24 maggio 2010		n. 342/0
Misure urgenti per il differimento di termini in materia ambientale e di autotrasporto nonché assegnazione quote di emissione CO2 D.L. 72/2010 – A.C. 3496 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

Il decreto-legge in esame reca misure urgenti per il differimento dei termini in materia ambientale e di autotrasporto, nonché per l’assegnazione di quote di emissione di CO2.

L’articolo 1 contiene due proroghe di termini.

Il comma 1 proroga al 30 giugno 2010 il termine (scaduto il 30 aprile 2010) per la presentazione del MUD (modello unico di dichiarazione ambientale) relativo all’anno 2009, aggiornato (ai sensi dell'art. 1, comma 3, della L. 70/1994) dal D.P.C.M. 27 aprile 2010 (G.U. n. 98 del 28 aprile 2010).

Tale versione aggiornata è stata successivamente corretta con un Comunicato del Ministero dell’ambiente (G.U. n. 100 del 30 aprile 2010).

Lo stesso comma fa salve le dichiarazioni presentate, con riferimento all'anno 2009, avvalendosi del MUD allegato al D.P.C.M. 2 dicembre 2008 (G.U. n. 294 del 17 dicembre 2008)[1].

L’esigenza della proroga in esame discende dal fatto che, come segnalato nella relazione illustrativa, il D.P.C.M. pubblicato lo scorso aprile (con cui il MUD è stato modificato al fine di accogliere le richieste di semplificazione avanzate dagli operatori del settore) non ha potuto modificare il termine di presentazione, essendo questo stabilito da fonte primaria. La norma in esame consente quindi ai soggetti obbligati di “predisporre in tempi certi la dichiarazione dovuta, avvalendosi delle semplificazioni previste dal MUD allegato al D.P.C.M. in data 27 aprile 2010”.

Si ricorda che dal 2011 il MUD non dovrà più essere presentato, in quanto le informazioni in esso contenute saranno ricavate automaticamente dal nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) che sarà operativo dal mese di luglio 2010.

La realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti ai fini della prevenzione e repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata nell’ambito dello smaltimento illecito dei rifiuti, è stata disposta con l’art. 1, comma 1116, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria2007), prevedendo uno stanziamento non inferiore a 5 milioni di euro per l’anno 2007. Successivamente l'articolo 14-bis del decreto-legge 78/2009 ha dettato le modalità di finanziamento del SISTRI previsto dall’art. 189 del Codice ambiente (d.lgs. 152/2006 come modificato dal dall’art. 2, comma 24, d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4.). Il SISTRI è stato quindi istituito con il DM del 17 dicembre 2009 con il quale sono state dettate le modalità di iscrizione ed i tempi di attuazione del nuovo sistema. Il DM 15 febbraio 2010 ha apportato alcune modifiche ed integrazioni al precedente DM.

Sul SISTRI la VIII Commissione (Ambiente) ha approvato nella seduta del 28 aprile 2010 la risoluzione n. 8-00065[2] in cui ha, tra l’altro, impegnato il Governo a consentire la presentazione del modello unico di dichiarazione ambientale (Mud) secondo modalità analoghe a quelle stabilite dal DPCM 24 dicembre 2002, differendo, con la prima iniziativa normativa utile, il termine di presentazione dal 30 aprile al 30 giugno 2010; a costituire il comitato di vigilanza e controllo previsto dall'articolo 11 del DM del 17 dicembre 2009, anche quale sede di incontro delle associazioni imprenditoriali interessate per valutare le criticità del sistema, attraverso il confronto con le regioni, al fine della migliore operatività e semplificazione; a tenere in considerazione i costi dell'introduzione del Sistri per le imprese, con particolare riguardo a quelle medio-piccole.

 

Il comma 2 prevede, per l’anno 2010, l’ulteriore proroga al 16 giugno del termine per il versamento dei premi assicurativi all’INAIL da parte delle imprese di autotrasporto di merci in conto terzi, di cui all’articolo 55, comma 5, della L. 144/1999. Tale termine era stato già prorogato al 16 aprile 2010 dall’articolo 5, comma 7-septies, del D.L. 194/2009, convertito dalla L. 25/2010, recante la proroga di termini previsti da disposizioni legislative.

 

Si ricorda che l'articolo 2, comma 250, primo periodo, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010) prevede l'assegnazione di specifiche risorse economiche ad un fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Nel secondo periodo del comma 250 è altresì previsto che, con successivi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, le disponibilità del fondo sono destinate alle finalità di cui all'elenco 1 allegato alla medesima legge n. 191 del 2009.

Nell'ambito di tali finalità, sono previsti interventi a sostegno del settore dell'autotrasporto per un ammontare complessivo, per il 2010, di 400 milioni di euro, rappresentati dalla riduzione, relativa all'anno 2009, degli oneri assicurativi per i premi INAIL versati dalle aziende di autotrasporto merci in conto terzi.

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, tale proroga deriva dal fatto che non risulta ancora ultimato il procedimento di adozione del DPCM di attuazione della norma citata.

Conseguentemente, vengono posticipati al 16 giugno sia il pagamento della prima rata, in caso di pagamento rateale, sia quello in un’unica soluzione della regolazione del premio relativo all'INAIL, come previsto all’articolo 44 del D.P.R. 1124/1965.

Lo stesso comma prevede altresì la non applicazione di sanzioni nei confronti di quelle imprese che, nelle more dell’entrata in vigore della legge di conversione del provvedimento in esame, non abbiano provveduto al pagamento dei richiamati premi entro il termine del 16 giugno, ovvero abbiano corrisposto somme inferiori a quelle dovute. Tali imprese sono considerate in regola sotto il profilo assicurativo.

L’articolo 2 detta misure per l’assegnazione gratuita di quote di emissione di CO₂ ai nuovi impianti entrati in esercizio, che si rendono necessarie a fronte dell’esaurimento della “Riserva nuovi entranti” prevista dalla Decisione di assegnazione delle quote di CO₂ per il periodo 2008-2012.

Come sottolinea la relazione illustrativa, infatti, la dotazione della citata Riserva, pari a 21,7 milioni di tonnellate di CO₂, è stata sufficiente a soddisfare le sole richieste degli impianti avviati fino all’aprile 2009, restando esclusi tutti gli impianti avviati successivamente. Si ricorda, infatti che la decisione di assegnazione delle quote di CO2 (approvata in data 29 febbraio 2008 dai ministri dell'ambiente e dello sviluppo economico e resa esecutiva con la Deliberazione n. 20/2008 del Comitato nazionale di gestione e attuazione della direttiva 2003/87/CE) stabilisce che l’accesso alla Riserva avviene sulla base della data di avvio dell’impianto.

 

Si ricorda che l’art. 15, comma 7, del D.Lgs. 216/2006 (con cui è stato recepito nell’ordinamento nazionale il sistema di emission trading previsto a livello comunitario dalla direttiva 2003/87/CE), come modificato dal D.Lgs. 51/2008, dispone che il gestore di ciascun impianto è tenuto a restituire, entro il 30 aprile di ciascun anno, le quote di emissione corrispondenti alle quantità di emissioni rilasciate dall'impianto nell'anno solare precedente, al fine di non incorrere nelle sanzioni previste dall’art. 20, comma 7, del medesimo decreto (pari a 100 euro per ogni tonnellata di CO₂ non restituita, fermo restando l’obbligo di adempiere comunque alla restituzione delle quote corrispondenti alle emissioni indebitamente rilasciate).

 

La relazione illustrativa sottolinea quindi che, in mancanza di una assegnazione gratuita ai nuovi entranti rimasti esclusi dalla citata riserva, tali soggetti sarebbero costretti ad acquistare le quote di CO₂ sul mercato, con “conseguenze molto pesanti sull’equilibrio economico-finanziario soprattutto delle piccole e medie imprese” e sul mercato dell’energia elettrica, per il riverberarsi di tali oneri aggiuntivi “sui prezzi finali dell’energia”.

 

La relazione illustrativa sottolinea, altresì, che l’intervento recato dall’art. 2 si muove nella linea indicata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) che nella sua segnalazione al Parlamento del 14 aprile 2010 ha espresso le sue preoccupazioni in merito ai possibili effetti distorsivi della concorrenza derivanti dal prossimo esaurimento della riserva di quote di diritti ad emettere CO₂ che la normativa vigente ha destinato a titolo gratuito ai nuovi entranti nel periodo 2008-2012.

L’Autorità, nella medesima segnalazione, ha ricordato non solo l’insufficienza della “riserva nuovi entranti”, ma anche la mancata attuazione della disposizione recata dall’art. 2, comma 554, lett. e), della legge 244/2007 (finanziaria 2008) che aveva previsto l’istituzione di un apposito «Fondo per la gestione delle quote di emissione di gas serra di cui alla direttiva 2003/87/CE», da destinare all’acquisto di quote di CO₂ con cui assicurarne la disponibilità per i nuovi entranti.

La procedura messa in piedi dall’art. 2 può essere schematizzata come segue:

a)      determinazione, da parte del Comitato per la gestione della direttiva 2003/87/CE, del numero di quote di CO₂ spettanti ai «nuovi entranti» rimasti esclusi dall’assegnazione delle quote ad essi riservate (comma 1);

Il comma 1 richiama la definizione di “nuovo entrante” prevista dall'art. 3, co. 1, lett. m), del d.lgs. 216/2006, che qualifica come nuovi entranti nel periodo 2008-2012 gli impianti esercitanti attività rientranti nel campo di applicazione del decreto e che hanno ottenuto un’autorizzazione ad emettere gas-serra successivamente alla notifica alla Commissione europea del Piano nazionale di assegnazione (attuato con la citata Decisione di assegnazione).

Si ricorda che con l’emanazione della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità - denominato Emission Trading System (ETS) - al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di efficacia dei costi ed efficienza economica, l’Unione europea ha inteso anticipare la piena entrata in vigore dell'emission trading, prevista a livello internazionale solo dal 2008. Tale direttiva ha infatti previsto l’istituzione di un mercato delle emissioni su scala europea già a partire dal 2005 da affiancare all’emission trading previsto su scala globale dal Protocollo. Con il decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216 (successivamente integrato e modificato dal d.lgs. 51/2008) tale direttiva è stata recepita nell’ordinamento nazionale.

Nella relazione tecnica viene indicato un fabbisogno complessivo di quote, per soddisfare le richieste degli impianti nuovi entranti avviati dopo aprile 2009, pari a 42MtCO₂, che comprende 15,5 MtCO₂ di quote relative agli impianti che verranno avviati fino al 2012: Gruppo 2 della centrale a carbone di Torrevaldaliga Nord di Civitavecchia (RM) della soc. Enel; centrali a turbogas a ciclo combinato di Modugno (BA) della soc. Sorgenia e di Scandale (KR) della soc. Ergosud; impianti di altri settori produttivi, compresi piccoli impianti termoelettrici.

Tale fabbisogno comporterà un esborso monetario pari a 756 milioni di euro, che nella relazione tecnica vengono calcolati assumendo un prezzo di mercato di 18 euro per tonnellata. A tale somma vanno poi aggiunti gli interessi previsti dal comma 3, stimati dalla medesima relazione in 22,48 milioni di euro., per un totale di circa 780 milioni di euro.

b)     definizione, da parte dell’Autorità per l'energia elettrica ed il gas (sulla base del numero di quote determinate e comunicate dal Comitato e dei prezzi delle quote di CO₂ sui mercati europei), di crediti per i citati soggetti esclusi (comma 2);

c)      determinazione, entro il 31 marzo di ciascun anno, delle partite economiche da rimborsare con riferimento alle quote relative all'anno precedente. Per le quote relative al 2009, il comma 2 prevede una disposizione transitoria finalizzata a consentirne la determinazione entro 90 giorni dall’entrata in vigore del presente decreto;

d)     liquidazione dei crediti, comprensivi degli interessi maturati nella misura del tasso legale, sulla base e nei limiti dei proventi della vendita all'asta delle quote di CO₂ prevista dall’art. 10 della direttiva 2003/87/CE (comma 3). Tale liquidazione deve avvenire entro 90 giorni dal versamento dei citati proventi.

Si ricorda che l’art. 10 della direttiva (nella versione modificata dalla direttiva 2009/29/CE) prevede che a decorrere dal 2013 gli Stati membri mettono all’asta tutte le quote che non sono assegnate gratuitamente e consente agli Stati stessi di stabilire l’uso della metà dei proventi: lo stesso articolo, infatti, dispone che almeno il 50% dei citati proventi sia utilizzato per gli scopi indicati.

La relazione illustrativa sottolinea che tali aste, in realtà, dovrebbero essere operative già dal 2011. Nella relazione tecnica, infatti, viene segnalato che l’attuale bozza di regolamentazione delle citate aste, che la Commissione UE deve pubblicare entro il 30 giugno 2010 (ai sensi del par. 4 dell’art. 10 della direttiva) prevede la possibilità di anticipare le aste per il periodo di scambio 2013-2020.

 

Relativamente alla liquidazione dei crediti si fa notare che lo stesso comma 3 prevede che avvenga senza aggravi per l'utenza elettrica e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Viene altresì disposta, in attuazione del principio di invarianza degli oneri a carico dell'utenza elettrica, l’abrogazione dei commi 18-19 dell'art. 27 della legge 99/2009 (secondo periodo del comma 3).

Si ricorda che il comma 18, art. 27, della legge 99/2009 prevede che, a partire dal 2011(termine poi differito dall'art. 7, comma 2-bis, D.L. 25 settembre 2009, n. 135, al 2012), il calcolo della quota obbligatoria di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili da immettere nella rete elettrica, ai sensi dell’art. 11, co. 1 e 2, D.Lgs. 79/1999, sia effettuato sul consumo e non più in base alla produzione e all'import come attualmente previsto. Pertanto, l'obbligo di immissionepassa dai produttori e importatori ai soggetti che concludono con Terna Spa uno o più contratti di dispacciamento di energia elettrica in prelievo, vale a dire i distributori o venditori di energia. Il relativo onere va a gravare su tutta l’energia prodotta e veicolata nelle reti di distribuzione, compresa l’energia verde, venendo conteggiata non più nel punto di produzione o di importazione, bensì nel punto di prelievo. Di conseguenza il costo viene direttamente e immediatamente posto a carico degli utenti nella bolletta. La definizione delle modalità per procedere all’attuazione delle suddette disposizioni vienerinviata ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico (comma 19).

I commi 4 e 5 demandano a successivi decreti interministeriali la determinazione delle:

§         procedure di gestione dei proventi della vendita all'asta delle quote di CO₂, cioè relative al loro versamento all'entrata del bilancio dello Stato e alla successiva riassegnazione ai pertinenti capitoli di spesa;

§         modalità di rimborso dei crediti di cui al comma 2, anche in relazione alle effettive entrate.

L’articolo 3 disciplina l’entrata in vigore.

Relazioni allegate

Il provvedimento è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnica.Il disegno di legge non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Si ricorda che l’art. 5, co. 2-quinquies, del D.L. 208/2008 ha disposto l’obbligatorietà del MUD allegato al D.P.C.M. 2 dicembre 2008 - per la dichiarazione da presentare entro l’aprile 2010 - che ha consentito di continuare ad utilizzare la vecchia modulistica anche per la dichiarazione da presentare entro l’aprile 2009.

L’articolo 1, comma 2 differisce ulteriormente il termine per il pagamento dei premi assicurativi  da parte delle imprese di autotrasporto di merci in conto terzi, già prorogato dal 16 febbraio 2010 al 16 aprile ad opera dell’articolo 5, comma 7-septies del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25.

Motivazioni della necessità ed urgenza

L’esigenza della proroga della data di presentazione del MUD discende dal fatto che, come segnalato nella relazione illustrativa, il termine di presentazione è questo stabilito da fonte primaria.

Quanto alla proroga del termine per il versamento dei premi assicurativi all’INAIL da parte delle imprese di autotrasporto di merci in conto terzi, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, tale proroga deriva dal fatto che non risulta ancora ultimato il procedimento di adozione del DPCM di attuazione.

Riguardo all’articolo 2, che detta misure per l’assegnazione gratuita di quote di emissione di CO2 ai nuovi impianti entrati in esercizio, la necessità dell’intervento deriva dalle possibili conseguenze dell’esaurimento della riserva che si riverserebbero sul mercato dell’energia, sulle imprese manifatturiere – anche intermini di concorrenza nonché sul bilancio dello Stato per l’esposizione al rischio di sanzioni e contenzioso.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è riconducibile alla materia ambientale, assegnata dall’articolo 117, secondo comma, lettera s) Cost. alla competenza esclusiva dello Stato. Rilevano, inoltre, le materie tutela della concorrenza e previdenza sociale, anch’esse assegnate alla competenza esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettere e) e o) Cost.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento si compone di due articoli recanti disposizioni di natura sostanziale, che trattano tre distinti argomenti, intervenendo sia nel settore ambientale, sia in quello dell’autotrasporto. L’articolo 1 è composto di due commi, il cui elemento unificante è dato dalla comune finalità di differire dei termini relativi – rispettivamente – alla presentazione del modello unico di dichiarazione ambientale (comma 1) ed al versamento dei premi assicurativi all’INAIL da parte delle aziende di autotrasporto di merci in conto terzi (comma 2). L’articolo 2 riguarda le quote di emissione di anidride carbonica (CO₂).

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Il provvedimento sembra rispondere ad esigenze dettate dall’attuazione di norme comunitarie, con particolare riferimento alla disciplina dei rifiuti e alla direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità - denominato Emission Trading System (ETS) – volta a promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di efficacia dei costi ed efficienza economica.

Si ricorda peraltro che la direttiva 2009/29/CE (parte del pacchetto clima-energia) ha modificato la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra. Secondo quanto indicato nel 5° considerando della direttiva “per ottemperare in maniera economicamente efficiente all’impegno di abbattere le emissioni di gas a effetto serra della Comunità di almeno il 20% rispetto ai livelli del 1990, le quote di emissione assegnate a tali impianti dovrebbero essere, nel 2020, inferiori del 21% rispetto ai livelli di emissione registrati per detti impianti nel 2005”.

A tal fine la direttiva provvede a riscrivere l’art. 10 della direttiva 2003/87/CE prevedendo un sistema di aste, dal 2013, per l'acquisto delle quote di emissione, i cui introiti andranno a finanziare misure di riduzione delle emissioni e di adattamento al cambiamento climatico.

Viene altresì previsto (attraverso la riscrittura dell’art. 9 della direttiva 2003/87/CE) che il quantitativo comunitario di quote rilasciate ogni anno a decorrere dal 2013 diminuisca in maniera lineare, a partire dall’anno intermedio del periodo 2008-2012, di un fattore pari all’1,74% rispetto al quantitativo medio annuo totale di quote rilasciate dagli Stati membri conformemente alle decisioni della Commissione sui loro piani nazionali di assegnazione per il periodo 2008-2012.

Tra le altre novità inserite nel testo della direttiva 2003/87/CE si segnala il nuovo art. 10-ter recante “Misure di sostegno a favore di determinate industrie ad elevata intensità energetica nell’eventualità di una rilocalizzazione delle emissioni di carbonio”. Il termine per il recepimento nell’ordinamento nazionale delle disposizioni della direttiva 2009/29/CE è fissato al 31 dicembre 2012.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

Emissioni 2009 nel sistema EU-ETS.

Dal 15 maggio la Commissione europea ha reso disponibili sul proprio sito i dati relativi alle emissioni prodotte nel 2009 dagli impianti che partecipano al sistema europeo di scambio delle quote emissioni di C02 (EU-ETS). Rispetto all’anno precedente, i dati evidenziano una diminuzione dell’11,6% dovuta, secondo una nota diffusa dalla Commissione, sia alla crisi economica, sia a un maggior ricorso al gas divenuto più competitivo del carbone. In Italia le emissioni sono diminuite di circa 35 milioni di tonnellate di CO₂equivalente, pari a una riduzione del 16,2% rispetto al 2008.

Nell’UE-27 prosegue, pertanto, il trend negativo delle emissioni: nel 2005, rispetto all’anno precedente, la diminuzione era stata dello 0,9%, nel 2006 dello 0,6%, nel 2007 dell’1,2% e nel 2008 del 3,6%.