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Il D.L. 196/2010 intende definire misure atte ad assicurare lo smaltimento dei rifiuti urbani senza soluzione di continuità, accelerare la realizzazione di impianti di termovalorizzazione dei rifiuti, incrementare i livelli della raccolta differenziata e favorire il subentro delle amministrazioni territoriali della regione Campania – con particolare riguardo alle province – nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti.

Il disegno di legge di conversione del decreto legge è stato approvato in prima lettura alla Camera il 21 dicembre 2010 e trasmesso al Senato (A.S. 2507) che lo ha approvato il 19 gennaio scorso con alcune modifiche[1].

 

In particolare, vengono eliminati alcuni siti di discarica dall’elenco delle discariche da realizzare ai sensi dell’articolo 9, comma 1, del decreto-legge n. 90/2008 (con un emendamento approvato al Senato si prevede altresì la chiusura della discarica sita nella provincia di Caserta - località Torrione, Cava Mastroianni) e viene prevista la nomina, da parte del Presidente della regione Campania, sentiti le province e gli enti locali interessati, di commissari straordinari con potere di agire in deroga alla legislazione vigente in materia di appalti pubblici e di valutazione di impatto ambientale, al fine di garantire la realizzazione urgente dei siti da destinare a discarica nonché ad impianti di trattamento o di smaltimento dei rifiuti.

A seguito delle modifiche apportate in prima lettura dalla Camera dei deputati, vengono introdotti specifici requisiti per i Commissari straordinari che devono possedere adeguate competenze tecnico-giuridiche e possono ricoprire l’incarico per una durata massima di dodici mesi.

Con un emendamento introdotto al Senato, viene precisato che l’individuazione di ulteriori aree da destinare a discarica potrà riguardare anche cave abbandonate o dismesse con priorità per quelle acquisite al patrimonio pubblico.

Viene, altresì, esplicitata la procedura semplificata relativa alla valutazione di impatto ambientale (VIA), in luogo dell’originario richiamo all’analoga procedura prevista dal decreto-legge n. 90 del 2008. Pertanto, per la valutazione relativa all'apertura delle discariche e all’esercizio degli impianti di trattamento o di smaltimento dei rifiuti, i commissari convocano la conferenza dei servizi, che è tenuta a rilasciare il proprio parere entro quindici giorni. In mancanza del parere nei termini previsti o in presenza di un parere negativo, interviene il Consiglio dei ministri che si esprime entro i sette giorni successivi. Si stabilisce, inoltre, che i predetti commissari svolgano, in luogo del Presidente della Regione Campania, le funzioni già attribuite al Sottosegretario di Stato di cui all'art. 1 del D.L. 90/208. (articolo 1, commi 1 e 2).

Ai sensi del nuovo comma 2-bis, introdotto al Senato, il Presidente della regione Campania -ovvero i commissari straordinari individuati ai sensi del comma 2 - cui viene attribuita la funzione di amministrazione aggiudicatrice, provvede, in via di somma urgenza, ad individuare le aree per la realizzazione urgente di impianti destinati al recupero, produzione e fornitura di energia mediante trattamenti termici di rifiuti (in cui ricadono i termovalorizzatori),nonché a conseguire le autorizzazioni e certificazioni pertinenti, i cui termini di rilascio sono ridotti della metà.

Con una disciplina in parte diversa da quella prevista per le discariche e gli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti, si prevede quindi l’applicazione di una procedura semplificata per lavalutazione di impatto ambientale, sulla base di quanto già stabilito dall’articolo 9, comma 5, del DL 90/2008: convocazione della conferenza dei servizi e rilascio del parere entro e non oltre sette giorni dalla convocazione; potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri che si esprime entro i sette giorni successivi qualora il parere della conferenza non intervenga nei termini previsti ovvero sia negativo.

A tal fine il Presidente della regione costituisce un'apposita struttura di supporto composta da esperti del settore con adeguate professionalità nel numero massimo di cinque unità, alle cui spese di funzionamento si provvede, nel limite massimo di 350.000 euro, nell’ambito delle risorse di cui al successivo articolo 3.

 

Si fa notare che la differenza tra le due procedure riguarda sostanzialmente la previsione della struttura di supporto, introdotta esclusivamente per gli impianti destinati al recupero, produzione e fornitura di energia mediante trattamenti termici di rifiuti, mentre per le discariche e gli impianti di trattamento e smaltimento il supporto all’attività del commissario è garantito dagli uffici della regione e delle province interessate.

 

Poiché la formulazione della disposizione sembra implicare un obbligo di tipo organizzativo in capo alla Regione, si ricorda che quest’ultima è titolare di competenza legislativa residuale nella materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali ai sensi dell’articolo 117, quarto comma, della Costituzione.

 

Il provvedimento in esame interviene, inoltre, sulla gestione del ciclo dei rifiuti sia dal punto di vista tecnico, sia da quello istituzionale, stabilendo, in particolare, che nel caso di mancato rispetto, da parte dei comuni, degli obiettivi minimi di raccolta differenziata, il prefetto diffidi il comune inadempiente a provvedere entro tre mesi, trascorsi i quali attiva le procedure per la nomina di un commissario ad acta (comma 6). Si prevede, inoltre, anche la possibilità per il Governo di promuovere, nell'ambito di una seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, convocata su richiesta della Regione, un accordo interregionale volto allo smaltimento dei rifiuti campani anche in altre regioni (comma 7).

 

Nel corso dell’esame al Senato è stato introdotto il nuovo comma 7-bis, il quale, in considerazione della perdurante situazione di criticità e fino alla completa realizzazione dell'impiantistica necessaria per la chiusura del ciclo integrato dei rifiuti, autorizza il Presidente della regione Campania ad adottare una o più ordinanze, anche in deroga a quanto previsto dall'articolo 191 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, per la messa a punto - senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica - delle misure occorrenti a garantire la gestione ottimale dei rifiuti e dei relativi conferimenti per ambiti territoriali sovra provinciali.

Si ricorda che il predetto articolo 191 del d.lgs. 152/2006 detta la disciplina per l’adozione, da parte del Presidente della Giunta regionale o del Presidente della provincia ovvero del Sindaco, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, di ordinanze contingibili e urgenti e l’esercizio dei poteri sostitutivi.

Poiché l’articolo 191 detta già una disciplina in deroga alla normativa vigente, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, occorrerebbe chiarire la portata dell’ulteriore deroga disposta dalla norma in commento.

 

Il nuovo comma 7-ter, introdotto al Senato, prevede l’applicazione dell’articolo 6 del DL 172/2008 fino al 31 dicembre 2011, in considerazione dell’accertata insufficienza del sistema di gestione dei rifiuti urbani in Campania.

 

Il richiamato articolo 6 ha introdotto una disciplina speciale, applicabile esclusivamente nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, volta a rendere più rigoroso il sistema sanzionatorio in relazione ad una serie di condotte già vietate dal Codice ambientale (d.lgs. 152/2006); esso in particolare ha previsto la trasformazione di fattispecie contravvenzionali in fattispecie delittuose, la differenziazione tra condotte dolose e condotte colpose e un significativo inasprimento delle pene.

 

Il riferimento all’applicazione della disposizione nella regione Campania e al termine del 31 dicembre 2011 conferma il carattere temporaneo ed eccezionale della disposizione.

 

Come rilevato anche dalla Commissione giustizia nel parere espresso sul d.l. 172/2008 (cfr. seduta del 26 novembre 2008), l’articolo 6 rientra nella categoria delle norme eccezionali di cui agli articoli 2, comma quarto, del codice penale, nonché 14 delle preleggi e trova la propria giustificazione, sotto il profilo della ragionevolezza, nella gravità della crisi del settore dei rifiuti in quei territori in relazione alle quali è stato dichiarato lo stato di emergenza. Il carattere temporaneo dell’originaria disposizione è stato sottolineato anche dal Comitato per la legislazione (cfr. seduta del 12 novembre 2008).

 

L’articolo aggiuntivo 1-bis – già introdotto nel corso dell’esame presso la Camera dei deputati – proroga – attraverso apposite modifiche testuali – alcuni termini contenuti nell’articolo 11 del decreto-legge n. 195 del 2009.

In particolare, esso proroga al 31 dicembre 2011 il regime transitorio che attribuisce alla competenza dei comuni le attività di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata. E' inoltre prorogato al 31 dicembre 2011 il regime transitorio introdotto dal medesimo articolo 11, commi 5-bis e 5-ter, sulle modalità di calcolo e riscossione della tassa per smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale (TIA). E' invece spostato al 1º gennaio 2012 il termine del 1º gennaio 2011 previsto dal comma 5-quater del suddetto articolo 11 che disciplina l'esercizio da parte delle società provinciali delle funzioni di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA, avvalendosi di soggetti terzi, nella regione Campania.

Si segnala che le proroghe riguardanti i commi 2-ter, 5-bis e 5-ter dell’articolo 11 sono contenute anche nella tabella 1 di cui all’articolo 1 del decreto legge n. 225 del 2010 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie) in corso di conversione al Senato (AS 2518).

 

L’articolo 2 reca norme riguardanti i consorzi di bacino campani operanti nel settore dei rifiuti: da un lato vengono prorogate, non oltre il 31 dicembre 2011, le disposizioni in materia di ammortizzatori sociali al personale consortile risultante in esubero rispetto alla definizione delle piante organiche, di cui all'articolo 13, comma 2, del D.L. 195/2009; dall'altro viene previsto che le funzioni del Consorzio unico di bacino delle province di Napoli e di Caserta (istituito dal decreto-legge n. 90/2008 unificando i consorzi delle due province) siano esercitate separatamente, su base provinciale.

 

Infine, l’articolo 3 introduce disposizioni finanziarie di sostegno della gestione regionale del ciclo dei rifiuti, nonché misure volte alla copertura finanziaria degli accordi operativi per l’attuazione delle misure di compensazione ambientale.

Con una modifica introdotta dal Senato, si prevede la riduzione della metà dell’importo delle garanzie finanziarie per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti previste dall’articolo 208, co. 11, lett. g), del Codice dell’ambiente per le imprese registrate ai sensi del regolamento CE 1221/2009 e del 40 per cento per le imprese con certificazione ambientale UNI EN ISO 14001.

 

Si fa notare che la disposizione in commento sembra rivolta a tutto il territorio nazionale.

 

Relazioni allegate

Il decreto-legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, dall’analisi tecnico normativa e dalla relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Si ricorda che l'emergenza è stata fronteggiata con numerosi decreti-legge, a partire dal D.L. 9 ottobre 2006, n. 263 e dal D.L. 11 maggio 2007, n. 61. Nel corso dell'attuale legislatura, il decreto-legge 90/2008 ha introdotto un nuovo modello per la gestione dell'emergenza campana. Successivamente, il decreto-legge 172/2008 ha introdotto ulteriori misure per la soluzione dell'emergenza, mentre il DL 30 dicembre 2009, n. 195 ha introdotto una serie di disposizioni per la cessazione dello stato di emergenza.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Il decreto-legge è volto a stabilire, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, le misure necessarie a consentire il subentro, da parte degli Enti territoriali campani nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti, al fine di risolvere alcune criticità che si ritiene indispensabile affrontare con somma urgenza.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è riconducibile alla materia ambientale, assegnata dall’art. 117 Cost., secondo comma, lettera s) alla competenza esclusiva dello Stato. Rilevano inoltre le materie “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato” e “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi delle lettere g) e l) del medesimo comma 2 dell’art. 117; “protezione civile” e “governo del territorio” assegnate dall’art. 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

In linea generale, le disposizioni contenute nel decreto-legge riguardano in modo omogeneo la materia della gestione dei rifiuti nella Regione Campania.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Rispondendo nel corso della seduta plenaria del 18 gennaio 2011 a quattro interrogazioni presentate dal Parlamento europeo alla Commissione, per conoscere quali decisioni essa intende assumere in ordine al rispetto del diritto comunitario e all’attuazione della sentenza di condanna del marzo 2010 emessa dalla Corte di giustizia nei confronti dell’Italia in riferimento alla crisi dei rifiuti in Campania, il Commissario europeo per l’ambiente, Potočnik, ha sottolineato che la Commissione non considera ancora soddisfacenti le misure fin qui adottate dall’Italia, e chiede di:

•        ampliare e migliorare le strutture di gestione dei rifiuti in Campania;

•        mettere a punto un piano adeguato per la gestione dei rifiuti urbani che releghi in fondo alla scala delle priorità l’incenerimento e il conferimento in discarica dei rifiuti, secondo la gerarchia dei rifiuti definita dalla direttiva quadro del 2008;

•        gestire e smaltire le oltre 7 milioni di tonnellate di rifiuti attualmente stoccati in vari siti campani sotto forma di eco-balle.

Tuttavia, la Commissione considera positivamente i recenti provvedimenti adottati dalla regione Campania ed esaminerà a fondo il piano appena presentato. La Commissione, altresì, intende favorire l’adozione di risposte di tipo sistemico e non emergenziale, per le quali l’interlocuzione col governo centrale resta prioritaria, pur rimanendo fondamentale la cooperazione con gli enti locali. La possibilità di richiedere nuove sanzioni nei confronti dell’Italia resta nella disponibilità della Commissione, qualora le misure proposte non possano essere considerate adeguate.

Infine, secondo la Commissione, il diritto comunitario non esclude la possibilità di realizzare discariche in siti protetti, se ciò avviene nel rispetto di tutte le norme e le forme di tutela per la salute dell’uomo e dell’ambiente previste.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 19 gennaio 2011 la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione della strategia tematica sulla prevenzione e riciclaggio dei rifiuti nella quale si ribadisce l’importanza che gli Stati membri introducano nella loro legislazione la gerarchia dei rifiuti prevista dalla direttiva quadro del 2008, nonché la necessità che gli Stati membri considerino i rifiuti come una risorsa e non come un problema, al fine di realizzare l’obiettivo di un’Europa efficiente dal punto di vista delle risorse, come previsto dalla strategia Europa 2020.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Ambiente	( 066760-9253 – *st_ambiente@camera.it
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File: D10196b.doc