Contenuto dell’accordo
L'Accordo italo-statunitense sulla
conduzione di ispezioni su sfida ai sensi della
Convenzione sulla messa al bando delle armi chimiche (CWC), è stato firmato a
Roma il 27 ottobre 2004. La citata Convenzione di Parigi del 1993 (per la quale
si rinvia al paragrafo successivo), non si è limitata a prevedere l'eliminazione
di un'intera categoria di armi di distruzione di massa
– quali quelle chimiche - ma ha introdotto un regime di controllo
internazionale che include un meccanismo per verificare la reale applicazione
degli obblighi in essa previsti.
In tale ambito si annoverano le ispezioni su sfida – che,
peraltro, non sono state finora mai attuate – che vengono
attivate per iniziativa di uno degli Stati Parti qualora vi siano fondati
sospetti in merito ad illecite attività condotte in un altro Stato Parte della
Convenzione. Dopo la formalizzazione della richiesta di ispezione
nell'ambito della OPAC (Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche),
viene convocato in sessione straordinaria e urgente il Consiglio esecutivo: la
richiesta può essere rigettata con un voto a maggioranza di tre quarti dei
membri del Consiglio esecutivo stesso, ma se ciò non avviene l’OPAC invia
propri ispettori nello Stato Parte sospettato di attività illecite o comunque
in contrasto con la Convenzione. Il preavviso in questo caso è brevissimo, ma
mai inferiore alle 12 ore.
Ciò premesso, la ratio
del provvedimento risiede nel fatto che l'articolo I della Convenzione di
Parigi pone in
capo a ciascuno Stato Parte la distruzione o lo smantellamento di un impianto
di produzione di armi chimiche, ovvero di armi chimiche tout court, ubicati in qualunque luogo che sia posto sotto la sua
giurisdizione: vige cioè un principio di
imputazione territoriale della responsabilità dell'attuazione della Convenzione,
indipendentemente dai soggetti che pongano in essere eventuali attività
vietate. Ad esempio, attività illecite ai sensi della Convenzione, condotte
presso basi militari concesse a paesi alleati, implicano la responsabilità
dello Stato ospitante: è comprensibile dunque come si sia ritenuto opportuno
procedere alla stipula di un accordo bilaterale tra Italia e Stati Uniti per
regolamentare la materia. Se dunque uno Stato terzo dovesse
richiedere all’OPAC di effettuare un’ispezione su sfida presso strutture
militari appartenenti agli Stati Uniti, ma ubicate in basi presenti in Italia,
questa sarà l'occasione per l'applicazione dell'Accordo in esame. La relazione
introduttiva al disegno di legge di autorizzazione
alla ratifica dell'Accordo (A.S. 1182) elenca come potenzialmente sottoposte
alla disciplina dettata dall'Accordo le basi militari di Aviano,
Sigonella, Camp Darby
(presso Livorno), Bagnoli, La Maddalena, nonché le navi militari statunitensi,
quando si trovino nelle acque territoriali italiane.
L’Accordo in esame consta di un Preambolo e di 11 articoli. Nel Preambolo l’Italia e gli USA riconoscono la coerenza tra gli
obblighi derivanti dall’attuazione della Convenzione di Parigi per quanto
riguarda le ispezioni su sfida, ed il Memorandum
d’intesa bilaterale del 1995 sull’uso di installazioni
o infrastrutture in territorio italiano da parte delle Forze Armate
statunitensi.
Dopo l’articolo I, che pone una serie di definizioni di termini utilizzati nel
prosieguo del testo, l’articolo II
illustra la finalità dell’Accordo,
che verrà applicato a qualunque possibile ispezione su sfida riguardante un
territorio sotto giurisdizione italiana, e sul quale insistano impianti, basi,
navi o aeromobili di nazionalità statunitense. E’ previsto anche il caso
inverso – certamente più teorico - di impianti o basi
italiane oggetto di ispezione che si trovino in territorio comunque soggetto a
giurisdizione USA.
L’articolo III è dedicato alle procedure di notifica, che riguardano
tanto la conoscenza di eventuali consultazioni
nell’ambito dell’OPAC per la conduzione di un’ispezione su sfida, quanto la
comunicazione effettiva dell’imminente svolgimento di un’ispezione su sfida nel
territorio di una delle due Parti. Nel primo caso la Parte che venga a conoscenza delle consultazioni provvede ad informare
l’altra Parte, mentre nel secondo caso – ma stavolta con la massima
sollecitudine, visto il ridotto preavviso delle ispezioni su sfida – la Parte
sotto la cui giurisdizione si trovi il territorio nel quale insistono gli
impianti oggetto dell’ispezione, e gestiti dall’altra Parte contraente, informa
quest’ultima non oltre due ore dal ricevimento della notifica di ispezione. Le
comunicazioni tra le due Parti dovrebbero contenere tutti i dati che l’OPAC fornisce nel messaggio di notifica, o anche quelli che
l’OPAC dovesse fornire successivamente, ma prima dell’arrivo della Squadra
ispettiva.
La Parte che gestisce gli impianti oggetto
dell’ispezione dovrà sollecitamente confermare se vi siano, all’interno
dell’area ispezionabile, impianti da essa utilizzati, e se intenda inviare
propri rappresentanti a prender parte alle attività pre-ispettive.
L'articolo IV
contiene le direttive
generali relative anzitutto
alle attività pre-ispettive. In particolare,
qualora una delle Parti venga identificata come Stato
Parte ispezionato - ossia Stato nel cui territorio insistono impianti o
attrezzature o armamenti dell'altra Parte suscettibili di subire ispezioni su
sfida -, ma entrambe le Parti concordino che sia l'altra Parte a rispondere più
correttamente alla definizione di Stato Parte ispezionato, esse ne informeranno
il Direttore generale e il Consiglio esecutivo dell'OPAC. L'Italia si riserva
il diritto di rifiutare l'accesso ad una Squadra ispettiva dell'OPAC fintanto
che non sia designata come Stato Parte ispezionato.
Nei casi in cui l'ispezione su sfida concerna
esclusivamente navi o aeromobili di bandiera, lo Stato Parte ispezionato dovrà
essere correttamente identificato nella Parte che possiede e gestisce le navi o
aeromobili. Ciascuna delle Parti informerà l'altra Parte del veto eventuale
posto ad ispettori o assistenti di ispezione; l'altra
Parte informerà il Segretariato tecnico dell'OPAC che non accetterà ispettori o
assistenti nei confronti dei quali la prima delle Parti ha posto il veto. Non
appena il mandato di ispezione sarà disponibile, lo
Stato Parte ispezionato ne fornirà una copia al rappresentante dell'altra
Parte. La Parte ispezionata, eventualmente con l'assistenza dell'altra Parte,
ha la responsabilità delle procedure da seguire per l'entrata e l'uscita nel
proprio territorio della Squadra ispettiva, nonché del
servizio di scorta e dell'assistenza amministrativa logistica alla stessa.
All'interno di un impianto utilizzato dall'altra Parte, entrambe le Parti forniranno un servizio congiunto di scorta durante la
conduzione dell'ispezione. Durante la conduzione dell'ispezione
lo Stato Parte ispezionato avrà il ruolo principale di collegamento con
la Squadra ispettiva. Le Parti si consulteranno e decideranno congiuntamente su
ogni eventuale prolungamento del periodo di ispezione.
Per quanto riguarda le attività
post-ispettive, entrambe le Parti avranno la facoltà di indicare
informazioni o dati, contenuti nella bozza del rapporto finale di ispezione loro sottoposta, che a loro giudizio non
riguardino le armi chimiche e che abbiano carattere confidenziale; pertanto, lo
Stato Parte ispezionato proporrà al Segretariato tecnico dell'OPAC le varianti
richieste dall'altra Parte alla bozza del rapporto finale di ispezione. Anche i
costi dell'ispezione che l'OPAC dovrà rimborsare costituiranno oggetto di consultazione tra
le Parti.
L’articolo V
riguarda le ispezioni nelle quali l’Italia
è designata dall’OPAC quale Stato Parte ispezionato.
Gli Stati Uniti potranno inviare, a discrezione, propri rappresentanti
per partecipare in tempo utile alle attività pre-ispettive
- quali il controllo delle attrezzature della Squadra ispettiva e le trattative
sul perimetro ispezionabile -, la conduzione delle quali è affidata in primis
all’Italia. Dopo il controllo delle attrezzature – che dovranno essere state
approvate dall’OPAC – la
Squadra ispettiva verrà trasferita in prossimità dell’impianto oggetto
dell’ispezione, che potrà avere corso. Durante l’ispezione, l’Italia garantirà
il rispetto dei diritti degli USA sulle modalità di accesso
all’impianto (o agli impianti) oggetto dell’ispezione, mentre gli Stati Uniti
faciliteranno l’osservanza degli obblighi della Convenzione da parte
dell’Italia, in quanto Stato Parte ispezionato.
Previa consultazione con l’Italia, gli Stati Uniti
inoltreranno al Governo italiano le richieste di rimborso all’OPAC, che saranno
accluse a quelle a sua volta formulate dall’Italia.
L’articolo VI
riguarda le ispezioni nelle quali gli Stati Uniti sono designati dall’OPAC
quale Stato Parte ispezionato: si tratta del caso di
installazioni italiane in territori sotto giurisdizione USA, ovvero, come
previsto all’art. IV, del caso in cui oggetto dell’ispezione siano navi o
aeromobili militari statunitensi. L’art. VI riporta sostanzialmente a parti
invertite quanto previsto dal precedente art. V.
In base all’articolo
VII, le Parti subordineranno a previa reciproca consultazione ogni dichiarazione da rilasciare alla stampa,
allo Stato Parte che ha richiesto l’ispezione o ad altri Stati Parti della
Convenzione, o ad Organi dell’OPAC.
Le informazioni scambiate tra le Parti in base all’Accordo
in esame non potranno essere rese pubbliche se non con
il consenso della Parte che le ha fornite (articolo
VIII).
L’articolo IX
prevede consultazioni tra le Parti per la messa a punto di procedure attuative dell’Accordo in esame, nonché
per la composizione di ogni eventuale controversia al riguardo. Le
Parti potranno altresì concordare in forma scritta emendamenti all’Accordo (articolo
X).
Infine, l’articolo XI prevede l’entrata in vigore dell’Accordo
subordinatamente alla notifica di ciascuna delle Parti
sull’avvenuto espletamento delle procedure interne.
L’Accordo potrà essere denunciato per iscritto con preavviso
di 90 giorni da ciascuna delle Parti.
La
Convenzione per la messa al bando delle
armi chimiche
La Convenzione di Parigi, entrata in vigore nel 1997,
rappresenta uno dei più importanti esiti della positiva
evoluzione delle relazioni internazionali prodottasi agli inizi degli anni
Novanta del secolo scorso, con la fine della Guerra fredda.
L’adesione alla Convenzione è stata generalizzata, essendo
stata ratificata da 184 Paesi.
Gli obblighi a carico degli Stati Parte
previsti dalla Convenzione sono:
·
distruggere tutte le armi chimiche esistenti sul proprio
territorio;
·
non detenere, fabbricare
o sviluppare altre armi;
·
non fare ricorso
per nessun motivo ad armi chimiche (neanche in risposta ad un attacco con armi
chimiche);
·
accogliere le
ispezioni dell’apposito organismo di controllo, denominato Organizzazione Internazionale per la
proibizione delle armi chimiche (OPAC). Tali ispezioni possono essere
rivolte anche ad industrie chimiche
al fine di verificare che prodotti chimici idonei ad usi civili non vengano impiegati illegalmente per la produzione di armi
chimiche;
·
adottare un’apposita legislazione nazionale che comprenda la
criminalizzazione delle violazioni.
La Convenzione aveva
anche fissato l’obiettivo generale di pervenire alla distruzione di tutti gli
arsenali chimici entro dieci anni dalla sua entrata in vigore, cioè entro il 2007. A tutt’oggi
però questo obiettivo non è stato raggiunto, anche se le operazioni di
distruzione procedono con regolarità e sono quelle più facili da controllare.
I principali problemi aperti sono quelli della necessità di
un continuo adeguamento del sistema di ispezioni. In primo luogo ciò riguarda la circostanza
che il sistema predisposto dalla CWC è basato prevalentemente sulle “ispezioni
di routine” (necessariamente rivolte
ad un numero definito di sostanze e di impianti,
elencati in liste chiuse). Le grandi risorse richieste dallo svolgimento di
queste ispezioni rischia di non lasciare spazio ad
altri interventi, e quindi di vanificare quell’impostazione generale data dal
“criterio general purpose”
adottato dalla Convenzione che colpisce – in
senso ampio e generale – gli usi e i fini (bellici) di qualunque agente
chimico. Un paese che volesse sfuggire ai controlli degli ispettori internazionali potrebbe facilmente sfruttare i continui
progressi della tecnologia e avviare la produzione di agenti non compresi nelle
liste perché risultati da processi di sintesi nuovi (magari in impianti idonei
anche a produzioni civili). Questo inconveniente è stato ovviamente ipotizzato
dalla Convenzione, che ha infatti previsto una
categoria residuale di impianti (in cui ricadono tutti gli impianti
chimici). Ma le risorse per le ispezioni in questi
impianti (cd. OCPF: Other Chemical Production Facilities) sono
molto scarse. La Convenzione dovrà in futuro dedicare più risorse a queste ispezioni (alle quali ancora oggi va
una parte minore del bilancio). La possibilità di produrre questi cambiamenti
nella distribuzione delle risorse della Convenzione è connessa alla possibilità
di utilizzare metodi meno costosi (a distanza) per le ispezioni di routine e
per i controlli sulle operazioni di distruzione dello stock
pregresso.
Un secondo aspetto critico è quello
delle menzionate “ispezioni su sfida”.
La Convenzione ha previsto che ogni Stato Parte possa
attivare una ispezione straordinaria e ad
hoc in presenza di ragionevoli sospetti. Tuttavia tali ispezioni – ad oggi - non sono mai
state attivate. Le motivazioni sono diverse: non volontà di
rivelare fonti informative segrete (dal momento che le
richieste devono comunque essere motivate); rischio di provocare controrichieste a scopo ritorsivo; riluttanza
nell’effettuare mosse che possono essere percepite come azioni ostili[2]. Il
problema è che una prolungata
desuetudine delle “ispezioni su sfida” può vanificare quello che appare invece
uno strumento essenziale. Appare, pertanto, necessario introdurre
meccanismi che incentivino il ricorso a tale
strumento.
Una terza questione ancora non risolta è quella del prelevamento di campioni durante le
ispezioni. In molti casi l’analisi chimica richiede la presenza in situ di apparecchiature pesanti (fino ad 1,5 tonnellate) e con
costi di trasporto altissimi. Sarebbe più efficace un prelevamento di materiali
ai fini di un’analisi in laboratori specializzati. Ma
molti paesi si rifiutano di concedere i permessi nel timore (fondato o
pretestuoso) che possano essere violate norme a tutela dei brevetti.
Infine, un altro obiettivo ancora raggiunto solo
parzialmente è quello dell’attuazione della Convenzione all’interno degli Stati Parte (Art. VII
della Convenzione), attraverso la creazione di un’Autorità nazionale[3] e –
soprattutto – attraverso il varo di legislazioni
nazionali che criminalizzino la produzione e il
commercio di determinate sostanze. Ad oggi 105 Paesi[4] (su 184 Stati Parte) non hanno ancora
varato simili legislazioni. A tal fine è stato lanciato un National Implementation Action
Plan che prevede forme di cooperazione fra paesi che sono più avanzati sul
piano della normativa interna e paesi che sono rimasti indietro.
Il 26 giugno 2008
è stato presentato l’ultimo Rapporto
annuale dell’OPAC (versione
provvisoria) sullo stato di attuazione della
Convenzione che presenta i dati quantitativi più aggiornati sulle attività
ispettive e di distruzione di arsenali chimici svolti dagli organi della
Convenzione.
L’attuazione
della Convenzione da parte dell’Italia
Ai sensi dell’art. 6
della legge n. 93/1997, il Governo presenta annualmente alle Camere una Relazione
sullo stato di esecuzione della Convenzione per la
proibizione delle armi chimiche e sugli adempimenti effettuati.
L’ultima relazione, relativa all’anno 2007, è stata
presentata al Parlamento il 10 aprile
2008.
Dalla Relazione si ricavano i dati sulle attività svolte
dall’Italia per l’attuazione della Convenzione, e in particolare i dati sulla attività dell’Ufficio di livello dirigenziale istituito
appositamente presso la Direzione Generale Affari Politici Multilaterali e
Diritti Umani del Ministero degli Affari Esteri.
Le ispezioni
internazionali effettuate in Italia nel corso del 2007 sono state 6 (mentre nel 2006 le ispezioni sono state 7): una al Centro
Tecnico Logistico Interforze NBC di Civitavecchia e 5 ad industrie chimiche.
Accanto a questo, sono state effettuate da personale
italiano numerose visite ad impianti
industriali.
Da tutte le verifiche
effettuate dagli organismi internazionali è risultata
la perfetta conformità del nostro Paese agli obblighi imposti dalla Convenzione.
L’Italia ha versato all’OPAC, nel 2007, la propria quota di
partecipazione (euro 2.944.705, pari al 5,08 % del
bilancio dell’Organizzazione).
La relazione illustrativa del provvedimento ricorda che la
Convenzione prescrive la distruzione degli arsenali esistenti entro il 2007 ma
che al tempo stesso prevede la
possibilità di chiedere proroghe fino al 2012. Di questa facoltà si sono
avvalsi quasi tutti i Paesi che hanno dichiarato il possesso di
armi chimiche, compresi USA e Russia. Anche
l’Italia ha ottenuto la proroga di cinque anni per completare il processo di
distruzione delle armi chimiche obsolete esistenti sul territorio nazionale.
Nella Relazione si evidenzia – infine - la necessità di un ulteriore adeguamento della normativa nazionale penale alle
finalità della Convenzione oltre a quello già realizzato con la legge di
ratifica e le successive norme di attuazione.
Contenuto del disegno di legge di ratifica
Il disegno di legge in esame, recante ratifica ed esecuzione
dell'Accordo tra Italia e Stati Uniti in merito a
ispezioni su sfida nell’ambito dell’OPAC, consta di tre articoli. I primi due
recano, rispettivamente, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione dell’Accordo, mentre l’articolo 3 reca la data
di entrata in vigore della legge, fissata per il giorno successivo alla sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
In base alla relazione governativa che accompagna il disegno
di legge presentato al Senato (A. S. 1128) l'esecuzione dell’Accordo in questione non
comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Si segnala altresì che l'analisi tecnico-normativa (ATN) sottolinea
come l'Accordo, una volta entrato in vigore, non implichi la necessità di
adottare elementi innovativi nel quadro della legislazione italiana, né,
d’altra parte, presenti profili di
incompatibilità con l'ordinamento comunitario. L’attuazione dell’Accordo,
inoltre, non comporta la creazione di nuove strutture amministrative, giacché
essa rientra nella sfera di competenze dell’Autorità
nazionale (il Ministero degli Affari esteri) per l’attuazione della Convenzione
di Parigi.
