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La proposta di
legge A.C. 406 (Contento), che riprende il contenuto del testo approvato dalla
Camera nella scorsa legislatura (A.C. 1638) e il disegno di legge del Governo,
A.C. 1415, intervengono in materia di intercettazioni,
ridefinendone la disciplina processuale
ed apportando alcune modifiche al codice penale, alle disposizioni attuative
del codice di rito nonché al codice per la protezione dei dati personali.
Entrambi i provvedimenti affrontano anche il tema della pubblicazione degli atti di indagine. Il disegno di legge del
Governo contiene inoltre disposizioni riguardanti l’astensione del giudice e la
sostituzione del pubblico ministero nonché disposizioni concernenti la responsabilità
amministrativa delle persone giuridiche.
Più nel dettaglio,
con riferimento ai limiti di
ammissibilità delle intercettazioni (art. 266 c.p.p.), l’A.C. 1415 restringe
la possibilità di avvalersi di tali mezzi di prova per i delitti non colposi
puniti con la reclusione superiore nel
massimo a dieci anni e per alcuni delitti di particolare allarme sociale
(tra i quali l’associazione mafiosa e i delitti aventi finalità di terrorismo
nonché alcune fattispecie delittuose per le quali è previsto l’arresto
obbligatorio in flagranza). Viene conservata la possibilità di effettuare
intercettazioni per i delitti contro la pubblica amministrazione per i quali è
prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni,
mentre è eliminata la possibilità di ricorrervi nei casi di “abusiva attività
finanziaria, abuso di informazioni privilegiate, manipolazione del mercato”.
Per quanto riguarda le intercettazioni
ambientali, sono consentite a prescindere dal luogo ove vengano effettuate,
solo se vi è fondato motivo di ritenere che in tale luogo si stia svolgendo
l’attività criminosa. L’A.C. 406 non incide specificamente sui limiti di
ammissibilità, ma estende la normativa in tema di intercettazioni anche alle
intercettazioni di corrispondenza postale e alle riprese visive.
Con riferimento ai presupposti ed alle forme del
provvedimento che autorizza le intercettazioni (art. 267 c.p.p.) entrambi i
progetti di legge stabiliscono una durata
complessiva massima di tre mesi
delle operazioni di intercettazione. Il solo A.C. 406 contiene una specifica
deroga a tale durata.
L’A.C. 1415 devolve
la competenza ad autorizzare le
operazioni di intercettazione al tribunale
del capoluogo della provincia nella quale ha sede l'ufficio del pubblico
ministero che ha richiesto l’intercettazione, in composizione collegiale. Ai
fini dell’autorizzazione è poi necessario, tra l’altro, che sussistano
specifiche ed inderogabili esigenze relative ai fatti per i quali si procede,
fondate su elementi espressamente ed analiticamente indicati nel provvedimento.
Lo stesso disegno di legge disciplina inoltre i casi in cui l'intercettazione è
necessaria per lo svolgimento delle indagini relative ad un delitto di
criminalità organizzata, di terrorismo o di minaccia col mezzo del telefono.
Entrambi i
provvedimenti rendono più stringenti e puntuali gli adempimenti relativi alle
annotazioni nel registro delle
intercettazioni.
Per quanto concerne
l’esecuzione
delle operazioni di intercettazione (art. 268 c.p.p.),le novità
più rilevanti, introdotte dai progetti di legge riguardano, sia pure con
modalità differenti, l’istituzione dei centri
di intercettazione telefonica e la disciplina dei punti di ascolto. Sono attribuiti ai procuratori generali presso la corte di appello e ai
procuratori della Repubblica territorialmente competenti i poteri di gestione,
vigilanza, controllo e ispezione, rispettivamente, sui menzionati centri di
intercettazione e sui punti di ascolto. L’A.C. 406 contiene inoltre specifiche
disposizioni finalizzate a garantire i diritti dell’indagato e dei terzi, in
materia di deposito e acquisizione dei verbali e delle registrazioni, trascrizione
delle registrazioni, utilizzo delle intercettazioni nel corso delle indagini
preliminari, ascolto e acquisizione di conversazioni disposti dal giudice
nonchè avviso a persone non indagate.
Per quanto riguarda
la conservazione della documentazione
(art. 269 c.p.p.), entrambi i progetti di legge stabiliscono che i verbali ed i
supporti contenenti le registrazioni sono conservati integralmente in un archivio riservato. Il disegno di legge
del Governo ne sancisce anche il divieto di allegazione al fascicolo. Quanto
alle registrazioni, entrambi i provvedimenti prevedono l’obbligo di distruzione
di esse a seguito del passaggio in giudicato della sentenza. L’A.C. 1415
ridefinisce altresì la competenza dell’autorità giudiziaria in merito alla distruzione della documentazione non
necessaria per il procedimento a tutela della riservatezza, che passa dal
giudice che ha autorizzato o convalidato l’intercettazione al tribunale.
In relazione all’utilizzo delle intercettazioni in
procedimenti diversi da quello in cui sono state autorizzate (art. 270
c.p.p.), il disegno di legge del Governo ne circoscrive il ricorso ai casi in
cui esse risultino indispensabili per l'accertamento di particolari delitti di
allarme sociale (si tratta di casi più limitati rispetto alla disciplina
attuale che ne autorizza l’uso per i delitti per i quali è previsto l’arresto
obbligatorio in flagranza). L’A.C. 1415 introduce altresì un nuovo divieto di utilizzazione delle
intercettazioni (art. 271 c.p.p.), quando in udienza preliminare o nel
dibattimento emerga una diversa qualificazione del fatto.
I provvedimenti in
esame affrontano anche il tema del
divieto di pubblicazione di atti e di immagini (art. 114 c.p.p.). Entrambi dispongono
il divieto di pubblicazione, anche per
riassunto, di tutti gli atti contenuti nel fascicolo del pubblico ministero
o della difesa, anche se non più coperti da segreto, fino a che non siano
concluse le indagini preliminari ovvero fino al termine dell’udienza
preliminare. L’A.C. 1415 estende tale divieto anche al contenuto di tali atti. L’A.C. 406 stabilisce analogo divieto di
pubblicazione con riferimento al contenuto solo per quanto riguarda le
conversazioni telefoniche, i flussi di comunicazioni informatiche o telematiche
e i dati riguardanti il traffico telefonico, informatico o telematico. Lo
stesso A.C. 406 prevede altresì un divieto assoluto di pubblicazione dei provvedimenti cautelari, consentendone
la pubblicazione, soltanto nel contenuto, dopo che l’indagato o il suo
difensore ne abbiano avuto conoscenza e con l’esclusione delle parti che
riproducono il contenuto di intercettazioni. Il disegno di legge del Governo prevede
il divieto di pubblicazione “in ogni caso” (quindi anche dopo la conclusione
delle indagini o dell'udienza preliminare), degli atti e dei contenuti relativi
a conversazioni o ai flussi di comunicazioni informatiche o telematiche di cui
è stata ordinata la distruzione.
Lo stesso
provvedimento del Governo modifica, inoltre, l'articolo 115 c.p.p., in materia
di illecito disciplinare costituito
dalla violazione del divieto di pubblicazione.
Entrambe le
proposte di legge modificano la disciplina relativa ad atti coperti dal segreto. L’A.C. 1415 precisa che il segreto copre,
oltre che gli atti, anche le attività d’indagine compiuti dal pubblico
ministero e dalla polizia giudiziaria e che la eventuale autorizzazione alla
pubblicazione di singoli atti o di parti di essi sia disposta non più dal
pubblico ministero ma dal giudice delle indagini preliminari su richiesta del
primo. L’A.C. 406 sancisce uno specifico obbligo di segretezza relativamente
alla documentazione custodita nell’archivio riservato.
Per quanto concerne
le disposizioni di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, entrambi i
provvedimenti prevedono la designazione – da parte del procuratore della
Repubblica – di un funzionario
responsabile del servizio di intercettazioni nonché della tenuta del
registro e dell’archivio riservato. L’A.C. 1415 interviene sulla disciplina
inerente alle informazioni sull’azione
penale, individuando, in particolare, le autorità ecclesiastiche
destinatarie di tali informazioni.
I provvedimenti in
esame intervengono anche sul codice
penale. In particolare, essi modificano la fattispecie di cui all’articolo
379-bis c.p. in tema di rivelazione di segreti inerenti a un
procedimento penale, aumentando la pena per chiunque dolosamente riveli, o
comunque agevoli la conoscenza, di segreti inerenti a un procedimento penale,
dei quali sia venuto a conoscenza a causa del proprio ufficio o servizio.
Entrambi i progetti di legge introducono poi nel codice penale la nuova
fattispecie di accesso abusivo ad atti
del procedimento penale, sanzionando con la reclusione da 1 a 3 anni chiunque illecitamente prende
cognizione di atti del procedimento penale coperti dal segreto. Sono altresì
apportate da entrambi i provvedimenti modifiche in tema di pubblicazione arbitraria di atti di un procedimento penale. Sia
l’A.C. 406 che l’A.C. 1415 sanciscono al riguardo un inasprimento della
sanzione. Il disegno di legge del Governo prevede un’aggravante per l’ipotesi
in cui la pubblicazione riguardi intercettazioni. Lo stesso disegno di legge
del Governo estende a tale reato l’applicazione della disciplina della responsabilità amministrativa delle persone
giuridiche, di cui al decreto legislativo n. 231 del 2001. L’A.C. 406
introduce le due nuove fattispecie delittuose di detenzione di documenti
illecitamente formati o acquisiti e di rivelazione del contenuto di documenti redatti
attraverso la raccolta illecita di informazioni.
Il disegno di legge
del Governo contiene anche una nuova regolamentazione dell'obbligo di astensione del giudice, estendendolo ai casi in cui questi
abbia rilasciato pubblicamente dichiarazioni relative al procedimento
affidatogli. Ulteriori disposizioni sono previste in materia di sostituzione del pubblico ministero. Ai
casi di sostituzione attualmente previsti viene aggiunto quello in cui il
pubblico ministero abbia rilasciato pubblicamente dichiarazioni relative al
procedimento affidatogli e quello in cui lo stesso pubblico ministero risulti
iscritto nel registro degli indagati per il reato di illecita rivelazione di
segreti inerenti a un procedimento penale.
L’A.C. 406 modifica
il codice in materia di protezione dei dati personali con riferimento alla conservazione dei dati di traffico e agli
illeciti per finalità giornalistiche.
Ulteriori
disposizioni relative al diritto di
rettifica previsto dalla legge sulla stampa nonché al codice di deontologia
per le attività giornalistiche sono introdotte dall’A.C. 1415.
Entrambi i
provvedimenti infine specificano che le nuove disposizioni non si applicano ai procedimenti penali pendenti alla data della loro
entrata in vigore.
Relazioni allegate
La proposta di
legge A.C. 406, essendo di iniziativa parlamentare, è corredata della sola
relazione illustrativa. Il disegno di legge del Governo A.C. 1415 è corredato,
oltre che della relazione illustrativa, anche dell’analisi tecnico normativa,
dell’analisi dell’impatto della regolamentazione e della relazione tecnica.
I provvedimenti intervengono principalmente a modificare
disposizioni contenute nel codice penale e di procedura penale: si giustifica
pertanto l’utilizzazione dello strumento legislativo.
I provvedimenti intervengono essenzialmente sulla disciplina
processual-penalistica delle intercettazioni. La base giuridica dei progetti di
legge appare pertanto riconducibile all’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione (giurisdizione e
norme processuali; ordinamento civile e penale;).
Compatibilità comunitaria
Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria
Con riferimento all’articolo 21 dell’A.C. 406, potrebbe
risultare opportuno un ulteriore approfondimento in ordine alla piena
compatibilità con la direttiva comunitaria 2006/24/CE (cfr., in particolare,
l’articolo 6) delle norme che riproducono il contenuto delle disposizioni abrogate
per effetto del recepimento della suddetta direttiva (art. 132, comma 2, del
D.lgs. 196/2003).
Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio
Rapporti con l'Unione europea)
Le intercettazioni rientrano tra gli elementi considerati
nella proposta di decisione quadro relativa alla creazione di un mandato
europeo di ricerca delle prove diretto all'acquisizione di oggetti, documenti e
dati da utilizzare a fini probatori nei procedimenti penali (COM(2003)688),
tuttora all’esame delle istituzioni europee.
In particolare, il testo stabilisce che il mandato europeo
di ricerca delle prove non possa essere emesso per avviare un’azione volta ad
acquisire:
§
mezzi di prova raccolti sotto forma di
interrogatori, dichiarazioni o altri tipi di audizioni di indiziati, testimoni
o periti, o qualsiasi altra parte;
§
mezzi di prova provenienti dal corpo di una
persona, ivi compresi i campioni di DNA o impronte digitali;
§
mezzi di prova in tempo reale, quali
l’intercettazione di comunicazioni, la sorveglianza discreta dell’indiziato o
il controllo dei movimenti su conti bancari; e
§
mezzi di prova che richiedano un proseguimento
delle indagini, in particolare la compilazione o l'analisi degli oggetti, dei
documenti o dei dati esistenti;
§
dati sulle comunicazioni conservati dai
fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche accessibili al pubblico o di
una rete pubblica di comunicazione .
§
Tuttavia, il mandato europeo di ricerca delle
prove può essere emesso per acquisire mezzi di prova esistenti, che rientrino
nelle categorie suindicate, qualora essi fossero già stati raccolti prima
dell'emissione del mandato.
Il 4 ottobre 2005 la
Commissione europea ha presentato una proposta di decisione
quadro (COM(2005)475), relativa alla protezione dei dati personali nel quadro
della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
Si segnala infine che il 13 novembre 2007 la Commissione europea ha
presentato una proposta di direttiva (COM(2007)698) nel settore dei servizi di
comunicazioni elettroniche che modifica alcune direttive, tra cui la direttiva
2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita
privata nel settore delle comunicazioni elettroniche.
Compatibilità con la Convenzione
europea dei diritti dell’uomo
(in
collaborazione con l’Avvocatura, Osservatorio sulle sentenze della Corte
europea dei diritti dell’uomo)
Per la Corte
europea dei diritti dell’uomo, le comunicazioni telefoniche ed ambientali
rientrano nella tutela della “vita privata” e della “corrispondenza” di cui al
paragrafo 1 dell’art. 8 CEDU. Perciò, le relative intercettazioni sono
“ingerenza di un’autorità pubblica” ammessa dalla Convenzione solo se: prevista
dalla legge, finalizzata a uno o più degli scopi elencati dal paragrafo 2 del
citato articolo, necessaria in società democratica per il raggiungimento degli
scopi medesimi.
Secondo la Corte,
la base normativa delle intercettazioni deve essere accessibile e prevedibile,
indicando in modo sufficientemente chiaro in quali circostanze e a quali condizioni
i pubblici poteri possono adottare tali misure, fissandone portata, modalità di
esercizio e limiti. Quindi devono essere chiaramente regolati: categorie di
persone e reati intercettabili; termine di durata; autorizzazione delle
intercettazioni da parte di soggetto indipendente dall’esecutivo, o, almeno,
controllo di un giudice o di un’autorità indipendente sull’autorizzazione;
facoltà dell’interessato di opporsi alle decisioni in tema di utilizzazioni
delle registrazioni, da adottarsi in udienza; modalità di redazione dei verbali
di sintesi di consegna delle registrazioni delle intercettazioni e precauzioni
per la comunicazione integrale delle stesse, a fini di eventuale controllo del
giudice e della difesa; casi di cancellabilità delle registrazioni; garanzie
dei terzi a contatto con l’utenza intercettata; rapporto tra segreto
professionale e intercettazioni; intercettabilità delle comunicazioni di
persone che possono sottrarsi alla testimonianza e delle conversazioni dei
detenuti.
Attribuzione di poteri normativi
L’art. 24 dell’A.C. 406 e l’art. 18 dell’A.C. 1415 demandano
ad un decreto del Ministro della giustizia la disposizione dell'entrata in
funzione dei centri di intercettazione telefonica.
L’articolo 18 dell’A.C. 406 demanda ad un decreto del
Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e con il Ministro delle comunicazioni, la disciplina relativa al
ristoro dei costi sostenuti dagli operatori per le prestazioni a fini di
giustizia effettuate a fronte di richieste di intercettazioni ovvero di
richieste di acquisizione di dati relativi al traffico telefonico da parte
delle competenti autorità giudiziarie e le relative modalità di pagamento.
Come evidenziato anche nell’analisi dell’impatto della
regolamentazione, allegata all’A.C. 1415, i principali destinatari delle
disposizioni contenute nei provvedimenti in esame sono il pubblico ministero e
il tribunale in composizione collegiale; la polizia giudiziaria e gli ausiliari
del pubblico ministero e del giudice; tutti coloro che hanno accesso
«qualificato» agli atti del procedimento, quali (oltre ai magistrati, loro
ausiliari e polizia giudiziaria) i consulenti tecnici del pubblico ministero e
i periti nominati dal giudice per la trascrizione delle conversazioni;
giornalisti e direttori responsabili.
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luglio 2008 - n. 28/0