18 ottobre 2010		n. 397/0
Convenzione civile sulla corruzione A.C. 3737 e A.C. 1787 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

Contenuto dell’Accordo

LaConvenzione civile sulla corruzione fatta a Strasburgo il 4 novembre 1999, e che l’Italia ha firmato in quella stessa data, impone a ciascuno Stato contraente di prevedere, ove necessario, nel proprio ordinamento giuridico efficaci rimedi in favore dei soggetti che hanno sofferto danni in conseguenza di atti di corruzione, sia sotto il profilo della tutela giudiziale dei loro diritti ed interessi, sia sotto quello sostanziale del risarcimento del danno.

La Convenzione costituisce l’esito di iniziative assunte dal Consiglio d’Europa per fronteggiare il fenomeno della corruzione. Come evidenziato nella relazione illustrativa che correda il disegno di legge di legge di ratifica A.S. 849, approvato dall’Assemblea del Senato il 29 settembre 2010, iniziative in tal senso furono intraprese con l’adozione, in occasione della 19^a Conferenza dei Ministri europei della giustizia svoltasi a Malta (1994), di una risoluzione[1] incentrata su un approccio multidisciplinare al fenomeno della corruzione a livello internazionale, cui fece seguito l’istituzione, da parte del Consiglio d’Europa, del Gruppo multidisciplinare sulla corruzione (GMC)[2] che ha predisposto il Programme of Action against Corruption (PAC), adottato alla fine del 1996 dal Comitato dei Ministri.  La 21^a Conferenza dei Ministri europei della giustizia svoltasi a Praga (1997), vide l’adozione della risoluzione n. 1 sul collegamento tra corruzione e crimine organizzato, nella quale si sottolineava come la corruzione, ostacolando lo sviluppo economico e mettendo a repentaglio la stabilità delle istituzioni democratiche, rappresentasse un grave impedimento all’affermazione della preminenza del diritto, della democrazia e dei diritti dell’uomo, dell’equità e della giustizia sociale.

Veniva quindi specificamente raccomandato di dare pronta attuazione al PAC anche attraverso la predisposizione di uno strumento internazionale volto in particolare a disciplinare il risarcimento dei danni sofferti in conseguenza di fatti di corruzione.IlComitato dei Ministri del Consiglio d’Europa adottò, 6 novembre 1997, una risoluzione[3] sui venti princìpi guida per la lotta contro la corruzione dove il principio 17 indica espressamente, quale necessità prioritaria,la previsione di una disciplina civilisticaregolante, in particolare, l’aspetto deirimedi giudiziali per la tutela di diritti ed interessipregiudicati da atti di corruzione[4].Alla Conferenza di Chisinau (giugno 1999), i Ministri europei della giustizia hanno adottato la risoluzione n. 3 sulla lotta contro la corruzione, che sollecita il Comitato dei Ministri ad adottare la Convenzione civile sulla corruzione da aprirsi alla firma prima della fine del 1999.

Quanto la contenuto, la Convenzione civile sulla corruzione, si articola in tre capi e si compone di ventitre articoli e di un preambolo.

L’articolo 1 nell’indicare l’oggetto della Convenzione, impone a ciascuno Stato contraentedi prevedere, ove necessario, nel proprioordinamento giuridico efficaci rimedi infavore dei soggetti che hanno sofferto danni in conseguenza di atti di corruzione, sia sotto il profilo della tutela giudiziale dei loro dirittied interessi, sia sotto quello sostanzialedel risarcimento del danno sotto il profilo del ristoro economico.

L’articolo 2 reca la definizione di “corruzione” come rilevante per la Convenzione e sancisce che la relativa nozione resta integrata dalla richiesta, offerta, dazione, accettazione, diretta o indiretta, di una “provvigione illecita o altro indebito vantaggio”, con distorsione della condotta e rispetto dei doveri propri della funzione esercitata da parte del beneficiario.

L’articolo 3 dispone in tema di risarcimento del danno e stabilisce che ogni Stato deve garantire, all’interno del proprio ordinamento giuridico, la possibilità per il danneggiato di vedere giudizialmente tutelato il proprio diritto all’integrale ristoro del pregiudizio sofferto mediante risarcimento dei danni patrimoniali, compreso il mancato guadagno (lucro cessante), e di quelli non patrimoniali.

Ai sensi dell’articolo 4, che regola il regime della responsabilità, è stabilito che perché possa aversi danno risarcibile debbano ricorrere precisi presupposti, ossia:

1)       che il convenuto abbia commesso o autorizzato un atto di corruzione ovvero abbia omesso di adottare misure atte a prevenirlo;

2)       che l’istante abbia patito un danno;

3)        che sussista un nesso di causalità tra l’atto di corruzione ed il danno.

E’ inoltre previsto che, in caso di pluralità di danneggianti, questi possano essere chiamati a rispondere dei danni in via solidale o separatamente.

L’articolo 5 contempla l’introduzione della responsabilità dello Stato (ovvero dalle autorità competenti del soggetto diverso dallo Stato) per il danno cagionato dal pubblico ufficiale che abbia commesso il reato di corruzione.

In riferimento agli oneri potenzialmente derivanti dalle disposizioni della norma, la Commissione bilancio del Senato, nella seduta del 21 aprile 2010, aveva reso il proprio parere non ostativo dopo l’acquisizione di una nota della Ragioneria Generale dello Stato che confermava la neutralità degli effetti finanziari dell’articolo 5.

L’articolo 6 prevede la diminuzione o la soppressione del risarcimento del danno nella misura corrispondente al concorso del danneggiato nel cagionare il danno o nel suo aggravamento.

L’articolo 7 prevede che il giudizio di risarcimento del danno subìto in conseguenza dell’atto di corruzione sia soggetto ad un termine di prescrizione non inferiore a tre anni dal momento in cui il danneggiato ha avuto o avrebbe dovuto avere conoscenza dell’atto di corruzione o del danno sofferto e dell’identità del responsabile. Tuttavia il giudizio non può essere iniziato trascorso un termine di non meno di dieci anni a decorrere dal momento in cui l’atto di corruzione è stato commesso. Il termine di prescrizione è assoggettabile a sospensione o ad interruzione.

Ai sensi dell’articolo 8 all’interno di ciascun ordinamento giuridico, qualsiasi contratto o clausola contrattuale avente ad oggetto un contratto di corruzione è considerato nullo e ciascuna parte contrattuale il cui consenso sia rimasto viziato dall’atto di corruzione può chiedere l’annullamento del contratto stipulato quale oggetto della corruzione, salvo il diritto al risarcimento del danno.

L’articolo 9 impone l’introduzione nel diritto interno di ciascuno Stato di un’adeguata tutela in favore dei dipendenti che denuncino in buona fede alle autorità competenti fatti di corruzione di cui abbiano giusti motivi di sospetto.

L’articolo 10 richiede che i bilanci delle Società siano redatti nel rispetto dei princìpi di trasparenza e veridicità, in modo da fornire una fedele rappresentazione della situazione finanziaria.

La previsione di efficaci modi di acquisizione della prova nell’ambito dei processi concernenti un atto di corruzione è richiesta dall’articolo 11.

L’articolo 12 richiede la previsione di adeguate misure di tutela cautelare da adottare nell’ambito dei procedimenti civili concernenti un atto di corruzione.

L’articolo 13 impone agli Stati di cooperare efficacemente in relazione ai procedimenti civili concernenti fatti di corruzione, in particolare per quanto concerne la notifica di atti, l’acquisizione di prove all’estero, la giurisdizione, il riconoscimento e l’esecuzione di provvedimenti giudiziali, in conformità con le disposizioni degli strumenti internazionali pertinenti relativi alla cooperazione internazionale in materia civile e commerciale di cui essi sono Parte e alle disposizioni del rispettivo diritto interno.

Ai sensi dell’articolo 14 i poteri di vigilanza in ordine all’attuazione della Convenzione da parte degli Stati vengono attribuiti al Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO)[5].

Gli articoli da 15 a 23 concernono le clausole di rito di applicazione della Convenzione.

In particolare, l’articolo 15 individua nel Segretario generale del Consiglio d’Europa il depositario della Convenzione e prevede che il firmatario che non sia membro del Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) al momento della ratifica, accettazione o approvazione della Convenzione, lo diventi automaticamente alla data di entrata in vigore della medesima. Ai sensi della medesima norma, che  dispone l’entrata in vigore della Convenzione tre mesi dopo il deposito di quattordici ratifiche, la Convenzione civile sulla corruzione è entrata in vigore il 1° novembre 2003.

L’articolo 17 stabilisce che non sono ammesse riserve alle disposizioni della Convenzione.

A norma dell’articolo 19 la Convenzione non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti da Convenzioni internazionali multilaterali concernenti particolari questioni e che le Parti della Convenzione potranno concludere fra di loro accordi bilaterali o multilaterali relativi alle questioni regolamentate dalla presente Convenzione, al fine di completare o rafforzare le disposizioni di quest’ultima o facilitare l’applicazione dei princìpi da essa sanciti.

L’articolo 21 dispone che il Comitato europeo di cooperazione giuridica (CDCJ) sia tenuto al corrente dell’interpretazione e dell’applicazione della Convenzione e che, in caso di controversia sull’interpretazione o sull’applicazione della Convenzione siano esperite la via negoziale e ogni altro mezzo pacifico a scelta delle Parti, compresa la sottoposizione del caso al Comitato europeo di cooperazione giuridica CDCJ, a un tribunale arbitrale le cui decisioni saranno vincolanti per le Parti o alla Corte internazionale di giustizia, su una base di un accordo tra le Parti interessate.

 

Contenuto dei progetti di legge di ratifica

I due progetti di legge in esame (A.C. 3737, approvato dal Senato il 29 settembre 2010, ed A.C. 1787, d’iniziativa dell’onorevole Di Pietro ed altri), di identico contenuto, riprendono un progetto di legge presentato presso la Camera nel corso della XV legislatura (A.C. 3262) e non esaminato a causa dell’anticipata conclusione della medesima.

I due progetti di legge constano di tre articoli.

Gli articoli 1 e 2 recano, rispettivamente, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione dell’Accordo.

L’articolo 3,reca la data di entrata in vigore della legge, fissata per il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

La relazioni illustrative, di contenuto sostanzialmente convergente,che accompagnano le proposte di legge di ratifica in esame precisano che la legislazione italiana, in linea generale, è già conforme al contenuto della Convenzione.

In particolare, nella relazione al ddl A.S. 849, viene precisato che la nozione di corruzione di cui all’articolo 2 della Convenzione ha riguardo ad un concetto lato corrispondente non solo alla nozione penalistica recepita negli articoli 318, 319 e 322 del codice penale, ma anche a quella di concussione di cui all’articolo 317 del medesimo codice, quantomeno sotto il profilo della richiesta (requesting), là dove la stessa si traduca nel costringere o indurre taluno, con abuso della qualità o dei poteri di pubblico ufficiale, a dare o promettere indebitamente, a sé o ad un terzo, denaro o altra utilità.

Inoltre la medesima relazione precisa che la Convenzione non comporta la necessità di adeguamenti normativi in relazione all’attuazione degli articoli 11 e 13, in tema di acquisizione delle prove nei procedimenti civili conseguenti al compimento di atti di corruzione, poiché tali aspetti sono disciplinati dagli articoli 2697 e ss. del codice civile, e dagli artt. 115 e ss. del codice di procedura civile, mentre in tema di cooperazione giudiziale e di comunicazione e notificazione di atti rilevano rispettivamente l’art. 204 del codice di procedura civile e gli artt. 136 e ss. del codice di procedura civile).

E’ utile altresì sottolineare che è in corso la procedura di ratifica ed esecuzione della Convenzione penale sulla corruzione fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999: le due proposte di legge(AS 850, d’iniziativa del sen. Li Gotti e AS 2058, d’iniziativa della sen. Finocchiaro ed altri), sono all’esame delle Commissioni riunite Giustizia ed Esteri del Senato.

La Convenzione contiene una definizione della nozione di corruzione analoga a quella presente nella Convenzione civile, delineando, pertanto, un processo di adeguamento e coordinamento della nozione di corruzione rinvenibile attualmente nel nostro ordinamento con quella tratteggiata in sede internazionale.

In tema di corruzione, si rammenta che presso il Senato è in corso di esame un disegno di legge del Governo, recante Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione (AS 2156). Il provvedimento prevede un Piano nazionale anticorruzione, specifiche misure per favorire la trasparenza nei contratti pubblici, disposizioni in materia di controlli negli enti locali e l’aggravamento delle sanzioni previste per i delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A.

 

Si rammenta, altresì, che la legge 3 agosto 2009, n. 116, reca tra l’altro la ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (Convenzione di Merida), adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 31 ottobre 2003. Tale legge contiene alcune disposizioni di adeguamento interno, attraverso modifiche al codice penale e al codice di procedura penale. Dopo il deposito dello strumento di ratifica, la Convenzione è in vigore anche per l’Italia dal 4 novembre 2009. Quanto al contenuto ed alle finalità, la Convenzione contribuisce anzitutto alla definizione il più possibile univoca di termini di solito utilizzati con diversi significati nei vari Stati e in differenti contesti; esige che gli Stati parte adottino misure di prevenzione della corruzione volte tanto settore pubblico quanto al settore privato, nonché  che gli Stati parte stessi conferiscano il carattere di infrazione penale ad alcuni atti specifici e si ripromettano di farlo per altri. La Convenzione incoraggia poi la cooperazione internazionale che prevede il recupero dei proventi illecitamente ottenuti, come anche misure di formazione, di ricerca e di scambio di informazioni. Le disposizioni della Convenzione non comportano tutte lo stesso grado di vincolo: è piuttosto possibile distinguere in esse tre categorie: misure imperative, che pongono obblighi di legiferare; misure che gli Stati parte devono prevedere di applicare o di adottare; misure facoltative

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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