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L’art. 1 del decreto legge n. 59/2012 introduce le seguenti novelle nella legge n. 225/1992, che istituisce il Servizio nazionale della protezione civile, al fine di:

§       prevedere nell’art. 1 che la funzione di promozione e coordinamento dell’intero sistema della protezione civile del Presidente del Consiglio possa essere da questi delegata al Ministro dell’Interno –- o al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, anziché al Ministro per il coordinamento della protezione civile; pertanto, gli stessi soggetti si avvalgono del Dipartimento della protezione civile (art. 1, co.1, lett. a, nn. 1 e 2);

§       intervenire sulla definizione, recata dall’art. 2, i degli eventi che sono presupposto delle attività di protezione civile, aggiungendo alle calamità naturali quelle connesse all’attività dell’uomo; l’uso di mezzi e di poteri straordinari per fronteggiare le calamità è limitato solo all’intervento immediato e a periodi di tempo limitati e predefiniti (art. 1, co. 1 lett. b);

§       integrare nell’art. 5 il presupposto della delibera dello stato di emergenza, costituito dal verificarsi di eventi calamitosi, con l’ulteriore presupposto costituito dall’imminenza di tali eventi; la delibera deve  essere adottata d’intesa con le regioni interessate e deve indicare le p.a. competenti ordinariamente cessata l’emergenza(art. 1, co. 1 lett. c, rispettivamente, nn. 2 e 1);

§       introdurre, nel medesimo art. 5, un limite massimo di durata dello stato di emergenza, pari a sessanta giorni prorogabile o rinnovabile di regola per non oltre quaranta giorni (art. 1, co. 1 lett. c, rispettivamente, n. 2);

§       attribuire la titolarità del potere di emanare ordinanze di protezione civile anche in deroga  ad ogni disposizione vigente, prevista dall’art. 5 in capo al Presidente del Consiglio o suo delegato, al capo del Dipartimento della protezione civile; pertanto, il relativo potere viene circoscritto nei limiti e secondo i criteri indicati nella dichiarazione dello stato di emergenza e i relativi contenuti vengono vincolati ai profili organizzativi e provvisionali, nonché all’intesa con le regioni interessate (art. 1, co. 1, lett. c, n. 3);

§       le ordinanze, se emanate entro 20 gg. dalla dichiarazione di stato di emergenza, sono immediatamente efficaci e vengono trasmesse al Ministero dell’economia per la “verificazione” (rectius verifica), i cui esiti devono essere comunicati al Presidente del Consiglio; se le ordinanze sono emanate dopo 20 gg. dalla dichiarazione, è richiesto il previo concerto del Ministero dell’economia ai fini dell’emanazione (art. 1, co. 1, lett. c, n. 4.);

§       abrogare la disposizione dell’art. 5 che prevede l’emanazione di ordinanze dirette ad evitare situazioni di pericolo (art. 1, co. 1, lett. c, n. 5);

§       prevedere, nel medesimo art. 5, l’avvalimento, da parte del Capo del Dipartimento della protezione civile, delle componenti e delle strutture del Servizio nazionale di protezione civile nonché di commissari delegati (art. 1, co.1, lett. c, n. 6);

§       escludere, nello stesso art. 5, che il Capo del Dipartimento della protezione civile e i commissari delegati, se già titolari di cariche elettive pubbliche, possano ricevere ulteriori compensi; qualora non titolari di tali cariche ai suddetti compensi si applica il limite  di cui all’art. 23 ter del d.l. 201/ 2011 determinato dal DPCM 23 marzo 2012 (art. 1, co.1, lett. c, nn.  7);

§       introdurre nel medesimo art. 5 una disciplina volta a chiudere la fase dell’emergenza e al subentro dell’amministrazione ordinariamente competente; lo strumento a tal fine previsto è costituito dall’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile, emanata di concerto con il Ministero dell’economia, anche in deroga alle vigenti disposizioni in materia di affidamento di lavori e acquisizione di beni e servizi, almeno 10 gg prima della scadenza della durata della dichiarazione dello stato di emergenza;la stessa ordinanza può individuare il soggetto cui dovrà essere intestata la contabilità speciale aperta per l’emergenza (art. 1, co.1, lett. c, n.7);

§       introdurre nell’art. 5 l’obbligo dei commissari delegati di corredare la rendicontazione degli interventi effettuati con gli eventuali rilievi della Corte dei conti in sede di controllo e di trasmetterla anche al Dipartimento per la protezione civile e al Ministero dell’Interno; tale obbligo è esteso anche all’amministrazione competente in via ordinaria se gli interventi si protraggono dopo il suo subentro (art. 1, co.1, lett. c, n.8);

§       prevedere nell’art. 5, in coerenza con la sent. 22/2012 della Corte costituzionale, la facoltà della Regione di aumentare l’imposta regionale della benzina per autotrazione; per gli oneri connessi agli interventi per gli eventi calamitosi vanno prioritariamente utilizzate le risorse del Fondo nazionale della protezione civile (art. 1, co. 1, lettera c), n.9 e n.10), prevedendone il reintegro con corrispondente riduzione di pari misura delle voci di spesa indicate nell’elenco allegato al provvedimento, nonché mediante l’aumento dell’aliquota dell’accisa sulla benzina e di quella sul gasolio usato come carburante;

§       disciplinarenell’art. 5 le modalitàrelative al pagamento degli oneri dei mutui attivati sulla base di specifiche disposizioni normative a seguito di calamità naturali, pagamento effettuato direttamente dal Ministero dell’economia e delle finanze (art. 1, co. 1, lett. c), n. 11);

§       chiarire nell’art. 14 la competenza del prefetto in tema di comunicazioni, coordinamento a livello provinciale degli interventi spettanti alla regione, nonché di effettuazione di interventi quale delegato del Presidente del Consiglio o del Ministro dell’interno o del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 1, co. 1, lett. d), n.1);

§       correggere il riferimento normativo contenuto nell’art. 15 con il richiamo al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) a seguito dell’abrogazione della legge n. 142 del 1990  (art. 1, co. 1, lett. e), n. 1);

§       specificare ulteriormente nel medesimo art. 15 i compiti dei sindaci per fronteggiare l’emergenza nel territorio comunale (art. 1, co. 1, lett. e) n. 2).

 

L’art. 1 del provvedimento interviene con novelle anche su altre fonti normative, disponendo:

§       il trasferimento della flotta aerea antincendio della Protezione civile al Dipartimento dei Vigili del fuoco (art. 1, co. 2, che modifica l’art. 7 della legge quadro sugli incendi boschivi n. 353/2000);

§       la formazione del silenzio assenso della Corte dei conti qualora essa non si esprima nel termine di 7 giorni in sede di controllo sui provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza: in tal caso gli atti si considerano comunque efficaci (art. 1, co. 3);

§       l’abrogazione espressa dell’articolo 15, co. 2, del D.L. 195/2009, che prevedeva la definizione con D.P.C.M. dei livelli minimi di organizzazione delle strutture territoriali di protezione civile che risulta così rimessa alla competenza di regioni ed enti locali (art. 1, co. 4).

 

L’art. 2 dispone in materia di copertura assicurativa volontaria di fabbricati privati ad uso abitativo per rischi derivanti da calamità naturali, demandando l’attuazione della disciplina introdotta a un regolamento di delegificazione.

 

L’art. 3 reca disposizioni di natura transitoria che riguardano diverse materie:

§       mantiene fermi gli effetti delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri del 30 agosto 2007 e del 6 ottobre 2011 concernenti rispettivamente la dichiarazione di «grande evento» dell’Expo 2015 e del VII incontro mondiale delle famiglie del 2012(comma 1);

§       le gestioni commissariali in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge possono essere prorogate una sola volta e per la durata massima di trenta giorni e sono ammesse proroghe per ulteriori sei mesi unicamente per le gestioni commissariali relative alla realizzazione del Nuovo Auditorium parco della musica e della cultura di Firenze e del Nuovo Palazzo del Cinema e dei Congressi del Lido di Venezia (comma 2);

§       la riassegnazione al Ministero dell’interno delle somme non ancora impegnate dai commissari per l’emergenza nomadi nominati tra il 2008 e il 2009, che sblocca i fondi ancora nella disponibilità dei commissari, la cui nomina è stata giudicata illegittima dal Consiglio di Stato, consentendo il proseguimento degli interventi già programmati (comma 3);

§       il trasferimento, direttamente alla società creditrice, già proprietaria dell’impianto di termovalorizzazione di Acerra, delle risorse del Fondo per lo sviluppo e coesione 2007-2013 necessarie per l'acquisto del predetto impianto, con corrispondente riduzione dei limiti di spesa del Patto di stabilità della regione Campania per la cui ricognizione è adottato un apposito DPCM. (comma 4);

§       l’esclusione del Fondo per lo sviluppo e la coesione dai tagli lineari disposti dall’art. 13 del D.L. 16/2012 (comma 5).

 

Relazioni allegate

Il disegno di legge è corredato della relazione illustrativa, della relazione tecnica e dell’analisi tecnico-normativa (ATN).

La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative. Si fa presente, però, che con nota del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) è stata disposta l’esenzione dall’AIR in considerazione del carattere di necessità e urgenza del decreto.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Disposizioni in materia di protezione civile sono contenute in vari decreti-legge emanati nel corso della legislatura. A titolo esemplificativo si ricordano: il decreto-legge n. 90/2008 (emergenza rifiuti in Campania, il decreto-legge n. 39/2009 (terremoto in Abruzzo), il decreto-legge n. 195/2009 (cessazione emergenza rifiuti in Campania, sisma Abruzzo e altre disposizioni riguardanti la protezione civile) e il decreto-legge n. 225/2010 (proroga termini). Disposizioni riguardanti il termovalorizzatore di Acerra sono contenute in vari decreti legge (D.L. 195/2009, D.L. 78/2010, D.L. 216/2011, D.L. 16/2012).

Motivazioni della necessità ed urgenza

La premessa del decreto sottolinea la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il riordino del Servizio nazionale di protezione civile ed il rafforzamento della sua capacità operativa, nonché di garantire il corretto impiego e reintegro del Fondo nazionale di protezione civile, al fine di rendere più incisivi gli interventi di protezione civile da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri. Nella relazione illustrativa si precisa che le ragioni di straordinaria necessità e urgenza sono strettamente connesse all’abrogazione del comma 5 dell'art. 5-bis del D.L. 343/2001, che consentiva al Dipartimento della protezione civile di operare anche con riferimento ai grandi eventi diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza, ad opera dell'articolo 40-bis del D.L. 1/2012, e alla pronuncia della Corte costituzionale n. 22/2012 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 5-quater e del primo periodo del comma 5-quinquies dell'articolo 5 della legge n. 225/1992 istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile.

Con riferimento a tale pronuncia si ricorda che essa espressamente afferma che l’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 – là dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – pur non avendo, in sé e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio davanti alla Corte costituzionale, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento. La giurisprudenza della Corte (sentenza n. 171 del 2007; in conformità, sentenza n. 128 del 2008 e sentenza n. 22 del 2012) collega il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali, di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico.

Il preambolo del decreto-legge non richiama espressamente, tra le finalità di necessità e urgenza, quali esplicitate, gli interventi riguardanti, rispettivamente, il trasferimento del termovalorizzatore di Acerra e l’esclusione del Fondo per lo sviluppo e la coesione dai tagli lineari disposti dall’articolo 13 del decreto-legge n. 16/2012, di cui ai commi 4 e 5 dell’articolo 3; né risulta espressamente richiamata la normativa introdotta dall’articolo 2, concernente la copertura assicurativa su base volontaria contro i rischi di danni derivanti da calamità naturali, che peraltro demanda a un regolamento di delegificazione la definizione della disciplina attuativa.

Si ricorda che il decreto-legge è stato oggetto di due deliberazioni del Consiglio dei ministri (30 aprile 2012 e 11 maggio 2012), nonché di un esame in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (non espressamente previsto per i provvedimenti d’urgenza). Il testo è stato pubblicato nella Gazzatta Ufficiale del 16 maggio 2012.

La Conferenza unificata, nel parere reso sul provvedimento approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, ha espresso contrarietà ad un intervento d’urgenza, propendendo invece per la presentazione di un disegno di legge. Nella relazione illustrativa si precisa che non è stato possibile accedere alla richiesta preliminare di procedere con disegno di legge ordinaria in considerazione dell’urgenza di provvedere a una razionalizzazione del sistema di protezione civile.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è prevalentemente riconducibile alla materia della protezione civile assegnata alla competenza concorrente tra lo Stato e le regioni dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. Il decreto provvede a novellare in più punti la legge n. 225/1992 prevedendo esplicitamente l’acquisizione dell’intesa con le regioni territorialmente interessate per la deliberazione e la revoca dello stato di emergenza sulla scorta di quanto disposto dall’articolo 107 del d.lgs. 112/98.

Rileva, altresì, la materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera g) alla competenza esclusiva dello Stato.

La disposizione di cui al comma 3 dell’articolo 4 è invece riconducibile alla materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), alla competenza esclusiva dello Stato. Si segnala che la Regione Campania ha presentato ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione (ricorso n. 5/2012) per chiedere l'annullamento, previa sospensione cautelare, dell'efficacia del D.P.C.M. 16 febbraio 2012 con cui è stata trasferita la proprietà del termovalorizzatore di Acerra alla regione Campania.

 

Conformità con altri princìpi costituzionali

Con riferimento all’art. 1, comma 3, del decreto-legge, si ricorda che l’art. 100, secondo comma, Cost., prevede che la Corte dei conti eserciti il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo.

Ai sensi dell’art. 3 della legge n. 20 del 1994, come novellato dal comma 2-sexies dell’art. 2 del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, i provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri emanate ai sensi dell’ articolo 5, comma 2, della legge 225/92 rientrano tra gli atti soggetti al controllo preventivo di legittimità.

Sul punto la Corte dei conti è recentemente intervenuta a  Sezioni riunite in sede di controllo, con pronuncia del  22 febbraio 2012, affermando che “l’inserimento di una nuova lettera c-bis) al comma 1 dell’articolo 3 della legge 20 del 1994 (…) - che prevede l’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità dei provvedimenti dei commissari delegati ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge 225 del 1992 – risponde all’esigenza di sottoporre al rigoroso scrutinio del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, provvedimenti che, per essere emanati in situazioni di emergenza e con l’avvalimento di speciali poteri in deroga alle ordinarie procedure amministrative, attengono a situazioni di emergenza che presentano caratteri di particolare complessità e che, peraltro, hanno dato anche luogo a fenomeni corruttivi. Alla stregua della delibera n. 42/CONTR/11 di queste stesse Sezioni Riunite vanno sottoposti alla medesima tipologia di controllo anche gli atti emessi da “ogni altro soggetto che, per investitura del commissario delegato ovvero dell’OPCM di protezione civile, ponga in essere atti di natura provvedimentale che costituiscano esercizio di potere in deroga, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992” e, pertanto, anche gli atti dei soggetti attuatori che operino con i poteri del Commissario delegato e che si avvalgano delle deroghe allo stesso concesse”

Pertanto, l’art. 1, co. 3), nel prevedere la formazione del silenzio assenso della Corte dei conti qualora essa  non si esprima nel termine di 7 giorni in sede di controllo sui provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, consente che tali atti spieghino effetti con il decorso di tale termine. Considerato che la disposizione che viene in tal modo novellata (art. 27 l. 340/2000) già prevede che tali provvedimenti divengano comunque esecutivi decorsi sette giorni dalla ricezione da parte della Corte senza che sia intervenuta pronuncia di controllo, vengono così ricondotti alla medesima disciplina entrambi gli aspetti dell’efficacia e dell’esecutività dei provvedimenti commissariali.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge reca disposizioni concernenti prevalentemente il riordino della Protezione civile che si traducono in modifiche alla legge n. 225/1992 istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile. I commi 1, 2 e 3 dell’articolo 3 recano disposizioni transitorie volte a regolare l’assetto delle gestioni commissariali in corso e dei grandi eventi in conseguenza delle modifiche alla nuova disciplina della durata degli stati di emergenza e in materia di grandi eventi che sono ormai sottratti alla competenza del Dipartimento della protezione civile. Si segnala, tuttavia, che i commi 4 e 5 dell’articolo 3 recano disposizioni non riconducibili alle finalità del decreto-legge come esplicitate nel preambolo; analoghe considerazioni possono farsi con riferimento all’articolo 2.

 

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

A livello comunitario è stato istituito, con il regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio, dell'11 novembre 2002, il Fondo di solidarietà dell’Unione europea, che interviene principalmente in caso di grave calamità naturale con serie ripercussioni sulle condizioni di vita, sull'ambiente naturale o sull'economia di una o più regioni di uno Stato membro o di un paese candidato all'adesione all’Unione europea (UE).

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

In riferimento all’art. 3 co 4 della proposta in esame (acquisto termovalorizzatore di Acerra), si segnala che con una lettera di messa in mora del 29 settembre 2011 (procedura d’infrazione n. 2007_2195) la Commissione europea ha invitato l’Italia a conformarsi alla sentenza della Corte di giustizia dell’UE del marzo 2010 (causa C-297/08) che la riconosce responsabile di non aver stabilito una rete adeguata e integrata di impianti per lo smaltimento dei rifiuti in Campania.

Nel corso di un’audizione davanti alla Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, il 16 maggio 2012 il Ministro per l’ambiente, Corrado Clini ha ribadito la necessità per l’Italia di individuare soluzioni idonee entro giugno 2012 per evitare una sanzione stimata in 500 mila euro al giorno, che scaturirebbe daun ulteriore avanzamento della procedura.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 20 dicembre la Commissione ha presentato una proposta di decisione (COM(2011)934) intesa a rafforzare la cooperazione europea in materia di protezione civile nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020.

Al fine di aumentare la sicurezza e la prevenzione interna la Commissione propone meccanismi di funzionamento semplificati rispetto al presente e meno onerosi per la Commissione e per gli Stati membri. Il finanziamento complessivo previsto è di 513 milioni di cui 276 milioni per le operazioni all’interno dell’UE e 237 per quelle nei paesi terzi.

Il Consiglio affari generali del 26 aprile 2012 ha approvato conclusioni sul miglioramento della protezione civile nell’UE.

Il Consiglio invita gli Stati membri ad adottare misure idonee a sistematizzare la raccolta e l’analisi di dati e informazioni sull’intero ciclo di gestione delle catastrofi e a promuovere il dialogo e lo scambio periodico di prassi nazionali, a tutti i livelli appropriati, sull'attuazione delle esperienze acquisite anche attraverso l’elaborazione di una relazione annuale. In tale contesto, il Consiglio invita gli Stati membri a riferire periodicamente agli altri Stati membri e a designare, se del caso, un punto di contatto per le esperienze acquisite.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 1, comma 1, lettera c), numero 10), demanda a un D.P.C.M. l’individuazione dell’ammontare complessivo delle riduzioni delle dotazioni finanziarie e delle singole voci di spesa interessate tra quelle riportate in allegato, nonché delle eventuali conseguenti modifiche degli obiettivi del patto di stabilità interno.

L’art. 1, comma 1, lettera c), numero 11), prevede che con D.P.C.M., da adottare di concerto con il MEF, si proceda alla ricognizione dei mutui ancora in essere, attivati sulla base di specifiche disposizioni normative a seguito di calamità naturali, e dei relativi piani di ammortamento, nonché all’individuazione delle relative risorse finanziarie autorizzate per il loro pagamento

L’art. 1, comma 2, demanda a un D.P.C.M, da adottarsi su proposta del MEF e di concerto con il Ministro dell’interno, la definizione dei tempi e delle modalità di attuazione del trasferimento della flotta aerea antincendio della Protezione civile al Dipartimento dei vigili del fuoco.

L’articolo 2 prevede che la disciplina per l’attuazione di un regime assicurativo per la copertura dei rischi derivanti da calamità naturali sia definita in  un regolamento di delegificazione da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.

L’articolo 3, comma 4, prevede che con D.P.C.M. si proceda alla ricognizione della riduzione dei limiti di spesa del Patto di stabilità della regione Campania a seguito del trasferimento delle risorse per l’acquisto del termovalorizzatore di Acerra alla società creditrice già proprietaria dell’impianto.

 

Coordinamento con la normativa vigente

In via generale si nota che il provvedimento ricorre alla tecnica della novellazione, ma talune disposizioni incidono in maniera indiretta sull’ordinamento ovvero intervengono su determinate materie senza essere collocate nell’idoneo tessuto normativo.

 

Più specificamente,l’art. 1, comma 1, lett. a) novella l’art. 1 della L. 225/1992, ripristinando un indirizzo normativo già adottato dagli artt. 3, comma 1 bis e 5 del D.L. 343/2001, conv. L. 401/2001, poi abbandonato con l’art. 4 del D.L. 90/2005 conv. L. 152/2005.

Occorre però notare che l’art. 1 della L. 225/1992 era stato abrogato dall’art. 87, co. 2 del D.Lgs. 300/1999, a sua volta soppresso dall'art. 1 del D.L. 343/2001 senza peraltro contemporaneamente esprimere la volontà del legislatore di far rivivere la norma.

Risulta quindi opportuno intervenire, in luogo della novella, con l’espressa introduzione di un nuovo articolo da premettere all’art. 2 della L. 225/1992.

 

L’art. 1, co. 1, lett. c) n. 10 conferma la possibilità, già prevista nel testo previgente, di ricorrere, ove necessario, al Fondo di riserva per le spese impreviste, di cui all’articolo 28 della legge n. 196 del 2009, e l’obbligatorietà del reintegro della dotazione del Fondo, corrispondentemente al prelievo effettuato. Si segnala che nell’elenco 2 allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze le “spese di prima assistenza e di pronto intervento da sostenersi in occasione di pubbliche calamità o per la difesa della salute e incolumità pubblica” rientrano tra quelle per cui in via ordinaria – vale a dire senza necessità di reintegro - è consentito il prelevamento di somme dal Fondo di riserva per le spese impreviste. Benché il comma 5-quinquies si ponga come norma speciale rispetto alla disciplina generale del Fondo, è opportuno un coordinamento tra le stesse, atteso che nell’elenco (allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze) delle spese per le quali si può ricorrere al Fondo medesimo sono contemplate – senza che ne sia previsto reintegro – le spese per eventi calamitosi. Inoltre, appare opportuno specificare nel testo del provvedimento, come pure chiarito nella relazione illustrativa, che al reintegro del Fondo mediante l’aumento dell’aliquota dell’accisa sui carburanti si provvede solo ove necessario, cioè qualora la riduzione delle voci di spesa riportate nell’allegato non risulti adeguata ad assicurare il pieno ripiano del Fondo stesso.

La medesima novella, ai fini del reintegro, prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri siano individuati l’ammontare complessivo delle riduzioni delle dotazioni finanziarie da operare e le singole voci di spesa interessate tra quelle riportate in allegato: tuttavia, appare opportuna una valutazione in ordine alla conformità rispetto alla vigente disciplina contabile dell’affidare ad un provvedimento di rango secondario, costituito dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dal terzo periodo del comma in esame, la determinazione dell’ammontare delle riduzioni da operare sui capitoli di spesa del bilancio dello Stato indicati in allegato. Tanto più che tale novella prevede che lo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri individui “le conseguenti modifiche degli obiettivi del patto di stabilità interno”, la cui disciplina complessiva trova attualmente la propria regolamentazione in norma legislativa (da ultimo, nell’articolo 31 della legge di stabilità 2012, L. n.183/2011).

 

L’art. 2 reca disposizioni in materia di assicurazione volontaria dei fabbricati privati per i rischi da calamità naturali, materia su cui già è intervenuto l’art. 1, comma 202, della legge 311 del 2004 (finanziaria per il 2005), senza disporre norme di coordinamento con la disciplina vigente. Tale coordinamento appare tanto più necessario in quanto l’art. 2 rinvia a regolamento di delegificazione l’attuazione delle nuove disposizioni – da adottare, ai sensi dell’art. 17, co. 2, della legge n. 400/88, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia – il che presuppone che lo stesso art. 2 , oltre a determinare le norme generali regolatrici della materia, debba disporre l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Quanto ai criteri enunciati cui il regolamento dovrà attenersi, l’art. 2, al comma 2, indica, tra gli altri,  l’incentivazione fiscale, da realizzare attraverso gli strumenti dei regimi agevolativi di imposta o della deducibilità: poiché tali strumenti si traducono in  componenti sottrattive del tributo si valuti l’opportunità di demandare tale disciplina ad atto di normazione primaria anziché secondaria.

 

L’art. 3, co. 3, prevede la riassegnazione al Ministero dell’interno delle somme non ancora impegnate dai commissari delegati nominati tra il 2008 e il 2009 perl’emergenza nomadi.

Al riguardo si ricorda che la Strategia nazionale dal medesimo adottata in attuazione della comunicazione della Commissione europea del 5 aprile 2011 “Quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020”  prevede, invece, l’attivazione di appositi Piani locali per l’inclusione sociale delle comunità Rom Sinti e Camminanti, mediante la riprogrammazione e l’utilizzo delle risorse provenienti dall’emergenza commissariale connessa agli insediamenti delle comunità nomadi nel territorio delle regioni Campania, Lombardia, Lazio, Piemonte e Veneto e ad oggi ancora non impegnate.

 

In relazione alla procedura di pagamento del termovalorizzatore di Acerra, per la quale il comma 4 dell’art. 3 dispone il trasferimento diretto alla società creditrice già proprietaria del termovalorizzatore di Acerra, a saldo di ogni sua pretesa, delle risorse del Fondo per lo sviluppo e coesione (FSC) 2007-2013 relative al Programma attuativo regionale (PAR), si segnala la necessità di coordinamento con  i commi da 8 a 11 dell’articolo 12 del D.L. 16/2012che hanno invece previsto il trasferimento delle risorse del Fondo per lo sviluppo e coesione alla regione Campania.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Per quanto riguarda il comma 2 dell’articolo 1, si segnala che è in corso di esame presso l’VIII Commissione (Ambiente) la proposta di legge n.3869, che prevede, tra l’altro, il trasferimento dei compiti previsti dall’art. 7 della legge quadro sugli incendi boschivi, dal Dipartimento della protezione civile al Dipartimento dei vigili del fuoco.

Formulazione del testo

L’art. 1, comma 1, lett. c, n. 2, prevede la possibilità di proroga e di rinnovo dello stato di emergenza disciplinando allo stesso modo i due procedimenti: la formulazione della disposizione appare meritevole di approfondimento, quanto meno sotto il profilo dei presupposti di ciascuna procedura.

L’art. 1, co. 1, lett.c, n. 3 e 4) modifica l’art. 5 della legge n. 225/92, spostando la titolarità del potere di emanare ordinanze di protezione civile dal Presidente del Consiglio o suo delegato al capo del Dipartimento della protezione civile, al contempo circoscrivendo il relativo potere ai limiti e ai criteri indicati nella dichiarazione dello stato di emergenza che ne costituisce presupposto di legittimità. Tuttavia, nonostante tale delimitazione, cui si aggiunge la previsione di un limite di contenuto (organizzativo e provvisionale) si valuti che le relative disposizioni conferiscono ad un vertice amministrativo un potere anche derogatorio della normativa vigente sia pur nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico che si traduce in atti, aventi in precedenza forma di OPCM. Tale potere, per quanto tragga la propria legittimità dal decreto di dichiarazione dello stato di emergenza, che ne definisce limiti e criteri, e sia vincolato alla disciplina di profili organizzativi e meramente provvisionali di prima necessità, risulta sottratto al controllo di legittimità della Corte dei Conti ai sensi dell’articolo 14 del D.L. 90/2008.

La medesima disposizione articola un diverso regime delle ordinanze, che riguarda la loro trasmissione e la loro efficacia, a seconda che siano emanate entro o successivamente ai 20 gg. Nel primo caso si prevede che siano immediatamente efficaci e siano trasmesse al Ministero dell’economia per la “verificazione” (rectius verifica) i cui esiti devono essere comunicati al Presidente del Consiglio: non appare chiara la natura dei provvedimenti cui si intenda riferirsi, né come possa esservi un rapporto di consequenzialità tra un atto di un vertice amministrativo ed un provvedimento del Presidente del Consiglio. Nel secondo caso si prescrive che l’emanazione delle ordinanze debba avvenire previo concerto del Ministero dell’economia: appare opportuno verificare se tale previsione richieda il concerto tra il vertice amministrativo della Protezione civile e altro organo amministrativo del Ministero dell’economia, peraltro non indicato, non sembrando possibile accedere a diversa interpretazione che individui nel richiamo al Ministero dell’economia il riferimento al vertice politico dello stesso.

L’art. 1, co.1, lett. c, n. 7 prevede l’attribuzione di un compenso ai commissari delegati e ai soggetti che operano in attuazione delle ordinanze solo se non titolari di cariche pubbliche elettive e ne ricorrano i requisiti: appare opportuno chiarire quali siano tali requisiti nonché i criteri di determinazione del quantum poiché la disposizione si limita a stabilirne la commisurazione proporzionale alla durata dell’incarico.

Lo stesso art. 1, co.1, lett. c, n. 7 prevede altresì la facoltà del Capo del Dipartimento della protezione civile di emanare, almeno 10 gg prima della scadenza della durata della dichiarazione dello stato di emergenza, ordinanze dirette al subentro dell’amministrazione ordinariamente competente terminata la fase del’emergenza, anche in deroga alle vigenti disposizioni in materia di affidamento di lavori e acquisizione di beni e servizi: appare opportuno valutare che in tal caso eventuali deroghe, che possono riguardare anche disposizioni di fonte primaria come quelle in materia di appalti, sarebbero sì fondate su una dichiarazione di stato di emergenza in atto, ma produrrebbero i propri effetti nell’imminenza dell’esaurimento dell’efficacia della stessa dichiarazione e di subentro dell’amministrazione ordinaria.

L’art. 1, co. 1, lett. c), n. 8. 1, che dispone in tema di rendicontazione reca una novella al comma 5–bis dell’articolo 5 della legge n. 225/1992 che sembra doversi riferire non già al quarto periodo del comma 5-bis, bensì al quinto periodo del medesimo comma 5-bis.

L’articolo 1, co. 1, lett.c) n.10) che introduce un comma 5-quinquies nell’articolo 5 della L.225/1992, dispone l’obbligo di reintegro del Fondo per le spese impreviste di cui all’articolo 28 della legge n.196/2011, qualora utilizzato per provvedere agli oneri derivanti da eventi calamitosi: a tale reintegro si provvede con riduzioni di spesa disposte su alcune voci del bilancio dello Stato indicate nell’elenco allegato che, però, non reca alcuna indicazione riguardo la tipologia degli stanziamenti del bilancio iscritti sugli indicati capitoli di spesa, che permetta di individuare se si tratti di spese rimodulabili o meno del bilancio delle Stato, né espone l’ammontare degli stanziamenti dei capitoli medesimi, che permetterebbe di individuare – con riferimento al quadro finanziario al momento vigente, che ovviamente potrà risultare diverso al momento dell’eventuale effettuazione delle riduzioni di spesa – l’importo complessivo della spesa assoggettabile a riduzione.  

 

L’art. 2 reca disposizioni in materia di copertura assicurativa di fabbricati privati, demandando a un regolamento di delegificazione la previsione di incentivazioni di natura fiscale nel rispetto del principio dell’invarianza di gettito: poiché l’introduzione di tali incentivi può avere effetti erosivi della base imponibile appare opportuno un chiarimento sulla natura e sulle modalità di introduzione degli stessi incentivi, data  la prescrizione dell’invarianza di gettito, verificando se, con la disciplina in commento, non si intenda piuttosto attuare una rimodulazione degli attuali incentivi, ovvero introdurre misure di semplificazione per i contribuenti, mantenendo invariato il gettito derivante dalle forme di prelievo correlate alle assicurazioni private.

 

L’art. 3, co. 1, lett. a) e b), mantiene fermi  gli effetti delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri del 30 agosto 2007 e del 6 ottobre 2011 concernenti rispettivamente la dichiarazione di «grande evento» dell’Expo 2015 e del VII incontro mondiale delle famiglie del 2012, ma sarebbe opportuno un chiarimento in ordine alla portata normativa della salvaguardia stabilita da tali disposizioni.

 

L’art. 3, co. 4,  che prevede che il trasferimento del termovalorizzatore di Acerra è effettuato per conto della regione Campania, all’ultimo periodo stabilisce che resta salva ogni garanzia prevista dal codice civile a favore della regione Campania che ha acquisito l'impianto: in merito potrebbe rivelarsi utile, in luogo del generico rinvio alle garanzie offerte dal codice civile, precisare a quali istituti del codice ci si intende riferire. Potrebbe altresì rivelarsi utile chiarire se, con il riferimento alle sole garanzie, si intenda al contrario derogare alla disciplina civilistica in ordine ai connessi oneri dell’acquirente.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: D12059a