6 settembre 2011		n. 533/0
Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale A.C. 4566 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge in esame reca una delega legislativa al Governo per la riforma fiscale e assistenziale in un'ottica di semplificazione e razionalizzazione del quadro normativo vigente.

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, il sistema fiscale è caratterizzato da un carico fiscale troppo elevato per quanto riguarda il lavoro e, al contempo, piuttosto contenuto per quanto riguarda il consumo. Si intende inoltre semplificare il quadro normativo al fine di ridurre il tempo necessario per adempiere agli obblighi fiscali.

La riforma in materia socio-assistenziale si rende necessaria per riqualificare e riordinare la relativa spesa e per superare le sovrapposizioni e duplicazioni di servizi e prestazioni che rendono poco efficace e antieconomico il sistema. La spesa per i servizi sociali è frammentata tra diversi soggetti concorrenti fra loro che gestiscono quote diverse di risorse suddivise tra il servizio sanitario nazionale, l'INPS e i comuni.

 

In sintesi, l’articolo 1 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi, da ordinare in un unico codice, volti a realizzare un riforma del sistema fiscale statale (comma 1). Il comma 2 definisce i princìpi sulla base dei quali il governo è chiamato ad operare il riordino del sistema fiscale e a curare la predisposizione del codice. Si tratta, in particolare:

a)       dei princìpi costituzionali di legalità e capacità contributiva;

b)       del rispetto deiprincìpi fondamentali dell'ordinamento comunitarioe degli obblighi derivanti dai trattati internazionali.

c)       dei princìpi di chiarezza, semplicità, conoscibilità effettiva e irretroattività, nonché della tutela dell'affidamento e della buona fedenei rapporti tra fisco e contribuente.

d)       del divieto della doppia imposizione giuridica e del divieto di applicazione analogica delle norme che stabiliscono i presupposti soggettivi ed oggettivi dell'imposizione, le esenzioni e le agevolazioni;

E’ inoltre previsto che nel codice debba trovare sede una disciplina unitaria per tutte le imposte del soggetto passivo, dell'obbligazione fiscale, delle sanzioni e del processo tributario.

 

Gli articoli da 2 a 7 contengono i principi e criteri di delega relativi a ciascuna imposta.

In particolare, l’articolo 2 prevede che l'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) sia determinata in base alle tre aliquote del 20 per cento, del 30 per cento e del 40 per cento, da applicare “ad un imponibile per quanto possibile non eroso dalle diverse agevolazioni introdotte nel corso degli anni”. La copertura finanziaria della rimodulazione delle aliquote è assicurata mediante l'eliminazione o la riduzione totale o parziale dei regimi di favore fiscale attualmente vigenti, fatta eccezione per i regimi introdotti in esecuzione di accordi internazionali, ovvero in ottemperanza alla normativa dell'Unione europea. Altri principi riguardano:

-        l’inclusione, fra i soggetti passivi, degli enti non commerciali;

-        un nuovo sistema di determinazione dell’imponibile e di calcolo dell’imposta, caratterizzato dall’identificazione, in funzione della soglia di povertà, di un livello di reddito minimo personale escluso da imposizione;

-        la concentrazione dei regimi di favore fiscale su natalità, lavoro e giovani;

-        l’inclusione parziale nella base imponibile degli utili percepiti e delle plusvalenze realizzate, fuori dall’esercizio dell’impresa, su partecipazioni qualificate.

Viene inoltre previsto un nuovo regime fiscale per i redditi di natura finanziaria, superando la distinzione tra “redditi di capitale” e “redditi diversi” a favore di una unica categoria di “redditi finanziari” assoggettati ad un’imposta sostitutiva con una stessa aliquota. Tale norma è peraltro già prevista nel DL 138 del 2011, in corso di conversione.

E’ infine introdotto un livello di aliquota più basso per i redditi di natura finanziaria derivanti da piani di risparmio a lungo termine appositamente istituiti e da forme di previdenza complementare.

 

L’articolo 3contiene i principi e i criteri direttivi per la riforma dell’IVA. In particolare, si prospetta, nel rispetto dell’ordinamento comunitario:

-        la revisione graduale delle aliquote;

-        la riduzione delle forme di indetraibilità e delle distorsioni della base imponibile;

-        il coordinamento della disciplina IVA con quella delle accise;

-        la razionalizzazione dei sistemi speciali in relazione alla particolarità dei settori interessati.

 

L'articolo 4è volto a razionalizzare - mediante l’istituzione di una imposta sui servizi - il settore delle cosiddette “imposte minori” che, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, risulta comprensivo di una pluralità di tributi e presupposti impositivi che lo rendono complesso in termini di gestione e di difficile applicazione per i contribuenti.

La riforma dell’imposizione sui servizi avviene attraverso l’unificazione in un'unica obbligazione fiscale e in un'unica modalità di prelievo dei seguenti tributi: imposta di registro; imposte ipotecarie e catastali; imposta di bollo; tassa sulle concessioni governative; imposta sulle assicurazioni; imposta sugli intrattenimenti.

 

L’articolo 5 concerne il riordino della disciplina delle accise, prospettando:

-        la graduale rimodulazione delle aliquote delle singole accise;

-        il coordinamento delle medesime aliquote con l’IVA, al fine di ridurne l’incidenza sui “prodotti essenziali” e la duplicazione dell’imposizione;

-        la correzione degli effetti esterni negativi dell’imposizione su ambiente salute e benessere”.

 

L’articolo 6conferisce al Governo una specifica delega per la graduale eliminazione dell'IRAP (imposta regionale sulle attività produttive), a tal fine indicando come prioritaria l’esclusione dalla base imponibile del costo del lavoro.

 

L'articolo 7 prevede l'introduzione di un aiuto alla crescita economica (ACE), nella disciplina relativa alla tassazione del reddito di impresa, rendendo deducibile il rendimento del capitale di rischio, valutato tramite l'applicazione di un rendimento nozionale al nuovo capitale proprio.

 

L'articolo 8 contiene le modalità di attuazione della delega tramite la predisposizione di più decreti legislativi da emanare entro tre anni dalla data di entrata in vigore della relativa legge. I provvedimenti di attuazione dovranno contenere una norma transitoria di salvaguardia per escludere eventuali inasprimenti fiscali rispetto a regimi fiscali garantiti dalla legislazione pregressa. Inoltre, considerato che fino al completamento del processo di riforma costituzionale restano garantiti in termini quantitativi e qualitativi gli attuali meccanismi di finanza locale, si stabilisce, in merito alla progressiva riduzione dell'IRAP, che tale riduzione sarà compensata, d'intesa con le regioni, da trasferimenti o compartecipazioni.

 

L’articolo 9 reca norme in materia di espressione del parere parlamentare sui decreti legislativi di attuazione della delega, disponendo, a tal fine, la costituzione di una apposita Commissione bicamerale, composta da 15 deputati e 15 senatori.

 

L’articolo 10 reca una delega al governo per la riqualificazione e il riordino della spesa in materia sociale secondo i seguenti principi e criteri direttivi:.

-        ridefinizione degli indicatori volti ad individuare la reale situazione economica dei singoli cittadini, con particolare attenzione ai nuclei familiari;

-        armonizzazione dei diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno alle condizioni di bisogno, evitando duplicazioni di servizi e responsabilizzando tutti i livelli di governo;

-        istituzione di un fondo per l'indennità sussidiaria alla non autosufficienza, da ripartire tra le regioni sulla base di parametri legati alla popolazione, all'età anagrafica e ad alcuni fattori ambientali;

-        trasferimento ai comuni, singoli e associati, del servizio relativo alla carta acquisti, per il tramite delle organizzazioni non profittevoli.

 

L’articolo 11 stabilisce, infine, che dall'attuazione della legge di delega, e in particolare dal riordino della spesa in materia sociale, nonché dall'eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali, devono derivare effetti positivi, ai fini dell'indebitamento netto, non inferiori a 4.000 milioni di euro per l'anno 2013 e a 20.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014.

Relazioni allegate

Il disegno di legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall’analisi di impatto della regolamentazione e dall’analisi tecnico-normativa.

La relazione tecnica, peraltro, non fornisce una quantificazione degli effetti delle disposizioni contenute nel disegno di legge, rinviandone la stima alla fase di emanazione dei decreti legislativi.

Necessità dell’intervento con legge

Il ddl interviene su materia coperta da riserva di legge ai sensi dell’articolo 23 della Costituzione, il quale stabilisce che nessuna prestazionale personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

Si tratta, peraltro, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale, di una riserva relativa e non assoluta, ritenendosi sufficiente che la legge determini il presupposto, i soggetti passivi, la base imponibile e l’aliquota del tributo, o almeno i criteri per la determinazione della base imponibile e dell’aliquota.[1]

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il ddl è riconducibile alla materia tributaria che, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, è assegnata alla competenza esclusiva dello Stato. Allo Stato è altresì assegnata in via esclusiva la perequazione delle risorse finanziarie.

Le regioni – ai sensi del terzo comma dell’articolo 117 - hanno potestà legislativa concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; hanno inoltre potestà legislativa in materia di tributi regionali e locali, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge statale di coordinamento (articolo 119).

Si ricorda, infine, che ai sensi dell’articolo 119, i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa e risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

Quanto alle disposizioni in materia socio-assistenziale di cui all'articolo 10, esse possono farsi rientrare nella potestà legislativa esclusiva dello Stato in quanto riconducibili, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Le regioni – ai sensi del terzo comma dell’articolo 117 - hanno potestà legislativa concorrente in materia di tutela della salute.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Le norme dei Trattati europei in materia fiscale prevedono sostanzialmente il divieto di istituire tassazioni discriminatorie, rispetto a quelle applicate sui prodotti nazionali, su prodotti provenienti da altri Stati membri e l’armonizzazione comunitaria dell’IVA, delle imposte di consumo (Accise) e delle altre imposte indirette. L’imposizione diretta non è invece armonizzata e rimane di competenza esclusiva degli Stati membri.

L’articolo 113 del Trattato sul funzionamento dell’unione europea (TFUE) prevede che il Consiglio adotti le disposizioni che riguardano l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo ed altre imposte indirette, nella misura in cui detta armonizzazione sia necessaria per assicurare l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno ed evitare le distorsioni di concorrenza. L’articolo 110 prevede poi che nessuno Stato membro possa applicare direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne superiori a quelle applicate ai prodotti nazionali similari. Inoltre, nessuno Stato può applicare ai prodotti degli altri Stati imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni. L’articolo 112 esclude le imposte sulla cifra d'affari, le imposte di consumo e le altre imposte indirette dall’obbligo di preventiva approvazione da parte del Consiglio per l’introduzione di misure nazionali di esonero e rimborso all'esportazione negli altri Stati membri, nonché di tasse di compensazione applicabili alle importazioni provenienti dagli Stati membri. Gli articoli da 106 a 109 del TCE disciplinano gli aiuti fiscali alle imprese.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il coordinamento delle politiche fiscali nell’UE, anche in materia di imposizione sul reddito, ha acquisito rilievo centrale, nell’ambito del nuovo sistema di governance economica dell’UE, per effetto del Patto euro plus, approvato dai Capi di Stato o di governo della zona euro nella riunione dell’11 marzo 2011 e avallato dal Consiglio europeo del 24-25 marzo. Il Patto, pur riconoscendo che l'imposizione diretta resta di competenza nazionale, ne sottolinea la rilevanza ai fini del sostegno al risanamento di bilancio e alla crescita economica. In tale contesto gli Stati partecipanti si impegnano ad avviare discussioni strutturate sulle questioni di politica fiscale per assicurare che si scambino migliori prassi, si evitino prassi dannose e si presentino proposte di lotta contro la frode e l'evasione fiscale.

Con riferimento all’articolo 2, si segnala che la proposta di decisione sul sistema delle risorse proprie dell’UE (COM(2011)510) per il 2014-2020, presentata dalla Commissione europea unitamente alle proposte relative al prossimo quadro finanziario pluriennale dell’UE, prospetta l’introduzione, quale nuova risorsa propria dell’UE, di una tassa sulle transazioni finanziarie.

Ai fini dell’istituzione della tassa – che sarebbe applicata al più tardi a decorrere dal 1° gennaio 2018 – la Commissione preannuncia la presentazione nell’autunno 2011 di un’apposita proposta legislativa. Il Parlamento europeo ha sollecitato in più occasioni, anche con un’apposita risoluzione approvata l’8 marzo 2011, l’istituzione di una tassa sulla transazioni finanziarie internazionali.

Con riferimento all’articolo 3, il 1° dicembre 2010 la Commissione ha presentato il Libro verde sul futuro dell’IVA (COM2010)695) su cui si è svolta, sino al 31 maggio 2011, una consultazione pubblica delle parti interessate in vista di un riesame complessivo del sistema vigente dell’imposta. Sulla base dei risultati della consultazione la Commissione presenterà entro la fine del 2011 una comunicazione in cui individuerà i settori prioritari nei quali intervenire a livello europeo. Il Libro verde prospetta, tra le altre cose:

-        il mantenimento dell’attuale sistema basato sulla tassazione nello Stato di destinazione, eventualmente con alcuni correttivi, rinunciando al passaggio al principio della tassazione nello Stato membro di origine previsto sin dall’istituzione dell’imposta;

-        una drastica riduzione delle numerose esenzioni e delle deroghe individuali concesse a singoli Stati membri, al fine di migliorare l’efficacia e la neutralità dell’imposta nonché di ampliarne la base imponibile;

-        la razionalizzazione delle aliquote ridotte;

-        la semplificazione degli obblighi di dichiarazione, eventualmente mediante l’introduzione di un modulo UE standard di dichiarazione disponibile in tutte le lingue;

-        l’istituzione di un regime speciale a favore delle PMI, applicabile sulla base di una soglia comune a livello europeo.

La richiamata proposta di decisione sul sistema delle risorse proprie dell’UE prospetta l’introduzione, quale nuova risorsa propria dell’UE, anche di una nuova risorsa IVA che consisterebbe in una quota dell’IVA applicabile alle forniture di beni e servizi, agli acquisti intracomunitari di beni e alle importazioni di beni soggetti a un’aliquota IVA normale in ogni Stato membro a norma della direttiva 2006/112/CE (sesta direttiva IVA). L’aliquota applicabile sarebbe definita con un apposito regolamento e in ogni caso non dovrebbe essere superiore al 2% dell’aliquota normale.

Con riferimento all’articolo 5, la Commissione europea ha presentato, il 13 aprile 2011, una proposta di modifica della direttiva 2003/96/CE che ristruttura la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (COM(2011)169). In base alla proposta le imposte sull'energia vigenti sarebbero divise in due componenti:

-        una basata sulle emissioni di CO2 rilasciate dal prodotto energetico, che ammonterebbe a 20 euro per tonnellata di CO2;

-        un'altra basata sul contenuto energetico (energia effettiva generata dal prodotto misurata in gigajoule (GJ)).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Le lettere d) e g) del comma 2 dell’articolo 1, richiamano, tra i princìpi in base ai quali, in sede di codificazione, dovrebbe essere riordinato il sistema fiscale, rispettivamente, i princìpi di chiarezza, di semplicità, conoscibilità effettiva e irretroattività, e i principi tutela dell'affidamento e della buona fede, i quali sono già affermati dagli articoli 2 e 10 della legge n. 212 del 2000 (“Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente”), che, dal punto di vista della gerarchia delle fonti normative, sembra collocarsi sullo stesso piano, per quanto attiene alla forza e alla efficacia, del codice.

Con riguardo all’articolo 1, comma 1, lettera l), il quale stabilisce che le disposizioni contenute nel codice tributario, possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali, si osserva che la dottrina prevalente è esclude la capacità di una norma primaria di vincolare l’attività del futuro legislatore, seppure limitatamente all’obbligo di abrogazione espressa.

In relazione all’articolo 4, che istituisce l’imposta sui servizi, attraverso l’unificazione in un'unica obbligazione fiscale e in un'unica modalità di prelievo di alcuni tributi (imposta di registro, imposte ipotecarie e catastali, imposta di bollo, tassa sulle concessioni governative, imposta sulle assicurazioni, imposta sugli intrattenimenti), si segnala che il D.Lgs. n. 23 del 2011 sul federalismo fiscale municipale ha disciplinato l’assetto delle competenze fiscali tra Stato ed enti locali, a decorrere, in una prima fase di avvio triennale, dal 2011, e poi a regime a decorrere dal 2014, con l’introduzione, in sostituzione di tributi vigenti, dell’imposta municipale (IMU), che assorbe o modifica alcune di dei tributi citati.

Occorrerebbe pertanto introdurre al predetto articolo 4 una disposizione di coordinamento con il D.Lgs. n. 23 del 2011, con particolare riferimento alle modalità di sostituzione del gettito attribuito dal D.Lgs. ai comuni con una quota della nuova imposta sui servizi, anche in considerazione di quanto previsto dal successivo articolo 8 del presente disegno di legge, che fa salve eventuali anticipazioni del federalismo fiscale.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il decreto-legge n. 138 del 2011, il cui disegno di legge di conversione è attualmente all’esame parlamentare, reca alcune norme contenute nel presente disegno di legge, tra cui si segnala la revisione del sistema impositivo dei redditi di natura finanziaria con l’introduzione di una aliquota unica fissata al 20 per cento.

Impatto sui destinatari delle norme

Destinatari degli effetti dell'intervento regolatorio in materia fiscale sono tutti i contribuenti in quanto la legge di delega interviene in materia di imposta sul reddito, imposta sul valore aggiunto, imposta sui servizi, accisa e imposta regionale sulle attività produttive.

In relazione all'imposta sul reddito si ha un ampliamento della platea dei soggetti passivi dell'imposta attraverso l'inclusione, accanto alle persone fisiche, delle persone morali e degli enti non commerciali, con favore per gli enti senza scopo di lucro.

Destinatari degli effetti dell'intervento regolatorio in materia socio-assistenziale sono le regioni, aventi il compito di strutturare il sistema dell'indennità sussidiaria di accompagnamento, i comuni, ai quali è affidata la gestione della carta degli acquisti, e l'INPS quale agente generale pagatore dei contributi monetari diretti; lo stesso Istituto, inoltre, dovrà occuparsi dell'anagrafe generale di tutte le posizioni assistenziali, predisponendo allo scopo un apposito fascicolo elettronico dei soggetti beneficiari e delle loro famiglie. Destinatari sono, naturalmente, anche i soggetti bisognosi e che hanno diritto a tali interventi.

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Finanze	( 066760-9496– *st_finanze@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: FI0520_0.doc