la riclassificazione di Equitalia ancora in via di definizione.

⁽²⁾ Per il ciclo e al netto delle una tantum.

Fonte: Nota di aggiornamento al DPEF 2009-2013.

1. L’articolazione della manovra

Il procedimento di formazione della manovra di finanza pubblica presenta quest’anno elementi innovativi rispetto al passato.

Le linee essenziali della decisione di bilancio sono state infatti contestualmente definite nel DPEF ed attuate con il decreto legge n. 112 del 2008[2] l’estate scorsa, attraverso l’adozione di un piano triennale (2009-2011) di stabilizzazione della finanza pubblica, volto ad attuare una politica di contenimento del deficit pubblico funzionale al raggiungimento del sostanziale pareggio di bilancio nel 2011, secondo gli impegni assunti in sede europea.

Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, facendo sostanzialmente convergere i profili programmatici con quelli attuativi.

La finalità sottesa a tale approccio è rinvenibile nell’esigenza di conferire alle Amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programma di spesa di propria competenza.

Le esigenze di riqualificazione della spesa, derivanti anche dalle consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa operate dall’articolo 60 del decreto legge n. 112/08 per il triennio 2009-2011, hanno inoltre indotto il Legislatore a concedere alle Amministrazioni un più ampio margine di flessibilità nella gestione delle risorse, consentendo alle stesse, in sede di formazione del bilancio di previsione a legislazione vigente per il 2009, di rimodulare entro certi limiti le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione, riconfigurando anche le autorizzazioni legislative di spesa ad essi sottostanti (per un approfondimento cfr. oltre).

Per quanto concerne l’articolazione della manovra, le linee portanti della politica di bilancio per il triennio 2009-2011 sono state definite, come accennato, dal decreto legge n. 112 adottato nel giugno scorso; assieme agli interventi ivi contenuti, come di consueto, concorrono alla composizione della manovra di finanza pubblica il disegno di legge finanziaria per il 2009 (AC 1713), il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2009 e il bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011 (AC 1714), nonché una serie di provvedimenti collegati elencati nella Nota di aggiornamento al DPEF.

In particolare, a completamento della manovra di bilancio 2009-2011 varata nel luglio scorso il Governo collega alla decisione di bilancio i seguenti disegni di legge:

§ A.C. 1441-bis, recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la riforma del processo civile, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria “, in corso di esame in prima lettura alla Camera;

§ A.C. 1441-ter, recante “Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia”, in corso di esame in prima lettura alla Camera;

§ A.C. 1441-quater, recante la “Delega al Governo in materia di lavori usuranti e di riorganizzazione di enti, misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro” , in corso di esame in prima lettura alla Camera ;

§ A.S. 847, recante la “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico”, in corso di esame in prima lettura presso il Senato.

A tali progetti di legge vanno aggiunti il disegno di legge recante la “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, approvato dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2008, nonché, secondo quanto indicato nel DPEF, un ulteriore disegno di legge, non ancora deliberato dal Consiglio dei Ministri, volto alla costituzione di un “Codice delle autonomie”.

2. Il contenuto della manovra

Il contenuto del disegno di legge finanziaria per il 2009 (A.C. 1713) non reca effetti in termini di variazione dell’indebitamento netto della PA, né in termini di fabbisogno, limitandosi ad incidere sul saldo netto da finanziare, in diminuzione nel biennio 2009-2010 e in aumento nel 2011.

A larga parte degli oneri recati dal disegno di legge finanziaria si fa inoltre fronte mediante il ricorso a disponibilità finanziarie già precostituite nell’ambito del decreto legge n. 112/08, sicché ai fini dell’analisi degli effetti finanziari della manovra di finanza pubblica occorre fare in primo luogo riferimento a tale ultimo provvedimento adottato nel giugno scorso.

2.1 Il decreto legge n. 112 del 2008

Il decreto legge n. 112, anticipando gli effetti tipici della legge finanziaria, ha reperito un ammontare di risorse pari, in termini cumulati nel triennio 2009 -2011, a 36,7 miliardi di euro, di cui 6,1 miliardi di maggiori entrate e 30,6 miliardi di minori spese.

Tra le minori spese 22 miliardi di euro sono spese correnti e 8,5 miliardi di euro rappresentano minori spese di conto capitale.

Del complesso di tali risorse la quota prevalente (pari a regime a circa l’84 per cento dell’ammontare complessivo) è stata destinata ad una correzione progressivamente crescente nel triennio 2009-2011 dei conti pubblici.

La riduzione dell’indebitamento netto ammonta a circa lo 0,6 per cento del PIL nel 2009, all’1 per cento nel 2010 e all’ 1,78 per cento nel 2011, anno nel quale la Nota di aggiornamento al DPEF prevede un valore del saldo pari a – 0,3 per cento.

Nel 2009 il contributo delle entrate nette e delle spese nette alla correzione dell’indebitamento è sostanzialmente analogo, rappresentando rispettivamente circa il 47 e il 53 per cento della correzione complessiva (4,662 miliardi di euro di maggiori entrate nette a fronte di 5,231 miliardi di riduzione netta delle spese).

Negli anni successivi gli interventi correttivi si concentrano invece in larga parte sul versante del contenimento della spesa: nel 2010 la riduzione netta delle spese rappresenta, infatti, oltre il 70 cento della correzione del saldo, per poi giungere a fine periodo ad oltre l’82 per cento.

Alla riduzione dell’indebitamento si perviene mediante un aumento netto annuo delle entrate pari a circa lo 0,3 per cento del PIL ed una riduzione netta delle spese gradualmente crescente nel triennio (0,32 per cento del PIL nel 2009, 0,72 per cento nel 2010, 1,46 per cento del PIL nel 2011).

La tabella seguente riepiloga gli effetti della manovra di finanza pubblica in termini di indebitamento netto per il triennio 2009-2011, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composta dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese). I valori sono riportati in termini cumulati.

EFFETTI SUL CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (mln euro)
	2009	2010	2011
Maggiori entrate	5.765	5.516	6.103
Minori entrate	1.103	555	580
Aumento netto entrate	4.662	4.961	5.523
Maggiori spese	6101	5270	5.222
Minori Spese	11.332	17.446	30.624
Riduzione netta spese	5.231	12.177	25.042
Riduzione dell'Indebitamento netto	9.893	17.138	31.925

Fonte: Relazione previsionale e programmatica e per il 2009.

Le maggiori entrate derivano principalmente dagli interventi relativi al settore bancario e assicurativo, tramite misure di rimodulazione della base imponibile degli istituti e delle società, e alle industrie operanti nel settore dell’energia. Ulteriori misure sono destinate a potenziare la lotta all’evasione e al sommerso tramite l’incremento del 10 per cento (rispetto al biennio 2007-2008) della capacità operativa destinata all’attività di contrasto all’evasione fiscale; la predisposizione di un piano straordinario di controlli anche tramite un maggiore coinvolgimento dei comuni; norme di contrasto all’evasione derivante dalle estero-residenze fittizie; il controllo degli obblighi fiscali e contributivi dei soggetti extracomunitari e non residenti; l’applicazione dello strumento dell’accertamento con adesione anche ai verbali di constatazione relativi ad accertamenti parziali con un effetto crescente nel triennio. Altre misure attengono all’incremento dei diritti statali di estrazione mineraria, all’armonizzazione del regime fiscale delle cooperative e all’eliminazione dei requisiti di favore fiscale per gli extra-compensi (stock-option).

Le minori entrate sono dovute principalmente all’autorizzazione del Fondo proroga agevolazioni fiscali. La manovra sulle entrate tiene inoltre conto delle modifiche al regime di detraibilità dell’IVA sulle prestazioni alberghiere.

Dal lato della spesa, l’azione correttiva deriva in larga parte dall’applicazione di un taglio lineare riferito al triennio 2009-2011, delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa dei Ministeri, disposto ai sensi del citato articolo 60, comma 1, del decreto legge n. 112 del 2009.

Negli anni 2009-2011, l’ammontare della riduzione delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa dei Ministeri viene ad incidere in modo prevalente sulle spese in conto capitale, attestandosi a circa 3,6 miliardi euro nel 2010 e 8,6 miliardi nel 2011 (a fronte di una riduzione delle spese correnti pari a circa 3,4 miliardi di euro nel 2010 e 6,3 miliardi nel 2011)

Nella definizione degli stanziamenti iniziali su quali sono state apportate le suddette riduzioni, si è tenuto conto, per il 2009, degli effetti derivanti dalla trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti sulle dotazioni di bilancio (pari a circa 4,9 miliardi di euro) disposti ai sensi dell’art. 1, commi 507-508, dalla legge finanziaria per il 2007, prevista dal comma 10 del medesimo articolo 60 del D.L. 112/08.

Nel 2009, il combinato disposto della trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti previsti dal citato comma 507 e dei tagli lineari operati ai sensi del citato comma 1 dell’articolo 60 del decreto legge n. 112, ha determinato una riduzione delle dotazioni delle missioni di spesa pari, nel complesso, a circa 13,4 miliardi di euro (per una analisi delle riduzioni di spesa cfr. oltre).

In termini di indebitamento netto, la riduzione delle missioni di spesa disposta per il 2009 risulta pari a circa 3 miliardi di euro per la spesa corrente e 2,3 miliardi per la spesa in conto capitale.

Ulteriori interventi sono volti al contenimento della spesa nei settori del pubblico impiego, della finanza decentrata, della sanità e della previdenza.

Le maggiori spese correnti sono principalmente attribuibili:

§ ai rinnovi contrattuali nel pubblico impiego;

§ agli oneri per la sanità conseguenti all’abolizione per gli anni 2009-2011 della quota fissa di partecipazione al costo per assistenza specialistica,

§ alle norme in materia previdenziale che sanciscono l’abolizione del divieto di cumulo fra pensioni e redditi da lavoro sia autonomo che dipendente,

§ alle modifiche al fondo interventi strutturali di politica economica e in favore degli enti o società di pubblica utilità.

Le maggiori spese in conto capitale si riferiscono all’incremento per il 2009 dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per l’occupazione e all’istituzione del Fondo per la promozione e il sostegno del trasporto pubblico locale.

Effetti della manovra di bilancio per gli anni 2009-2011
(articolazione per settori, valori cumulati. Fonte: RPP per il 2009)

	2009	2010	2011	2009	2010	2011
	(in milioni di euro)			(in % PIL)
REPERIMENTO RISORSE	17.097	22.962	36.727	1,04	1,36	2,11
Maggiori entrate	5.765	5.516	6.103	0,35	0,33	0,35
Imprese operanti nel settore energetico	2.395	1.323	1.331	0,15	0,08	0,08
Settore bancario e assicurativo	2.522	3.099	2.494	0,15	0,18	0,14
Riscossione e lotta all'evasione	513	793	1.953	0,03	0,05	0,11
Altre	335	301	325	0,02	0,02	0,02
Minori spese	11.332	17.446	30.624	0,69	1,03	1,76
Minori spese correnti	8.923	13.776	22.050	0,54	0,82	1,27
Pubblico impiego (al netto degli effetti indotti)	829	1.336	1.874	0,05	0,08	0,11
Finanza decentrata (Patto di stabilità interno e altre razionalizzazioni)	3.430	5.480	9.480	0,21	0,32	0,54
Spesa sanitaria	357	2.351	3.344	0,02	0,14	0,19
Misure previdenziali	247	267	295	0,02	0,02	0,02
Riduzione missioni di spesa	3.049	3.532	6.328	0,19	0,21	0,36
Altro	1.011	811	729	0,06	0,05	0,04
Minori spese in conto capitale	2.409	3.670	8.574	0,15	0,22	0,49
Riduzione missioni di spesa	2.280	3.616	8.574	0,14	0,21	0,49
Altro	129	54		0,01	0,00
USO DELLE RISORSE	7.204	5.825	5.802	0,44	0,35	0,33
Minori entrate	1.103	555	580	0,07	0,03	0,03
Fondo proroga agevolazioni fiscali	900	500	500	0,05	0,03	0,03
Detraibilità IVA su prestazioni alberghiere	147	-80	-17	0,01	0,00	0,00
Altro	56	135	97	0,00	0,01	0,01
Maggiori spese	6.101	5.270	5.222	0,37	0,31	0,30
Maggiori spese correnti	5.182	5.003	4.978	0,32	0,30	0,29
Pubblico impiego (al netto degli effetti indotti)	1.984	1.984	1.984	0,12	0,12	0,11
Spesa sanitaria	834	834	834	0,05	0,05	0,05
Misure previdenziali	410	415	420	0,02	0,02	0,02
Misure in favore di Enti e società pubbliche	453	453	450	0,03	0,03	0,03
Misure a carattere sociale	300			0,02
Fondo sicurezza e contrattazione integrativa	260	100	100	0,02	0,01	0,01
Fondo interventi strutturali di politica economica	599	615	603	0,04	0,04	0,03
Altro	342	602	587	0,02	0,04	0,03
Maggiori spese in conto capitale	919	267	244	0,06	0,02	0,01
Fondo per l'occupazione	700			0,04
Trasporto pubblico locale	100	110	120	0,01	0,01	0,01
Altro	119	157	124	0,01	0,01	0,01
EFFETTO DELLA MANOVRA SUL SALDO PRIMARIO	9.893	17.138	30.925	0,60	1,02	1,78

2.2 Il disegno di legge finanziaria per il 2009

Il disegno di legge finanziaria per il 2009 presenta significative novità rispetto al passato, sia in quanto a contenuto normativo, sia in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica.

Una finanziaria snella

Quanto al primo aspetto, la portata innovativa del quadro legislativo vigente del disegno di legge risulta sensibilmente ridotta rispetto al passato, posto che esso si articola in soli tre articoli, riconducibili al contenuto tipico della legge finanziaria, che si limitano a:

§ fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio (livello massimo del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario);

§ disporre la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati e incidenti sulla misura di aliquote o comunque sulla determinazione di parametri da cui deriva il quantum della prestazione;

§ definire l’importo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali e alle modifiche del trattamento economico del pubblico impiego, nonché l’importo dei trasferimenti destinati agli enti previdenziali;

§ stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

Tale limitazione del contenuto del disegno di legge finanziaria è coerente con quanto disposto dall’articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112/08, il quale, operando una deroga alle disposizioni della legge di contabilità generale in materia di contenuto della legge finanziaria (articolo 11 della legge n. 468/1978), ha disposto che in via sperimentale la legge finanziaria per l’anno 2009 possa contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

A tale ridimensionamento del contenuto della legge finanziaria corrisponde una significativa valorizzazione del contenuto decisionale del bilancio dello Stato, stante la possibilità - prevista anch’essa in via sperimentale per il solo esercizio 2009 dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge n. 112/08 – di rimodulare nella legge di bilancio tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione, ivi incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa (per un approfondimento cfr. oltre).

Gli effetti sui saldi di finanza pubblica

Per quanto attiene agli effetti sui saldi di finanza pubblica, il disegno di legge finanziaria per il 2009 non comporta, come accennato, effetti correttivi in termini di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche, la cui incidenza sul PIL rimane pertanto fissata per il triennio 2009-2011 nei valori indicati dalla Nota di aggiornamento al DPEF[3], che pur rivedendo lievemente al rialzo le stime del saldo - in ragione del deterioramento della congiuntura economica internazionale e dell’aumento della spesa per interessi derivante dalle turbolenze nei mercati finanziari - ha confermato l’obiettivo del sostanziale pareggio di bilancio nel 2011.

Analogamente, gli interventi introdotti dalla legge finanziaria non incidono sul fabbisogno del settore statale, mentre variazioni in diminuzione nel biennio 2009-2010 e in aumento nel 2011 sono previste in termini di saldo netto da finanziare.

La tabelle seguenti riepilogano gli effetti complessivi del disegno di legge in termini di saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto per il triennio 2009-2011, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composta dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese).

SALDO NETTO DA FINANZIARE (mln euro)
	2009	2010	2011
Minori entrate	506	313,6	181,4
Maggiori entrate	90,5	9,5	0
Totale entrate	-416,1	-304,1	-181,4
Maggiori spese (articolato)	5.458,1	5.235,2	5.233,5
Maggiori spese (tabelle)	235	1.305	6.576,2
Minori Spese	6886,2	7.113,3	7.303,9
Totale spese	-1.193,1	-573,1	+4.506
TOTALE GENERALE	-777,1	-269	+4.687,4

INDEBITAMENTO NETTO P.A. E FABBISOGNO (mln euro)
	2009	2010	2011
Minori entrate	924,5	530,8	396,9
Maggiori entrate	90,5	9,5	0
Totale entrate	-834	-521,3	-396,9
Maggiori spese (articolato)	63,7	41,5	41,5
Maggiori spese (tabelle)	0	0	0
Minori Spese	-897,7	562,8	438,4
Totale spese	834	521,3	396,9
TOTALE GENERALE	0	0	0

Per quanto concerne l’entità della manovra, il disegno di legge reca nuove o maggiori spese correnti per un ammontare pari ad oltre 5,45 miliardi di euro per il 2009, 5,23 miliardi per il 2010 e il 2011, cui si aggiungono 507 milioni di euro per il 2009, 314 per il 2010 e 181 per il 2011 di minori entrate.

Tali oneri sono più che compensati da una riduzione delle spese correnti pari a circa 6,9 miliardi di euro per il 2009, 7,11 miliardi per il 2010 e 7,3 miliardi per il 2011, cui si aggiungono 91 milioni di euro per il 2009 e 10 milioni per il 2010 di maggiori entrate.

In particolare, per quanto concerne il reperimento delle risorse (maggiori entrate e minori spese), alla copertura finanziaria di larga parte delle disposizioni onerose previste dal disegno di legge si fa fronte nell'ambito delle risorse già precostituite con il decreto-legge n. 112 del 2008 e, in particolare mediante la riduzione della dotazione:

§ del Fondo per la proroga di agevolazioni fiscali, istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze ai sensi dell’articolo 63, comma 8 del decreto legge n. 112 del 2008 (per circa 900 milioni di euro nel 2009 – cfr. art. 2, co. 16);

§ del Fondo intereventi strutturali di politica economica, che il comma 10 del citato articolo 63 del D.L. n. 112 ha appositamente rifinanziato al fine di garantire, tra l’altro, le risorse occorrenti per i rinnovi contrattuali e gli adeguamenti retributivi del personale statale (la riduzione è pari a circa 2,2 miliardi di euro per ciascun anno del triennio 2009-2011).

Minori spese correnti sono altresì riconducibili al riordino dei trasferimenti dal bilancio dello Stato all'INPS conseguenti dell’incremento delle aliquote contributive di finanziamento delle gestioni previdenziali disposto dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) e dalla legge 24 dicembre 2007, n. 247, recante le norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 (cfr. art. 2, c. 25).

Maggiori entrate sono invece ascrivibili al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di parte delle risorse dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa Spa giacenti fuori dalla tesoreria statale (per circa 90 milioni di euro nel 2009 – cfr. art. 2, c. 21).

In ordine all’utilizzo delle risorse, tra le misure recanti minori entrate si segnalano una serie di disposizioni di carattere tributario, in larga parte costituite da proroghe di regimi fiscali agevolati, a favore dei soggetti che operano nel settore agricolo e della proprietà contadina, della pesca e dell’autotrasporto, nonché in materia di recupero del patrimonio edilizio, spese per la frequenza di asili nido, per l'acquisto degli abbonamenti ai servizi di trasporto pubblico e per l’aggiornamento e la formazione del personale docente scolastico. Ulteriori proroghe e disposizioni agevolative di natura tributaria concernono le accise sul gas naturale per gli usi industriali; sul gasolio e GPL impiegati per riscaldamento in comuni non metanizzati; sul gasolio impiegato nelle coltivazioni sotto serra e per gli oli vegetali impiegati per fini energetici nelle serre (cfr. articolo 2, commi 1-18).

Sul versante della spesa, le maggiori spese sono principalmente ascrivibili:

§ ai maggiori trasferimenti all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) a titolo di adeguamento ISTAT ( 936 milioni di euro nel triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 26) e per la gestione degli invalidi civili (1.800 milioni di euro annui per il triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 26);

§ alle disposizioni in materia di pubblico impiego, che stabiliscono, tra l’altro, le risorse destinate ai rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009 e agli incrementi retributivi del personale statale in regime di diritto pubblico (2.240 milioni di euro annui per il triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 27,28 e 29).

Per quanto riguarda le Tabelle allegate al disegno di legge (in particolare le Tabelle C ed F), la relazione illustrativa al disegno di legge sottolinea come i relativi stanziamenti a legislazione vigente scontino sia le riduzioni della Tabella C disposte nei decreti-legge n. 93/2008 (c.d. decreto ICI) e n. 134/2008 (c.d. decreto Alitalia), sia le riduzioni di spesa previste ai sensi dell'articolo 60, commi 1 e 10, del decreto-legge n. 112, rispettivamente in relazione ai tagli delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa e alla decurtazione delle quote rese indisponibili ai sensi del comma 507 della legge n. 296/2006.

Nelle tabelle del disegno di legge finanziaria sono inoltre ricompresi gli effetti derivanti dalle rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa (ivi incluse le spese predeterminate per legge ) operate dalle Amministrazioni ai sensi del comma 3 del citato articolo 60 del decreto-legge n. 112. Le autorizzazioni legislative, nei termini riportati nelle tabelle a seguito delle rimodulazioni, sono esposte in un apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio.

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente 2009

1.1 Novità in tema di formazione del bilancio a legislazione vigente per il 2009

Il disegno di legge recante il bilancio annuale di previsione dello Stato e il bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011 è impostato secondo la nuova struttura contabile per missioni e programmi, volta a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, introdotta con la legge di bilancio 2008.

Esso presenta tuttavia rilevanti novità rispetto allo scorso anno, sia in ordine all’arco temporale di riferimento, sia in termini di contenuti e portata decisionale del documento.

Sul processo di formazione del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente ha infatti inciso in maniera sostanziale la disciplina introdotta dal decreto legge 25 giugno 2008, n. 112[4], con il quale, ai fini del rispetto degli impegni di medio periodo assunti con l’Unione europea nell’ambito del Patto di stabilità e crescita, è stata realizzata una manovra di stabilizzazione della finanza pubblica riferita al triennio 2009-2011.

Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, al fine di conferire alle Amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programma di spesa di propria competenza.

Gli effetti del decreto legge, approvato prima della presentazione del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto già contabilizzati nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per l’esercizio 2009 e nel bilancio pluriennale 2009-2011.

La normativa recata dall’articolo 60 del citato decreto legge n. 112 ha peraltro introdotto alcuni criteri specifici per quanto concerne la determinazione degli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato da iscrivere a legislazione vigente per il 2009.

In particolare, ai fini del conseguimento dell’obiettivo del sostanziale pareggio di bilancio nell’anno 2011, i commi 1 e 2 dell’articolo 60 hanno disposto una sensibile riduzione delle dotazioni finanziarie a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri, secondo gli importi indicati nell'elenco n. 1 allegato al decreto-legge.

Oggetto di riduzione sono state anche le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa.

Dalla riduzione operata sono escluse le spese relative a stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse; spese per interessi; poste correttive e compensative delle entrate[5], comprese le regolazioni contabili con le regioni; trasferimenti a favore degli enti territoriali aventi natura obbligatoria; fondo ordinario delle università; le risorse destinate alla ricerca; le risorse destinate al finanziamento del 5 per mille delle imposte sui redditi delle persone fisiche; le risorse dipendenti da parametri stabiliti dalla legge o derivanti da accordi internazionali.

Si tratta, in sostanza, delle spese di carattere obbligatorio o aventi natura obbligatoria, nonché di altre specifiche spese ritenute “indisponibili”.

Con riferimento all’anno 2009, il totale delle riduzioni operate alle dotazioni del bilancio a legislazione vigente è stata pari ad oltre8 miliardi di euro, di cui la parte preponderante, più di 6 miliardi, è costituita da riduzioni apportate a spese predeterminate per legge.

Negli anni successivi, la riduzione delle risorse a legislazione vigente del bilancio dello Stato raggiunge l’entità di 9 miliardi nel 2010, di cui 6,7 miliardi relativi a spese predeterminate per legge, e aumenta fino a oltre 15 miliardi di euro per il 2011, di cui 11,8 miliardi relativi a spese da fattore legislativo.

Le riduzioni, in valori assoluti, risultano, così distribuite per ciascun Ministero:

milioni di euro

	2009		2010		2011
Ministero	riduzioni	di cui: predeterminate per legge	riduzioni	di cui: predeterminate per legge	riduzioni	di cui: predeterminate per legge
economia e finanze	2.995,8	2.570,4	3.307,0	2.796,8	5.895,1	4986,0
sviluppo economico	2.247,8	2.235,5	2.459,0	2.444,4	4.310,8	4.286,0
lavoro	220,0	187,6	261,1	222,5	452,5	385,6
giustizia	218,6	1,6	262,1	3,2	454,2	5,5
esteri	202,4	153,4	225,4	167,0	388,0	286,5
istruzione	447,0	214,4	456,4	200,2	790,1	346,4
interno	413,7	78,4	462,2	55,2	799,0	95,6
ambiente	249,7	241,3	166,2	156,3	261,9	244,5
infrastrutture	519,6	405,3	463,0	332,9	770,4	544,7
difesa	503,7	158,0	478,1	59,0	834,5	101,7
politiche agricole	180,0	137,0	137,4	88,4	220,2	135,2
beni culturali	236,7	216,8	251,3	227,1	434,6	392,5
totale	8.435	6.599,7	8.929,2	6.753	15.611,3	11.810,2

Nell’esercizio 2009,il combinato disposto dellatrasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti previsti dal citato comma 507 e dei tagli lineari operati ai sensi del citato comma 1 dell’articolo 60 del decreto legge n. 112,ha determinato una riduzione delle dotazioni delle missioni di spesa pari, nel complesso, a circa 13,4 miliardi di euro.

A fronte dei tagli operati, è stato infatti introdotto, in via sperimentalee limitatamente all’esercizio finanziario 2009, un meccanismo di flessibilitàin ordine all’allocazione delle risorse nell’ambito dei programmi di spesa di pertinenza delle singole Amministrazioni.

In particolare, l’articolo 60, comma 3, ha previsto la possibilità di effettuare, nella legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge econ la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito.

Ai sensi del comma 3 dell’articolo 60, le rimodulazioni che possono essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacciono a taluni limiti, quali:

§ il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

§ un limite massimo del 10 per cento delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato “funzionamento”;

§ il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa del bilancio a legislazione vigente per il 2009 sono esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni (a tale riguardo, cfr. l’allegato 2 a ciascun stato di previsione della spesa: “Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”).

In particolare, a seguito dell’applicazione della disciplina in oggetto, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa si distinguono ora in due parti:

§ una concernente le “risorse rimodulabili”, il cui ammontare rappresenta, come accennato, il plafond complessivo di risorse a disposizione di ciascuna Amministrazione. La quota rimodulabile costituisce, dunque, per ciascun anno del triennio, un complessivo “tetto” di spesa in sede previsionale e gestionale, entro il quale le Amministrazioni, nei limiti suddetti, possono ripartire le risorse tra i programmi di competenza, tenendo conto delle priorità e delle finalità strategiche piuttosto che del livello della spesa storica;

§ l’altra relativa alle “risorse non rimodulabili” tra i programmi, per la quale la quantificazione definitiva ha formato oggetto di proposta da parte della Amministrazioni e di revisione a cura della Ragioneria Generale ai fini della verifica della corretta applicazione dei parametri previsti dalla legge per la quantificazione medesima (es. competenze fisse al personale, spese per interessi ed altre classificabili come oneri inderogabili).

Nel disegno di legge di bilancio per il 2009 (A.C. 1714) è esposta, nella Tabella 13, l’analisi delle dotazioni finanziarie per missioni che evidenzia la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” di ciascuna missione, ai sensi dell’articolo 60, commi 2 e 3, del D.L. n. 112/2008.

Nella seguente Tabella sono esposti, per l’intero bilancio triennale 2009-2011, le variazioni delle dotazioni di spesa di ciascun Ministero, ponendo a raffronto i dati di bilancio a legislazione vigente preesistenti alla manovra di finanza pubblica attuata con il D.L. n. 112/2008, con le risultanze del disegno di legge di bilancio di previsione 2009, con separata indicazione delle variazioni proposte nel disegno di legge medesimo.

Variazioni per stati di previsione dei Ministeri

(milioni di euro)

Ministero	Anno	Legislazione vigente 2009 ante DL 112 (a)	Manovra			BLV 2009 (AC 1714) (b)	Differenza (b)-(a)
Ministero	Anno	Legislazione vigente 2009 ante DL 112 (a)	DL 112 (60, c. 10) riduzioni co. 507	DL 112 (60, c. 1) riduzioni missioni	Rimodulazioni DL 112 (60, c. 3) + manovra	BLV 2009 (AC 1714) (b)	Valori assoluti	Valori %
Economia	2009	316.365	-2.363	-2.996	12.159	323.165	6.800	*2,1*
	2010	306.562	0	-3.307	18.590	321.845	15.283	5,0
	2011	305.543	0	-5.895	21.676	321.324	15.781	5,2
Sviluppo economico	2009	12.516	-587	-2.248	-89	9.592	-2.924	*-23,4*
	2010	12.323	0	-2.459	-61	9.803	-2.520	-20,4
	2011	12.612	0	-4.311	16	8.317	-4.295	-34,1
Lavoro	2009	82.070	-349	-220	39	81.541	-529	*-0,6*
	2010	82.697	0	-261	-83	82.353	-344	-0,4
	2011	82.578	0	-452	514	82.640	62	0,1
Giustizia	2009	7.702	-196	-219	255	7.542	-160	*-2,1*
	2010	7.738	0	-262	167	7.644	-94	-1,2
	2011	7.750	0	-454	205	7.500	-250	-3,2
Esteri	2009	2.360	-128	-202	14	2.044	-316	*-13,4*
	2010	2.266	0	-225	-36	2.005	-261	-11,5
	2011	2.258	0	-388	5	1.875	-383	-17,0
Istruzione	2009	57.142	-324	-447	-1.022	55.349	-1.793	*-3,1*
	2010	56.865	0	-456	-2.752	53.657	-3.208	-5,6
	2011	56.283	0	-790	-3.565	51.929	-4.354	-7,7
Interno	2009	27.710	-231	-414	166	27.231	-479	*-1,7*
	2010	26.826	0	-462	404	26.768	-58	-0,2
	2011	26.738	0	-799	390	26.328	-410	-1,5
Ambiente	2009	1.556	-26	-250	-17	1.263	-293	*-18,8*
	2010	912	0	-166	-16	730	-182	-20,0
	2011	848	0	-262	-11	575	-273	-32,2
Infrastrutture	2009	7.782	-90	-520	10	7.183	-599	*-7,7*
	2010	7.038	0	-463	14	6.589	-449	-6,4
	2011	7.562	0	-770	28	6.819	-743	-9,8
Difesa	2009	20.987	-457	-504	268	20.294	-693	*-3,3*
	2010	19.309	0	-478	490	19.322	13	0,1
	2011	19.329	0	-835	504	18.999	-330	-1,7
Politiche agricole	2009	1.504	-54	-180	64	1.334	-170	*-11,3*
	2010	1.203	0	-137	66	1.131	-72	-6,0
	2011	1.125	0	-220	66	971	-154	-13,7
Beni e attività culturali	2009	2.060	-118	-237	4	1.710	-350	*-17,0*
	2010	1.942	0	-251	7	1.698	-244	-12,6
	2011	1.921	0	-435	14	1.500	-421	-21,9
Totale Spese finali	2009	539.754	-4.922	-8.435	11.853	538.249	-1.505	*-0,3*
	2010	525.681	0	-8.929	16.790	533.544	7.863	1,5
	2011	524.547	0	-15.611	19.842	528.779	4.232	0,8

1.2 Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2009 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi:

BLV 2009 (A.C. 1714) *al netto delle regolazioni contabili e debitorie* valori in milioni di euro
	Competenza	Cassa
(1) Entrate finali - di cui entrate tributarie	463.904 433.608	437.684 414.058
(2) Spese finali	497.400	517.442
(3=1-2) Saldo netto da finanziare	33.496	79.758

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2009, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 463.904 milioni e spese finali per 517.442 milioni.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili e dei rimborsi IVA, pari a 33.496 milioni di euro.

Per quanto riguarda il bilancio di cassa, il saldo netto da finanziare risulta pari a 79.758 milioni di euro.

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 33.800 milioni di euro per quanto concerne le entrate, e a 40.850 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2009 prevede:

BLV 2009 (A.C. 1714) al lordo delle regolazioni contabili e debitorie valori in milioni di euro
	Competenza	Cassa
(1) Entrate finali - di cui entrate tributarie	497.704 467.480	471.484 447.858
(2) Spese finali	538.250	558.292
(3=1-2) Saldo netto da finanziare	40.545	86.808

1.3 Le variazioni rispetto alle previsioni 2008

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2008, le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento, come presentato dal Governo (A.C. 1417) e come modificato dalla manovra recata dal D.L. n. 112/2008, e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2009 (A.C. 1714).

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

	Bilancio di previsione 2008	Assestato 2008 (A.C. 1417) (A)	Assestato 2008 + DL 112/2008	B.L.V. 2009 (A.C. 1714) (B)	Diff. (A)-(B)
Entrate finali	458.373	457.432	459.135	463.904	6.472
Tributarie	426.484	423.191	424.724	433.680	10.489
Extratributarie	29.636	30.876	31.046	28.874	-2.002
Entrate alienazione e ammort. beni patrimoniali	2.254	3.385	3.365	1.350	-2.035
Spese finali	491.711	513.630	514.793	497.400	-16.230
Spese correnti	431.277	451.242	452.362	450.766	-476
- Spese correnti netto interessi	352.751	365.808	366.928	369.446	3.638
- Interessi	78.526	85.434	85.434	81.320	-4.114
Spese conto capitale	60.434	62.388	62.431	46.634	-15.754
Rimborso prestiti	198.212	191.188	191.188	215.245	24.057
Spese Complessive	689.923	704.818	705.981	712.645	7.827
Saldo netto da finanziare	33.337	56.198	55.658	33.496
Risparmio pubblico	24.843	2.825	3.408	11.788
Ricorso al mercato (*)	239.455	256.126	246.846	255.791

(*) Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

L’analisi delle variazioni rispetto al 2008 che seguono è effettuato prendendo a riferimento le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento per il 2008 (A.C. 1417), senza considerare gli effetti determinati su tale anno dal D.L. n. 112/2008.

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2009 registrano una forte riduzione del saldo netto da finanziare rispetto al disegno di legge di assestamento per il 2008, nell’importo di 22.702 milioni di euro, derivante da:

§ una riduzione delle spese finali di 16.230 milioni di euro;

§ un aumento delle entrate finali di 6.472 milioni di euro.

Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2009 registra, rispetto alle previsioni assestate per il 2008, un miglioramento di 8.963 milioni di euro, essenzialmente riconducibile all’incremento delle entrate correnti per circa 8.500 milioni di euro.

Riguardo alle spese finali iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2009, la riduzione è pressoché interamente imputabile al forte decremento delle spese in conto capitale, che registrano, rispetto al bilancio assestato 2008, una riduzionedi 15.754 milioni di euro, a fronte di un lieve contenimento della spesa corrente (- 477 milioni di euro).

Le spese di parte corrente

Le spese correnti presentano un decremento, rispetto al dato assestato 2008,di 477 milioni di euro, risultante da una sensibile riduzione della spesa per interessi di 4.114 milioni di euro che ha più che compensato l’aumento della spesa corrente primaria pari a 3.638 milioni di euro.

Le spese in conto capitale

La relazione illustrativa del disegno di legge rileva come la contrazione delle spese in conto capitale sia principalmente ascrivibile ai seguenti comparti di spesa:

- la cessazione del finanziamento dello Stato per l’attuazione dei piani di rientro regionali in materia sanitaria (circa -9.100 milioni);

- gli investimenti fissi lordi, chesi riducono di 3.678 milioni di euro. La riduzione è in larga parte imputabile ai minori interventi per le opere infrastrutturali nelle regioni Sicilia e Calabria, per oltre 1.800 milioni di euro, ai sensi del D.L. n. 93/2008[7] (decreto ICI) nonché a minori stanziamenti per investimenti relativi al Ministero della Difesa (-800 milioni di euro);

- i trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, che si riducono di complessivi 4.161 milioni di euro. In particolare, la riduzione è connessa ai minori trasferimenti alle amministrazioni centrali, per complessivi 3.735 milioni di euro, di cui 1.684 milioni di euro conseguenti alla riduzione degli stanziamenti del Fondo per le politiche comunitarie.

La tavola seguente illustra la ripartizione delle spese finali del bilancio dello Stato per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2008 e il dato a legislazione vigente per il 2009.

SPESE FINALI DEL BILANCIO DELLO STATO
(competenza - valori in milioni di euro)

CATEGORIE	ASS. 2008	BLV 2009	*Var. %*
Redditi da lavoro dipendente	91.534	89.133	-2,6
Consumi intermedi	10.823	7.433	-31,3
Imposte pagate sulla produzione	4.692	4.865	3,7
Trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche	204.926	212.755	3,8
Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private	4.307	3.775	-12,4
Trasferimenti correnti a imprese	4.956	3.281	-33,8
Trasferimenti all'estero	2.057	1.493	-27,4
Risorse proprie CEE	15.800	17.000	7,6
Interessi passivi e redditi da capitale	85.434	81.320	-4,8
Poste correttive e compensative	18.354	17.038	-7,2
Ammortamenti	870	890	2,3
Altre uscite correnti	7.489	11.782	57,3
Totale Spese Correnti	451.242	450.765	*-0,1*
Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni	8.544	4.866	-43,0
Contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche	24.620	20.459	-16,9
Contributi agli investimenti ad imprese	10.045	10.324	2,8
Contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali private	128	96	-25,0
Contributi agli investimenti a estero	351	205	-41,6
Altri trasferimenti in conto capitale	9.151	10.314	12,7
Acquisizioni di attività finanziarie	9.549	370	-96,1
Totale spese Conto Capitale	62.388	46.634	*-25,3*
Totale Spese Finali	513.630	497.400	*-3,2*

Le entrate

Per quanto riguarda le entrate finali, l’incremento di oltre 8.500 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2008, è determinato dall’aumento di quasi 10.500 milioni di euro delle entrate tributarie e dalla riduzione di circa 2.000 milioni delle entrate extratributarie.

L’incremento delle entrate tributarie riguarda, in particolare, per 11.449 milioni di euro le imposte dirette; a tale incremento corrisponde una diminuzione pari a 960 milioni delle imposte indirette. Su tale risultato incide la previsione di una diminuzione del gettito derivante dalle imposte sugli affari per 1.676 milioni di euro (-1,3%).

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

	Ass. 2008	BLV 2009	*Var.*	*Var.%*
I - Imposte sul patrimonio e sul reddito	245.328	256.777	11.449	4,7
II - Tasse e imposte sugli affari	129.245	127.569	-1.676	-1,3
III Imposte sulla produzione, consumi e dogane	27.625	28.051	426	1,5
IV – Monopoli	10.219	10.335	116	1,1
V - Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco	10.774	10.948	174	1,6
Totale Entrate Tributarie	423.191	433.680	10.489	2,5

1.4 Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio per il 2009conferma la nuova struttura contabile introdotta con la legge di bilancio per il 2008.

In tale quadro, al fine di favorire il passaggio da una cultura di "previsione per capitoli" ad una di "programmazione per politiche pubbliche", viene mantenuta l’articolazionedegli stati di previsione della spesa secondo le 34 Missioni individuate lo scorso anno.

Modificazioni sono invece intervenute in ordine al quadro funzionale relativo ai Programmi, che è stato rivisitato sia per tenere conto della riorganizzazione dei Ministeri definita dal decreto legge n. 85 del 2008[8], sia in ragione di una ricognizione e razionalizzazione delle attività svolte dalle Amministrazioni, indotta anche dalle esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa derivanti dagli interventi adottati con il citato decreto legge n. 112 del 2008.

Rispetto alla ripartizione prevista nel bilancio 2008, i programmi sono stati pertanto oggetto di accorpamento e di nuova denominazione.

In particolare, nel disegno di legge di bilancioper il 2009, le Missioni sono state pertanto articolate in 163 programmi, rispetto ai 168 presenti nella legge di bilancio per il 2008.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse disponibili per ciascuna delle 34 Missioni[9]. I dati sono al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

Missioni	Bilancio di previsione 2008	Assestato 2008	BLV 2009	% BLV 2009 su totale
1 - Organi costituzionali	3.341	3.410	3.037	0,6
2 – Amm.ne generale territorio	352	369	424	0,1
3 - Relazioni autonomie territoriali	113.465	119.300	110.666	20,6
4 - L'Italia in Europa e nel mondo	27.187	27.492	26.295	4,9
5 - Difesa e sicurezza del territorio	19.022	22.406	19.244	3,6
6 - Giustizia	7.278	7.683	7.290	1,4
7 - Ordine pubblico e sicurezza	9.375	10.000	10.073	1,9
8 - Soccorso civile	3.910	4.003	3.505	0,7
9 - Agricoltura e pesca	1.414	1.437	863	0,2
10 - Energia e fonti energetiche	59	59	48	0,0
11 - Competitività e sviluppo imprese	4.065	4.127	4.448	0,8
12 - Regolazione dei mercati	16	16	16	0,0
13 - Diritto alla mobilità	10.967	12.538	9.980	1,9
14 - Infrastrutture pubbliche e logistica	3.245	5.159	3.677	0,7
15 - Comunicazioni	1.386	1.418	1.030	0,2
16 - Commercio internazionale	265	265	204	0,0
17 - Ricerca ed innovazione	4.092	4.156	3.601	0,7
18 - Sviluppo sostenibile e tutela del territorio	1.717	1.920	1.451	0,3
19 - Casa e assetto urbanistico	1.052	1.148	890	0,2
20 - Tutela della salute	928	993	841	0,2
21 - Tutela beni culturali	1.646	1.646	1.394	0,3
22 - Istruzione scolastica	41.618	43.275	43.896	8,2
23 - Istruzione universitaria	8.683	8.683	8.549	1,6
24 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia	24.284	24.292	24.379	4,5
25 - Politiche previdenziali	68.216	68.484	75.544	14,0
26 - Politiche per il lavoro	3.657	3.711	3.298	0,6
27 - Immigrazione	1.558	1.528	1.416	0,3
28 - Sviluppo e riequilibrio territoriale	4.653	4.654	6.103	1,1
29 - Politiche finanziarie e di bilancio	63.141	63.101	69.385	12,9
30 - Giovani e sport	963	963	728	0,1
31 - Turismo	111	111	76	0,0
32 - Servizi generali amministrazioni	2.842	3.359	2.323	0,4
33 - Fondi da ripartire	19.963	14.014	12.226	2,3
34 - Debito pubblico (*)	78.161	85.047	81.349	15,1
Totale Spese Finali	532.632	550.767	538.250	100

(*) La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato. Il dato indicato nella tabella si riferisce invece alla spesa per interessi, ossia alla Missione al netto dei rimborsi del debito statale.

Analizzando la quota delle risorse disponibili per il 2009 per ognuna delle 34 Missioni rispetto al totale del Bilancio dello Stato, emerge come le percentuali maggiori delle risorse siano destinate alle seguenti finalità:

§ relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 “Relazioni autonomie territoriali”), che rappresenta circa il 20,6 per cento della spesa finale dello Stato;

§ interessi per il servizio del debito (Missione 34 “Debito pubblico”), cui sono destinati il 15,1 per cento delle risorse;

§ trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25 “Politiche previdenziali”), che rappresentano il 14,0 per cento delle risorse;

§ politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), pari al 12,9 per cento;

§ istruzione scolastica (Missione 22), cui è destinato l’8,2 per cento.

Inoltre, alle relazioni internazionali e alla cooperazione (Missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”) è destinato il 4,9 per cento, mentre ai diritti sociali, alle politiche sociali e alle politiche per la famiglia (Missione 24) sono assegnate il 4,5 per cento delle risorse.

Bilancio a legislazione vigente 2009
Incidenza % degli stanziamenti per Missione

* Nella voce “Altro” sono raggruppate le Missioni (21 su un totale di 34) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale dello stati di previsioni della spesa inferiore all’1,15%. In particolare, si tratta delle Missioni 1, 2, 8-12, 14-21, 26-28, 30-32.

1.5 Il quadro pluriennale a legislazione vigente

A seguito della riduzione delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa, disposta dal decreto legge n. 112 del 2008 per ciascun anno del triennio 2009-2011, il progetto di bilancio risulta quest’anno puntualmente articolato per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale.

In particolare, il quadro generale riassuntivo del bilancio pluriennale dello Stato per il triennio 2009-2011 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi, in termini di competenza.

Dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

	Ass. 2008	2009	2010	2011
Entrate finali	457.432	463.904	476.960	491.353
Tributarie	423.191	433.680	450.692	464.646
Extratributarie	30.876	28.874	25.284	25.713
Entrate per alienazione e ammort. beni patrimoniali	3.385	1.350	984	994
Spese finali	513.630	497.400	496.484	491.829
Spese correnti	451.242	450.766	456.262	461.646
- Spese correnti netto interessi	365.808	369.446	370.071	370.534
- Interessi	85.434	81.320	86.191	91.112
Spese conto capitale	62.388	46.634	40.222	30.183
Rimborso prestiti	191.188	215.245	217.793	212.964
Spese Complessive	704.818	712.645	714.277	704.793
Saldo netto da finanziare	56.198	33.496	19.524	476
Risparmio pubblico	2.825	11.788	19.714	28.713
Ricorso al mercato (*)	256.126	255.791	240.577	216.590

(*) Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

Per concerne i saldi di finanza pubblica, il saldo netto da finanziare si riduce progressivamente sino ad attestarsi a 476 milioni di euro a fine periodo.

Tale risultato è ascrivibile a:

§ unaprogressiva riduzione delle spese finali (491.829 milioninel 2011);

§ un progressivo aumento delle entrate (491.353 milioni nel 2011).

Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) registra un andamento positivo (attestandosi a quasi 29 miliardi di euro nel 2011).

Per quanto concerne le spese, il bilancio pluriennale a legislazione vigente evidenzia un tasso di incremento contenuto della spesa primaria corrente, mentre le spese in conto capitale registrano una sensibile riduzione.

La spesa per interessi è prevista crescere nel triennio considerato.

Nel grafico seguente è evidenziato l’andamento in quota percentuale delle spese quale risultante dal bilancio pluriennale a legislazione vigente.

2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria
(A.C. 1713)

Il bilancio a legislazione vigente per il 2009, espone, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili, i seguenti saldi:

§ un risparmio pubblico pari a 11.788 milioni di euro;

§ un saldo netto da finanziare pari a -33.495 milioni di euro;

§ un livello di ricorso al mercato pari a 255.791 milioni di euro(al lordo delle regolazioni debitorie e contabili).

Secondo quanto riportato nell’allegato 8 al disegno di legge finanziaria (A.C. 1713), il complesso delle disposizioni previste dal disegno di legge finanziaria (articolato e tabelle), determinano una riduzione delle entrate per 416 milioni di euro, più che compensata da una riduzione delle spese per 1.193 milioni.

La riduzione delle entrate è interamente attribuibile alla diminuzione delle entrate tributarie (- 507 milioni, da ascriversi alle agevolazioni tributarie, in larga parte proroghe, disposte dall’art. 2 del disegno di legge), in minima parte compensata da un incremento delle entrate extratributarie (+ 91 milioni di euro, interamente riconducibili al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di parte delle risorse dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa Spa giacenti fuori dalla tesoreria statale).

Dal lato delle uscite, le disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria determinano una diminuzione delle spese correnti primarie di 1.440 milioni e un incremento della spesa in conto capitale di 247 milioni di euro.

Nel complesso, i saldi del bilancio dello Stato per il 2009 registrano un miglioramento, risultando rideterminati nei seguenti valori:

§ il saldo netto da finanziare risulta pari a 32.718 milioni di euro ( - 777 milioni rispetto al bilancio a legislazione vigente 2009);

§ il risparmio pubblico assume un valore pari a 12.812 milioni di euro (+1.024 milioni);

§ il ricorso al mercato risulta pari, al lordo delle regolazioni debitorie e contabili, a 255.034 milioni di euro( -757 milioni).

I valori del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, che dovrebbero determinarsi nel bilancio di previsione per il 2009 integrato con gli effetti del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto inferiori ai limiti massimi per l’anno finanziario 2009, stabiliti dall’articolo 1, comma 1, del disegno di legge finanziaria medesimo, pari, rispettivamente, a 33.600 milioni di euro, al netto delle regolazioni debitorie, e a 260.000 milioni di euro.

Nella tavola seguente è riportato l’allegato 8 al disegno di legge finanziaria, che illustra gli effetti sul bilancio dello Stato per il 2009 del disegno di legge medesimo.

Tavola I – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

MINISTERI	BIL 2008	%	Ass. 2008	%	BLV 2009	%	*Diff. VA***	*Diff. %***
Economia e finanze	319.621	60,0	330.414	60,0	323.165	60,0	-7.249	-2,2
Sviluppo economico	7.990	1,5	8.690	1,6	9.592	1,8	902	10,4
- Comunicazioni	351	0,1					-
- Commercio internazionale	276	0,1					-
Lavoro e politiche soc.	61.417	11,5	80.481	14,6	81.541	15,1	1.060	1,3
- Salute	1.597	0,3					-
- Solidarietà sociale	17.252	3,2					-
Giustizia	7.575	1,4	7.850	1,4	7.542	1,4	-308	-3,9
Affari esteri	2.546	0,5	2.722	0,5	2.044	0,4	-678	-24,9
Istruzione	42.458	8,0	55.266	10,0	55.349	10,3	83	0,2
- Universita' e ricerca	11.333	2,1					-
Interno	25.256	4,7	26.681	4,8	27.231	5,1	550	2,1
Ambiente e tutela del mare	1.649	0,3	1.833	0,3	1.263	0,2	-570	-31,1
Infrastrutture	3.475	0,7	10.016	1,8	7.183	1,3	-2.833	-28,3
- Trasporti	4.923	0,9					-
Difesa	21.132	4,0	23.014	4,2	20.294	3,8	-2.720	-11,8
Politiche agricole	1.754	0,3	1.793	0,3	1.334	0,2	-459	-25,6
Beni e attività culturali	2.019	0,4	2.011	0,4	1.710	0,3	-301	-15,0
TOTALE SPESE FINALI	532.624	100	550.771	100	538.248	100	*-12.523*	-2,3

Tavola II – Evoluzione della spesa finale per categorie ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

CATEGORIE	BIL 2008	%	Ass. 2008	%	BLV 2009	%	*Diff. VA***	*Diff. %***
Redditi da lavoro dipendente	89.183	16,7	91.535	16,6	89.133	16,6	-2.402	-2,6
Consumi intermedi	10.019	1,9	11.078	2,0	7.633	1,4	-3.445	-31,1
Imposte pagate sulla produzione	4.533	0,9	4.692	0,9	4.865	0,9	173	3,7
Trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche	199.364	37,4	206.678	37,5	212.755	39,5	6.077	2,9
Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private	4.206	0,8	4.307	0,8	3.775	0,7	-532	-12,4
Trasferimenti correnti a imprese	4.323	0,8	4.955	0,9	3.281	0,6	-1.674	-33,8
Trasferimenti all'estero	1.931	0,4	2.057	0,4	1.493	0,3	-564	-27,4
Risorse proprie CEE	15.800	3,0	15.800	2,9	17.000	3,2	1.200	7,6
Interessi passivi e redditi da capitale	78.526	14,7	85.434	15,5	81.320	15,1	-4.114	-4,8
Poste correttive e compensative	50.230	9,4	49.787	9,0	53.988	10,0	4.201	8,4
Ammortamenti	847	0,2	870	0,2	890	0,2	20	2,3
Altre uscite correnti	9.529	1,8	7.489	1,4	11.782	2,2	4.293	57,3
Totale spese correnti	468.491	88,0	484.682	88	487.915	90,6	*3.233*	*0,7*
Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni	6.801	1,3	8.544	1,6	4.866	0,9	-3.678	-43,0
Contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche	24.475	4,6	24.620	4,5	20.459	3,8	-4.161	-16,9
Contributi agli investimenti ad imprese	9.970	1,9	10.045	1,8	10.324	1,9	279	2,8
Contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali pr.	120	0,0	128	0,0	96	0,0	-32	-25,0
Contributi agli investimenti a estero	215	0,0	351	0,1	205	0,0	-146	-41,6
Altri trasferimenti in conto capitale	13.033	2,4	12.851	2,3	14.014	2,6	1.163	9,0
Acquisizioni di attività finanziarie	9.520	1,8	9.549	1,7	370	0,1	-9.179	-96,1
Totale spese conto capitale	64.134	12,0	66.088	12,0	50.334	9,4	*-15.754*	*-23,8*
TOTALE SPESE FINALI	532.625	100,0	550.770	100,0	538.249	100,0	*-12.521*	*-2,3*

Tavola III – Le spese complessive per funzioni-obiettivo ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

FUNZIONI-OBIETTIVO	BIL 2008	%	Ass. 2008	%	BLV 2009	%	*Diff. VA***	*Diff. %***
1Servizi generali delle pubbliche amministrazioni	479.417	65,6	475.173	64,1	485.599	64,4	10.426	2,2
2 Difesa	18.678	2,6	22.933	3,1	21.205	2,8	-1.728	-7,5
3 Ordine pubblico e sicurezza	21.146	2,9	20.535	2,8	19.944	2,6	-591	-2,9
4 Affari economici	61.913	8,5	50.759	6,8	53.662	7,1	2.903	5,7
5 Protezione dell'ambiente	2.029	0,3	2.213	0,3	1.713	0,2	-500	-22,6
6Abitazioni e assetto territoriale	1.566	0,2	3.305	0,4	3.157	0,4	-148	-4,5
7 Sanità	11.976	1,6	10.306	1,4	9.209	1,2	-1.097	-10,6
8Attività ricreative, culturali e di culto	10.068	1,4	6.361	0,9	5.502	0,7	-859	-13,5
9 Istruzione	51.168	7,0	52.760	7,1	52.901	7,0	141	0,3
10 Protezione sociale	72.877	10,0	97.252	13,1	100.603	13,4	3.351	3,4
TOTALE SPESE COMPLESSIVE	730.838	100,0	741.859	100,0	753.495	100,0	*11.636*	1,6

Tavola IV – Andamento delle U.P.B. (III livello) ed incidenza percentuale sulle spese finali del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

U.P.B. III LIVELLO	BIL 2008	%	Ass. 2008	%	BLV 2009	%	*Diff. VA***	*Diff. %***
Funzionamento	81.530	15,3	87.034	15,8	85.225	15,8	-1.809	-2,1
Interventi	273.187	51,3	281.259	51,1	290.749	54,0	9.490	3,4
Oneri comuni	34.646	6,5	30.370	5,5	29.989	5,6	-381	-1,3
Oneri del debito pubblico	79.128	14,9	86.019	15,6	81.952	15,2	-4.067	-4,7
Totale spese correnti	468.491	88,0	484.682	88,0	487.915	90,6	*3.233*	*0,7*
Investimenti	60.478	11,4	62.473	11,3	46.330	8,6	-16.143	-25,8
Altre spese in conto capitale	122	0,0	123	0,0	112	0,0	-11	-8,9
Oneri comuni	3.534	0,7	3.492	0,6	3.892	0,7	400	11,5
Totale conto capitale	64.134	12,0	66.088	12,0	50.334	9,4	*-15.754*	*-23,8*
TOTALE SPESE FINALI	532.625	100,0	550.770	100,0	538.249	100,0	*-12.521*	*-2,3*

Tavola V – Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

MISSIONI	BIL 2008	%	Ass. 2008	%	BLV 2009	%	*Diff. VA***	*Diff. %***
1 - Organi costituzionali	3.341	0,5	3.410	0,5	3.037	0,4	-373	-10,9
2 - Amm.ne generale territorio	352	0,0	369	0,0	424	0,1	55	14,9
3 - Relazioni autonomie territoriali	113.465	15,5	119.295	16,1	110.666	14,7	-8.629	-7,2
4 - L'Italia in Europa e nel mondo	27.187	3,7	27.492	3,7	26.295	3,5	-1.197	-4,4
5 - Difesa e sicurezza del territorio	19.022	2,6	22.406	3,0	19.244	2,6	-3.162	-14,1
6 - Giustizia	7.278	1,0	7.683	1,0	7.290	1,0	-393	-5,1
7 - Ordine pubblico e sicurezza	9.375	1,3	10.000	1,3	10.073	1,3	73	0,7
8 - Soccorso civile	3.910	0,5	4.003	0,5	3.505	0,5	-498	-12,4
9 - Agricoltura e pesca	1.414	0,2	1.437	0,2	863	0,1	-574	-39,9
10 - Energia e fonti energetiche	59	0,0	59	0,0	48	0,0	-11	-18,6
11 - Competitività e sviluppo imprese	4.065	0,6	4.127	0,6	4.448	0,6	321	7,8
12 - Regolazione dei mercati	16	0,0	16	0,0	16	0,0	-	0,0
13 - Diritto alla mobilità	10.967	1,5	12.508	1,7	9.980	1,3	-2.528	-20,2
14 - Infrastrutture pubbliche e logistica	3.245	0,4	5.159	0,7	3.677	0,5	-1.482	-28,7
15 - Comunicazioni	1.386	0,2	1.418	0,2	1.030	0,1	-388	-27,4
16 - Commercio internazionale	265	0,0	265	0,0	204	0,0	-61	-23,0
17 - Ricerca ed innovazione	4.092	0,6	4.156	0,6	3.601	0,5	-555	-13,4
18 - Sviluppo sostenibile	1.717	0,2	1.920	0,3	1.451	0,2	-469	-24,4
19 - Casa e assetto urbanistico	1.052	0,1	1.148	0,2	890	0,1	-258	-22,5
20 - Tutela della salute	928	0,1	993	0,1	841	0,1	-152	-15,3
21 - Tutela beni culturali	1.646	0,2	1.646	0,2	1.394	0,2	-252	-15,3
22 - Istruzione scolastica	41.618	5,7	43.275	5,8	43.896	5,8	621	1,4
23 - Istruzione universitaria	8.683	1,2	8.683	1,2	8.549	1,1	-134	-1,5
24 - Diritti sociali e solidarietà sociale	24.284	3,3	24.292	3,3	24.379	3,2	87	0,4
25 - Politiche previdenziali	68.216	9,3	68.452	9,2	75.544	10,0	7.092	10,4
26 - Politiche per il lavoro	3.657	0,5	3.711	0,5	3.298	0,4	-413	-11,1
27 - Immigrazione	1.558	0,2	1.528	0,2	1.416	0,2	-112	-7,3
28 - Sviluppo e riequilibrio territoriale	4.689	0,6	4.665	0,6	6.139	0,8	1.474	31,6
29 - Politiche finanziarie e di bilancio	63.141	8,6	63.074	8,5	69.385	9,2	6.311	10,0
30 - Giovani e sport	963	0,1	963	0,1	728	0,1	-235	-24,4
31 - Turismo	111	0,0	111	0,0	76	0,0	-35	-31,5
32 - Servizi generali amministrazioni	2.842	0,4	3.359	0,5	2.323	0,3	-1.036	-30,8
33 - Fondi da ripartire	19.963	2,7	14.012	1,9	12.226	1,6	-1.786	-12,7
34 - Debito pubblico	276.331	37,8	276.224	37,2	296.558	39,4	20.334	7,4
TOTALE SPESE COMPLESSIVE	730.838	100	741.859	100	753.494	100	11.635	*1,6*

APPENDICE

1. La disciplina contabile: il bilancio dello Stato

1.1 Struttura del bilancio

Il bilancio dello Stato è il documento con il quale viene regolata la gestione finanziaria delle amministrazioni dello Stato, attraverso l’indicazione delle entrate e delle spese.

Ai sensi dell’articolo 81, comma primo, della Costituzione, l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del bilancio dello Stato è riservata al Governo. Il Parlamento approva il bilancio con legge.

L’articolo 81, comma terzo, della Costituzione dispone inoltre che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, presentato dal Governo entro il 30 settembre di ogni anno, è costituito :

§ da un unico stato di previsione dell’entrata, nel quale sono registrate le entrate di competenza statale;

§ dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio[10];

§ dal quadro generale riassuntivo.

Il disegno di legge di bilancio viene esaminato congiuntamente al disegno di legge finanziaria nell’ambito della c.d. sessione di bilancio.

A partire dal 1997 (a seguito della riforma della struttura del bilancio dello Stato effettuata con le legge n. 94/1997 e il decreto legislativo n. 279/1997), all’interno di ciascuno stato di previsione, le voci contabili in rapporto alle quali sono indicate le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza e di cassa, sono rappresentate dalle unità previsionali di base, che costituiscono le unità fondamentali di voto ai fini dell’approvazione parlamentare del disegno di legge di bilancio.

L’approvazione del bilancio con legge ha l’effetto giuridico di autorizzare l’Amministrazione a incassare le entrate ed effettuare le spese iscritte in bilancio.

Le previsioni relative all’entrata non rappresentano un limite massimo, ma hanno carattere estimativo: le amministrazioni dello Stato hanno comunque facoltà di accertare tutte le entrate per le quali, nel corso dell’esercizio, lo Stato acquisisca un credito e di incassare tutte le entrate versate presso la Tesoreria dello Stato.

L’approvazione delle previsioni di spesa ha invece carattere giuridicamente vincolante: le previsioni di spesa iscritte in bilancio costituiscono, infatti, il limite massimo entro il quale le amministrazioni dello Stato sono autorizzate ad assumere impegni di spesa (autorizzazioni di competenza) e ad effettuare pagamenti (autorizzazioni di cassa).

1.2 Bilancio di competenza e di cassa

Per ciascuna unità previsionale di base viene indicata la previsione di competenza e quella di cassa.

il bilancio dello Stato, pertanto, è un bilancio misto, vale a dire un bilancio redatto sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

La competenza, pertanto, tiene conto del momento in cui sorge il titolo giuridico dal quale deriva l’entrata o la spesa; la cassa, invece, si riferisce al compimento, di fatto, delle operazioni di incasso e di pagamento.

Le previsioni di cassa sono determinate assumendo come limite massimo, per quanto concerne l’entrata, la massa acquisibile, e per quanto concerne la spesa, la massa spendibile.

La massa acquisibile e spendibile è data dalla somma della consistenza dei residui (rispettivamente attivi e passivi) e della dotazione di competenza.

Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma non incassate, vale a dire le entrate per le quali ha avuto luogo l’accertamento, ma non è stato effettuato il versamento in tesoreria, entro il termine dell’esercizio finanziario.

Si definiscono residui passivi le spese che sono state impegnate, ma non sono state pagate, perché non si è concluso entro la fine dell’esercizio il relativo procedimento di spesa[11].

In deroga al principio generale per il quale le somme stanziate che alla fine dell’esercizio non siano state impegnate costituiscono economie di bilancio, può essere autorizzata la conservazione in bilancio anche di somme non impegnate. Più precisamente, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale possono essere conservati in bilancio, quali residui, anche se non risultano impegnati entro la fine dell’esercizio finanziario (residui di stanziamento o residui impropri)[12].

Sono oggetto di approvazione parlamentare soltanto le previsioni di competenza e di cassa.

Per quanto riguarda i residui, che sono indicati a fini conoscitivi, la quantificazione nel disegno di legge di bilancio è effettuata in via presuntiva. L’esatto ammontare dei residui al 1° gennaio dell’anno di riferimento sarà determinato in sede di rendiconto relativo all’esercizio precedente.

1.3 Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente viene presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, che su base pluriennale, vale a dire con riferimento ad un periodo di tre anni.

Più precisamente, l’articolo 4 della legge n. 468/1978 prevede che, oltre al bilancio pluriennale a legislazione vigente – il quale, a seguito dell’approvazione della legge finanziaria, viene integrato con gli effetti da essa recati – sia predisposto un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano i saldi di bilancio da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto sia della manovra finanziaria da attuare per l’anno successivo, sia delle ulteriori manovre che saranno operate nei due anni seguenti[13].

Il bilancio pluriennale è approvato con apposito articolo del disegno di legge di bilancio.

Rispetto al bilancio annuale, il bilancio pluriennale viene presentato in forma più aggregata: si dà conto, infatti, dell’evoluzione pluriennale del quadro generale riassuntivo e delle voci contenute nella classificazione per categorie delle entrate e delle spese.

1.4 La classificazione delle entrate e delle spese

La classificazione delle entrate e delle spese rispecchia la nuova struttura del bilancio, come introdotto a partire dal 2008, incentrato sull’aspetto funzionale piuttosto che su quello gestionale.

Per quanto concerne le entrate, la legge di bilancio presenta una classificazione che, superando la struttura per centri di responsabilità amministrativa, mette in risalto la tipologia di entrata e il suo carattere di entrata ordinaria o straordinaria. In particolare, le entrate sono classificate per:

§ titoli, individuati in numero di quattro. Titolo I: entrate tributarie; Titolo II: entrate extra-tributarie; Titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti; Titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

§ entrate ricorrenti e non ricorrenti, con riferimento al carattere strutturale o meno dell’entrata (di particolare rilevanza ai fini della valutazione dei conti pubblici rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità e crescita, in particolare dell’indebitamento strutturale, al netto del ciclo e delle una tantum);

§ tipologia di entrata: per le entrate tributarie, le voci sono costituite dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

§ unità previsionali di base (u.p.b) che costituiscono oggetto di approvazione parlamentare (individuate da una numerazione a quattro cifre);

§ capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità previsionali di base ai fini della gestione e della rendicontazione.

Per quanto concerne le spese, fino al bilancio per il 2007, le unità previsionali di base sono state articolate per centri di responsabilità amministrativa, i quali rappresentano, nell’ambito dell’amministrazione di ciascun Ministero, le strutture preposte alla gestione delle risorse stanziate.

Il bilancio decisionale (votato dal Parlamento) è stato pertanto strutturato sino ad allora sulla base dell’organizzazione delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle funzioni (cosa viene realizzato con le risorse disponibili).

Tale struttura del bilancio non consentiva una chiara identificazione delle “azioni” svolte attraverso l’utilizzo delle risorse pubbliche. Ciò rendeva complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche e, conseguentemente, non agevolava la definizione delle priorità dell’azione politica ed amministrativa.

Con il bilancio di previsione per l’anno finanziario 2008 si è pertanto proceduto ad una profonda revisione in senso funzionale del sistema di classificazione delle voci del bilancio dello Stato, volta a chiarire meglio la relazione fra l’insieme complessivo delle risorse disponibili e le specifiche finalità pubbliche perseguite, anche al fine di consentire una più agevole misurazione e verifica degli obiettivi raggiunti.

In particolare, le spese sono classificate per:

§ Missioni

Nel bilancio sono elencate 34 missioni, che identificano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. Esse possono essere ricondotte ad un concetto di "risorse di settore", ove la missione circoscrive l'insieme di risorse disponibili per una specifica funzione, e può dunque essere utilizzata nell'ambito del dibattito parlamentare per organizzare la discussione della sessione di bilancio[14]. Le missioni non corrispondono alla ripartizione degli stati di previsione, nel senso che vi sono Ministeri che partecipano a più di una missione istituzionale e che vi sono missioni istituzionali affidate alla responsabilità di più Ministeri: esse possono essere pertanto ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali), a seconda dell’attuale ripartizione di funzioni.La nuova struttura prevede inoltre due Missioni trasversali, presenti in tutti i Ministeri: "Fondi da ripartire" e "Servizi istituzionali e generali"[15].

§ Programmi

Ciascuna missione è di norma suddivisa in più programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, per perseguire obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente. Essi sono prevalentemente di competenza di un unico Ministero, anche se non mancano Programmi condivisi tra più Amministrazioni. I programmi indicano quanto più possibile i risultati da perseguire in termini di impatto dell’azione pubblica sui cittadini e nel territorio (outcome). Nel concreto, alcuni programmi hanno carattere strumentale, indicano cioè input dell’Amministrazione statale per perseguire le sue finalità, o evidenziano prodotti o servizi finali dell’azione dello Stato (output). Per ogni Ministero esistono due programmi trasversali, dove vengono allocate le “spese indirette”, non attribuibili ex ante ai Programmi (Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza), e le spese di "indirizzo politico", collegati entrambi alla corrispondente missione "Servizi istituzionali e generali", sopra richiamata[16].

§ Unità previsionali di base (o macroaggregati), che costituiscono oggetto di approvazione parlamentare (individuate da una numerazione a tre cifre), che rappresentano le diverse tipologie di spesa necessarie all’attuazione del programma medesimo;

§ Centri di responsabilità amministrativa, che indicano le strutture amministrative cui compete la gestione e, specificamente, l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento;

§ Capitoli, che rappresentano un’ulteriore ripartizione, a fini gestionali, delle unità previsionali di base.

1.5 Le unità di voto parlamentare

Le unità previsionali di base (UPB), che costituiscono l’oggetto dell’approvazione parlamentare sono individuate dal disegno di legge di bilancio, che provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell'anno precedente.

Esse sono identificate da una numerazione a tre cifre. La prima e la seconda cifra indicano, rispettivamente, la missione e il programma nell’ordine progressivo in cui questi sono esposti nello stato di previsione. La terza cifra indica la natura economica della spesa. In particolare, se essa è costituita da numeri tra 1 e 5, si tratta di spesa di natura di corrente; se la cifra è compresa tra 6 e 8, si tratta di spesa di conto capitale (le UPB la cui numerazione termina con il n. 9 sono relative rimborso del debito pubblico).

In particolare, le UPB di spesa corrente sono distinte in:

1. spese di funzionamento;

2. spese per interventi;

3. spese per oneri comuni di parte corrente;

4. spese per trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi;

5. spese per oneri del debito pubblico.

Per la spesa in conto capitale, le UPB sono articolate in:

6. spese di investimento;

7. altre spese in conto capitale;

8. spese per oneri comuni.

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di baseviene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli viene effettuata successivamente all’approvazione e alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Le variazioni degli stanziamenti

L’individuazione delle unità previsionali di base come oggetto di approvazione parlamentare e, di conseguenza, l’attribuzione ad un decreto ministeriale della ripartizione in capitoli, ha introdotto significativi profili di elasticità nel sistema di gestione delle risorse.

Infatti, la disciplina contabile prevede che le variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base possono essere attuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e finanze e alle Commissioni parlamentari.

Tali variazioni, peraltro, non possono avere come oggetto le spese obbligatorie, le spese in annualità e pagamento differito e le autorizzazioni di spesa regolate direttamente dalla legge finanziaria.

È in ogni caso esclusa la possibilità di effettuare in via amministrativa variazioni, anche compensative, tra stanziamenti relativi a diverse unità previsionali di base, in quanto oggetto della deliberazione parlamentare.

Tali variazioni devono pertanto essere autorizzate con legge di assestamento del bilancio o con successivi provvedimenti legislativi.

In sede di legge di bilancio è stata peraltro più volte introdotta una disposizione che autorizza variazioni compensative anche tra diverse unità previsionali di base di uno stato di previsione per l’esercizio finanziario al quale il bilancio si riferisce.

Una disciplina specifica in materia di variazione delle dotazioni di bilancio è stata disposta, in via sperimentale per il solo esercizio 2009, dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge n. 112 del 2008, per un approfondimento della quale si rinvia alla Parte III concernente il disegno di legge di bilancio per il 2009 del presente dossier .

1.6 La classificazione funzionale e la classificazione economica

Per rendere più significativa la lettura del bilancio, la legge 468/1978 e successive modificazioni prevede che, in appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa siano ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni, pur non essendo oggetto di votazione in Parlamento, hanno un rilevante valore conoscitivo.

In primo luogo la riforma del 1997 ha previsto la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale. Per questo, con la riforma del 1997, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea.

Anche per le entrate viene esposta una classificazione per categorie, che tuttavia non è ancora stata riformulata in base ai criteri della contabilità nazionale, ma fa riferimento, piuttosto, alla natura dei proventi.

2. La disciplina contabile: la legge finanziaria

La legge finanziaria costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale Nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

A tal fine gli effetti, in termini di entrata e di spesa, delle disposizioni contenute nella legge finanziaria, una volta che quest’ultima è stata approvata da ciascun ramo del Parlamento, sono recepiti nel bilancio dello Stato per effetto dell’approvazione della Nota di variazioni. Attraverso la Nota di variazioni, infatti, le previsioni del bilancio dello Stato, che viene presentato in Parlamento in base alla legislazione vigente, sono modificate per tenere conto degli effetti delle norme contenute nella legge finanziaria.

La legge finanziaria risulta pertanto lo strumento di attuazione della manovra di finanza pubblica, vale a dire del complesso di interventi per mezzo dei quali viene operata una correzione degli andamenti tendenziali (gli andamenti a legislazione vigente) del bilancio dello Stato e della finanza pubblica, in modo da adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

Il contenuto della legge finanziaria è stabilito dall’articolo 11 della legge della legge n. 468/1978, e successive modificazioni.

In base al citato articolo (comma 3), essa contiene esclusivamente norme recanti effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale, e per ciò che attiene al contenuto necessario, disposizioni recanti:

§ il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

§ l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

§ altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

§ norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i-quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002).

Di conseguenza, ai sensi del comma 01, lett. b), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002, come modificato dalla relativa legge di conversione, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978, per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima.

Possono inoltre essere contenute nella legge finanziaria (cd. contenuto eventuale):

§ le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

§ norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

§ norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

Si ricorda che, per quanto concerne il disegno di legge finanziaria per il 2009, l’articolo 1, comma 1-bis del D.L. 112/08, operando una deroga alla disciplina generale sopra descritta, ha disposto che, in via sperimentale, esso possa contenere “esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico con l'esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico” (sul punto, si rinvia alla Parte II concernente il d.d.l. finanziaria 2009 del presente dossier).

Nelle Tabelle approvate con la legge finanziaria sono inoltre disposti (e rientrano sempre nel contenuto necessario):

§ gli importi dei fondi speciali destinati al finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso d'anno (lett. g). I fondi speciali sono indicati per Ministeri in due distinte tabelle, una per la parte corrente e l'altra per quella in conto capitale (rispettivamente, Tabelle A e B).

La legge n. 468/1978 ha inoltre previsto l'introduzione nei fondi speciali di accantonamenti di segno negativo, relativi cioè a provvedimenti di risparmio di spesa o di aumento di entrata, il cui perfezionamento in corso di anno condiziona per pari ammontare la successiva approvazione di provvedimenti collegati ad accantonamenti positivi;

§ la determinazione per ciascun anno del finanziamento da iscrivere in bilancio per le leggi di spesa permanenti la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria, sia che si tratti di spese di parte corrente che di spese in conto capitale (Tabella C – lett. d), come modificata dal comma 15 dell'art. 2 della legge n. 208/1999).

Le leggi di spesa quantificate nella Tabella C sono, in gran parte, riferite a trasferimenti di risorse per il funzionamento di enti, organi, autorità amministrative indipendenti e Agenzie di settore, leggi di spesa relative al finanziamento di alcuni fondi (Università, Osservatori, Protezione civile);

§ la determinazione (le c.d. “rimodulazioni”), per le leggi di spesa a carattere pluriennale, ripartite per settori di intervento, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati (Tabella F – lett. c) dell'art. 11, comma 3).

Nelle tabelle possono inoltre essere disposti:

§ il rifinanziamento, per un solo anno, di interventi di conto capitale per i quali nell'ultimo esercizio sia previsto uno stanziamento di competenza, nonché il rifinanziamento, per uno o più degli anni considerati nel bilancio pluriennale, di norme vigenti che prevedono interventi di particolare rilievo definiti di "sostegno dell'economia", classificati tra le spese in conto capitale. Mentre il finanziamento annuale può essere autonomamente disposto al momento della predisposizione dalla legge finanziaria, il rifinanziamento pluriennale deve essere previsto dalla legge sostanziale, (Tabella D – lett. f), modificata dal comma 16 dell'art. 2 della legge n. 208);

§ la riduzione per ciascun anno di autorizzazioni legislative di spese: il cosiddetto "definanziamento" (Tabella E – lett. e).

Premessa: le missioni comprese nello stato di previsione del Ministero della giustizia

Come noto, a seguito della revisione in senso funzionale del sistema di classificazione del bilancio statale, il bilancio di previsione per l'anno finanziario 2009 presenta una classificazione per missioni e programmi di spesa.

La classificazione del bilancio per programmi ha l'obiettivo di realizzare una struttura dei documenti che:

- individui le finalità dell'azione pubblica e le risorse destinate a ciascuna di esse, per avere una decisione annuale che meglio realizzi le priorità politiche di intervento;

- contribuisca ad una decisione coerente con gli obiettivi di disciplina fiscale (con la responsabilizzazione dei Ministri di settore);

- promuova una gestione efficiente della spesa, intervenendo sui criteri di gestione amministrativa delle risorse (responsabilizzazione dei dirigenti).

Il bilancio 2009 presenta i seguenti livelli:

- Missione (ad esempio, Giustizia),

- Programma (ad esempio, Amministrazione penitenziaria),

- Macroaggregato (Funzionamento, Interventi, Oneri comuni di parte corrente e Investimenti), che costituisce la nuova unità di voto parlamentare.

I macroaggregati evidenziano le risorse attribuite e gestite dai Centri di responsabilità.

Il Ministero della giustizia è suddiviso nei seguenti cinque Centri di responsabilità amministrativa:

- Gabinetto e Uffici di diretta collaborazione all’opera del Ministro: ai sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 25 luglio 2001, n. 315[17], per l'espletamento delle funzioni del Ministero sono istituiti i seguenti uffici di diretta collaborazione: a) Segreteria del Ministro; b) Segreterie dei Sottosegretari di Stato; c) Gabinetto del Ministro; d) Ufficio legislativo; e) Ispettorato generale; f) Servizio di controllo interno; g) Ufficio per il coordinamento dell'attività internazionale; h) Ufficio stampa ed informazione. Gli uffici di diretta collaborazione, ciascuno nell'ambito di propria competenza, esercitano le funzioni di supporto all'organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l'amministrazione, collaborando alla definizione degli obiettivi e all'elaborazione delle politiche pubbliche, nonché alla relativa valutazione e alle connesse attività di comunicazione, con particolare riguardo all'analisi dell'impatto normativo, all'analisi costi-benefìci e alla congruenza tra obiettivi e risultati.

- Affari di giustizia: il Dipartimento per gli affari di giustizia esercita le funzioni e i compiti inerenti ai servizi relativi all’attività giudiziaria attraverso le seguenti aree funzionali: gestione amministrativa della attività giudiziaria in ambito civile e penale; attività preliminare all'esercizio da parte del ministro delle sue competenze in materia processuale; casellario giudiziale; cooperazione internazionale in materia civile e penale; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza. Esso si articola in 3 Direzioni generali: Giustizia civile (a sua volta suddiviso in tre uffici), Giustizia penale, (a sua volta suddiviso in tre uffici: Affari legislativi, internazionali e Grazie; Cooperazione internazionale; Casellario), Contenzioso e diritti umani (a sua volta diviso in due uffici)[18]

- Organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi: il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi esercita le funzioni e i compiti inerenti le seguenti aree funzionali: organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia; gestione amministrativa del personale amministrativo e dei mezzi e strumenti anche informatici necessari; attività relative alle competenze del ministro in ordine ai magistrati; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza.

In altri termini, il Dipartimento in questione provvede a: (a) fornire all'Amministrazione giudiziaria i servizi e i mezzi finanziari connessi alla gestione delle risorse umane, con riguardo sia al personale amministrativo sia al personale di magistratura, nonché assicurare una razionale organizzazione degli uffici per un esercizio ottimale della giurisdizione, e (b) dotare gli uffici giudiziari di risorse strumentali e logistiche in modo da garantire il corretto funzionamento istituzionale della giustizia civile e penale. Il Dipartimento si articola in 6 Direzioni generali[19]: Personale e formazione; Risorse materiali, beni e servizi; Bilancio e contabilità; Magistrati; Statistica; Sistemi informativi automatizzati.

- Amministrazione penitenziaria: il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (D.A.P.) provvede allo svolgimento dei compiti inerenti all'esecuzione della misura cautelare della custodia in carcere, delle pene e delle misure di sicurezza detentive, delle misure alternative alla detenzione; all'attuazione della politica dell'ordine e della sicurezza degli istituti e servizi penitenziari e del trattamento dei detenuti e degli internati, nonché dei condannati ed internati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione; al coordinamento tecnico operativo e alla direzione e amministrazione del personale penitenziario, nonché al coordinamento tecnico-operativo del predetto personale e dei collaboratori esterni dell'Amministrazione; alla direzione e gestione dei supporti tecnici, per le esigenze generali del Dipartimento medesimo.

Il D.A.P. si articola in 6 Direzioni generali: Personale e formazione; Risorse materiali, beni e servizi; Bilancio e contabilità; Detenuti e trattamento; Esecuzione penale esterna; Istituto superiore di studi penitenziari.

- Giustizia minorile: il Dipartimento per la Giustizia minorile provvede alla realizzazione degli interventi di giustizia minorile e all’attuazione dei provvedimenti giudiziari. Esso si articola in tre Direzioni generali: Attuazione dei provvedimenti giudiziari; Personale e formazione, Risorse materiali, beni e servizi.

Un ulteriore centro di responsabilità amministrativa è l’amministrazione degli Archivi notarili, che ha un proprio bilancio di sola cassa.

Lo stato di previsione del Ministero della giustizia comprende 3 missioni:

§ nella sua interezza, la missione n. 6, denominata Giustizia, articolata in 4 programmi di spesa:

- 1.1. Amministrazione penitenziaria;

- 1.2. Giustizia civile e penale;

- 1.3. Giustizia minorile;

- 1.4. Edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile.

§ pro quota, la missione n. 32, denominata Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche, cui fa riferimento il programma:

- 2.1: Indirizzo politico;

§ pro quota, la missione n. 33, denominata Fondi da ripartire, cui fa riferimento il programma:

- 3.1: Fondi da assegnare.

La numerazione delle tre missioni (6, 32 e 33) si riferisce all’ordine di classificazione generale delle missioni stesse all’interno del bilancio dello Stato. Nel bilancio del Ministero della giustizia, alle 3 missioni corrispondono i numeri 1 (Giustizia), 2 (Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche) e 3 (Fondi da ripartire).

L’impatto della c.d. manovra estiva di finanza pubblica sulle dotazioni del Ministero della giustizia

La manovra di finanza pubblica di cui al D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni, dalla legge 133/2008, ha, come ricordato,all’art. 60, disposto una riduzione lineare delle dotazioni finanziarie a legislazione vigente, delle missioni di spesa del bilancio di ciascun Ministero, per il triennio 2009–2011, secondo gli importi fissati nell’elenco 1 allegato al provvedimento. Per ciascuna riduzione, un elenco fornisce separata indicazione della componente relativa alle spese predeterminate per legge.

A tale riguardo, la Relazione tecnica allegata al D.L: n. 112/2008 precisava che nella definizione degli stanziamenti iniziali, su cui sono state apportate le riduzioni, si è tenuto conto, per il 2009, degli effetti derivanti dalla trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti sulle dotazioni di bilancio, disposte ai sensi dell’art. 1, commi 507-508, dalla legge finanziaria 2007.

Si ricorda, infatti, che l’art. 1, comma 507, della legge finanziaria per il 2007 ha stabilito che fosse accantonata e resa indisponibile, in maniera lineare (cioè proporzionale), una quota pari a 4,6 miliardi di euro per il 2007, a 5 miliardi di euro per il 2008 e a 4,9 miliardi di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base (UPB) iscritte nel bilancio dello Stato, anche con riferimento ad autorizzazioni di spesa predeterminate legislativamente, relative a determinate categorie economiche.

Al fine di assicurare un’adeguata flessibilità gestionale è stata prevista una procedura che consente di rimodulare, anno per anno, con decreto ministeriale, gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei singoli Ministeri. In attuazione di tale previsione è stato emanato il DM 10 luglio 2007.

In particolare, gli accantonamenti per il Ministero della giustizia, trasformati in riduzioni di spesa, ammontano per il 2009 a 196,13 milioni di euro.

(in migliaia di euro)

Ministero della giustizia	2009
missione 006- Giustizia	-195.250
prog. 1.1 (amm. penit.)	-51.669
prog. 1.2 (giust. civ. e pen.)	-112.847
prog. 1.3 (giust. Minorile)	-3.402
prog. 1.4 (edilizia)	-27.332
missione 032- servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche	-521
prog. 2.1 (indirizzo politico)	-521
missione 033- Fondi da ripartire	-358
prog. 3.1 (fondi da assegnare)	-358
Totale	-196.129

Il comma 3 del citato art. 60 del D.L. n. 112/2008 ha inoltre previsto che in via sperimentale, limitatamente al prossimo esercizio finanziario 2009, nella legge di bilancio - nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica e dell’obiettivo di pervenire ad un consolidamento per missioni e per programmi di ciascuno stato di previsione - possono essere rimodulate tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, fatta eccezione per alcune tipologie di spesa (di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito). Le rimodulazioni tra spese di funzionamento e spese per interventi sono consentite nel limite del 10% delle risorse stanziate per gli interventi stessi. Resta precluso l’utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti. In apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa sono esposte le autorizzazioni legislative ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma.

Come illustrato nella parte generale, si ricorda che in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa del bilancio a legislazione vigente per il 2009 sono esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni (a tale riguardo, cfr. l’allegato 2 a ciascun stato di previsione della spesa: “Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi” contenuto nel ddl bilancio A.C. 1714).

La nota preliminare al bilancio previsionale 2009 del Ministero della giustizia precisa, in relazione alle rimodulazioni, che per dare evidenza alle risorse che costituiscono il plafond dell’amministrazione sul quale si è realizzata la manovra di contenimento e per il quale è consentita all’amministrazione la più ampia flessibilità nell’allocazione in bilancio delle risorse, i capitoli interessati alla rimodulazione vengono contraddistinti nelle tabelle di bilancio con l’apposizione di una erre (R) dopo la denominazione.

I tagli apportati dal D.L. 112/2008 (L. 133/2008) alle dotazioni finanziarie delle tre missioni del Ministero della giustizia, in termini di valore assoluto, sono riportati nella tabella seguente.

(in migliaia di euro)

Ministero della giustizia	2009	2010	2011
missione 006- Giustizia	-181.339	-222.497	-385.584
prog. 1.1 (amm. penit.)	-81.768	-99.168	-171.689
prog. 1.2 (giust. civ. e pen.)	-51.126	-64.020	-110.988
prog. 1.3 (giust. minorile)	-5.358	-6.525	-11.301
prog. 1.4 (edilizia)	-43.087	-52.784	-91.606
missione 032- servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche	-821,6	-1.001	-1.787
prog. 2.1 (indirizzo politico)	-821,6	-1.001	-1.787
missione 033- Fondi da ripartire	-36.423	-38.620	-66.829
prog. 3.1 (fondi da assegnare)	-36.423	-38.620	-66.829
Totale	-218.584	-262.118	-454.200

Ulteriori riduzioni di autorizzazioni di spesa sono state apportate dal decreto legge 27 maggio 2008, n. 93 (Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere d’acquisto delle famiglie)[20]. In particolare, per quanto di interesse della Commissione giustizia si segnalano:

- la riduzione da 20 a 5 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010, del finanziamento previsto per il programma straordinario per l’edilizia penitenziaria dalla legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 278), vedi infra;

- l’azzeramento delle dotazioni finanziarie (-6 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2008-2010) previste per il finanziamento di progetti finalizzati alla realizzazione di un polo finanziario e giudiziario a Bolzano, dalla legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 586).

Inoltre, si segnala che - a parziale copertura finanziaria del DL n. 93/2008 (per un totale di 234,5 mln di euro) –è prevista una riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente (iscritto, ai fini del bilancio triennale 2008-2010, nell’ambito del programma «Fondi di riserva e speciali», della missione «Fondi da ripartire», dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze) per gli anni 2008, 2009 e 2010.

La riduzione del fondo speciale di parte corrente del Ministero della giustizia è pari a 20,49 mln per il 2008 e 5,5 mln per il 2009 e 36,15 mln per il 2010 (v. infra, tab. A, d.d.l. finanziaria).

Lo stato di previsione del Ministero della giustizia
(Tabella 5)

Lo stato di previsione del Ministero della giustizia per il 2009 (A.C. 1714/Tab. 5) reca spese finali per complessivi 7.542,2 milioni di euro.

Distinguendo le spese correnti - ossia quelle destinate alla produzione ed al funzionamento dei servizi statali nonché alla redistribuzione dei redditi per fini non direttamente produttivi - dalle spese in conto capitale - ossia quelle per investimenti - il complesso delle spese dello stato di previsione del Ministero della giustizia per il 2008 si articola nel seguente modo:

- 7.306,6 milioni di euro per le spese correnti, pari al 95,7% delle spese finali del Ministero;

- 235,6 milioni di euro per le spese in conto capitale, pari al 4,3% del totale delle spese.

Tali dotazioni scontano le previsioni del citato decreto-legge 112/2008 (L: 133/2008) ovvero:

§ i ricordati tagli alle dotazioni del ministero (che, per il 2009, ammontano a 218,6 milioni di euro);

§ la trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti di bilancio, disposte per il 2009 dall’art. 1, commi 507-508, dalla legge finanziaria 2007 (pari a 196,1 milioni di euro).

Complessivamente, rispetto ai 7.574,7 mln di euro delle previsioni iniziali della legge di bilancio 2008 (L. 24 dicembre 2007, n. 245), le previsioni per il 2009 (7.542,2 mln) evidenziano una lieve diminuzione dello 0,4% (-32,5 mln di euro).

Rispetto alle previsioni del disegno di legge di assestamento, ovvero 7.849,7 mln di euro[21], la diminuzione delle spese è pari al 3,6% (- 307,5 mln), risultante dalla compensazione tra variazioni in aumento e variazioni in diminuzione delle previsioni di spesa dei singoli macroaggregati.

Dall'analisi dei bilanci statali per gli anni 2000-2008 risulta che la percentuale delle spese del Ministero della giustizia in rapporto alle spese finali dello Stato è progressivamente aumentata fino al 2004, passando dall’1,4% del bilancio 2000, all'1,5% del bilancio 2003, all’1,7% del bilancio 2004. Negli anni 2005-2007 la percentuale si è assestata intorno all’1,6-1,7%, per poi scendere a partire dal 2008 all’1,4%, previsione confermata anche per il 2009.

La tabella seguente mostra, per il periodo indicato, l'evoluzione delle spese del Ministero, espresse in milioni di euro, indicando per ciascun anno la percentuale di scostamento sull’esercizio precedente e quelle di incidenza sulle spese finali del bilancio dello Stato.

(importi in milioni di euro al lordo di regolazioni debitorie e contabili)

	Ministero della giustizia		Bilancio dello Stato
Anno (*)	Spese finali (A)	% variazione sull’esercizio precedente	Spese finali (B)	% variazione sull’esercizio precedente	% A/B
2000	6.050	+ 7,4	425.599	- 1,3	1,4
2001	6.315	+ 4,4	439.854	+ 3,3	1,4
2002	6.342	+ 0,4	454.318	+ 3,2	1,4
2003	6.576	+ 3,7	466.093	+ 2,6	1,5
2004	7.832	+ 19,1	472.412	+ 1,3	1,7
2005	7.655	- 2,3	467.243	- 1,1	1,6
2006	8.155	+ 6,5	479.381	+ 2,6	1,7
2007	8.128	- 0,3	490.346	+ 2,8	1,6
2008	7.850	- 3,5	550.771	+ 2,3	1,4
2009	7.542	-4,1	538.248	-2,3	1,4

(*) Per gli anni 2000-2007 i dati sono stati tratti dai Rendiconti generali dello Stato, per il 2008 dal d.d.l. di assestamento (AS 1033) e per il 2009 dal disegno di legge di bilancio (AC 1714).

Al fine di consentire un più ampio esame della capacità di spesa del Ministero della giustizia, la tabella seguente mostra la serie storica delle spese dell'amministrazione a partire dal 2000.

(importi in milioni di euro)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Spese corr.

973

5.803

5.814

979

5.893

6.099

1.064

6.058

6.296

1.011

6.323

6.524

1.025

7.566

7.538

1.477

7.143

7.320

1.441

7.925

8.063

1.326

7.792

8.309

890

7.521

7.788

602

7.307

7.329

Spese C/cap

427

247

287

426

346

386

517

283

372

518

289

336

515

266

388

511

273

388

573

229

291

571

336

440

502

328

375

405

235

236

Spese finali

1.400

6.050

6.101

1.405

6.239

6.485

1.581

6.341

6.668

1.529

6.576

6.895

1.540

7.832

7.926

1.988

7.416

7.708

2.014

8.155

8.354

1.897

8.128

8.749

1.392

7.849

8.163

1.007

7.542

7.565

(*) Per gli anni 2000-2007 i dati sono stati tratti dai Rendiconti generali dello Stato; per il 2008 dal d.d.l. di assestamento (AS 1033); per il 2009 dal disegno di legge di bilancio (AC 1714).

Residui passivi e autorizzazioni di cassa

La presunta consistenza dei residui passivi alla data del 1° gennaio 2009 viene valutata in 1.007,4 milioni di euro, di cui 602,4 mln per la parte corrente e 405 mln per quella in conto capitale.

La valutazione ha carattere assolutamente provvisorio essendo condizionata dall’effettivo evolversi della gestione 2008, e tiene conto della massa spendibile del 2007 aggiornata, oltre che con le variazioni di bilancio al momento disposte, anche del provvedimento di assestamento del bilancio 2008.

Rispetto alle previsioni iniziali, ovvero ai residui presunti al 1° gennaio 2008, (1.363,9 mln di euro), si evidenzia quindi una diminuzione di 356,5 mln euro; tale andamento conferma la tendenza al regresso nel processo di formazione dei residui.

La massa spendibile - costituita dalla somma dei residui passivi e degli stanziamenti di competenza - ammonta per il 2009 a 8.549,6 milioni di euro.

L'autorizzazione complessiva di cassa, cioè la consistenza delle somme che possono effettivamente essere pagate, è prevista per il 2009 in 7.565 mln di euro, con un coefficiente medio di realizzazione rispetto al volume della massa spendibile, di circa l’88,4%. Tale coefficiente - che è determinato dal rapporto tra l'autorizzazione di cassa e la massa spendibile - rappresenta la percentuale della massa spendibile che può essere effettivamente pagata nel corso dell'esercizio finanziario successivo. Nel caso di specie, si tratta di un coefficiente di realizzazione piuttosto alto, anche per effetto della struttura della spesa del Ministero della giustizia, che è prevalentemente costituita da spese correnti.

La nota illustrativa della tabella 5 espone, a titolo informativo, un quadro sintetico delle previsioni di competenza per il triennio 2009-2011.

Tale bilancio pluriennale è illustrato dalla tabella seguente:

(in milioni di euro)

	2009	2010	2011
Parte corrente	7.306,7	7.374,6	7.292,8
Conto capitale	235,5	269,1	207,3
Totale	7.542,2	7.643,7	7.500,1

Le missioni ed i programmi

Le dotazioni finanziarie assegnate al Ministero della giustizia per il 2009, pari a 7 milioni e 542 mila euro sono ripartite tra le tre missioni di spesa. Come evidenziato dal grafico che segue, la quasi totalità delle risorse è assegnata alla missione Giustizia, di integrale pertinenza del Ministero.

1. La missione “Giustizia”

Alla missione 1. Giustizia è assegnata una dotazione pari a 7.289,7 milioni di euro. La missione è articolata in 4 programmi di spesa:

§ 1.1. Amministrazione penitenziaria;

§ 1.2. Giustizia civile e penale;

§ 1.3. Giustizia minorile;

§ 1.4. Edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile.

Programma 1.1: Amministrazione penitenziaria

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: coordinamento tecnico operativo del personale penitenziario e dei collaboratori esterni; assistenza ai detenuti per il reinserimento nel mondo del lavoro e per le misure alternative alla detenzione; trattamento penitenziario detenuti ed internati; servizi sanitari penitenziari; politiche di ordine e di sicurezza per i detenuti negli istituti penitenziari, per i detenuti con misure alternative a detenzione; funzionamento e sicurezza istituti penitenziari.

Il programma si articola in 4 macroaggregati (UPB).

1.1.1 "Funzionamento";

1.1.2 “Interventi”;

1.1.3 "Oneri comuni di parte corrente";

1.1.6 "Investimenti".

Lo stanziamento complessivo per il programma amministrazione penitenziaria è pari a 2.533,9 mln di euro, di cui:

- spese correnti: 2.491,9 mln;

- spese in conto capitale: 42 mln.

La seguente tabella raffronta gli stanziamenti per il programma amministrazione penitenziaria secondo la legge di bilancio 2008, nelle previsioni assestate ed in quelle attuali risultanti dal bilancio 2009 in esame.

(importi in milioni di euro)

	Bilancio 2008	Assestamento (DDL AS 1033)	Previsioni 2009 (AC 1714)
Funzionamento	2.387,6	2.509,0	2.253,0
Interventi	402,1	442,4	199,4
Oneri comuni di parte corrente	28,5	14,4	39,4
Investimenti	57,3	57,2	42,0
Totale	2.875,5	3.023,0	2.533,8

La dotazione per il 2009, quindi, rispetto al bilancio 2008 è in diminuzione di 341,7 mln di euro. In particolare, si evidenzia una diminuzione di circa 202 milioni di euro dello stanziamento per il mantenimento, l’assistenza e la rieducazione dei detenuti (cap. 1761), nonostante l’istituzione del nuovo capitolo 1764, in cui sono stati trasportati parte dei fondi.

Va riscontrata, inoltre, nell’ambito delle spese di funzionamento (macroaggregato 1.1.1), la riduzione di 21,7 milioni di euro (sia rispetto alla legge di bilancio 2008 che al d.d.l. assestamento) delle spese per stipendi ed altri assegni al personale medico e paramedico (cap. 1633). La variazione va letta in relazione al trasferimento al servizio sanitario nazionale delle funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, ai sensi dell’art. 2, comma 283, della legge finanziaria 2008.

Dall’analisi del bilancio per programmi/obiettivo si segnalano - rispetto allo stanziamento complessivo del programma (2.533,8 milioni di euro), in gran parte assorbito dalle spese di funzionamento - le seguenti finalizzazioni della spesa:

- 57,2 milioni di euro per la tutela dei detenuti (es. reinserimento lavorativo, cure mediche ai detenuti tossicodipendenti presso strutture esterne);

- 40 milioni di euro per la valorizzazione delle risorse umane (formazione e valorizzazione della dirigenza; razionalizzazione delle funzioni e dell’organico della polizia penitenziaria.

Programma 1.2: Giustizia civile e penale

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: cooperazione giudiziaria; gestione delle attività inerenti prove concorsuali; gestione degli adempimenti connessi alle consultazioni elettorali; attività di verbalizzazione degli atti giudiziari; gestione delle spese di giustizia; contenzioso relativo ai diritti umani in materia civile e penale; organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia civile e penale; studio e proposta di interventi normativi in materia giudiziaria; attività inerenti le notifiche, le esecuzioni e i protesti in materia giudiziaria; ricerche e studi sulla devianza minorile; attività di indagine sulle problematiche penitenziarie; rapporti con U.E., O.N.U. e altri organismi internazionali in tema di prevenzione; studi, analisi ed elaborazione di materiale del settore penale e criminologico.

Il programma si articola in 4 macroaggregati (UPB):

1.2.1 "Funzionamento";

1.2.2 "Interventi";

1.2.3 "Oneri comuni di parte corrente";

1.2.6 "Investimenti".

La spesa complessiva, pari a 4.484 milioni di euro è così ripartita:

- spese correnti: 4.436 mln di euro;

- spese in conto capitale: 48 mln di euro.

La seguente tabella raffronta gli stanziamenti per il programma giustizia civile e penale secondo la legge di bilancio 2008, nelle previsioni assestate ed in quelle attuali risultanti dal bilancio 2009 in esame.

(importi in milioni di euro)

	Bilancio 2008	Assestamento (DDL AS 1033)	Previsioni 2009 (AC 1714)
Funzionamento	3.094,7	3.340,9	3.564,6
Interventi	866,1	866,2	871,4
Oneri comuni di parte corrente	25,8	25,8	0*
Investimenti	68,8	68,8	48,0
Totale	4.055,4	4.301,7	4.484,0

* I relativi fondi, per le pensioni degli ufficiali giudiziari (cap. 1542), sono stati trasportati tra le spese di funzionamento, al cap. 1420 (Oneri sociali a carico dell’amministrazione sulle retribuzioni corrisposte ai dipendenti) per una più pertinente allocazione della spesa.

Il macroaggregato 1.2.1 "Funzionamento" è suddiviso tra due centri di responsabilità: Dipartimento degli affari di giustizia e Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria.

Lo stanziamento complessivo - di 3.564,6 milioni di euro - registra un aumento di 470 mln rispetto a quello previsto dalla legge di bilancio 2008 (+223,7 rispetto all’assestamento) ed è così ripartito:

- spese di funzionamento del Dipartimento affari di giustizia: 23,2 mln di euro;

- spese di funzionamento del Dipartimento organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi: 3.541,4 mln di euro.

L’indicato aumento delle previsioni delle spese di funzionamento è per lo più dovuto al previsto aumento degli oneri sociali a carico dell’amministrazione sulle retribuzioni dei dipendenti del Dipartimento organizzazione giudiziaria (cap. 1420): +343,7 rispetto al bilancio 2008 e + 341,4 rispetto all’assestamento.

Parallelamente, va registrato il taglio dei c.d. consumi intermedi (spese per l’acquisto di beni e servizi): meno 111,6 milioni di euro.

Anche il macroaggregato 1.2.2 "Interventi" fa capo ai medesimi centri di responsabilità. La somma complessiva di 871,4 milioni di euro (+5,2 mln rispetto sia al bilancio 2008 che all’assestamento) è infatti così ripartita:

- al Dipartimento affari di giustizia: 604,3 mln di euro (-18,1 mln di euro rispetto al bilancio e all’assestamento 2008). La gran parte delle spese (474 mln di euro) sono assorbite dalle c.d. spese di giustizia (cap. 1360);

- al Dipartimento organizzazione giudiziaria: 267,1 mln di euro. (+23,3 mln di euro rispetto al bilancio e all’assestamento 2008), la gran parte dei quali (247 mln di euro) per contributi ai comuni per le spese degli uffici giudiziari (cap. 1551).

Il macroaggregato 1.2.3 ("Oneri comuni di parte corrente") risulta privo di stanziamenti a seguito della citata riallocazione dei fondi del capitolo 1542 al capitolo 1420 (v. ante).

Il macroaggregato 1.2.6 ("Investimenti") reca una previsione di spesa di 48 milioni di euro, con una diminuzione di circa 21 milioni di euro rispetto alla previsione del bilancio 2008.

Dall’analisi del bilancio per programmi/obiettivo si segnalano - rispetto allo stanziamento complessivo del programma (4.484 milioni di euro), in gran parte assorbito dalle spese di funzionamento - le seguenti finalizzazioni della spesa:

- 26 milioni di euro per la diffusione e la piena attuazione del processo telematico;

- 12,4 milioni di euro per il decentramento dell’Amministrazione giudiziaria attraverso l’attribuzione di competenze alle istituende direzioni regionali e interregionali.

Programma 1.3: Giustizia minorile

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: tutela e protezione giuridica dei minori (attività istituzionali dei tribunali minorili); promozione di iniziative di salvaguardia dei diritti dei minorenni; applicazione ed esecuzione delle convenzioni internazionali in materia minorile; garanzie diritti soggettivi dei minori; ricerche e studi sulla devianza minorile; attività di indagine sulle problematiche penitenziarie minorili; rapporti con U.E. e O.N.U. e altri organismi internazionali in tema di prevenzione in materia minorile; studi, analisi ed elaborazione di materiale del settore penale e criminologico minorile; nomina e revoca dei giudici esperti dei tribunali minorili.

Il programma si articola in 3 macroaggregati:

1.3.1 "Funzionamento";

1.3.2 "Interventi";

1.3.6 "Investimenti".

La spesa complessiva di 127,5 milioni di euro è così ripartita:

- spese correnti: 126,5 mln;

- spese in conto capitale: 1,0 mln.

La seguente tabella illustra gli stanziamenti per il programma giustizia minorile nel bilancio 2008, nelle previsioni assestate (AS 1033) e in quelle derivanti dal bilancio 2009 in esame.

(importi in milioni di euro)

	Bilancio 2008	Assestamento (DDL AS 1033)	Previsioni 2009 (AC 1714)
Funzionamento	128,3	136,4	116,5
Interventi	17,3	20,1	10,0
Investimenti	1,5	1,5	1,0
Totale	147,1	158,0	127,5

In particolare, la riduzione di 20 mln delle spese di funzionamento (macroaggregato 1.3.1) rispetto al dato assestato è imputabile:

- alla diminuzione di 6,9 mln di euro per stipendi, retribuzioni ed altri assegni fissi al personale civile (cap. 2000): nel 2007 risultavano impiegate 1.595 unità, ora scese a 1.406;

- alla diminuzione di 8,4 mln di euro per l’acquisto di beni e servizi (cap. 2061).

Dall’analisi del bilancio per programmi/obiettivo si segnala - rispetto allo stanziamento complessivo del programma (127,5 milioni di euro) – che ben 43,5 milioni di euro sono destinati all’ordine e la sicurezza interni agli istituti minorili.

Programma 1.4: Edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: programmazione tecnica ed economica, controllo e verifica in materia; sostegno per infrastrutture giudiziarie e penitenziarie; interventi finanziari per l'edilizia giudiziaria comunale e demaniale; infrastrutture per gli uffici giudiziari minorili.

Il programma consta di un solo macroaggregato (1.4.6 "Investimenti").

Si ricorda che l'art. 46, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002) aveva stabilito che nello stato di previsione della spesa di ciascun Ministero fosse istituito un fondo per gli investimenti per ogni comparto omogeneo di spesa, al quale far confluire i nuovi investimenti autorizzati, con autonoma evidenziazione contabile, in allegato delle corrispondenti autorizzazioni legislative.

In base al comma 3 dell’art. 46, i fondi in questione possono essere rifinanziati nella Tabella D della legge finanziaria. Ai sensi del successivo comma 4, in apposito allegato al disegno di legge finanziaria sono analiticamente indicati le autorizzazioni di spesa e gli stanziamenti che confluiscono in ciascuno dei fondi in questione.

Alla luce di quanto precede, i fondi per gli investimenti hanno tradizionalmente costituito un’unica unità previsionale di base (U.P.B.) e, all’interno di essa, un unico capitolo, nel quale confluivano tutte le autorizzazioni di spesa relative alle disposizioni di legge comprese nel comparto cui il fondo si riferisce.

Nella legge di bilancio sono comunque mantenuti i capitoli corrispondenti alle specifiche autorizzazioni di spesa confluite nei fondi unici, con l'indicazione "per memoria" nella voce di competenza. Nella voce relativa alla cassa, si trova invece iscritta una autorizzazione di spesa, che è correlata alla presenza di residui.

Ai sensi del suddetto comma 4 dell'art. 46 della legge 448/2001, i Ministri competenti presentano annualmente al Parlamento, per l'acquisizione del parere da parte delle Commissioni competenti, una relazione nella quale viene individuata la destinazione delle disponibilità di ciascun fondo. Con il successivo provvedimento di ripartizione della disponibilità di ciascun fondo unico per gli investimenti, la voce di competenza di ciascun capitolo relativo ai singoli interventi viene dotata dello stanziamento indicato nella relazione.

Conseguentemente, tra i centri di responsabilità indicati nello stato di previsione in riferimento, oltre al Gabinetto (presso il quale è istituito il Fondo), sono indicati anche i Dipartimenti dell'organizzazione giudiziaria, dell'amministrazione penitenziaria e della giustizia minorile (con una previsione solo in termini di cassa e non di competenza).

La seguente tabella espone l'andamento del Fondo unico per l'edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile nel periodo 2004-2008.

(importi in milioni di euro)

2004	2005	2006	2007	2008
137,37	137,37	102,57	190,11	200,11

Su tale disciplina si è inserito l'art. 3, comma 33 della legge finanziaria 2008, che ha previsto la cessazione dell'efficacia dell'art. 46 della suddetta legge n. 448/2001; conseguentemente, a decorrere dal 2008, il fondo per gli investimenti costituito nello stato di previsione di ogni ministero è assegnato alle corrispondenti autorizzazioni legislative confluite nel fondo medesimo.

Attualmente, il programma 1.4. evidenzia una spesa complessiva di 144,3 milioni di euro.

Come detto, a seguito della disposizionedi cui all’art. 3, comma 33 della finanziaria 2008, di riorganizzazione delle modalità di attribuzione dei Fondi per investimenti, il capitolo 7020 (esposto in tabella F del disegno di legge finanziaria) è dal 2008 soppresso ed il relativo stanziamento è esposto nel programma in esame e trasportato ai capitoli:

- 7200 (spese per edilizia giudiziaria): 51,2 milioni di euro;

- 7300 (spese per edilizia penitenziaria): 78,4 milioni di euro;

- 7400 (spese per edilizia minorile): 14,6 milioni di euro.

Rispetto alla legge di bilancio 2008 si evidenzia per il 2009 una diminuzione dei fondi pari a:

- 18,9 milioni di euro (cap. 7200);

- 32,5 milioni di euro (cap 7300);

- 4,4 milioni di euro (cap 7400);

In tema di edilizia penitenziaria si ricorda anche che ulteriori riduzionidi autorizzazioni di spesa sono state apportate dal citato D.L. n. 93/2008 (Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere d’acquisto delle famiglie)[22]. Tra queste, va segnalata la riduzione dei fondi per il programma straordinario per l’edilizia penitenziaria previsto dalla legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 278). V. infra, stanziamenti di interesse della Commissione giustizia nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture.

2. La missione “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche”

Programma 2.1: Indirizzo politico

Alla missione in esame fa capo un solo programma, denominato "Indirizzo politico".

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: programmazione e coordinamento generale dell'attività dell'Amministrazione, produzione e diffusione di informazioni generali, predisposizione della legislazione sulle politiche di settore su cui ha competenza il Ministero (attività di diretta collaborazione all'opera del Ministro); valutazione e controllo strategico ed emanazione degli atti di indirizzo.

Il programma contiene tre macroaggregati:

2.1.1 "Funzionamento", che equivale alla vecchia U.P.B. 1.1.1.0, relativa al funzionamento del Gabinetto,

2.1.2 "Interventi", che equivale alla vecchia U.P.B. 1.1.2.1, su cui insistevano le somme da erogare ad enti, istituti e associazioni;

2.1.6 "Investimenti", che equivale alla vecchia U.P.B. 1.2.3.2 ("Beni mobili").

La spesa complessiva di 30,33 milioni di euro è così ripartita:

- spese correnti: 30,17 mln;

- spese in conto capitale: 0,16 mln di euro.

La seguente tabella illustra gli stanziamenti per il programma servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche nel bilancio 2008, nelle previsioni assestate (AS 1033) e in quelle derivanti dal bilancio 2009 in esame.

(importi in milioni di euro)

	Bilancio 2008	Assestamento (DDL AS 1033)	Previsioni 2009 (AC 1714)
Funzionamento	29,47	33,00	30,07
Interventi	0,11	0,11	0,09
Investimenti	0,23	0,23	0,16
Totale	29,81	33,34	30,32

Si evidenzia che presso il Gabinetto del Ministro risultano attualmente presenti le seguenti unità di personale:

§ 283 unità di personale amministrativo (per una spesa di 7,25 milioni di euro);

§ 50 unità di magistratura ordinaria (per una spesa di 6,8 milioni di euro).

3. La missione "Fondi da ripartire"

Programma 3.1: Fondi da assegnare

Alla missione in esame fa capo un solo programma, denominato "Fondi da assegnare".

Sono ricondotte al programma le seguenti attività: risorse da assegnare in ambito PA - Fondo consumi intermedi e Fondi da ripartire nell'ambito dell'amministrazione.

Il programma contiene un solo macroaggregato: 3.1.3 "Oneri comuni di parte corrente", la cui dotazione ammonta a 222,2 milioni di euro.

Di questi,

§ 120,8 milioni sono relativi al Fondo da ripartire per le spese di funzionamento della giustizia (cap. 1537);

§ 98,1 milioni sono relativi al Fondo unico di amministrazione (cap. 1511).

Il bilancio di previsione degli archivi notarili

E’ annesso allo stato di previsione del Ministero della giustizia il bilancio di previsione dell'Amministrazione degli Archivi notarili.

All’amministrazione degli Archivi notarili sono demandati, quali principali compiti istituzionali, il controllo sull’esercizio dell’attività notarile, la conservazione del materiale documentario (in particolare degli atti dei notai cessati) ed il rilascio delle copie degli atti conservati, nonché lo svolgimento di funzioni notarili relativamente agli atti depositati (servizi resi al pubblico) e la gestione del registro generale dei testamenti.

L’Amministrazione degli Archivi notarili presenta un quadro previsionale nel quale non risultano iscritti stanziamenti di competenza.

Le autorizzazioni di cassa ammontano a 428,2 milioni di euro. Sia rispetto alle previsioni della legge di bilancio 2008, che alle previsioni assestate si registra una diminuzione di tali autorizzazioni di circa 442 mila euro.

Ulteriori voci di spesa di interesse della Commissione giustizia

Per completezza di informazione, di seguito si riportano alcuni capitoli del bilancio dello stato con il relativo stanziamento. Si evidenzia che, per la maggior parte dei casi si tratta di spese obbligatorie, non emendabili.

Spese per le competenze fisse al personale

(importi in milioni di euro)[23]

U.P.B./ CAP	relativo a…	Unità al 31/12	Previsioni	Unità al 31/12	Previsioni
U.P.B./ CAP	relativo a…	2008		2009
1.1.1/1601 1.3.1/2001	Stipendi corpo di polizia penitenziaria	44.417	1.253,98	40.615	1.211,81
1.2.1/1400	Stipendi magistratura giudiziaria	9.238	1.019,22	8.680	1.125,07
1.1.1/1602 1.2.1/1201 1.3.1/2002 2.1.1/1008	Stipendi magistratura ordinaria in servizio c/o l’amministrazione centrale	84	11,35	79	11,75
1.2.1/1402	Stipendi personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie	40.159	971,67	43.402	1.049,58
1.1.1/1600	Stipendi personale amministrativo Dipartimento amministrazione penitenziaria	6.716	200,61	6.325	194,33
1.2.1/1200	Stipendi personale amministrativo Dipartimento affari di giustizia	268	7,09	330	7,38
1.3.1/2000	Stipendi personale amministrativo Dipartimento giustizia minorile	1.595	51.05	1.406	44,10
2.1.1/1005	Stipendi personale amministrativo Gabinetto e uffici di diretta collaborazione	207	6,63	283	7,25
1.1.1/1633	Stipendi personale sanità penitenziaria	1.007	26,50	180	4,81

In relazione ai costi per stipendi, competenze e indennità si ricordano in particolare, le spese per le indennità dei giudici onorari (1.2.1/1362), cioè dei giudici di pace, giudici onorati aggregati, giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari, pari a 130 milioni di euro (-7,32 mln di euro rispetto sia al bilancio 2008 che alle previsioni assestate).

Ulteriori stanziamenti nello stato di previsione del Ministero della Giustizia (tab. 5)

- Spese riguardanti il mantenimento, l’assistenza, la rieducazione ed il trasporto dei detenuti (1.1.2/1761): 132,98 mln di euro;

- Interventi in favore dei detenuti tossicodipendenti e affetti da HIV (1.1.2/1768): 4,2 mln di euro;

- Istituzione e funzionamento della Scuola superiore della magistratura (1.2.1/1478): 4,14 milioni di euro (lo stanziamento risulta praticamente dimezzato rispetto alle previsioni 2008, pari a 8,49 milioni di euro).

Ulteriori stanziamenti nello stato di previsione del Ministero dell’Economia (tab. 2)

- Spese di funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura (21.2.3/2195): 28,63 mln di euro;

- Spese di funzionamento dei TAR e del Consiglio di Stato (21.2.3/2170): 194,19 mln di euro;

- Spese di funzionamento del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana (21.2.3/2182): 1,80 mln di euro;

- Somme da corrispondere a titolo di equa riparazione e risarcimenti per ingiusta detenzione nei casi di errore giudiziario (17.2.2/1312): 16,78 mln di euro;

- Somme da corrispondere a titolo di equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo (17.2.2/1313): 15 mln di euro;

- Somme da erogare per l’ammortamento dei mutui concessi dalla Cassa Depositi e prestiti agli enti locali per interventi e manutenzione di uffici giudiziari e case mandamentali (10.1.6/7528): 8 mln di euro.

Ulteriori stanziamenti nello stato di previsione del Ministero dell’Interno (tab. 8)

- Fondo per il contrasto della pedopornografia su internet e per la protezione delle infrastrutture informatiche di interesse nazionale (3.1.1/2632): 2 mln di euro;

- Programmi di protezione dei collaboratori di giustizia e dei loro familiari (3.3.2/2840): 53,13 mln di euro (in leggero aumento sulle previsioni del bilancio 2008, pari a 52,81 mln);

- Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura e delle richieste estorsive (5.1.2/2341): 6 mln di euro (10,33 mln di euro nel bilancio 2008);

- Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso (5.1.2/2384): 7,98 mln di euro (10,33 mln di euro nel bilancio 2008).

Ulteriori stanziamenti nello stato di previsione del Ministero delle Infrastrutture (tab. 10)

- Spesa per l’avvio di un programma straordinario di edilizia penitenziaria (1.7.6/7472): 0,45 mln di euro.

Il Cap. 7472 è stato istituito in relazione all’art. 2, comma 278, della legge finanziaria 2008, che prevedeva - per fronteggiare l’emergenza penitenziaria con l’adeguamento strutturale degli edifici esistenti o con la realizzazione di nuove carceri - un’autorizzazione di spesa nel triennio pari a 70 milioni di euro, così suddivisa:

- 20 milioni nel 2008;

- 20 milioni nel 2009;

- 30 milioni nel 2010.

L’art. 5, comma 9, lett. 5-ter del DL n. 93/2008 ha ridotto di 15 mln di euro la spesa per il 2008 ed il 2009 e di 25 milioni quella per il 2010, stabilendo per ogni anno del triennio un autorizzazione di spesa di 5 milioni di euro.

Nelle previsioni di bilancio 2009, dopo l’ulteriore taglio ai sensi del DL 112/2008 (L. 133/2008), tale stanziamento risulta ulteriormente ridotto, fino alla cifra di 449.606 euro.

[1] Convertito con modificazioni dalla legge 133/2008.

[2] Convertito, con modificazioni, nella legge n°133/2008

[3] -Pari al 2,1 per cento nel 2009, -1,2 per cento nel 2010 e -03 per cento nel 2010.

[4] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008.

[5] Si ricorda che, secondo la definizione ISTAT, sono poste correttive e compensative delle entrate gli importi inseriti tra le spese e riferiti ad entrate indebitamente percepite.

[6] Il citato comma 10 ha infatti previsto che, per l’anno 2009, sia portata ad effettiva riduzione la quota delle dotazioni di bilancio di previsione per il predetto anno resa indisponibile (“accantonata”) ai sensi dell’articolo 507 e 508 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del 2006). Tali disposizioni avevano disposto l’accantonamento in maniera lineare di quote pari a 4.572 milioni di euro per il 2007, a 5.031 milioni di euro per il 2008 e a 4.922 milioni di euro per il 2009 sul totale degli stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato. Pertanto, a seguito del calcolo proporzionale delle quote rispetto ai predetti stanziamenti, erano state rese indisponibili per ciascuno stato di previsione somme corrispondenti alla percentuale fissa - ad eccezione dello stato di previsione relativo alla Pubblica istruzione - del 12,57% nel 2007, 14,34% nel 2008 e 12,82% nel 2009, relativamente alle previsioni delle dotazioni del bilancio triennale 2007-2009.

[7] Si tratta, nello specifico, della riduzione, rispetto all’assestamento 2008, di 500 milioni di euro, per il potenziamento della viabilità non statale in Sicilia e Calabria (cap. 7486/Infrastrutture) e di 1.363,5 milioni di euro, autorizzati ai sensi dell’art. 1, co. 1155, della legge n. 296/2006 per la realizzazione di opere infrastrutturali in Sicilia e Calabria (cap. 7487/Infrastrutture).

[8] Convertito, con modificazioni, dalla legge n.121 del 2008.

[9] Il riepilogo delle Missioni e dei Programmi è contenuto in un apposita Tabella del disegno di legge di bilancio in esame (pag. 63 dello stampato A.C. 1714). In tale elenco, per ogni Missione e sottostante Programma viene indicato il relativo stanziamento a legislazione vigente per il 2009, in termini di competenza, cassa e residui.

[10] Agli stati di previsione della spesa sono allegati i bilanci delle aziende ed amministrazioni autonome controllate dal relativo Ministero. Le principali aziende ed amministrazioni autonome, peraltro, nel corso di un processo sviluppatosi in particolare negli anni novanta, sono state trasformate in società per azioni (talora con un passaggio intermedio ad ente pubblico economico). Esse pertanto costituiscono adesso una struttura organizzativa residuale.

[11] I residui propri relativi alle spese correnti sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate (art. 36, comma 1, R.D. n. 2440/1923). Tra i residui di parte corrente hanno un regime particolare quelli concernenti spese per lavori, forniture e servizi, che possono essere mantenuti in bilancio per tre esercizi.

I residui propri relativi alle spese in conto capitale sono mantenuti in bilancio per tre esercizi successivi a quello in cui è stato iscritto il corrispondente stanziamento (art. 36, comma 3, R.D. n. 2440/1923, come novellato dall’art. 3, comma 36, della legge n. 244/2007)

[12] L’art. 1, comma 6, del D.L. n. 194/2002 (legge n. 246/2002), modificando l’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, ha limitato ad un solo anno, dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, il periodo di conservazione in bilancio dei residui di stanziamento di conto capitale. Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno.

[13] Con il DPEF 2009-2013 e con il D.L. n. 112/2008 è stata configurata ed attuata una manovra di stabilizzazione triennale della finanza pubblica. Il bilancio pluriennale evidenzia 2009-2011 evidenzia pertanto i saldi di bilancio da conseguire nell’arco triennale di riferimento della manovra.

[14] L’articolazione delle missioni sottende una visione dello Stato che non svolge solo le funzioni fondamentali - quali, ad esempio, l'amministrazione della difesa (Missione 5), e della giustizia (Missione 6), la tutela della salute (Missione 20) e la promozione dell’istruzione scolastica (Missione 22) - ma espleta anche compiti di protezione di particolari categorie sociali e di redistribuzione delle risorse, tutelando, ad esempio, i diritti sociali e la famiglia (Missione 24) e i giovani e lo sport (Missione 30), ovvero interessi collettivi, come lo sviluppo sostenibile e la tutela del territorio e dell’ambiente (Missione 18).

[15] La missione "Fondi da ripartire" raccoglie alcuni fondi di riserva e speciali, che non hanno, in sede di predisposizione della legge di Bilancio di previsione, una collocazione specifica, ma la cui attribuzione è demandata ad atti e provvedimenti successivi adottati in corso di gestione.

La seconda - "Servizi istituzionali e generali" - raggruppa le spese di funzionamento dell'apparato amministrativo, le quali sono trasversali a più finalità e non attribuibili puntualmente alle singole Missioni. Rientrano, in particolare, in tale categoria le spese per "l'indirizzo politico" e per "gli affari generali".

[16] Ciascun Programma si articola in un insieme di attività che ogni Amministrazione pone in essere per il raggiungimento delle proprie finalità. attraverso l’attuazione dei processi e delle funzioni da parte singole strutture amministrative. Fanno tuttavia eccezione i c.d. “Programmi finanziari”, i quali non sono rappresentati da attività operative svolte dai competenti Centri di responsabilità amministrativa, ma costituiscono mere operazioni di trasferimento delle risorse finanziarie ai rispettivi enti destinatari, che a loro volta utilizzeranno le risorse per il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

[17] "Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro della Giustizia".

[18] Per quanto riguarda l'articolazione interna del Dipartimento, si vedano il D.M. 23 ottobre 2001 "Individuazione delle unità dirigenziali di livello non generale presso il Dipartimento per gli Affari di Giustizia", ed il D.M. 16 marzo 2006 "Modifica degli Uffici III e IV della Direzione generale della giustizia civile - Dipartimento degli Affari di Giustizia".

[19] Per quanto concerne la struttura del Dipartimento, si veda il D.M. 18 dicembre 2001, recante "Individuazione e disciplina delle articolazioni interne di livello dirigenziale nell'ambito degli uffici dirigenziali generali istituiti con il DPR 6 marzo 2001, n. 55, presso il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi".

[20] Il decreto legge è stato convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2008, n. 126.

[21] Il dato è riferito a quanto previsto dal disegno di legge di assestamento approvato dalla Camera ed in corso d’esame al Senato (AS 1033).

[22] Il decreto legge è stato convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2008, n. 126.

[23] I dati sono tratti dagli allegati alla tabella n. 5 (Stato di previsione del Ministero della giustizia per l’anno finanziario 2009), nn. da 5 a 17.

	2008			2009								Bilancio integrato 2009
	Assestato	D.L. 112/2008	Assestato + D.L.112/2008	BLV 2009	Legge finanziaria							Bilancio integrato 2009
ENTRATE					Articolato	Tab. A-B	Tab. C	Tab. D	Tab. E	Tab. F	Totale
Tributarie	423.191	1.533	424.724	433.680	-507						-507	433.173
Extratributarie	30.876	170	31.046	28.874	91						91	28.964
Alien. e amm.to ecc.	3.365	0	3.365	1.350	0						0	1.350
*ENTRATE FINALI*	457.432	1.703	459.135	463.904	-416						-416	463.488
SPESE
Spese correnti (netto interessi)	365.808	1.120	366.928	369.445	-1.428	0	0		-12		-1.440	368.005
Interessi	85.434	0	85.434	81.320	0						0	81.320
Spese c/Capitale	62.388	43	62.431	46.634	0	0	0	12	0	235	247	46.881
*SPESE FINALI*	513.603	1.163	514.793	497.400	-1.428	0	0	12	-12	235	-1.193	496.206
Rimborso prestiti	191.188	0	191.188	215.245	0						0	215.245
Risparmio pubblico	2.825	583	3.408	11.788	1.012	0	0	0	12	0	1.024	12.812
Saldo netto da finanz.	-56.198	540	-55.658	-33.495	1.012	0	0	-12	12	-235	777	-32.718
Ricorso al mercato	256.126	-540	246.846	255.791	-1.012	0	20	12	-12	235	-757	255.034

1. L’articolazione della manovra

1.1 Novità in tema di formazione del bilancio a legislazione vigente per il 2009

1.3 Le variazioni rispetto alle previsioni 2008

2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1713)

1. La disciplina contabile: il bilancio dello Stato

2. La disciplina contabile: la legge finanziaria

Premessa: le missioni comprese nello stato di previsione del Ministero della giustizia

Lo stato di previsione del Ministero della giustizia (Tabella 5)

1. La missione “Giustizia”

Programma 1.2: Giustizia civile e penale

2. La missione “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche”

2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria
(A.C. 1713)

Lo stato di previsione del Ministero della giustizia
(Tabella 5)