Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

Documentazione e ricerche

Indagine conoscitiva sulla partecipazione italiana alle missioni internazionali nell’ambito dell’esame in sede referente, delle proposte di legge C. 1213, C. 1820, C. 2605 e C. 2849

n. 119

Seconda edizione

25 maggio 2010

 

 

Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Difesa ( 066760-4172– * st_difesa@camera.it

Il dossier è frutto della collaborazione tra il Servizio Studi – Dipartimento Affari esteri e Dipartimento Difesa e il Servizio Commissioni – Segreterie della III Commissione (Affari esteri e comunitari) e della IV Commissione (Difesa) della Camera dei deputati.

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: DI0208.doc

 

INDICE

Premessa

Oggetto e svolgimento dell’indagine conoscitiva  3

Gli elementi emersi5

Deliberazione dell’indagine conoscitiva

Camera dei deputati - Commissioni riunite III (Affari esteri e comunitari) - IV (Difesa)

§      Seduta del 5 maggio 2009  17

Resoconti stenografici delle audizioni

§      Audizione di rappresentanti dell’Istituto affari internazionali (IAI) (20 maggio 2009) 21

Allegato: Rapporto dello IAI - La NATO e la difesa europea: sviluppi recenti, scenari e ruolo dell’Italia  21

§      Audizione del dottor Alessandro Politi, direttore dell’Osservatorio scenari strategici e di sicurezza di Nomisma (26 maggio 2009) 21

Allegato: Documentazione prodotta dal direttore dell’Osservatorio scenari strategici e di sicurezza di Nomisma  21

§      Audizione del professor Alessandro Colombo, direttore del programma sicurezza e studi strategici dell’Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI) (7 luglio 2009) 21

§      Audizione di Natalino Ronzitti, professore ordinario di diritto internazionale presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università Luiss-Guido Carli di Roma, e di Giuseppe De Vergottini, professore ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Bologna (15 settembre 2009) 21

§      Audizione di Giuseppe Cataldi, professore ordinario di diritto internazionale presso la facoltà di Scienze politiche dell’Università degli studi di Napoli – L’Orientale e di Davide Brunelli, professore ordinario di diritto penale presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Perugia (6 ottobre 2009) 21

§      Audizione del dottor Biagio Mazzotta, direttore generale del Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria (13 ottobre 2009) 21

Allegato: Documentazione prodotta dal Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato  21

§      Audizione di rappresentanti del COCER-Interforze (21 ottobre 2009) 21

§      Seguito Audizione di rappresentanti del COCER-Interforze (27 ottobre 2009) 21

§      Audizione di rappresentanti di organizzazioni non governative (10 novembre 2009) 22

§      Audizione del generale di divisione aerea Tommaso Ferro, comandante del Comando operativo di vertice interforze (COI) (17 novembre 2009) 22

§      Audizione del capo di stato maggiore della Difesa, generale Vincenzo Camporini (12 gennaio 2010) 181

§      Audizione del vicesegretario generale vicario del Ministero degli affari esteri, ministro plenipotenziario Carlo Oliva (26 gennaio 2010) 189

Ulteriore documentazione depositata nel corso dell’indagine conoscitiva

§      Materiale consegnato dal COCER Interforze  197

Seduta del 21 e 27 ottobre 2009  197

§      Materiale trasmesso dall’ONG – Beati i costruttori di pace (onlus) 197

Seduta del 10 novembre 2009  197

 

 

 

 

Premessa

 

Oggetto e svolgimento dell’indagine conoscitiva

L’Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei 3gruppi, delle Commissioni riunite Affari esteri e Difesa della Camera dei deputati ha convenuto all'unanimità, nella riunione del 28 aprile 2009, di svolgere un'indagine conoscitiva nell'ambito dell'esame, in sede referente, delle proposte di legge Cirielli C. 1213 e Garofani ed altri C. 1820, recanti «Disposizioni per la partecipazione italiana a missioni internazionali». Nella seduta del 2 febbraio 2010 le Commissioni Affari esteri e Difesa hanno proceduto all’abbinamento di altre due proposte di legge Di Stanislao, Donadi C. 2605 e Maurizio Turco ed altri C. 2849 vertenti su identica materia.

Acquisita l’intesa con il Presidente della Camera ai sensi dell’articolo 144, comma 1, del Regolamento, le Commissioni, riunitesi il 5 maggio 2009, hanno unanimemente deliberato in senso favorevole allo svolgimento dell’indagine, fissandone la conclusione al successivo 31 luglio. Tale termine è stato prorogato inizialmente al 30 novembre 2009, nella seduta del 29 luglio e successivamente al 31 gennaio 2010, nella seduta del 10 dicembre.

 

L’indagine conoscitiva ha l’obiettivo di arricchire e di integrare ulteriormente la riflessione sulle problematiche relative alla disciplina della partecipazione alle missioni internazionali, in particolare a proposito delle relazioni Governo-Parlamento, nella definizione dei passaggi procedurali relativi all'avvio delle missioni internazionali ed all'assetto delle iniziative di cooperazione internazionale. L’istruttoria si svolge nella prospettiva dell'elaborazione di un chiaro quadro normativo di riferimento per le missioni internazionali, soprattutto con riferimento ai particolari profili che attengono all'invio di contingenti militari all'estero.

 

In questo quadro, le Commissioni hanno svolto numerose audizioni, nello specifico:

 

§         il 20 maggio 2009 si è svolta l'audizione del professor Stefano Silvestri, presidente dell’Istituto Affari Internazionali (IAI) e di altri rappresentanti dell'Istituto.

§         Nella seduta del 26 maggio si è tenuta l'audizione di Alessandro Politi, direttore dell'Osservatorio scenari strategici e di sicurezza di Nomisma.

§         Il 7 luglio è stato ascoltato il professor Alessandro Colombo, dell'Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI).

§         Nella seduta del 15 settembre sono intervenuti: il professor Natalino Ronzitti, ordinario di diritto internazionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università Luiss-Guido Carli di Roma, ed il professor Giuseppe De Vergottini, ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Bologna.

§         Il 6 ottobre si sono svolte le audizioni del professor Giuseppe Cataldi, ordinario di diritto internazionale presso la facoltà di scienze politiche dell'Università degli studi di Napoli, L'Orientale e del professor Davide Brunelli, ordinario di diritto penale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Perugia.

§         Nella seduta del 13 ottobre le Commissioni hanno ascoltato il direttore generale del servizio studi del dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, dottor Biagio Mazzotta.

§         Nella sedute del 21 e del 27 ottobre 2009 si è svolta l'audizione dei rappresentanti del Consiglio centrale della rappresentanza militare (COCER-Interforze).

§         Il 10 novembre ha avuto luogo l'audizione di alcune organizzazioni non governative (ONG), cui hanno preso parte rappresentanti dell’Archivio Disarmo, di Link 2007 e della Comunità di S.Egidio.

§         Nella seduta del 17 novembre 2009 è stato ascoltato il generale di divisione aerea Tommaso Ferro, Comandante del Comando Operativo di vertice Interforze (COI).

§         Il 12 gennaio 2010 è intervenuto il capo di stato maggiore della Difesa, generale Vincenzo Camporini.

§         L’indagine si è conclusa il 26 gennaio 2010, con l’audizione del vicesegretario generale vicario del Ministero degli affari esteri, ministro plenipotenziario Carlo Oliva.

 

Gli elementi emersi

Dall’indagine conoscitiva sono emerse alcune concrete indicazioni per l’istruttoria legislativa che le Commissioni Affari esteri e Difesa sono chiamate a svolgere.

Alcune di queste indicazioni attengono alle linee politiche che l’Italia dovrebbe assumere a livello internazionale in materia di missioni militari internazionali; in tal senso si tratta di indicazioni che non attengono direttamente alla materia oggetto delle proposte di legge in esame da parte delle Commissioni esteri e difesa. In particolare:

§      Risulta nell’interesse dell’Italia potenziare la PESD e rafforzare la cooperazione rafforzata in materia di difesa nell’ambito dell’Unione europea, in quanto, rispetto a soluzioni alternative è quella che consente il maggior coinvolgimento italiano ad impegno finanziario invariato.

§      Risulta nell’interesse dell’Italia sviluppare un mercato integrato della difesa al fine di razionalizzare la domanda nel settore, realizzando così economie di scala.

§      Nell’ambito delle missioni risulta interesse dell’Italia incentivare la componente di polizia militare, settore nel quale l’Italia è particolarmente specializzata anche in confronto ai principali partner europei[1].

§      Nell’ambito delle missioni internazionali ha assunto per l’Italia un carattere prioritario la partecipazione alle missioni nei Balcani, mentre risulterebbe necessario un maggior coinvolgimento nel contesto africano[2].

§      Potrebbe risultare opportuno prendere coscienza che l’area di interesse dell’Italia (così come quella della Germania, della Francia e della Gran Bretagna) è oramai regionale e non globale, mentre solo gli USA hanno una dimensione di interessi e forze globale, cioè in grado di agire in tutti i contesti regionali.

§      L’Italia dovrebbe comunque richiedere che la partecipazione ad una missione in un determinato contesto regionale la legittimi ad una partecipazione alla definizione della politica in quel determinato contesto[3].

 

Più numerose indicazioni invece attengono in modo più diretto alle proposte di legge in esame da parte delle Commissioni, interessando le modifiche legislative da introdurre in materia di missioni internazionali. In particolare è emerso:

 

Procedimento di autorizzazione delle missioni internazionali e loro svolgimento:

1)      Nell’ambito delle informazioni fornite dal Governo al Parlamento sulle missioni internazionali (quali ad esempio le relazioni illustrative ai Decreti Legge di proroga del finanziamento delle missioni) dovrebbero  essere fornite indicazioni specifiche sulle motivazioni politico-strategiche della partecipazione italiana a determinate missioni [4].

2)      Risulta necessaria una legge organica e stabile in materia di missioni che disciplini anche le modalità di rinnovo della partecipazione alle missioni in raccordo con le decisioni al riguardo delle istituzioni internazionali. Si potrebbe ipotizzare un meccanismo fondato su una legislazione generale a tempo indeterminato e sull’obbligo di informazione al Parlamento in ordine alla partecipazione a missioni, fermo restando che eventuali dissensi tra Parlamento e Governo in materia dovrebbero esser risolti nell’ambito del rapporto fiduciario[5].

3)      La necessità di una legge quadro stabile in materia di missioni internazionali deriva dal fatto che tale legge si configurerebbe come lex specialis e non potrebbe quindi essere derogata da una norma successiva di forza formale uguale, a meno che non ci sia un’espressa, o anche implicita, statuizione, o che non sia ricavabile che tale deroga sia effettuata in piena cognizione di causa[6].

4)      Nell’ambito di questa legge stabile dovrebbero trovare razionalizzazione e consolidamento le prassi fin qui istauratesi, come recepite dalla risoluzione Ruffino del 2001, nonché l’orientamento legislativo progressivamente consolidatosi nelle varie disposizioni (quali quelle in materia di personale ed amministrative) inserite con poche modifiche nei successive decreti legge di proroga; ad integrazione di tale normativa legislativa si potrebbe anche ipotizzare una modifica della Costituzione che “costituzionalizzi” quanto già previsto dalla legge n. 25 del 1997 e dalla legge n. 331 del 2000 in ordine alla possibilità di usare lo strumento militare per missioni all’estero nel rispetto dei valori costituzionali e dei principi fissati nelle convenzioni internazionali. In altre parole si dovrebbe ipotizzare “una normativa tendenzialmente a tempo indeterminato, però con verifiche periodiche da parte del Governo che informa le Commissioni parlamentari”[7].

5)      Nell’ambito degli obblighi di informazione del Governo a al Parlamento si può prendere in considerazione l’ipotesi di fare riferimento anche alle regole di ingaggio, ferma restando l’esigenza di considerare gli ovvi motivi di riservatezza al riguardo[8].

6)      Risulta necessario prevedere un apparato burocratico unico che coordini sia gli aspetti civili sia quelli militari delle missioni internazionali; un primo passo in tal senso può essere rappresentato dalla disposizione prevista nelle proposte di legge all’esame delle commissioni sulla nomina di un Consigliere diplomatico presso ciascuna missione[9]

 

Aspetti penali

A.      Risulta necessario prevedere una normativa penale ad hoc che superi la dicotomia tra Codice penale militare di pace e Codice penale militare di guerra anche al fine di adeguare l’ordinamento italiano allo Statuto della Corte penale internazionale. In proposito si ricorda che il Consiglio dei ministri nella riunione del 1° marzo 2010 ha approvato un disegno di legge di delega al Governo per l’emanazione di un Codice delle missioni militari all’estero (A.S. 2099, il cui esame è stato avviato dalle Commissioni riunite Giustizia e Difesa del Senato nella seduta del 4 maggio 2010)[10]

B.     In alternativa si potrebbe ipotizzare l’applicazione del Codice penale militare di guerra che risulta più garantista prevedendo forme di protezione dei soggetti deboli in caso di conflitto quali la popolazione civile, i prigionieri, i feriti, tutte fattispecie non prese in considerazione dal Codice penale militare di pace[11]

C.     Il Codice ad hoc per le missioni militari all’estero potrebbe contenere un primo Libro sulla disciplina dell’uso della forza per fissare, in coerenza con il diritto internazionale umanitario, i parametri di liceità dell’uso della forza armata, per adeguare l’ordinamento italiano allo Statuto della Corte penale internazionale, per garantire, al fianco del Diritto internazionale umanitario, la supremazia della disciplina di tutela internazionale dei diritti umani in quanto lex generalis. Si dovrebbe poi prevedere, in un Libro secondo, le sanzioni, completate da una clausola finale che preveda l’applicabilità delle norme penali ordinarie in via residuale.

D.     Se i rapporti tra truppe straniere e Stato ospitante sono tradizionalmente oggetto degli Status of Force Agreement, rimane incerta la disciplina giuridica dei contenziosi che possono insorgere tra appartenenti a contingenti militari di diversi paesi; sul punto potrebbe quindi risultare opportuno intervenire[12].

 

Aspetti finanziari:

                            I.      In via generale si potrebbe valutare l’opportunità di introdurre meccanismi idonei a rendere più flessibile l’utilizzo delle risorse al verificarsi di eventi imprevisti.

                          II.      Potrebbe risultare opportuno introdurre meccanismi per consentire una gestione più flessibile delle risorse del programma “Missioni militari di pace” da parte del Ministero della difesa anche consentendo il ricorso ai sospesi di tesoreria entro un plafond massimo mensile, anziché ricorrere, come invalso nella prassi nelle more del completamento dell’iter dei decreti ministeriali di allocazione delle risorse nei pertinenti capitoli, alle contabilità speciali del Ministero della difesa[13].

                         III.      Potrebbe risultare opportuno assicurare una più tempestiva disponibilità dei fondi assegnati fin dall’inizio dell’esercizio finanziario[14].

                       IV.      Risulta opportuno attribuire maggiore autonomia decisionale per le spese necessarie, entro un limite annuo prefissato, ai comandanti dei singoli contingenti.

                         V.      Risulta opportuno, come prospettato dalle proposte di legge in esame, rendere più flessibile, nell’ambito della cessione dei materiali, il vincolo tra l’atto di cessione e la presenza di un accordo di cooperazione con lo Stato destinatario della cessione.

                       VI.      Potrebbe risultare opportuno rendere più agevole la collaborazione e il mutuo supporto tra gli alleati nelle missioni internazionali, per conseguire economie di scala.

                      VII.      Potrebbe risultare opportuno considerare negli stanziamenti per le missioni internazionali anche le “spese di ricondizionamento”, cioè quelle riconducibili all’efficienza dei mezzi, equipaggiamenti, materiali usurati o distrutti in ragione dell’attività svolta nel teatro operativo[15].

                    VIII.      Risulta necessario assicurare agli interventi di cooperazione nelle aree di crisi regole derogatorie alla normativa generale, per garantire maggiore flessibilità nell’organizzazione delle strutture e delle procedure di stipulazione di contratti pubblici, anche nell’ambito dell’attuazione dell’art. 13 della legge n. 69 del 2009 (collegato competitività)[16].

Aspetti attinenti al trattamento del personale impegnato nelle missioni internazionali:

Sugli aspetti attinenti al trattamento del personale impegnato nelle missioni internazionali sono intervenuti principalmente i rappresentanti dei COCER delle Forze armate. Questi hanno comunque preliminarmente preso atto che le proposte di legge all’esame delle Commissioni esteri e difesa appaiono volte in primo luogo a ricondurre in una cornice unitaria la normativa in materia di personale attualmente riproposta nei successivi decreti-legge di finanziamento delle missioni internazionali e quindi, allo stato, appaiono applicabili senza ulteriori costi per la finanza pubblica. Ciò premesso, i rappresentanti dei COCER hanno rilevato che, ove invece le Commissioni esteri e difesa intendessero nel corso dell’esame in sede referente, modificare o integrare la normativa vigente, molteplici misure di miglioramento del trattamento del personale potrebbero essere prese in considerazione, ovviamente tenendo conto del fatto che in tal caso si dovrebbero individuare le risorse necessarie alla relativa copertura finanziaria (audizione del gen. Domenico Rossi, COCER-Interforze, resoconto della seduta del 21 ottobre 2009, pp. 3-4 e resoconto della seduta del 27 ottobre 2009, p. 5). In generale le principali misure in materia prospettate nel corso dell’indagine risultano le seguenti:

 

a)      Potrebbe risultare opportuno, in considerazione dell’impegno psico-fisico richiesto dalle missioni, rinviare ad un regolamento governativo la previsione di giorni aggiuntivi rispetto alla licenza ordinaria.

b)      Potrebbe risultare opportuno un adeguamento dell’importo dell’indennità di missione, fermo da molto tempo.

c)      Potrebbe risultare opportuno dare automaticità nelle promozioni del personale ferito o deceduto.

d)      Potrebbe risultare opportuno prolungare la possibilità di rafferma dei volontari in ferma prefissata che finiscano la ferma e non risultino vincitori di concorsi per passaggi a ruoli successivi.

e)      Potrebbe risultare opportuno espungere il riferimento al Dipartimento della protezione civile, incongruo in una legge-quadro per le missioni internazionali[17].

f)        Potrebbe risultare opportuno garantire anche al personale non dirigente i benefici combattentistici (aumenti stipendiali) attualmente previsti per il personale non dirigente[18].

g)      Potrebbe risultare opportuno assumere come termine iniziale per l’attribuzione della diaria della missione, il momento del passaggio dalla dipendenza dell’autorità nazionale a quella dell’autorità internazionale, e non prendere a riferimento le acque territoriali[19].

h)      Potrebbe risultare opportuno prevedere sospensione di termini di prescrizione e decadenza per personale impiegato nelle missioni come già previsto in caso di guerra dalle leggi di guerra.

i)        Potrebbe risultare opportuno evitare che l’attribuzione dell’indennità di missione per periodi limitati impedisca l’assegnazione di case ATER a percettori di redditi medio-bassi[20].

j)        Potrebbe risultare opportuno consentire per il personale aeronavigante impiegato in teatro di missione il cumulo della indennità di aeronavigazione e volo con quella di base come già previsto per il personale dell’Arma dei Carabinieri e delle Forze di Polizia ad ordinamento civile che la cumulano al 50 per cento con l’indennità pensionabile percepita[21].

k)      Risulta opportuno fare riferimento, nelle proposte di legge, non solo agli organi della difesa ma anche agli organi della Guardia di finanza, anch’essa impiegata nelle missioni ed equiparare pienamente i trattamenti tra Guardia di Finanza e Forze armate[22].

l)        Si potrebbe valutare di prevedere un’indennità di missione paritetica per tutti, senza l’attuale divisione in tre fasce.

m)   La copertura assicurativa per le missioni dovrebbe coprire anche il lucro cessante[23].

n)      Potrebbe risultare opportuno prevedere un assegno pensionabile ad hoc per il personale che dovesse superare i limiti di anzianità per il collocamento a riposo in stato di prigionia o disperso nell’ambito di una missione (documentazione depositata dal COCER, pag. 197 presente dossier);

o)      Risulta opportuno prevedere per i volontari in ferma prefissata le stesse garanzie nel settore previdenziale ed assistenziale, anche con riferimento alla collocazione nei ruoli dell’amministrazione civile della Difesa, prevista per i militari in servizio permanente[24].

p)      In una logica di stretta integrazione tra la componente civile e la componente militare delle missioni internazionali, risulta opportuno prevedere per le iniziative di cooperazione la possibilità di reclutare rapidamente personale estraneo alla pubblica amministrazione[25]