26 settembre 2008                                                                                                                                              n.52/0

Gli interventi in materia di giustizia AC 1441-bis-A

 

 

 

Il disegno di legge AC 1441-bis  “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria", contiene numerose e significative disposizioni in materia di giustizia, tra le quali particolarmente rilevanti risultano quelle volte a riformare il processo civile. Nel corso dell’esame in sede referente, presso le commissioni riunite Affari costituzionali e Bilancio, il testo ha subito importanti modificazioni in conseguenza dell’approvazione di diversi emendamenti, in particolare governativi.

Nella nota che segue sono sintetizzate le principali novità in materia di giustizia introdotte dal provvedimento, così come risultante dall’esame in sede referente (AC 1441-bis-A).

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Le modifiche alle disposizioni generali del codice di procedura civile

 

Un primo gruppo di modifiche (articolo 52) interviene su punti diversi del libro primo del codice di procedura civile (Disposizioni generali).

In primo luogo, al fine di  riequilibrare i carichi di lavoro si prevede l’ampliamento della competenza per valore del giudice di pace. Nello specifico, nelle cause relative ai beni mobili il limite di competenza è elevato a 5000 euro, mentre per quelle relative ai danni derivanti dalla circolazione dei veicoli e natanti è elevato a 20.000 euro.

Significative modifiche attengono alle questioni sulla competenza, che devono essere eccepite tutte immediatamente (nella comparsa di risposta)  a pena di decadenza e decise nella fase iniziale della causa.

Si introduce inoltre una semplificazione delle pronunce relative alla litispendenza e continenza di cause, alla connessione, nonché a tutte quelle relative alla competenza, che saranno definite con ordinanza anziché con sentenza e dunque motivate in forma più sintetica.

Al fine di evitare eventuali atteggiamenti dilatori e dunque nell’ottica di accelerazione del processo, è aumentata la pena pecuniaria a carico della parte che ha proposto la ricusazione, nei casi in cui questa sia rigettata o dichiarata inammissibile.

Diversi interventi attengono alla disciplina delle spese processuali. In particolare è introdotto un meccanismo sanzionatorio a carico della parte che abbia rifiutato, senza giusto motivo, una proposta conciliativa avanzata dall'altra parte. E’ inoltre significativamente ristretta la possibilità di ricorrere alla compensazione delle spese.

Per quanto attiene ai poteri del giudice una  previsione specifica attiene alla disponibilità delle prove, in quanto si stabilisce che il giudice deve porre a fondamento della decisione anche i fatti esplicitamente ammessi o non contestati. Al fine inoltre di garantire l’effettiva pubblicità della decisione - quando ciò può contribuire a riparare il danno – è concessa al giudice la possibilità di ordinarne la comunicazione anche mediante testate radiofoniche, televisive o siti internet.

Infine, nell’ottica della semplificazione procedurale, una modifica specifica riguarda il contenuto della sentenza, che non deve più riportare l’esposizione dello svolgimento del processo, ma indicare solo le ragioni di fatto e di diritto della decisione.

 

 

Le modifiche al processo di cognizione

 

Una serie rilevante di interventi (articolo 53) riguardano il processo di cognizione di cui libro secondo del codice di procedura civile.

Una prima innovazione concerne il termine assegnato dal giudice alle parti per sanare un difetto di rappresentanza di assistenza o di autorizzazione. Tale termine diventa perentorio e può essere concesso anche per sanare un vizio che determina la nullità della procura al difensore. La principale portata innovativa della disposizione consiste nel fatto che l'osservanza del termine assegnato dal giudice per la regolarizzazione è idonea a sanare i vizi con efficacia ex tunc, in quanto gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono sin dal momento della notificazione dell'atto introduttivo del giudizio.

Nella medesima ottica acceleratoria può essere letta la disposizione in base alla quale, nella prima udienza di trattazione, la concessione alla parti di ulteriori termini diventa facoltativa da parte del giudice e comunque è ristretta ai soli casi in cui sussistano gravi motivi.

Anche le modifiche apportate in materia di consulenza tecnica di ufficio perseguono la finalità di accelerare il processo. Viene precisato che la nomina del consulente tecnico d'ufficio può essere effettuata già con l'ordinanza di ammissione dei mezzi di prova. Con la medesima ordinanza, inoltre, il giudice deve indicare i quesiti da sottoporre al consulente nominato. Si prevede inoltre la fissazione di un termine entro il quale le parti possono depositare memorie recanti osservazioni alla relazione peritale.

Una novità significativa attiene all’introduzione della possibilità per il giudice di acquisire la testimonianza scritta sulla base di un modello predisposto dalla parte che ne fa richiesta, salva la possibilità di ricorrere alla deposizione orale ove necessario. Nelle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile è disciplinato nel dettaglio tale modello di testimonianza.

Si segnala che l’introduzione della testimonianza scritta è stata oggetto di approfondito dibattito nel corso dell’esame in sede consultiva presso la Commissione giustizia della Camera. Nel parere reso alle commissioni di merito la II Commissione ha sottolineato l’opportunità di semplificare tale procedura di assunzione della prova, “anche nell’ottica di una riconoscibilità dello strumento da parte degli operatori internazionali e di un ampliamento delle garanzie di autenticità del risultato probatorio”.

Per quanto attiene alle ulteriori modifiche in tema di processo di cognizione, in accordo con le nuove previsioni relative alla decisioni sulla competenza, si conferma che le decisioni del collegio che attengono esclusivamente alla competenza assumono la forma di ordinanza.

Sono inoltre previste abbreviazioni dei termini relativi alla fissazione della nuova udienza dopo la sospensione; alla prosecuzione o riassunzione dopo l’interruzione e dopo la cancellazione della causa dal ruolo; al ricorso per Cassazione, alla revocazione e alla riassunzione del processo in caso di rimessione al primo giudice per ragioni di giurisdizione, nonché alla riassunzione della causa davanti al giudice di rinvio.

 

L’ appellabilità di tutti i  provvedimenti di primo grado aventi natura decisoria

 

Nel corso dell’esame in sede referente è stato approvato un emendamento del Governo (articolo 53-bis, comma 1) che sancisce il principio della appellabilità di tutti i  provvedimenti di primo grado aventi natura decisoria.

Con riguardo a tale previsione si segnala che essa è stata oggetto di approfondito dibattito nel corso dell’esame in sede consultiva presso la Commissione giustizia. Nel parere reso alle commissioni di merito, la II Commissione ha evidenziato che tale norma “potrebbe suscitare seri dubbi interpretativi in ordine a quei provvedimenti di natura decisoria per i quali la normativa vigente non prevede opportunamente il giudizio di appello”. Il parere della Commissione sul provvedimento è infatti favorevole, a condizione di sopprimere la suddetta disposizione.

 

Il vaglio di ammissibilità del ricorso per Cassazione

 

Ulteriore significativa novità contenuta nel provvedimento, consiste nell’introduzione di un vaglio di ammissibilità del ricorso per Cassazione (articolo 53-bis, comma 2). Vengono infatti stabiliti i casi in cui esso è ammissibile nonché la forma del provvedimento che decide in merito all’ammissibilità, ossia un’ordinanza non impugnabile resa da un collegio di tre magistrati. Se il ricorso è ritenuto inammissibile, il relatore deposita una relazione con l’esposizione delle ragioni. Si applicano le norme che regolano il procedimento in camera di consiglio e dunque anche la facoltà per le parti di presentare conclusioni scritte e memorie.

Si segnala che, in relazione alla disciplina dell’ammissibilità del ricorso, la Commissione giustizia della Camera, nel parere reso alle commissioni di merito, ha sottolineato l’opportunità di “una ulteriore riflessione volta a definire i limiti della discrezionalità spettante al collegio, chiamato a decidere dell’ammissibilità stessa, nonché ad esplicitare il riferimento al rispetto del principio del contraddittorio”.

Con riferimento alla disciplina del ricorso in Cassazione va segnalata inoltre l’abrogazione della norma che prevede le modalità di formulazione dei quesiti per il ricorso stesso.

 

Le modifiche al processo di esecuzione e ai procedimenti cautelari

 

Per quanto attiene al processo di esecuzione di cui al libro terzo del codice processuale civile, il provvedimento in esame (articolo 54) introduce uno strumento di coercizione indiretta per l'adempimento degli obblighi di fare infungibile e per gli obblighi di non fare, prevedendo che il provvedimento che accoglie la domanda di condanna all'adempimento di tali obblighi contenga anche la determinazione di una somma di denaro spettante al creditore per ogni violazione o inosservanza successiva alla pronuncia. Tale disposizione non si applica alle controversie di lavoro subordinato pubblico e privato e ai rapporti di collaborazione coordinata e continuativa.

In materia di procedimenti cautelari di cui al libro quarto del codice processuale civile, si interviene (articolo 55) affermando esplicitamente il principio generale secondo cui il giudice che emette un provvedimento cautelare ante causam deve sempre provvedere anche sulle spese relative al  procedimento.

 

Il procedimento sommario di cognizione

 

Una significativa novità introdotta dal provvedimento (articolo 56) prevede l'inserimento nel codice di procedura civile, tra i procedimenti speciali del libro quarto, del procedimento sommario di cognizione.

Tale procedimento riguarda le cause in cui il tribunale giudica in composizione monocratica e permette di arrivare ad un rapido soddisfacimento della domanda grazie all’emanazione di un provvedimento immediatamente esecutivo su cui, in mancanza di appello, si forma il giudicato.

 

Le modifiche alle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile

 

Alcune modifiche (articolo 57) riguardano le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile.

Tra queste si segnalano in particolare quelle attinenti alla decadenza dalla prova e quella riguardante la motivazione della sentenza. Nello specifico, con riferimento alla mancata intimazione ai testimoni ad opera della parte,  la decadenza dalla prova può essere disposta anche d'ufficio, salvo che l’altra parte dichiari di avere interesse all’audizione. Per quanto attiene alla motivazione della sentenza, si stabilisce che nel caso di domande manifestamente fondate o infondate la sentenza sia succintamente motivata, con la possibilità di un riferimento sintetico al punto di fatto o di diritto o ad un precedente conforme di una giurisdizione superiore.

Con riguardo alle modifiche al codice di procedura civile e alle relative norme di attuazione si prevede (articolo 61) che le stesse si applichino ai giudizi instaurati dopo la loro entrata in vigore.

 

La mediazione in materia civile e commerciale.

 

Un ulteriore filone di intervento contenuto nel disegno di legge in esame, analogamente riconducibile alla finalità di deflazione e accelerazione del processo civile, è individuabile nella delega di sei mesi concessa al Governo (art.icolo 62-bis) per l’emanazione di norme istitutive della mediazione in materia civile e commerciale.

Ferme restando le ipotesi di conciliazione esperite dal giudice e già previste dal codice di rito civile, la delega intende generalizzare, anche nel settore civile e commerciale e nel rispetto della normativa comunitaria, l’uso del sistema di composizione stragiudiziale delle controversie.

Confermato il principio generale che la mediazione può riguardare solo diritti disponibili, la delega precisa che essa non preclude l’accesso ordinario alla giustizia.

La conciliazione si sviluppa, quindi, lungo un procedimento che:

-  trae origine dalla volontà delle parti;

-  è gestito da un organo professionale indipendente (diverso dal giudice o dall'arbitro) in condizioni di imparzialità rispetto agli interessi in conflitto, ma privo di poteri decisori;

-  ha lo scopo di dirimere una lite insorta tra le parti attraverso modalità che comunque ne favoriscono la composizione autonoma;

-  si risolve, quantomeno tendenzialmente, in un atto conciliativo il cui processo verbale ha valore di titolo esecutivo.

Gli organi di conciliazione - professionali ed indipendenti (istituiti anche presso i tribunali e, per le conciliazioni in determinate materie, presso gli Ordini professionali) e stabilmente deputati all’erogazione di servizi di composizione delle controversie appaiono elementi qualificanti e indefettibili per definire come tale la conciliazione stessa; particolare attenzione è data, infatti, alla loro qualificazione professionale demandando al ministero della Giustizia la determinazione dei requisiti necessari e la tenuta del registro nel quale devono essere obbligatoriamente iscritti.

Tra gli ulteriori criteri di delega, si segnalano in particolare come innovativi l’obbligo dell’avvocato (disciplinarmente sanzionabile) di informare per iscritto il cliente della possibilità di ricorso agli organismi di conciliazione, il ricorso a procedure telematiche nello svolgimento del servizio di mediazione nonché, per incentivare il ricorso alla conciliazione, la fissazione di una “ragionevole durata” massima del procedimento conciliativo, stabilita in quattro mesi.

Sulla falsariga di quanto già disposto nel processo societario oltre alle esenzioni fiscali per gli atti della procedura – si sottolinea il ricorso (eventuale) alla sanzione pecuniaria per il rifiuto “temerario” di conciliare; la sanzione potrà colpire, infatti, colui che risultato vincitore nella causa civile, abbia rifiutato la conciliazione quando i contenuti di quest’ultima risultino corrispondenti a quelli della sentenza favorevole.

 

Le misure volte al contenimento e razionalizzazione delle spese di giustizia

 

Il provvedimento contiene inoltre disposizioni volte a realizzare il contenimento delle spese di giustizia ed a razionalizzare le relative procedure di riscossione (articolo 63).

In particolare si interviene sulla disciplina relativa alla pubblicazione delle sentenze penali di condanna, sostituendo all’attuale pubblicazione su uno o più giornali scelti dal giudice, la pubblicazione sul sito internet del Ministero della giustizia.

Modifiche significative sono apportate al testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia (decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002), per quanto riguarda la registrazione delle sentenze nei processi in Corte di cassazione e nei processi penali

Per quanto riguarda le spese di giustizia nel procedimento penale, si introducono due importanti novità:

•si semplifica la procedura di quantificazione del credito, stabilendo che tutte le spese processuali penali sono recuperate in misura fissa, stabilita con decreto del Ministro della giustizia, con riferimento al grado di giudizio e al tipo di procedimento. Sono recuperate per intero solo le spese per le intercettazioni, la consulenza e la perizia, la pubblicazione della sentenza di condanna e le spese per la demolizione di opere abusive e riduzione in pristino dei luoghi;

•si elimina il vincolo di solidarietà fra i coimputati condannati stabilendo che ciascuno debba rispondere del debito pro quota. Attualmente il vincolo di solidarietà fa sì che anche il debitore solvibile sia tentato dal sottrarsi alla procedura esecutiva, in considerazione del fatto che è tenuto a pagare l’intero, dovendo poi agire in rivalsa e con risultati quanto mai incerti, nei confronti dei condebitori in solido.

Ulteriori interventi riguardano il tema critico della riscossione delle spese di giustizia nell’ambito del quale, anzitutto, si individua in modo innovativo l’ufficio competente per le attività connesse alla riscossione: tale ufficio è quello presso il magistrato (diverso dalla Cassazione) il cui provvedimento è divenuto definitivo solo per il processo civile, amministrativo, contabile e tributario. Per alleggerire gli uffici della Corte d’appello, tale ufficio è individuato invece presso il giudice dell’esecuzione per quanto riguarda il processo penale.

In secondo luogo, il disegno di legge prevede modalità di riscossione diversificate a seconda che le spese di giustizia siano maturate in processi amministrativi, contabili e tributari, ovvero in giudizi civili e penali.

Infine, si novella la legge finanziaria 2008 per coordinarne il contenuto con le nuove disposizioni introdotte, soprattutto in riferimento al ruolo di Equitalia Giustizia s.p.a.

Disposizioni varie in materia di giustizia

 

Il disegno di legge in esame contiene altresì una serie di norme in materia di giustizia, che intervengono in una pluralità di ambiti.

E’ abrogato (articolo 58) l'articolo 3 della legge 21 febbraio 2006, n. 102, che ha assoggettato alle norme del processo del lavoro (contenute nel Libro II, Titolo IV, Capo I del codice di procedura civile) le controversie relative al risarcimento dei danni per morte o lesioni conseguenti ad incidenti stradali. La normativa vigente continua ad applicarsi ai procedimenti in corso. Il disegno di legge pone dunque fine all’applicazione del processo del lavoro nelle controversie per risarcimento danni da incidente stradale.

Disposizioni specifiche (articolo 59) riguardano la semplificazione delle notifiche di atti civili, amministrativi e stragiudiziali da parte dell'Avvocatura dello Stato, alla quale viene riconosciuta la facoltà di avvalersi delle modalità di notifica previste per gli avvocati del libero foro.

Una disciplina particolare è inoltre introdotta (art. 61-bis) per regolare la translatio iudicii tra giudici appartenenti ad ordini diversi, in attuazione della sentenza della Corte Costituzionale n.77 del 2007, e, nel contempo, per perseguire obiettivi di semplificazione del processo.

Nello specifico la norma prevede che in caso di dichiarazione, nei giudizi civili, amministrativi, contabili, tributari e speciali, del difetto di giurisdizione, il giudice debba indicare il giudice munito di giurisdizione. La pronuncia sulla giurisdizione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è vincolante per ogni giudice e per le parti anche in altro processo. Se nei termini stabiliti dalla stessa norma la domanda è riproposta davanti al giudice indicato, sono fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda. Tale disposizione accoglie il sollecito contenuto nella citata sentenza della Corte costituzionale a colmare la lacuna dell’ordinamento relativa alla conservazione degli effetti della domanda a seguito di declinatoria di giurisdizione. L’inosservanza dei termini comporta l’estinzione del processo. E’ infine stabilito che le prove raccolte nel processo davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova.