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La presente nota concerne esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica.

Il decreto-legge in esame, a seguito dell’esame in prima lettura presso la Camera e delle modifiche introdotte dal Senato, si compone di 46 articoli (compreso l’ultimo articolo relativo all’entrata in vigore). Nel corso dell’esame del Senato sono stati introdotti 8 nuovi articoli e ne sono stati modificati 16; in quest’ultimo caso, le modifiche sono consistite principalmente nell’introduzione di ulteriori disposizioni.

Inoltre, sempre al Senato, sono stati aggiunti due commi all’articolo 1 del disegno di legge di conversione che prorogano o differiscono i termini per l’esercizio di deleghe legislative: il comma 2 differisce al 30 giugno 2012 il termine per l’adozione dei decreti legislativi volti alla riorganizzazione degli enti, degli istituti e delle società vigilati dal Ministero della salute (termine scaduto il 24 novembre 2011); in relazione agli effetti del sisma del 2009, il comma 3, stabilisce che - per i tribunali con sede nelle province de L’Aquila e Chieti - il termine di esercizio della delega per la revisione delle circoscrizioni giudiziarie previsto dalla legge n. 148 del 2001 è prorogato di 3 anni (dal 16 settembre 2012 al 16 settembre 2015).

Le modifiche e integrazioni apportate dal Senato al decreto-legge riguardano i seguenti articoli.

L’articolo 1, recante disposizioni in materia di assunzioni e concorsi nella P.A., è stato modificato in più punti prevedendo: la proroga anche delle graduatorie dei concorsi utilizzate dalla Presidenza del Consiglio (co. 4) e la conseguente soppressione del comma 6 che recava la stessa disposizione di proroga; la proroga delle graduatorie per l'ammissione al tirocinio per uno specifico concorso presso l'Agenzia delle entrate (co. 4-bis); l’applicazione dei limiti alle assunzioni anche ai lavoratori socialmente utili coinvolti in specifici percorsi di stabilizzazione già avviati (co. 6-bis); la concessione al Dipartimento della funzione pubblica, per esigenze di semplificazione, di monitoraggio dei servizi resi dalla p.a. e di gestione del personale in eccedenza, di utilizzare un contingente di segretari comunali in disponibilità (co. 6-quater); l’inserimento degli interventi inerenti i rapporti convenzionali in essere attivati dagli uffici scolastici provinciali, al fine della loro proroga, tra le finalità del Fondo per le esigenze urgenti ed indifferibili (co. 6-quinquies).

L’articolo 2-bis dispone l’operatività della Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre dal 1° luglio 2012, con effetti a partire dalla stagione sportiva 2012-2013.

I commi 2-septies-2-novies dell’articolo 6, dispongono l'applicazione delle c.d. "finestre" pensionistiche ai lavoratori in congedo per assistere figli con disabilità grave.

Il comma 2-decies dell’articolo 6 proroga il finanziamento della fondazione orchestra sinfonica G. Verdi di Milano.

Il comma 2-undecies dell’articolo 6 proroga le disposizioni relative al prepensionamento dei lavoratori esposti all’amianto.

L’articolo 7, comma 1-bis proroga i termini per la riorganizzazione dell’ICE – Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane.

All’articolo 8, comma 1 è stata inserita la proroga del mandato dei delegati dei consigli di rappresentanza dei militari (tra cui i COCER).

L’articolo 9, nella parte modificata dal Senato (commi 1-bis ed 1-ter) assegna 6 milioni di euro nel 2012 per il completamento di talune iniziative previste nel Programma triennale della pesca e dell’acquacoltura.

L’articolo 9-bis introduce alcuni interventi volti a tutelare la qualità delle produzioni agroalimentari.

L’articolo 10, comma 5-bis consente all'Agenzia italiana del farmaco di bandire i concorsi pubblici necessari per completare la copertura della pianta organica.

L’articolo 10, comma 5-ter è diretto a consentire la prosecuzione delle attività di cura, formazione e ricerca sulle malattie ematiche svolte dalla Fondazione Istituto mediterraneo di ematologia (IME). Il comma 5-quater reca la copertura finanziaria del suddetto finanziamento.

A seguito delle modificazioni approvate dal Senato, il comma 1 dell’articolo 11 non dispone più la proroga del termine relativo alla sospensione dei meccanismi di adeguamento tariffario al tasso di inflazione delle tasse e dei diritti marittimi. Il comma 2, a seguito delle modifiche approvate dal Senato, contiene anche la proroga del termine per l’individuazione degli aeroporti di interesse nazionale e conseguentemente del termine per la presentazione dei piani di riequilibrio economico-finanziario da parte degli aeroporti in perdita. Il comma 6, modificato nel corso dell’esame al Senato, differisce al 31 luglio 2012 il termine entro il quale l’Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali deve subentrare ad Anas S.p.A. nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere. Il comma 6-quinquies reca disposizioni in materia di ammortizzatori sociali a favore dei lavoratori nel settore della sanità. Il comma 6-sexies, dispone la non applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 16, comma 8, del D.L. 98/2011, che dispongono la nullità di diritto dei provvedimenti in materia di personale adottati dalle p.a. (quali inquadramenti, promozioni e assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato) in base a disposizioni di cui sia successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale.

Il comma 6-septies differisce il termine entro il quale dovrà avvenire il trasferimento alla società Fintecna di tutte le partecipazioni detenute dall’ANAS in società co-concedenti.

Il comma 6-octies proroga il termine per la pubblicazione del bando di gara dell’ANAS per l'affidamento della concessione dell'autostrada del Brennero.

L’articolo 13 reca una serie di disposizioni volte a prorogare termini in materia ambientale. In particolare, il comma 1-bis, proroga il termine per provvedere all’istituzione del Parco nazionale «Costa teatina». Il comma 5, modificato dal Senato consente alle società provinciali di avvalersi di determinate tipologie di soggetti nell'esercizio delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA nella regione Campania.

Il comma 2-ter dell’articolo 14, a seguito delle modifiche apportate dal Senato, dispone l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento di alcune categorie di docenti, per i quali è istituita una fascia aggiuntiva. Il comma 2-quater dispone che i disabili, gli orfani o coniugi superstiti di deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio e i soggetti con patologie oncologiche possono far valere il titolo di riserva nelle graduatorie ad esaurimento per l’insegnamento. Il comma 2-quinquies, modifica i criteri di ripartizione delle risorse per il piano straordinario di chiamata di professori universitari associati.

Il comma 3-quinquies dell’articolo 15 prevede l’emanazione di un decreto ministeriale disciplini i corsi di formazione per addetti al salvamento acquatico.

Il commi 7 e 8 dell’articolo 15, modificati dal Senato, riguardano la materia della prevenzione incendi delle strutture ricettive turistico-alberghiere, prorogando di due anni il termine per la messa a norma da parte di tali strutture.

Il comma 8-bis dell’articolo 15 proroga l’autorizzazione al trasferimento di 4,5 milioni di euro per la prosecuzione delle attività di infrastrutturazione informatica per le attività degli uffici giudiziari e della sicurezza collegate allo svolgimento dell’EXPO di Milano 2015.

L’articolo 18-bis demanda la cessazione degli organi degli enti previdenziali soppressi (INPDAP ed ENPALS, i quali sono confluiti nell’INPS) alla data di adozione di specifici decreti e comunque non oltre il 1° aprile 2012.

Il comma 1-bis dell’articolo 20, introdotto alla Camera dei deputati e modificato al Senato, proroga il termine per l’utilizzo delle risorse stanziate per i contratti di locazione stipulati dalle singole amministrazioni, in precedenza destinate all’Agenzia del demanio quale “conduttore unico”. Con la modifica approvata dal Senato viene precisato che tra i contratti in questione vi rientrano anche quelli già stipulati dall’Agenzia del demanio, alla quale subentrano le amministrazioni interessate.

Il comma 3 dell’articolo 21, stabilisce l’applicazione delle tariffe postali agevolate - senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica come precisato nel corso del’esame del Senato - per le spedizioni di prodotti editoriali effettuate dalle imprese editrici di quotidiani e periodici e dalle imprese editrici di libri e delle associazioni d'arma e combattentistiche.

L’articolo 22-bis modifica l’articolo 239 del Codice della proprietà industriale in tema di limiti alla protezione accordata dal diritto d’autore concernente disegni e modelli, ampliando il termine del regime transitorio da 5 a 13 anni, da calcolarsi a decorrere dal 19 aprile 2001. La Camera aveva fissato il più ampio termine di 15 anni.

Il comma 1-bis dell’articolo 23 reca alcune modifiche alla disciplina dei compensi per gli amministratori rivestiti di particolari cariche nelle società partecipate dal Ministero dell’economia e finanze, introdotta dall’articolo 23-ter del D.L. n. 201/2011.

L’articolo 25-bis, modificato dal Senato, dispone la proroga per il 2012 (il testo licenziato dalla Camera indicava anche le annualità 2013 e 2014), di un indennizzo ai soggetti titolari di beni, diritti e interessi sottoposti in Libia a misure limitative.

L’articolo 26-bis integra di 500.000 euro per il 2012 il contributo dello Stato all'Associazione per lo sviluppo dell'industria nel Mezzogiorno (SVIMEZ) per la prosecuzione delle attività di studio e di ricerca, nonché di collaborazione con le amministrazioni pubbliche operanti nelle aree economicamente depresse.

Con l’articolo 27-bis viene soppresso il Consorzio nazionale per i grandi laghi alpini recentemente istituito dal D.L. 201/2011 e vengono conseguentemente ricostituiti i tre consorzi del Ticino, dell’Oglio e dell’Adda.

L’articolo 28-bis, introdotto nel corso dell’esame in sede referente alla Camera, e modificato successivamente da Senato, stanzia per l’anno 2012 le risorse per l’efficientamento del parco generatori di energia elettrica prodotta nei rifugi di montagna.

Il comma 11-ter dell’articolo 29 proroga il termine a decorrere dal quale i comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti dovranno obbligatoriamente affidare ad un'unica centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture.

Il comma 12-bis dell’articolo 29 posticipa i termini di pagamento dell'imposta unica sulle scommesse ippiche e sulle scommesse su eventi diversi dalle corse dei cavalli.

L’articolo 29, comma 15 è stato modificato dal Senato nel senso di estendere anche a tutta la provincia di Matera la proroga dei termini degli adempimenti tributari, previdenziali ed assistenziali nei confronti dei soggetti interessati dalle alluvioni del 2011.

Il comma 16-quater dell’articolo 29, introdotto nel corso dell’esame in sede referente alla Camera, è stato soppresso nel corso dell’esame in sede referente al Senato. Esso disponeva la sospensione della gratuità delle transazioni effettuate con carte di pagamento presso distributori di carburante di importo inferiore a 100 euro (introdotta con la legge di stabilità 2012). la soppressione appare coerente con l’introduzione di una norma sospensiva di simile tenore introdotta dall'articolo 27, comma 1, lett. d), del decreto legge n. 1 del 2012, provvedimento attualmente all’esame del Senato per la conversione in legge.

Il comma 16-decies dell’articolo 29 differisce il termine per l'esaurimento del contenzioso tributario pendente concernente ricorsi iscritti a ruolo da oltre 10 anni, per i quali l'amministrazione finanziaria risulti soccombente nei primi due gradi di giudizio.

Il comma 16-undecies dell’articolo 29 affida ai comuni l’individuazione della percentuale relativa alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative di edilizia residenziale pubblica (ERP), nonché del canone massimo di locazione.

Il comma 16-duodecies dell’articolo 29, novellando l’articolo 2 del decreto legislativo n. 216 del 2010 (determinazione dei fabbisogni standard di alcune delle funzioni fondamentali di comuni e province), individua nel 2013 l’anno di avvio della fase transitoria per il superamento del criterio della spesa storica e indica il 31 marzo 2013 quale termine per la determinazione dei fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2013 con riguardo ad almeno due terzi delle suddette funzioni, sopprimendo la disposizione che prevede la determinazione di almeno un terzo dei fabbisogni entro il 30 aprile 2012.

Il comma 16-terdecies dell’articolo 29 consente alle imprese di assicurazione di derogare agli ordinari criteri di valutazione contabile dei titoli emessi da Stati dell'Unione europea da esse posseduti per contrastare gli effetti negativi della crisi del debito sovrano sul patrimonio di tali categorie di imprese. Inoltre, dispone la proroga della possibilità, per le imprese assicurative, di valutare i titoli emessi da Stati dell'Unione europea al valore di iscrizione in bilancio, anche ai fini del calcolo della solvibilità

L’articolo 29-bis modifica i termini e le procedure per la soppressione EIPLI e nella parte modificata dal Senato protrae il termine per il trasferimento delle funzioni e dei mezzi dell’Ente in esame.

L’articolo 29-terproroga i poteri del Commissario straordinario per le quote-latte.

L’articolo 29-quater autorizza l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a prorogare gli incarichi dirigenziali in scadenza nel limite massimo di tre unità.

Relazioni allegate

Il disegno di legge presentato alla Camera in prima lettura non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative”. Fa eccezione la disposizione recata dall’articolo 10, comma 1, in relazione alla quale – specifica la relazione illustrativa –  “è stata chiesta l'esenzione dall'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) ai sensi dell'articolo 9, commi 1 e 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 170 del 2008”

Si segnala che il relatore per la Commissione Bilancio, illustrando il provvedimento nella seduta delle Commissioni riunite I e V della Camera del 10 gennaio 2012, ha evidenziato “come persista un problema che attiene fondamentalmente alla qualità della legislazione e che finisce per avere conseguenze anche sulla gestione della finanza pubblica e, in ogni caso, sul buon funzionamento della pubblica amministrazione”. Ha quindi proseguito sottolineando che “le norme legislative dovrebbero essere più attentamente valutate in tutti i loro aspetti, verificandone ex ante l’impatto sull’ordinamento ed i relativi effetti sull’attività delle pubbliche amministrazioni, sui cittadini e sulle imprese, oltre che le ricadute sulla finanza pubblica. Tale genere di valutazioni è del resto contemplato dalla legislazione vigente ma sovente non viene effettuato o viene svolto in maniera formale e ripetitiva”.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Con riguardo al provvedimento in esame, i precedenti più immediati sono rappresentati dai decreti-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14), 30 dicembre 2009, n. 194 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25) e 29 dicembre 2010, n. 225 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10).

Nella scorsa legislatura, si segnala il decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.

Risalendo più indietro nel tempo, sono numerosi i decreti-legge che negli ultimi anni sono intervenuti per prorogare o differire termini legislativamente previsti. Nella maggior parte dei casi, ciascun provvedimento d’urgenza disponeva una sola o più proroghe incidenti nel medesimo settore o in settori affini. In varie occasioni, invece, il Governo ha adottato provvedimenti di portata generale, contenenti una pluralità di proroghe afferenti a diversi settori. Tali provvedimenti sono stati ulteriormente ampliati, talora in misura notevole, durante l’iter di conversione. Negli ultimi anni, tali decreti hanno avuto cadenza annuale (2001; 2002; 2005) o semestrale (2003). Nel 2004 sono stati emanati 2 decreti-legge a distanza ravvicinata (9 novembre e 30 dicembre). Nel 2006, il decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, Proroga di termini per l’emanazione di atti di natura regolamentare e legislativa, originariamente contenente una sola proroga degli atti regolamentari da emanare, è stato convertito con una totale mutazione: la proroga originaria è stata soppressa ed al suo posto sono state introdotte numerose proroghe di termini legislativi. A fine anno è stato emanato un ulteriore decreto-legge, n. 300/2006, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative. In qualche caso, i provvedimenti, oltre a recare proroghe di termini, contenevano anche disposizioni sostanziali. Si segnalano, tra gli altri, i decreti-legge n. 147/2003, Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali, e n. 273/2005, Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti. Tale ultimo provvedimento, nella fase concitata della fine della XIV legislatura, già piuttosto corposo nel testo originario (40 articoli), levita nel processo di conversione fino a raggiungere 83 articoli, i quali assorbono tra l’altro le disposizioni di altri cinque decreti-legge in corso di conversione.

Vari termini, tra quelli prorogati da disposizioni recate nel provvedimento in esame, hanno formato oggetto di una o più precedenti proroghe anch’esse disposte con decreto-legge.

Il precedente decreto in materia, n. 225/2010, conv. dalla legge n. 10/2011, aveva una struttura originaria, estremamente semplificata, modificata poi nel corso dell’esame parlamentare: tutte le proroghe di termini che non comportavano oneri erano previste dall’articolo 1 e dalla tabella allegata; le proroghe onerose erano oggetto dell’articolo 2. L’art. 1, oltre a disporre una proroga generale automatica, prevedeva anche la facoltà del Governo di prorogare fino al 31 dicembre 2011 il termine di scadenza dei termini e dei regimi giuridici relativi a tutti i provvedimenti elencati nella Tabella 1 con D.P.C.M. adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

 

Motivazioni della necessità ed urgenza

Si ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale – per la quale l'attribuzione della funzione legislativa al Governo ha carattere derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze dello Stato centrale (sent. 171/2007) - “la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell'ambito applicativo costituzionalmente previsto, e (…) il difetto di presupposti, una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge, dovendosi escludere l'eventuale efficacia sanante di quest'ultima” (sent. 128/2008).

Rinviando a quanto osservato nel paragrafo relativo alla specificità ed omogeneità delle disposizioni del provvedimento in merito ai contenuti della recente sentenza 22/2012 della Corte costituzionale, si rileva che non appare indifferente sotto il profilo delle motivazioni in titolo la presenza del provvedimento di disposizioni di carattere ricognitive o di incerta portata normativa.

A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti:

§         l’articolo 2-bis dispone che dal 1° luglio 2012 “la Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre svolge necessariamente le funzioni e i compiti ad essa assegnati ai sensi dell’articolo 23 del decreto legislativo 9 gennaio 2008, n. 9”.

§         l’articolo 10, comma 5-ter, ultimo periodo mantiene ferma l’applicabilità dell’articolo 2, comma 250 della legge n. 191/2009;

§         l’articolo 14, comma 2-ter, nel testo modificato dal Senato, mantiene chiuse le graduatorie ad esaurimento di cui all’articolo 1, commi 605, lettera c), e 607 della legge n. 296/2006;

Ancora, appaiono significative sotto il medesimo profilo le disposizioni, introdotte dal Senato, i cui effetti sono destinati a prodursi in un momento significativamente distanziato rispetto all’entrata in vigore del decreto. A titolo esemplificativo, si segnalano:

§         l’articolo 2-bis, che contiene un termine ad quem per l’operatività della Fondazione per la mutualità negli sport professionistici a squadre, fissata al 1° luglio 2012;

§         l’articolo 11, comma 2, che proroga ulteriormente al 31 dicembre 2012, per alcuni aeroporti, un termine già fissato al 30 giugno 2012 in materia di gestioni aeroportuali;

§         l’articolo 29, comma 16-decies, che sposta dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine per l’esaurimento dell’attività della Commissione tributaria centrale.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Con riferimento ai commi 2 e 3 dell’art. 1 del disegno di legge di conversione, va rilevato che l’inserimento di disposizioni di delega all’interno del disegno di legge di conversione di un decreto-legge sembrerebbe configurare una violazione del limite di contenuto posto dall’articolo 15, comma 2, lett. a) della legge 400/1988 . E’ vero che tale articolo non ha, “in sé e per sé, rango costituzionale” e non può “quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio” di legittimità costituzionale, ma esso “costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (Corte cost. sent. 22/2012).

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Quanto osservato sopra a proposito mdella sentenza 22/2012 è applicabile anche all’articolo 15, comma 3 della legge 400/1988 che dispone che “i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”, si rileva che il provvedimento presenta un contenuto estremamente vasto e complesso.

Nel provvedimento in titolo risultano dilatati gli aspetti di eterogeneità già presenti nel testo approvato dal Consiglio dei ministri, avuto riguardo agli ulteriori settori dell’ordinamento interessati dalle numerose disposizioni introdotte durante l’iter parlamentare (16 nuovi articoli, di cui 8 introdotti dal Senato).

Tale eterogeneità riguarda sia il disegno di legge di conversione, sia il testo del decreto legge.

Quanto al disegno di legge di conversione, nell’articolo 1, comma 2, è differito il termine, già scaduto, per la delega di cui all’articolo 2, comma 1 della legge 183/2010 in tema di riorganizzazione degli enti, degli istituti e delle società vigilati dal Ministero della salute e sono introdotti due nuovi principi e criteri di delega; inoltre, nel comma 3, è prorogato il termine per l’esercizio della delega per la revisione delle circoscrizioni giudiziarie, con specifico riguardo ai tribunali aventi sedi nelle province di L’Aquila e di Chieti di cui all’articolo 1 della legge n. 148 del 2011, di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011. Con riferimento a tale proroga, si ricorda che nel corso dell’esame in Assemblea del disegno di legge di conversione del citato decreto-legge n. 138 del 2011, è stato approvato l’ordine del giorno 9/4612/139 nel quale sievidenziava chedue componenti del Comitato per la legislazione hanno presentato un ordine del giorno che nelle premesse ha segnalato che: “alla Camera è prassi consolidata che la Presidenza dichiari inammissibili le proposte emendative presentate nel corso del procedimento di conversione e concernenti deleghe, anche quando siano riferite al disegno di legge di conversione; al Senato, ove la prassi applicativa del regime di ammissibilità di tale tipo di emendamenti è stata diversa, si erano da ultimo registrati segnali favorevoli in direzione di una prassi comune per entrambi i rami del Parlamento, allorquando, il 1° febbraio 2011, nel corso dell’esame nelle Commissioni riunite prima e quinta del decreto-legge recante proroga di termini, sulla base di un vaglio rigoroso, condotto anche alla luce dei moniti pervenuti dal Presidente della Repubblica, sono stati esclusi  dal novero degli emendamenti ammissibili quelli relativi a  proroghe di termini di delega legislativa, inclusi quelli del relatore riferiti al disegno di legge di conversione, in quanto incidenti su uno dei suoi elementi essenziali, individuati dall'articolo 76 della Costituzione; l’inserimento in un disegno di legge di conversione di una delega legislativa, che produrrà effetti normativi concreti a distanza di tempo, non appare giustificabile nemmeno sulla base di ragioni politiche contingenti, anche se gravi, stante il contrasto che viene a determinarsi con le norme ordinamentali che presiedono al legittimo esercizio delle competenze normative e all’utilizzo delle conseguenti fonti, le quali, a loro volta, riflettono gli equilibri tra i poteri normativi imposti a livello costituzionale; già in passato, lo strumento dell’ordine del giorno è stato adottato al fine di far valere le sollecitazioni del Comitato per la legislazione nei rapporti con il Governo”.

La parte dispositiva dell’ordine del giorno, accettato dal Governo, lo impegna “ad avviare ogni occorrente attività volta alla predefinizione dei contenuti dei futuri decreti legislativi di riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari e a predisporre, al contempo, un autonomo disegno di legge delega, da presentare alle Camere per la loro approvazione, secondo le procedure urgenti previste dai loro regolamenti, in termini tali da consentire l’adozione, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 138/2011, dei decreti legislativi nel frattempo in linea di massima già predefiniti”.

Quanto al testo del decreto-legge, le disposizioni introdotte dal Senato riguardano un’ampia la tipologia di interventi diretti a:

§         estendere il termine di validità di procedure concorsuali (articolo 1, comma 4-bis, concernente il termine di efficacia delle graduatorie di merito per l’assunzione di funzionari presso l’Agenzia delle entrate) o di atti amministrativi abilitativi (articolo 15, comma 3-quinquies, con cui vengono prorogate le autorizzazioni all'esercizio di attività di formazione e concessione di brevetti per lo svolgimento dell'attività di salvamento acquatico);

§         rinviare l’entrata a regime di riforme di settore (articolo 29, comma 16-duodecies, con cui si dispone lo slittamento dell’avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica);

§         estendere l’ambito temporale di precedenti disposizioni finanziarie, anche mediante integrazione dei relativi stanziamenti (articoli 9, comma 1-bis, 10, comma 5-ter, 11, comma 6-quinquies);

§         disporre in deroga e con effetti di sanatoria rispetto ad alcune fattispecie (l’articolo 11, comma 6-sexies, prevede che i provvedimenti relativi al personaledelle pubbliche amministrazioni assunto anteriormente all’emanazione del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, il quale sia risultato beneficiario di contratti individuali di lavoro che abbiano determinato e consolidato effetti giuridici decennali, siano sottratti dal campo di applicazione dell’articolo 16, comma 8, del citato decreto, che statuisce, per i provvedimenti posti in essere in base a disposizioni delle qualivenga successivamente dichiarata l'illegittimità costituzionale, la nullità di dirittocon obbligo di ripristinare la situazione preesistente.

In altri casi le disposizioni introdotte non appaiono orientate a prorogare o differire termini legislativamente previsti: si vedano, ad esempio, gli articoli 2-bis, 18-bis, che riguarda la funzionalità di alcuni enti previdenziali soppressi dal decreto-legge n. 201 del 2011, nelle more della suddetta soppressione; 23, che interviene in materia di esercizio dell’attività di consulenza finanziaria; che 27-bis, che prevede la soppressione del Consorzio nazionale per i grandi laghi prealpini di cui alla’articolo 21, comma 12 del decreto-legge n. 201 del 2011 e, contestualmente, ricostituisce il consorzio del Ticino, il consorzio dell’Oglio ed il consorzio dell’Adda; si veda altresì l’articolo 29, comma 12-bis, con cui si fissano i termini a regime di pagamento dell'imposta unica sulle scommesse ippiche e sulle scommesse su eventi diversi dalle corse dei cavalli.

 

Con riguardo al contenuto del provvedimento si segnala che la citata sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012, depositata il 16 febbraio 2012, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 2, comma 2-quater del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo nell’ambito dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), ha rilevato l’inserimento nel decreto “di una normativa “a regime”, del tutto slegata da contingenze particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge denominato «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie». Il preambolo di tale atto con forza di legge così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di adottare misure in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie, al fine di consentire una più concreta e puntuale attuazione dei correlati adempimenti». Le disposizioni impugnate sono state inserite, in sede di conversione, nell’art. 2, nella cui rubrica si legge: «Proroghe onerose di termini». Da quanto sopra esposto risulta palese l’estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge cosiddetto “milleproroghe”, in quanto si tratta di un frammento, relativo ai rapporti finanziari, della disciplina generale e sistematica, tuttora mancante, del riparto delle funzioni e degli oneri tra Stato e Regioni in materia di protezione civile”.

Dopo aver rimarcato che “La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all’apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione”, la Corte ha sottolineato quindi che “l’esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario”.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

L’art. 22-bis, introdotto nel corso dell’esame alla Camera,modifica l’art. 239 del Codice della proprietà industriale (D.Lgs. 30/2005)in tema di limiti alla protezione accordata dal diritto d’autore concernente disegni e modelli. portando da 5 a 15 anni il termine del regime transitorio che si applica ai terzi che avevano fabbricato o commercializzato, nei dodici mesi anteriori al 19 aprile 2001, prodotti realizzati in conformità con le opere del disegno industriale allora in pubblico dominio a seguito della scadenza degli effetti della registrazione. La modifica introdotta dal Senato porta a 13 anni il termine del regime transitorio. Sulla materia si è pronunciata la Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza 27 gennaio 2011 (causa C-168/09), in risposta al rinvio pregiudiziale da parte del Tribunale di Milano (nel cd. “caso Flos”), concernente la compatibilità dell’art. 239 Codice della proprietà industriale con la direttiva 98/71 e, dunque la compatibilità della normativa italiana sulla protezione del design industriale ai sensi della legge sul diritto d’autore (in attuazione della citata direttiva) con il diritto europeo. In particolare, la Corte ha affermato che «la direttiva 98/71 […], non contiene alcuna disposizione esplicita relativa alla sua applicabilità nel tempo per tutelare i diritti acquisiti e il legittimo affidamento dei terzi» (p.to n. 48). Ciò nonostante, «la mancanza di una disposizione diretta espressamente a tutelare, a vantaggio dei terzi, i diritti acquisiti e il legittimo affidamento per quanto riguarda la rinascita della protezione del diritto d’autore prevista all’art. 17 della direttiva 98/71 non può escludere l’applicazione del principio del rispetto dei diritti acquisiti e del principio di tutela del legittimo affidamento, rientranti tra i principi fondamentali del diritto dell’Unione» (p.to n. 50). La stessa Corte ha però concluso che l’art. 17 della direttiva 98/71 non consente alla normativa di uno Stato membro di «escludere dalla protezione del diritto d’autore, vuoi per un periodo sostanziale di dieci anni, vuoi totalmente, i disegni e modelli che, pur possedendo tutti i requisiti per godere di tale protezione, siano divenuti di pubblico dominio anteriormente alla data di entrata in vigore di tale normativa, nei confronti di qualsiasi terzo che abbia fabbricato o commercializzato nel territorio nazionale prodotti realizzati secondo detti disegni e modelli, e ciò a prescindere dalla data di compimento di tali atti».

Si valuti pertanto l’opportunità di verificare la coerenza della novella dell’art. 239 del codice della proprietà industriale con la recente giurisprudenza della Corte di Giustizia.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Rapporti con fonti sub primarie

Talune disposizioni – già nel testo originario ed ora nelle modifiche introdotte dal Senato – prorogano ulteriormente termini già prorogati con una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri emanati a fine marzo 2011 (e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale” del 31 marzo) in base alla previsione dell’articolo 1, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (“Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie”), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, ovvero intervengono direttamente su tali decreti. In particolare, l’articolo 29-ter differisce al 31 dicembre 2012 l’istituto del commissario straordinario per le quote latte previsto dall’articolo 6, comma 8-quinquies del decreto-legge n. 5 del 2009, prorogato, da ultimo, dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 25 marzo 2011, recante ulteriore proroga di termini relativa al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

Andrebbe valutata l’opportunità di modificare direttamente le disposizioni di legge di cui si dispone la proroga (già prorogate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri).

 

Modifiche di norme di recente approvazione

Le modifiche ed integrazioni introdotte dal Senato dispongono in più punti modifiche di norme di recente approvazione. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti:

§         l’articolo 1, comma 6-quinquies novella l’elenco 3 di cui all’articolo 33, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183;

§         l’articolo 6, comma 2-septies modifica l’articolo 24, comma 14 del decreto-legge n. 201/2011;

§         l’articolo 11, comma 6-septies modifica l’articolo 22, comma 9-bis del decreto-legge n. 201/2011;

§         l’articolo 18-bis modifica l’articolo 21 del decreto legge n. 201/2011;

§         l’articolo 23, comma 1-bis modifica l’articolo 23-bis del decreto-legge n. 201/2011;

§         l’articolo 27-bis sopprime il Consorzio nazionale per i grandi laghi di cui all’articolo 21, comma 12 del decreto-legge n. 201/2011;

§         l’articolo 29, comma 11-ter proroga in maniera non testuale il termine di cui all’articolo 23, comma 5 del decreto-legge n. 201 del 2011.

§         l’articolo 29, comma 16-duodecies, novella l’articolo 2 del decreto legislativo n. 216 del 2010, recante la determinazione dei fabbisogni standard concernenti alcune delle funzioni fondamentali di comuni e province, disponendo anche l’abrogazione della lettera a) del comma 5 di tale articolo, nella quale si dispone che entro il 30 aprile 2012 (secondo quanto già stabilito dal comma 1 dell’articolo 29 in esame) si dovrà procedere alla determinazione dei fabbisogni standard concernenti almeno un terzo delle funzioni fondamentali di comuni e province.

Tale abrogazione risulta in contrasto con quanto già disposto in tema di determinazione dei fabbisogni standard, dal comma 1 dell’articolo 29 del decreto-legge in commento: tale comma,infatti, ha novellato la lettera a), in questione differendo al 30 aprile 2012 il termine (originariamente previsto per il 2011) per la determinazione dei fabbisogni standard concernenti almeno un terzo delle funzioni fondamentali di comuni e province.

 

Modifiche non testuali

Le modifiche ed integrazioni introdotte dal Senato recano alcune disposizioni che intervengono in maniera non testuale sull’ordinamento. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti:

§         l’articolo 10, comma 5-bis integra in maniera non testuale le disposizioni dell’articolo 34-bis, comma 6 del decreto-legge n. 207 del 2008, in materia di procedure concorsuali autorizzate dall’Agenzia italiana del farmaco;

§         all’articolo 11:

-     il comma 2 modifica testualmente l’articolo 3, comma 2 del decreto legislativo n. 96 del 2005 esclusivamente con riguardo alla proroga al 30 giugno 2012 del termine ivi previsto, escludendo dalla novella un’ulteriore proroga al 31 dicembre 2012 per gli aeroporti che si trovino in determinate condizioni;

-     il comma 6-quinquies proroga al 31 dicembre 2012 il termine di cui al primo periodo del comma 8-quinquies dell’articolo 6 del decreto-legge n. 300 del 2006, senza novellare tale disposizione (agevolazioni per gli enti non commerciali);

-     il comma 6-sexies incide in maniera non testuale sull’ambito di applicazione dell’articolo 16, comma 8 del decreto-legge n. 98 del 2011;

-     il comma 6-octies riapre il termine del 31 dicembre 2010 di cui all’articolo 8-duodecies, comma 2-bis del decreto-legge n. 59 del 2008 (bando di gara per l'affidamento della concessione di costruzione e gestione dell'autostrada del Brennero), senza novellare tale disposizione e subordinatamente al verificarsi di una condizione;

-         l’articolo 15, comma 8-bis proroga in maniera non testuale l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 2, comma 16-quater del decreto-legge n. 225 del 2010 (prosecuzione delle attività di infrastrutturazione informatica occorrenti per le connesse attività degli uffici giudiziari e della sicurezza);

§         all’articolo 29:

-     il comma 11-ter proroga in maniera non testuale il termine di cui all’articolo 23, comma 5 del decreto-legge n. 201 del 2011;

-     il comma 12-bis modifica in maniera non testuale il termine di pagamento dell’imposta unica sulle scommesse;

-     il comma 16-decies proroga in maniera non testuale il termine previsto dall’articolo 3, comma 2-bis, lettera a) del decreto-legge n. 40 del 2010 per l’esaurimento dell’attività della Commissione tributaria centrale.

 

Disposizioni con efficacia retroattiva

Talune disposizioni introdotte dal Senato hanno carattere retroattivo, in quanto differiscono termini già scaduti. A titolo esemplificativo, si segnalano: l’articolo 8, comma 1, lettera c-bis), che differisce il mandato dei componenti in carica del Consiglio centrale interforze della rappresentanza militare, nonché del consigli centrali, intermedi e di base delle Forze armate dal 30 luglio 2011 al 30 maggio 2012; l’articolo 11, comma 8-octies, che dispone il differimento di un termine già scaduto al 31 dicembre 2010 sino al 31 dicembre 2012, subordinatamente all’espletamento di un adempimento; l’articolo 13, comma 1-bis, che differisce un termine scaduto al 30 settembre 2011

 

Disposizioni in deroga

L’articolo 20, comma 1-bis,dispone la conservazione di somme in bilancio per canoni di locazione.

Tuttavia l’articolo 10, comma 10 del D.L. n. 98/2011, conv. con mod. 15 luglio 2011, n. 111, dispone l'abrogazione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di tutte le norme che dispongono la conservazione nel conto dei residui di somme iscritte negli stati di previsione dei Ministeri, non impegnate ai sensi dell’articolo 34 della legge di contabilità, al termine dell'esercizio precedente, ai fini del loro utilizzo nell'esercizio successivo.

L’articolo 27-bis demanda ad un decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’approvazione delle modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione e di controllo degli enti ricostituiti dallo stesso articolo 27-bis, “anche in deroga all’articolo 6, comma 5 del decreto-legge n. 78/2010”.

 

Formulazione del testo

All’art.1, co 1, in tema di proroghe in materia di assunzioni, sotto il profilo della tecnica legislativa.

Si segnala che il solo riferimento alle disposizioni della legge 296/2006 e non anche, esplicitamente, a quelle di cui all’articolo 3, comma 102, della legge finanziaria per il 2008 (L. 244/2007) potrebbe prefigurare una fattispecie di riapertura dei termini invece che di una loro proroga.

All’articolo 14, comma 2-ter, relativo a nuovi inserimenti nelle graduatorie ad esaurimento, che  troverebbe la sua più idonea collocazione nell’ambito dell’art. 1, concernente la materia delle assunzioni, al primo periodo l’espressione “fascia aggiuntiva alle predette graduatorie” dovrebbe essere più opportunamente sostituita con “fascia aggiuntiva ai fini dell’inserimento nelle predette graduatorie”. Al secondo periodo, l’espressione “nelle predette graduatorie aggiuntive” dovrebbe essere sostituita con l’espressione “ dei docenti di cui al primo periodo nelle graduatorie”.

All’art. 6, co. 2-decies, che riguarda la Fondazione orchestra sinfonica G. Verdi, si fa presente che, anche se formalmente si è in presenza di una proroga, sostanzialmente dalla disposizione deriva una nuova autorizzazione di spesa a valere su risorse ulteriori rispetto a quelle attribuite dal FUS

L’articolo 11, comma 6-septies novella l’articolo 22, comma 9-bis del decreto-legge n. 201 del 2011, il quale, a sua volta, novella il comma 7 dell’articolo 36 del decreto-legge n. 98 del 2011, cui andrebbe riferita la modifica.

All’art. 14, comma 2-quater,al primo periodo l’espressione “fascia aggiuntiva alle predette graduatorie” dovrebbe essere più opportunamente sostituita con “fascia aggiuntiva ai fini dell’inserimento nelle predette graduatorie”. Al secondo periodo, l’espressione “nelle predette graduatorie aggiuntive” dovrebbe essere sostituita con l’espressione “ dei docenti di cui al primo periodo nelle graduatorie”.

Inoltre, il comma in esame troverebbe la sua più idonea collocazione nell’ambito dell’art. 1, concernente la materia delle assunzioni.

All’articolo 14, comma 2-quinquiesrelativo al piano straordinario di chiamata di  professori associati – che concernendo la stessa materia trattata nel comma 5 dell’art. 1, troverebbe la sua più idonea collocazione dopo lo stesso comma 5 - al secondo periodo, occorrerebbe valutare se il riferimento corretto non sia ai principi e criteri direttivi di cui all’articolo 5, comma 4, lettere d) ed e), della L. 240/2010, invece che alla lettera b).

All’art. 14, comma 2-quater, appare utile, chiarire se l’intento della disposizione è quello di riconoscere la possibilità di usufruire della riserva ai soggetti affetti da patologie oncologiche indipendentemente dal grado di invalidità, nonché se l’ambito di applicazione della disposizione riguardi tutte le categorie di soggetti cui sono destinate le riserve di posti in base alla L. 68/1999. Inoltre, poiché l’aggiornamento delle graduatorie è effettuato ogni tre anni, occorrerebbevalutare la necessità di prevedere una disciplina applicativa con atto secondario. Infine, sarebbe necessario specificare che si tratta delle graduatorie ad esaurimento “di cui all’art. 1, comma 605, lett. c), della L. 27 dicembre 1996, n. 296, e successive modificazioni”.

L’articolo 27-bis demanda a decreti di natura non regolamentare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’approvazione delle modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione e di controllo e le modalità di funzionamento degli enti ricostituiti dallo stesso articolo 27-bis, anche in deroga all’articolo 6, comma 5 del decreto-legge n. 78/2010. Si segnala che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, ha definito un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279/2004) “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

L’articolo 29, comma 1 proroga al 30 aprile 2012 le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 5, lettera a) del decreto legislativo n. 216/2010, mentre il successivo comma 16-duodecies abroga la medesima disposizione. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di operare un coordinamento tra le due disposizioni citate.

L’articolo 29 reca al comma 16-decies una disposizione formulata in termini di interpretazione autentica delle disposizioni dettate dall’articolo 3, comma 2-bis, lettera a), del decreto legge n. 40 del 2010, in ordine alla disciplina dei presupposti per l’estinzione delle controversie, senza che la finalità interpretativa sia menzionata nella rubrica dell’articolo.

L’articolo 29, reca una formulazione dei commi 1 e 16-duodecies - cui si è sopra accennato in termini di coordinamento con la normativa vigente – della quale andrebbe valutata la coerenza interna, pur apparendo la novella operata dal comma 16-duodecies di portata più ampia rispetto a quella recata dal comma 1, in quanto differisce il termine per la determinazione dei fabbisogni standard (per un terzo delle funzioni fondamentali) non più al 30 aprile 2012, bensì direttamente al 31 marzo 2013, prevedendo di conseguenza che nell’anno 2013 stesso verranno determinati i fabbisogni standard non più per almeno un terzo delle funzioni fondamentali (come previsto dalla lettera a) ora abrogata), bensì per almeno due terzi delle funzioni fondamentali medesime.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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